| 05.03.2003 Анализ земельного законодательства о правовом режиме земель сельскохозяйственного назначения |
|
Землями сельскохозяйственного назначения являются земли за чертой сельских и городских поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей (статья 56 Земельного кодекса РСФСР и статья 77 Земельного кодекса - РФ). Земли сельскохозяйственного назначения подразделяются на сельскохозяйственные угодья (пашня, сенокосы, пастбища, залежь, виноградники и др. многолетние плодовые насаждения) и на несельскохозяйственные угодья (внутрихозяйственные дороги, полезащитные лесополосы, не входящие в земли лесного фонда сельские леса и древесно-кустарниковая растительность, не входящие в земли водного фонда замкнутые водоемы, земли под зданиями, строениями и сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, а также неудобья в виде оврагов, песков, солончаков, болот и т.п.). До земельной реформы и реорганизации бывших колхозов и совхозов деление земель сельскохозяйственного назначения на сельскохозяйственные угодья и несельскохозяйственные угодья не имело правовых последствий, так как все эти земли закреплялись за сельскохозяйственными организациями на одном праве - праве постоянного (бессрочного) пользования и находились в государственной собственности. Правовой режим сельскохозяйственных угодий и несельскохозяйственных угодий резко поменялся в ходе осуществления земельной реформы. 1. Земельная и аграрная реформы в Российской Федерации В соответствии с Указом Президента РФ от 27.12.91 № 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР", постановлений Правительства РФ от 29.12.91 № 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов" и от 04.09.92 № 708 "О порядке приватизации и реорганизации предприятий агропромышленного комплекса" колхозам и совхозам было вменено в обязанность провести в 1992 году реорганизацию и привести свой статус в соответствии с Законом РСФСР "О предприятиях и предпринимательской деятельности". Реорганизация колхозов и совхозов осуществлялась одновременно с реализацией постановления Президиума Верховного Совета РСФСР и Совета Министров РСФСР от 15.03.91 "О дополнительных мерах по ускорению проведения земельной реформы в РСФСР". В соответствии с этим постановлением разрешалось изымать у колхозов и совхозов без их согласия все неиспользуемые ими земли, а также до 10% площади используемых сельскохозяйственных угодий. Изъятые земли зачислялись в фонд перераспределения земель, из которого органы местного самоуправления затем предоставляли земельные участки гражданам для создания крестьянских (фермерских) хозяйств, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и животноводства. Таким образом, колхозы и совхозы "потеряли" по 10% сельскохозяйственных угодий. Оставшиеся у них 90% сельскохозяйственных угодий были поделены на условные земельные доли без определения их границ на местности с передачей земли в собственность граждан. Право на получение земельной доли в собственность получили работники сельскохозяйственной организации, пенсионеры этой организации, а также работники предприятий здравоохранения, культуры, быта, связи, торговли, питания, образования, расположенных на территории этой сельскохозяйственной организации. Пенсионеры объектов социальной сферы на селе прав на земельную долю не получили. Таким образом, все сельскохозяйственные угодья у колхозов и совхозов были изъяты и они как юридические лица остались только с несельскохозяйственными угодьями, приватизация которых не проводилась. За созданными на базе бывших колхозов и совхозов новыми сельскохозяйственными обществами, товариществами и кооперативами несельскохозяйственные угодья закреплялись на праве постоянного (бессрочного) пользования. Сельскохозяйственные угодья оказались в общей долевой собственности граждан, каждый из которых получил Свидетельство о праве собственности на землю. Имущество колхозов и совхозов также было поделено на имущественные паи граждан в зависимости от трудового вклада конкретного гражданина и перестало быть имуществом юридического лица. Таким образом, создаваемые новые сельскохозяйственные общества, товарищества и кооперативы получили право на использование только несельскохозяйственных угодий на праве постоянного (бессрочного) пользования. Вопрос об использовании сельскохозяйственных угодий и имущества бывших колхозов и совхозов необходимо был решать на добровольных договорных отношениях с гражданами - собственниками земельных долей и имущественных паев. 2. Образование новых сельскохозяйственных обществ, товариществ и кооперативов В соответствии с Указом Президента РФ от 27.10.93 № 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" и Рекомендациями о порядке распоряжения земельными долями и имущественными паями (одобрены постановлением Правительства от 01.02.95 № 96) каждый собственник имущественного пая имел право: 1) внести его в уставный (паевой, складочный) фонд (капитал) сельскохозяйственной организации в обмен на долю участия в уставном (паевом, складочном) фонде (капитале) этой организации в соответствии с ее учредительными документами; 2) продать его другим собственникам земельных долей или имущественных паев данной сельскохозяйственной организации, а также организованным этими собственниками сельскохозяйственным организациям или крестьянским (фермерским) хозяйствам; 3) подарить его или завещать любому лицу; 4) обменять его на земельную долю; 5) выделить его в натуре для организации крестьянского (фермерского) хозяйства. В случае отказа коллектива выделить имущественный пай в натуре либо в связи