Фрагмент документа "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ СТРАТЕГИИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЕДИНСТВА ИЗМЕРЕНИЙ В РОССИИ ДО 2015 ГОДА".
3. СИСТЕМНАЯ ПРОБЛЕМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЕДИНСТВА
ИЗМЕРЕНИЙ В РОССИИ
3.1. Предпосылки системной проблемы
Текущее состояние обеспечения единства измерений в стране
характеризуется рядом факторов.
Переход страны на рыночные условия хозяйствования внес свои
корректировки в метрологическую инфраструктуру. Уменьшилось количество
и численность метрологических служб предприятий. Во многих
министерствах и ведомствах были ликвидированы службы главных
метрологов, головные и базовые организации по метрологии. Существенно
уменьшился объем поверочных и калибровочных работ, выполняемых
метрологическими службами предприятий.
В течение длительного времени, начиная с 1991 г., работы в
области обеспечения единства измерений значительно
недофинансировались. Это привело к существенному в 4 - 5 раз
сокращению численности ведущих метрологических институтов, заводов и
конструкторских бюро. Часть институтов и опытных метрологических
производств были приватизированы, перепрофилированы и практически
выбыли из процесса обеспечения единства измерений. Все это привело к
устареванию и деградации эталонного, испытательного и другого
высокотехнологичного метрологического оборудования. Увеличение
бюджетного финансирования эталонной базы в 2007 и 2008 гг. пока не
позволило преодолеть указанные выше негативные тенденции.
В начале 2000-х годов была значительно сокращена численность
инспекторов-метрологов, осуществляющих государственный метрологический
надзор.
Уменьшение численности госинспекторов привело к резкому снижению
эффективности государственного метрологического надзора.
Затем начали нарастать проблемы с нормативным правовым
обеспечением метрологической деятельности. Закон Российской Федерации
"Об обеспечении единства измерений" (1993 г.) уже не мог
соответствовать новым производственным отношениям, развивающимся в
стране.
Смещение приоритетов активной части населения от производства к
потреблению привело к дефициту специалистов-метрологов. Система
обучения и переподготовки кадров в области обеспечения единства
измерений, в том числе наивысшей квалификации, требует существенной
реорганизации.
Продолжает расти диспропорция между стимулами и потребностями в
обеспечении единства измерений, а также между потребностями экономики
и возможностями метрологической инфраструктуры.
3.2. Определение системной проблемы
Повышение качества жизни, глобализация экономических процессов,
развитие международной торговли, повышение обороноспособности и
безопасности государства, строительство, охрана окружающей среды,
информатизация общества предъявляют все более высокие требования к
измерениям и обеспечению единства измерений в стране.
Системная проблема может быть определена как несоответствие
масштаба и потенциала эталонной, нормативно-правовой и технической
базы, финансовых ресурсов, парка средств измерений, организационной
структуры управления системой обеспечения единства измерений, трудовых
ресурсов, системы государственного метрологического надзора
потребностям общества и государства в получении необходимого
количества объективных, достоверных и сопоставимых результатов
измерений.
Непринятие государством мер по развитию системы обеспечения
единства измерений приведет к следующим последствиям (инерционный
сценарий):
- отставанию возможностей эталонной базы от потребностей
экономики на фоне бурного развития в количественном и качественном
отношении парка средств измерений, применяемых в России;
- технологическому отставанию измерительных возможностей системы
обеспечения единства измерений, вследствие недофинансирования
фундаментальных исследований и НИОКР в области метрологии;
- снижению эффективности управления и координации работ по
обеспечению единства измерений;
- уменьшению роли и влияния России в международных и региональных
организациях по метрологии;
- снижению уровня достоверности измерительной информации,
используемой в экономике, в обеспечении обороноспособности и
безопасности государства в социально значимых сферах, в области
высоких технологий.
Системная проблема обеспечения единства измерений обусловлена
следующими факторами:
- устаревание эталонной, нормативно-правовой и
нормативно-технической баз;
- неразвитость системы мониторинга и анализа структуры и объема
парка средств измерений, эксплуатируемых в стране;
- отсутствие механизма прогнозирования потребностей общества в
измерениях;
- неоптимальность развития организационной структуры управления
системой обеспечения единства измерений;
- недостаток квалифицированных кадров;
- снижение эффективности государственного метрологического
надзора.
