| 30.03.2007 Аналитическая записка о состоянии и проблемах законотворчества |
|
14 февраля в
Торгово-промышленной палате Российской Федерации состоялось расширенное
заседание Совета председателей комитетов ТПП РФ В заседании приняли
участие руководители Торгово-промышленной палаты РФ, председатели комитетов ТПП
РФ, заместители председателей комитетов ТПП РФ, председатели подкомитетов,
ответственные секретари комитетов ТПП РФ, руководители и представители подразделений
аппарата ТПП РФ. В своем
вступительном слове Президент Торгово-промышленной палаты РФ Е.М.Примаков
назвал комитеты «основной
интеллектуальной частью ТПП России». Вместе с тем, Президент ТПП России
обратил внимание на необходимость более четкой координации действий комитетов,
проведения совместных заседаний и доведения по исполнительной власти и
общественности принятых решений и рекомендаций. В своем докладе Вице-президент
Палаты С.Н. Катырин выразил ряд пожеланий в адрес работы комитетов: следует
уделять больше внимания совершенствованию законотворческой деятельности;
согласованию законодательных инициатив; содействовать быстрейшему переходу
экономики страны на инновационный путь развития; теснее сотрудничать с
территориальными палатами, муниципальными образованиями; оперативнее
реагировать на события в стране; создавать проблемные рабочие группы, которые
бы формулировали позицию ТПП РФ по тем ими иным вопросам; чаще инициировать
обсуждение важных проблем на заседаниях Президиума и Правления ТПП России;
более полно использовать информацию, поступающую от иностранных
представительств ТПП и российских посольств за рубежом. Вице-президент
Торгово-промышленной палаты РФ В.Б.Исаков в своем выступлении отметил тесное
взаимодействие Департамента по законодательству с комитетами ТПП РФ. В качестве
примера В.Б.Исаков назвал работу над законом о малом бизнесе и новой редакции
Концепции правовой политики ТПП РФ. На заседании был
представлен План законопроектной деятельности ТПП РФ на 2007 год. Планом предусмотрена подготовка 27 собственных
законопроектов и проектов иных правовых актов Палаты, экспертное сопровождение
25 законопроектов, разрабатываемых Правительством, и 72 – уже находящихся на
рассмотрении Государственной Думы. Итого – более 120 проектов по состоянию на
начало года. Среди собственных инициатив Палаты широкий спектр
вопросов: от «глобальных» (концепция систематизации предпринимательского
законодательства) до «точечных» изменений в налоговые законы (к примеру,
освобождение от единого социального налога взносов по договорам
негосударственного пенсионного обеспечения). Предусмотрена также разработка
базового закона об инновациях и инновационной деятельности. Большое значение для системы торгово-промышленных
палат имеет подготовка инициатив, связанных с созданием системы контроля
качества поставляемых по государственному (муниципальному) заказу товаров, по
передаче некоторых избыточных государственных функций ТПП России. Планом
запланирована также некоторая корректировка основного закона о
торгово-промышленных палатах с целью совершенствования регулирования создания и
деятельности палат. Среди приоритетов законопроектной работы по плану
Правительства России В.Б. Исаков выделил, закон о развитии малого и среднего
предпринимательства, а также проект трехлетнего бюджета, концептуальные
законопроекты о реорганизации коммерческих организаций, о совершенствовании
процедур банкротства, о морских портах, об автомобильных дорогах, о создании
портовых особых экономических зон, об инсайдерской информации. Вице-президент отметил, что уже на весеннюю сессию
Государственной Думы запланировано рассмотрение законопроекта о примирительной
процедуре с участием посредника, разработанного рабочей группой при ТПП России,
а также правительственного проекта, направленного на совершенствование
механизмов разрешения корпоративных конфликтов, подготовленного с учетом
предложений Палаты и предпринимательских организаций. По мнению В.Б. Исакова заслуживают самого пристального
внимания законопроекты о создании Банка развития, о приграничном сотрудничестве,
о внесении изменений в Таможенный кодекс. Весьма актуально принятие базового
закона о противодействии коррупции. В зоне особого внимания – развитие системы
технического регулирования и создание института саморегулирования в различных
видах предпринимательской и профессиональной деятельности. Условия участия иностранных акционеров в