с невозможностью обеспечить в натуре право на имущественный пай выделяется денежная компенсация стоимости имущественного пая. Учитывая, что имущественный пай определялся для каждого гражданина в денежном выражении и при выделении его в натуре возникают непреодолимые споры, имущество бывших колхозов и совхозов практически в полном объеме оказалось внесенным гражданами в уставные (паевые) фонды (капиталы) новых сельскохозяйственных организаций, за исключением незначительного количества случаев выделения в натуре имущества при создании собственником имущественного пая своего крестьянского (фермерского) хозяйства. С земельными долями, в отличие от имущественных паев, этого не произошло по следующим причинам: 1) земельные доли определялись не в денежном выражении, а в условных балло-гектарах или гектарах, что делает невозможным внесение их в уставные (паевые) фонды (капиталы); 2) выдел земельной доли в натуре практически заблокирован требованием п. 1 статьи 246 и п. 1 статьи 252 Гражданского кодекса РФ, в соответствии с которым распоряжение имуществом и раздел имущества, находящегося в долевой собственности, осуществляется по соглашению всех участников долевой собственности; 3) продажа земельной доли гражданину или юридическому лицу также заблокирована требованием статьи 250 Гражданского кодекса РФ, в соответствии с которым преимущественное право покупки доли в праве общей собственности имеют остальные участники долевой собственности, которых продавец доли обязан известить в письменной форме о намерении продать свою долю. Выполнить это требование невозможно из-за отсутствия у продавца адресов 500-3000 участников долевой собственности конкретной сельскохозяйственной организации; 4) передача земельной доли в аренду также невозможна, так как в соответствии с п.З статьи 607 Гражданского кодекса РФ в аренду может быть передан только земельный участок, границы которого определены на местности, но не земельная доля, не имеющая границ на местности; 5) затруднена государственная регистрация сделок с земельными долями, приводящими к возникновению, переходу и прекращению прав на земельные доли, так как в соответствии с п.1 статьи 16 Федерального закона от 21.07.97 № 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" государственная регистрация сделок, даже не требующих обязательного нотариального удостоверения, осуществляется в присутствии сторон, либо в присутствии одной стороны при условии представления другой стороной нотариально заверенных доверенностей на осуществление сделки. Доставить в районный центр в регистрационную палату либо к нотариусу 500-3000 собственников земельных долей практически нереально. В результате по указанным выше причинам право собственника земельной доли выделить ее в натуре для организации крестьянского (фермерского) хозяйства, продать, подарить, обменять, передать в аренду, передать на условиях договора ренты и пожизненного содержания с иждивением, внести в уставный капитал общества, складочный капитал товарищества или паевой фонд кооператива, либо распорядиться ею иным разрешенным способом на практике оказалось трудно реализуемым. Это привело к тому, что новые сельскохозяйственные общества, товарищества и кооперативы, созданные на базе бывших колхозов и совхозов, используют сегодня сельскохозяйственные угодья без юридического оформления своих прав владения, пользования и распоряжения землей. Фактически будет правомерным в любой момент в соответствии с п.2 статьи 76 Земельного кодекса РФ потребовать у сельскохозяйственных организаций вернуть самовольно занятые сельскохозяйственные угодья их собственникам, т.е. гражданам, получившим земельные доли, без возмещения затрат, произведенных этими сельскохозяйственными организациями за время незаконного пользования этими угодьями. Ситуация осложнилась тем, что за 10 лет после реорганизации колхозов и совхозов около 70% собственников земельных долей утратили связь с хозяйствами (сменили место жительства, передали земельные доли по наследству наследникам, проживающим в городах, вышли на пенсию, поменяли место работы и т.д.). В результате найти сегодня собственников земельных долей и получить их согласие на распоряжение земельным участком, находящимся в их общей долевой собственности, стало сложнее. Во-вторых, в случае внесения земельных долей в уставный (складочный, паевой) фонд (капитал) или передачи их сельскохозяйственной организации в аренду, сельскохозяйственная организация будет вынуждена отчислять значительную часть прибыли на выплату дивидендов или арендной платы неработающим собственникам земельных доле, которых сегодня больше, чем работников хозяйства. В-третьих, в силу сложившихся негативных экономических отношений при ведении сельскохозяйственного производства (прежде всего из-за отсутствия государственной поддержки сельхозтоваропроизводителя и диспаритета цен на сельскохозяйственную продукцию и продукцию промышленности) у большинства сельскохозяйственных организаций нет свободных средств для выкупа земельных долей в собственность юридического лица. Выход из сложившейся ситуации только один - надо привлекать инвестиции в сельское хозяйство со стороны. Инвесторы, естественно, хотят иметь гарантии сохранения и эффективного использования своих вложенных средств. Сделать это можно несколькими способами. 3. Законодательное изменение правового статуса земель сельскохозяйственного назначения В соответствии с п.4 статьи 1 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (вводится в действие с 27 января 2003 года) снят запрет на приватизацию несельскохозяйственных угодий. Согласно п.п.1 и 2 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса РФ" сельскохозяйственные организации обязаны до 1 января 2004 года переоформить свое право постоянного (бессрочного) пользования несельскохозяйственными угодьями на право аренды или приобрести эти угодья в собственность в соответствии с правилами статьи 36 Земельного кодекса РФ. Это означает, что исключительное право на приватизацию несельскохозяйственных угодий или приобретения права аренды на эти угодья, закрепленные за сельскохозяйственной организацией на праве постоянного (бессрочного) пользования, имеет данная сельскохозяйственная организация. В соответствии со статьей 2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса РФ" приватизация таких земель осуществляется по цене, устанавливаемой субъектом Российской Федерации в размере от трех- до тридцатикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка. В Московской области, например, цена установлена в размере десятикратной ставки земельного налога. Примерные формы решения органов государственной власти и органов местного самоуправления о предоставлении в собственность или в аренду указанных выше земельных участков, а также примерные формы договора купли-продажи и договора аренды, находящегося в государственной собственности земельного участка утверждены распоряжением Министерства имущественных отношений Российской Федерации от 02.09.02 № 3070-р (зарегистрировано в Минюсте России 3 октября 2002 г. № 3833). Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (вступает в действие с 27 января 2003 года) значительно упрощена процедура совершения сделок с земельными долями. В п.1 статьи 12 этого Федерального закона перечислены виды сделок с земельными долями, при осуществлении которых не требуется выдел земельного участка в натуре в счет доли. В отличие от статьи 246 Гражданского кодекса РФ данный перечень сделок дополнен правом внесения земельной доли в уставные (складочные, паевые) фонды (капиталы) и правом передачи ее в доверительное управление. В этом же пункте установлено, что когда собственников земельных долей более пяти, то правила Гражданского кодекса РФ применяются с учетом особенностей, установленных указанным Федеральным законом в части упрощенного порядка извещения участников долевой собственности (ст. 12), упрощенного порядка выделения в натуре земельного участка в счет земельной доли (ст. 13) и в части упрощенного порядка принятия решений по владению и пользованию земельным участком, находящимся в общей долевой собственности (ст. 14). Упрощенный порядок продажи земельной доли заключается в том, что продавец не обязан только в письменной форме извещать остальных собственников земельных долей о своем намерении продать долю, как это требует статья 250 Гражданского кодекса РФ, а может это сделать также путем опубликования сообщения в средствах массовой информации, определенных субъектом РФ. Такое опубликование позволяет считать, что остальные участники долевой собственности извещены надлежащим образом и могут воспользоваться своим преимущественным правом покупки. Вместе с тем, Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" усложнил дальнейшую процедуру продажи земельной доли. Если остальные собственники земельных долей в течение месяца откажутся от покупки продаваемой земельной доли, то в отличие от статьи 250 Гражданского кодекса РФ продавец не вправе продать свою долю третьему лицу, а обязан известить в письменной форме высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, орган местного самоуправления о намерении продать земельную долю с указанием цены. Если субъект РФ либо орган местного самоуправления в течение месяца не воспользуются преимущественным правом покупки, то только тогда продавец может в течение года продать свою долю третьему лицу по цене не ниже указанной в извещении цены. Данный порядок существенно затрудняет скупку земельных долей сельскохозяйственными организациями или иными юридическими и третьими лицами, но одновременно позволяет им пользоваться правом преимущественной покупки, после того, как они приобрели хотя бы одну земельную долю и стали полноправными участниками долевой собственности. Упрощенный порядок выделения земельного участка в натуре в счет земельной доли (земельных долей) заключается в том, что не требуется, в отличие от статьи 252 Гражданского кодекса РФ, получать на это согласие у всех остальных собственников земельных долей. Для этого не обязательно извещать каждого из остальных собственников земельных долей о своем намерении выделить долю только в письменной форме, а достаточно это сделать путем опубликования сообщения в средствах массовой информации с указанием предполагаемого местонахождения выделяемого земельного участка и размера компенсации, которая будет выплачиваться остальным собственникам земельных долей в случаях, когда рыночная стоимость единицы плошади выделяемого участка превышает рыночную стоимость единицы площади остающегося участка. Если от других собственников земельных долей в течение месяца не поступят возражения, то предполагаемое (заявленное) местонахождение земельного участка, выделяемого в счет земельной доли (земельных долей) считается согласованным и землеустроительные органы могут установить границу участка в натуре. В случае возникновения спора о местонахождении выделяемого участка такой спор разрешается собственниками земельных долей с использованием согласительных процедур, в том числе путем принятия решения на общем собрании собственников земельных долей, либо в судебном порядке. Упрощенный порядок