капитале российских стратегических организаций будут изменены В соответствии с поручением Президента РФ Минпромэнерго России разработало проект федерального закона «О порядке осуществления в Российской Федерации иностранных инвестиций в коммерческие организации, имеющие стратегическое значение для национальной безопасности Российской Федерации», а также проект федерального закона о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с его принятием. Законопроектом предлагается установить порядок
осуществления в Российской Федерации прямых инвестиций в коммерческие
организации, имеющие стратегическое значение для национальной безопасности страны,
позволяющий, с одной стороны, обеспечить защиту национальных интересов, а с
другой, сформировать в стране предсказуемый и прозрачный деловой климат для
иностранных инвесторов. Разработчики законопроекта при определении круга
организаций, в отношении участия в капитале которых вводится разрешительный
порядок совершения сделок, исходят из следующих критериев: осуществление российской коммерческой организацией
определенных видов деятельности; в результате именно этой сделки иностранный инвестор
получает возможность контроля над стратегической организацией. Таким образом, только при одновременном наличии
указанных выше двух критериев иностранный инвестор будет обязан обратиться в
уполномоченный орган за разрешением на совершение сделки, в результате которой
он получит контроль над российской стратегической организацией. Права на принятие решения по существу будет иметь
специальная правительственная комиссия, состоящая из представителей федеральных
органов исполнительной власти экономического и силового блоков на паритетных
началах. Законопроект содержит исчерпывающий перечень
документов и информации, которую должен представить в уполномоченный орган
инвестор. Представленные документы и материалы рассматриваются на предмет
соответствия коммерческой организации следующим критериям: наличие у
организации права на проведение работ с использованием сведений, составляющих
государственную тайну, права на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз за ее
пределы продукции военного назначения, права на осуществление внешнеэкономических
операций с контролируемыми товарами и технологиями, факта выполнения работ по
государственному оборонному заказу в течение последних пяти лет, предшествующих
году обращения за согласованием сделки, права на пользование участком недр
федерального значения, права на обладание исключительными правами на
критические технологии для национальной безопасности Российской Федерации. Принятые инвестором на себя обязательства оформляются
соглашением с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в
котором конкретизируются обязательства инвестора, а также предусматриваются
обеспечительные меры на случай нарушения обязательств. В тех случаях, когда
даже возложение на инвестора дополнительных обязательств не гарантирует от
возникновения угрозы национальной безопасности, правительственная комиссия
вносит на рассмотрение Председателю Правительства Российской Федерации
предложение об отказе иностранному инвестору в приобретении контроля над
коммерческой организацией. Преимуществом разрешительного подхода, на котором
основан законопроект, должна стать оперативность принятия решений, что особенно
актуально в сегодняшней, быстро меняющейся ситуации в отечественной экономике. Некоторые нормы законопроекта вызвали неоднозначную
реакцию крупного российского бизнеса, например, понижение с 51% до 25% порога
согласования сделок по приобретению акций иностранными инвесторами. ТПП России внимательно следит за доработкой этого
законопроекта и после его внесения в Государственную Думу планирует провести
соответствующую независимую экспертизу. О
ходе реформы технического регулирования 12 февраля 2007 года Комитетом Государственной Думы по
экономической политике, предпринимательству и туризму в целом была завершена
работа по подготовке ко второму чтению проекта федерального закона № 274315-4
«О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании».
Доработка законопроекта проходила при участии ТПП России, представителей
Минпромэнерго России и Ростехрегулирования. Подготовленный ко второму чтению законопроект
направлен на ускорение реформы технического регулирования и предусматривает
следующие основные положения. 1) Из сферы действия Закона «О техническом
регулировании» изымаются социально-экономические, организационные, санитарно-гигиенические,
лечебно-профилактические, реабилитационные требования в области охраны труда,
поскольку указанные вопросы больше относятся к предмету регулирования
законодательства о труде и санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.
Вместе с тем, в качестве компромиссного решения процессы производства оставлены
в сфере действия данного Закона. Указанные предложения нашли отражение в статье 1 законопроекта. 2) Найдено компромиссное решение и по вопросу альтернативности
принятия технических регламентов. Законопроектом предусматривается возможность
их принятия не только в форме федеральных законов, но и в форме постановлений
Правительства Российской Федерации. Указанные новеллы содержатся в статье 7
законопроекта. 3) К видам нормативных актов в системе технического
регулирования добавлены «своды правил», которые позволят применять существующие
СНиПы (пункт «д» статьи 2 законопроекта). 4) Появляется возможность корректировки действующих
нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в сфере
стандартизации до вступления в силу соответствующих технических регламентов
(пункт «е» статьи 26 законопроекта). В целом законопроект в редакции, подготовленной ко
второму чтению, соответствует позиции Правительства Российской Федерации и
носит компромиссный, сбалансированный характер. Полагаем, что принятие Закона в
предложенной редакции будет способствовать существенному ускорению реформы
технического регулирования. Рассмотрение законопроекта во втором чтении
запланировано на 7 марта Деятельность
государственных внебюджетных фондов будет реформирована 15 февраля состоялись парламентские слушания на тему:
«Вопросы совершенствования законодательства, регулирующего отношения в системе
государственных внебюджетных фондов», организованные Комитетом Совета Федерации
по бюджету. В ходе слушаний обсуждались изменения
законодательства, регулирующего деятельность указанных фондов, вытекающие из
положений законопроекта № 390549-4 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс
Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании
утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации» (новая
редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации). В частности, законопроект предлагает осуществить
переход на кассовое обслуживание исполнения бюджетов фондов органами
Федерального казначейства с 1 января 2010 года. Вместе с тем, предлагаемые
изменения не в полной мере учитывают существующую практику перераспределения
финансовых средств, получаемых бюджетами государственных внебюджетных фондов
(далее - фонды) из федерального бюджета и между бюджетами фондов. В своих выступлениях представители Минздравсоцразвития
России и фондов указали, что законопроект ориентирован не на обязательное
социальное страхование, основанное на страховых принципах, а на обязательное
социальное обеспечение, основанное на распределении бюджетных средств.
Предлагаемые изменения делают невозможным использование фондами средств
федерального бюджета и средств, переданных из бюджета одного фонда другому (ФСС
РФ и ФФОМС РФ) на реализацию национальных проектов в сфере здравоохранения и
демографии. В отношении обязательного социального страхования отмечалось, что
исключение действующего зачетного механизма выплаты пособий по временной
нетрудоспособности потребует повсеместного создания выплатных касс для выплаты
пособий, что повлечет увеличение на 30 % численности работников ФСС РФ, а также
на месяц и более увеличит разрыв в выплате пособия. Следует отметить, что впервые в ходе парламентских
слушаний представители фондов и профильного министерства высказались за отказ
от единого социального налога и воссоздание системы обязательного социального
страхования на основе страховых принципов, что совпадает с позицией, которую
работодатели высказывали на протяжении последних лет. Уголовная и
административная ответственность за невыплату заработной платы будет усилена 21 февраля Государственная Дума приняла в первом
чтении проект федерального закона № 279342-4 «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации» (в части усиления уголовной и
административной ответственности за невыплату заработной платы, стипендий,
пенсий, пособий и иных выплат). Законопроект был внесен в Государственную Думу
Правительством Российской Федерации еще в марте 2006 года в согласованном со
всеми сторонами Российской трехсторонней комиссии по регулированию
социально-трудовых отношений (РТК) варианте. Законопроект предусматривает увеличение размеров
штрафов, предусмотренных статьей 145-1 Уголовного кодекса Российской Федерации,
и распространение ее положений на индивидуальных предпринимателей. При этом
штраф за невыплату заработной платы свыше двух месяцев из-за корыстной или
личной заинтересованности увеличивается с 80 тысяч рублей до 120 тысяч рублей,
а в случае тяжких последствий, произошедших из-за невыплаты заработной платы,
предлагается установить максимальный размер штрафа 500 тысяч рублей или в
размере заработной платы за трехлетний период вместо 300 тысяч рублей или
двухлетней заработной платы, предусмотренных в настоящее время. Законопроектом предусматривается также увеличение в 2
раза размера минимальных административных штрафов на должностных лиц и лиц,
осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического
лица за нарушение трудового законодательства - с 5 до 10 минимальных размеров
оплаты труда. В связи с принятием проекта закона в первом чтении
можно предположить, что, усиление административной ответственности за невыплату
заработной платы ниже установленного федеральным законом размера МРОТ, будет
реализовываться в рамках данного законопроекта и общего усиления
ответственности за нарушения трудового законодательства, а не в рамках законопроекта № 343558-4 «О внесении
изменений в Федеральный закон «О минимальном размере оплаты труда» и другие
законодательные акты Российской Федерации». Об эффективности банковского надзора 20 февраля 2007 года в Государственной Думе состоялись
парламентские слушания на тему: «Соответствие нормативного регулирования и
практики осуществления Банком России банковского надзора основным положениям
федерального законодательства», организованные Комитетом Государственной Думы
по кредитным организациям и финансовым рынкам. С докладами выступили Председатель Комитета
Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам В.М. Резник,
Председатель Банка России С.М. Игнатьев, Председатель Комитета Совета Федерации
по финансовым рынкам и денежному обращению С.А. Васильев, Президент Ассоциации
российских банков Г.А. Тосунян, а также руководителя ряда крупных банков. В докладе Председателя Комитета Государственной Думы
по кредитным организациям и финансовым рынкам В.М. Резника были отмечены
следующие нарушения законодательства Российской Федерации Банком России при
осуществлении банковского надзора. 1. Вступивший в силу в 2002 году новый Кодекс об
административных правонарушениях (далее – КоАП) установил, что в федеральном
законодательстве санкции за административные правонарушения содержатся исключительно
в КоАП, и применение санкций осуществляется на основе процессуальных норм,
закреплённых также исключительно в КоАП. В нарушение установленного принципа
Банк России при проведении банковского надзора руководствуется нормами статьи
74 Федерального закона от 10 июля 2002 № 86–ФЗ «О Центральном банке Российской
Федерации (Банке России)» (далее – Федеральный закон «О Банке России») и иных
нормативных актов Банка России, в частности, в Инструкции Банка России от 31
марта 1997 № 59 «О применении к кредитным организациям мер воздействия». В
соответствии с указанной Инструкцией сотруднику Банка России предоставлено
право выбора мер воздействия, применяемых к кредитной организации, исходя из
характера допущенных нарушений, причин, обусловивших возникновение выявленных
нарушений, общего финансового состояния кредитной организации и положения
кредитной организации на федеральном и региональном рынке банковских услуг.