принятия решений общим собранием собственников земельных долей заключается в том, что в отличие от статьи 247 Гражданского кодекса РФ не требуется присутствия всех собственников земельных долей. Уведомление собственников земельных долей о предстоящем собрании проводится не менее чем за месяц до даты его проведения в письменной форме под расписку и (или) путем опубликования сообщения в средствах массовой информации. Общее собрание считается правомочным, если на нем присутствует не менее 20 % собственников земельных долей. Решение принимается большинством не менее двух третей голосов от числа присутствующих. Протокол подписывается всеми присутствующими на собрании собственниками земельных долей. Устанавливая такие особенности, законодатель исходил из практики применения правил статей 247, 250 и 252 Гражданского кодекса РФ, которые позволяли блокировать любые соглашения собственников земельных долей при наличии возражения хотя бы одного из них или неявки на собрание хотя бы одного из них. При выделении земельного участка в натуре в счет земельной доли (переход части земельного участка, находящегося в общей долевой собственности, в собственность участника долевой собственности и прекращение для этого лица права на долю в общей собственности) надо иметь в виду, что в соответствии с п. 1 статьи 4 Федерального закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения" не допускается образование новых земельных участков, размеры которых меньше чем минимальные размеры земельных участков, установленные законами субъектов РФ в соответствии с требованиями законодательства о землеустройстве. В этих случаях, например, для передачи земельных долей в аренду, необходимо предварительно получить согласие на это у такого количества собственников земельных долей, которое бы позволило иметь в сумме необходимую площадь земельного участка. Аналогично решается вопрос в случаях, когда выделяется в натуре земельный участок в счет купленной земельной доли (земельных долей) или выделяется земельный участок в счет внесенной земельной доли (земельных долей) в уставный (складочный, паевой) фонд (капитал) юридического лица. 4. Особенности купли-продажи и аренды земельных участков Определение земельного участка дано в статье 6 Земельного кодекса РФ, а более точное и полное в статье 1 Федерального закона "О государственном земельном кадастре". Главное, что земельный участок имеет границы, которые описаны и удостоверены в ходе осуществления государственного кадастрового учета и внесены в Единый государственный реестр земель, который ведут районные комитеты по земельным ресурсам и землеустройству. В соответствии с п. 3 статьи 3 Земельного кодекса РФ совершение сделок с земельными участками регулируется гражданским законодательством (если иное не предусмотрено земельным), лесным, водным и иным специальным законодательством. Из этого следует, что договор купли-продажи должен заключаться с соблюдением требований статей 454-491 и 549-557 Гражданского кодекса РФ и особенностей, установленных статьей 37 Земельного кодекса РФ (продавать можно земельный участок, прошедший государственный кадастровый учет) и статьей 8 ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (преимущественное право на покупку предоставлено органу исполнительной власти субъекта РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, органу местного самоуправления). Таким образом, продать можно земельный участок, который прошел государственный кадастровый учет (установлены границы участка) и купить его может третье лицо только после отказа органа власти субъекта РФ приобрести участок по заявленной цене. В соответствии со статьей 9 ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" в аренду могут быть переданы участки, также прошедшие государственный кадастровый учет. Однако если даже земельный участок прошел государственный кадастровый учет в райкомземе, это еще не означает, что с ним можно совершать сделки (любые). Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса РФ" (п. 9, статья 3) и ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (статья 18) признали, что Госакты, Свидетельства и другие документы, удостоверяющие права граждан и юридических лиц на земельные участки и земельные доли и выданные им до введения в действия ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (до 31 января 1998 года), имеют равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, который с 1998 года ведут учреждения юстиции (регистрационные палаты). Это означает, что Свидетельства, которые выдавались органами местного самоуправления (до 27 октября 1993 года), и Свидетельства, которые выдавались райкомземами (до 1998 года), менять не надо, они действительны и имеют юридическую силу. Эта же норма закреплена в п. 1 статьи 6 ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Однако п. 2 этой же статьи устанавливает изъятие из диспози-тивного правила, установленного в п. 1: для осуществления государственной регистрации сделки с объектом недвижимого имущества, совершаемой после введения в действие этого Федерального закона, обязательна государственная регистрация прав на данный объект, возникших до введения в действие этого Федерального закона. Фактически, чтобы осуществить любую сделку с земельным участком необходимо предварительно пройти государственный кадастровый учет в райкомземе и пройти государственную регистрацию в регистрационной палате. После этого можно совершать сделки, которые также затем подлежат государственной регистрации в регистрационной палате. |
Источник: Международный оценочный консорциум |