Сложившаяся ситуация приводит к нежелательной конкуренции правовых актов в
сфере административной ответственности, параллельному нормативному
регулированию и субъективизму в действиях сотрудников Банка России, что
нарушает один из основополагающих принципов права – презумпции невиновности. 2. В докладе обращено особое внимание на право Банка
России отзыва лицензий у кредитных организаций. Правовым основание для отзыва
Банком России лицензии является статья 20 Федерального закона от 02 декабря
1990 года № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (далее – Федеральный
закон «О банках и банковской деятельности»). По мнению В.М. Резника, данная
норма носит неопределенный характер, что приводит к злоупотреблениям
сотрудников Банка России, в частности, возможности отзыва лицензии в случае
совершения банком двух малозначительных правонарушений. Кроме того, КоАП не
предусматривает такой меры ответственности как отзыв лицензии. 3. Третьей проблемой в выступлении была обозначена
проблема отзыва лицензий у кредитных организаций за обналичивание денежных
средств. Применение такой меры воздействия, по мнению руководителя Комитета,
является незаконным, поскольку обналичивание денежных средств не может быть
приравнено к легализации. Кроме того, отсутствует необходимость дублирования
функций Росфинмониторинга. Позицию Банка России представил его Председатель С.М.
Игнатьев. В качестве одной из главных
проблем современной банковской системы он назвал проведение банками фиктивных
операций. Под фиктивными операциями понимаются банковские операции, в которых
заявленная цель операции не соответствует действительной. Говоря о масштабах фиктивных банковских операций, С.М.
Игнатьев привел следующие данные. Объем обналичивания составляет 50-80 млрд.
рублей в месяц, объем переводов – 3-4 млрд. долларов США в месяц. Общая сумма
за год составляет 1,5-2 трлн. рублей, что ведет к снижению поступлений в бюджет
на 500-800 млрд. рублей ежегодно. В 2006 году лицензии были отозваны у 70
кредитных организаций, что составляет 6% от общего числа кредитных организаций. Банк России считает необходимым оставить за собой
полномочия по отзыву лицензий, поскольку в ином случае будет невозможно
пресекать фиктивные операции банков, т.к. такой банк формально будет
соответствовать установленным нормативам, и оснований для отзыва лицензии не
будет. Участники слушаний отметили необходимость
совершенствования законодательства по следующим направлениям. 1. Конкретизировать условия контроля, проводимого в
соответствии с Федеральным законом «О противодействии легализации (отмыванию)
доходов, полученных преступным путем». 2. Предоставить банкам право отказывать в открытии
счета или одностороннего прекращения договора на открытие счета в случае
совершения клиентом подозрительных операций. Данный подход соответствует
мировому опыту и рекомендациям ФАТФ. 3. Совершенствовать законодательство в сфере
государственной регистрации юридических лиц. Так, по данным ФНС России
ежедневно в стране регистрируется около 2000 юридических лиц. Почти половина из
них создаются специально для схем
уклонения от налогов, таможенных платежей, участия в иных незаконных операциях.
4. Совершенствовать налоговое законодательство в части
пресечения возможностей незаконного уклонения от уплаты налогов. Информация о деятельности госорганов
станет доступной 20 февраля состоялось заседание Комиссии Ассоциации
юристов России по правовой информации и информатизации. На заседании обсуждался
проект федерального закона № 386525-4 «Об обеспечении доступа к информации о
деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»,
разработанный Минэкономразвития России и внесенный в Государственную Думу
Правительством Российской Федерации 19 января 2007 года. По мнению разработчиков, данный законопроект позволит
обеспечить информационную открытость государственных органов и органов местного
самоуправления в интересах гражданского общества, повысить эффективность
взаимодействия органов власти и общества, создать механизм реализации права
каждого гражданина свободно искать и получать информацию о деятельности
указанных органов. Участники заседания отметили актуальность данного
проекта закона. Однако, по их мнению, законопроект содержит ряд существенных
недостатков. Отдельные положения проекта вступают в противоречие, как с
положениями законопроекта, так и с действующим законодательством. КОРОТКО.
3 февраля
2007 года в
Государственную Думу внесен правительственный проект федерального закона №
391230-4 о налоговых льготах для инновационной деятельности. Согласно проекту по НДС предлагается предоставление льготы в виде
освобождения от обложения налогом услуг, за исключением посреднических, по
передаче, предоставлению патентов и лицензий, связанных с объектами
интеллектуальной собственности (исключая товарные знаки и знаки обслуживания).
Плательщикам налога на прибыль предоставляется право в отношении амортизируемых
основных средств, используемых только для осуществления научно-технической
деятельности, к основной норме амортизации применять специальный коэффициент,
но не выше 2. В перечень расходов, которые уменьшают полученные доходы
налогоплательщика при применении УСН, предлагается включить расходы на
патентование и расходы на научные исследования или опытно-конструкторские
разработки. 5 февраля
2007 года Президент
В.В. Путин подписал Федеральный закон «О
внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в
Российской Федерации». Поправки
вступают в силу с 1 июня 9 февраля
2007 года Президентом РФ подписан Федеральный закон №16-ФЗ «О транспортной безопасности». Закон
является основным
нормативным правовым актом в области обеспечения транспортной безопасности,
определяет единый порядок построения системы обеспечения транспортной
безопасности для всех видов транспорта. Законом предусматривается создание правовых и организационных основ безопасности
на транспорте в целях обеспечения защиты от актов незаконного вмешательства, в
том числе от террористических актов. 9 февраля
2007 года Федеральным законом N 17-ФЗ «О
внесении изменений в закон Российской Федерации «Об образовании» и Федеральный
закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в части
проведения единого государственного экзамена» на территории Российской
Федерации вводится единый государственный экзамен (ЕГЭ) как единую форму
государственной итоговой аттестации школьников. Согласно Закону результаты ЕГЭ
признаются вузами в качестве вступительных экзаменов. При этом отдельным высшим
учебным заведениям, перечень которых должно утвердить Правительство,
предоставляется право проводить дополнительные вступительные испытания по
предметам, по которым проводился единый государственный экзамен. 16 февраля
2007 года на заседании научно-экспертного
Совета при Председателе Государственной Думы, а ранее в Совете при Президенте России
по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства, с некоторыми
замечаниями и дополнениями был одобрен проект Федерального закона «О
примирительной процедуре с участием посредника (медиации)», инициированный
рабочей группой при ТПП России. Законопроект планируется рассмотреть в первом
чтении в марте 2007 года. В целях более широкого использования внесудебных
примирительных процедур для разрешения коммерческих споров еще 12 мая 2006 года
Приказом Президента ТПП России № 32 при Торгово-промышленной палате Российской
Федерации образована Коллегия посредников по проведению примирительных
процедур. Этим же приказом утверждены Регламент Коллегии, положение о сборах и
расходах, а также Список членов Коллегии. 20 февраля
2007 года Комитет Государственной
Думы по бюджету и налогам принял решение рекомендовать к принятию в первом
чтении проекта федерального закона № 380975-4 «О внесении изменений в
Таможенный кодекс Российской Федерации». Законопроект направлен на
совершенствование таможенного администрирования исчисления, уплаты, взыскания и
возврата таможенных платежей. 28 февраля
2007 года Российская трехсторонняя
комиссия по регулированию социально-трудовых отношений (РТК) приступила к
подготовке проекта Генерального соглашения между общероссийскими объединениями
профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством
Российской Федерации на 2008-2010 годы. На заседании РТК рассмотрен состав
сводной рабочей группы по подготовке проекта Генерального соглашения и
представлен на утверждение Заместителю Председателя Правительства Российской
Федерации А.Д. Жукову,
который является координатором РТК. В состав рабочей группы должен войти
представитель ТПП РФ. |