3.3. Анализ факторов системной проблемы
3.3.1. Устаревание эталонной, нормативно-правовой и
нормативно-технической баз
Наиболее критическое состояние отмечается у государственных
первичных эталонов. Около половины из них (47%) создано свыше 20-ти
лет назад. Они морально и технически устарели. По ряду видов измерений
калибровочные и измерительные возможности МНИИ РФ значительно отстают
от возможностей зарубежных НМИ.
Установлено, что требования к точности измерений возрастают в 3 -
10 раз каждые 10 - 15 лет, поэтому национальные эталоны ведущих стран
мира обновляются каждые 10 - 15 лет. Недостаток измерительных
возможностей в стране служит препятствием на пути инноваций во многих
сферах экономики, медицины, обороны, экологии. Практически во всех
новых технологиях сдерживающим их развитие фактором служит отсутствие
необходимых метрологических и технических решений, обеспечивающих
требуемый уровень точности измерений.
Используемые в настоящее время нормативно-правовая и
нормативно-техническая базы в области обеспечения единства измерений
значительно устарели, не отвечают современным требованиям и требуют
модернизации.
3.3.2. Неразвитость системы мониторинга и анализа структуры и
объема парка средств измерений, применяемых в Российской Федерации
В последние годы заметно изменилась структура парка средств
измерений. Все больше приборов появляется в социальной сфере, что
связано со структурными изменениями в обеспечении электрической и
тепловой энергией, а также изменениями в ЖКХ. Вместе с развитием
жилищного строительства существенно увеличилась доля средств измерений
для учета количества электрической энергии, тепла, горячей и холодной
воды. Внедрение Национальных проектов привело к появлению в
эксплуатации новых средств измерений, в основном импортного
производства, поставка которых, к сожалению, не контролировалась
системой обеспечения единства измерений.
Следует констатировать, что в настоящее время в целом в стране не
ведется мониторинг средств измерений, применяемых в Российской
Федерации, неизвестно какое количество средств измерений ежегодно
поступает в эксплуатацию и какое количество изымается из эксплуатации.
Не проводится анализ структуры парка средств измерений. Нет данных о
соотношении импортного и отечественного измерительного оборудования.
Такое положение негативно сказывается на планировании развития
эталонной базы России, на развитии метрологической инфраструктуры, на
оснащении метрологических организаций, призванных обслуживать парк
средств измерений, особенно ту его часть, которая обладает более
высоким уровнем точности. В целом это приводит к появлению
"метрологических барьеров" на пути развития отраслей экономики и
особенно инновационных технологий.
3.3.3. Отсутствие механизма прогнозирования потребностей общества
в измерениях
Для правильной организации и эффективного развития
метрологической инфраструктуры необходимо регулярно прогнозировать
потребности государства и общества в измерениях.
Так, разрабатываются федеральные и ведомственные целевые
программы, в которых значительное место занимают или должны занимать
измерения. Создаются национальные проекты, где вопросы их
метрологического обеспечения играют важную роль.
Мониторинг и анализ развития приоритетных областей экономики,
здравоохранения, обороны и безопасности государства должен
сформировать информацию об объектах и видах измерений, о требуемых
точностных характеристиках, об условиях защиты измерительной
информации, о необходимом программном обеспечении. На основании этой
информации должны разрабатываться прогнозы и приниматься решения о
развитии эталонной базы страны, об инвестициях в разработку
технических измерительных средств, о вложениях в фундаментальные
исследования в области метрологии, о разработке соответствующих
нормативно-правовых и нормативно-технических документов.
Получение такого прогноза - это сложнейшая задача, требующая
усилий многих организаций. К сожалению, в стране нет такого механизма
и не разработана методология реального изучения потребностей в
измерениях. Следствием этого являются возможные ошибки в выборе
направлений развития и инвестиций в метрологию и обеспечение единства
измерений.
3.3.4. Неоптимальность организационной структуры управления
системой обеспечения единства измерений
В настоящее время регулирование сферы обеспечения единства
измерений осуществляется двумя федеральными органами исполнительной
власти: Минпромторгом России и Ростехрегулированием.
При этом Минпромторг России осуществляет нормативно-правовое
регулирование вопросов формирования государственной политики в области
обеспечения единства измерений, а на Ростехрегулирование возложены
функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным
имуществом в области обеспечения единства измерений, а также
государственный метрологический надзор. В связи с этим наметились
положительные тенденции в преодолении многих негативных явлений. В
частности, Минпромторг России обеспечил широкое участие представителей
федеральных органов исполнительной власти, общественных союзов и
ассоциаций, ученых и специалистов-метрологов всех отраслей и ведомств
в выработке государственной политики в области обеспечения единства
измерений и в разработке действующего в настоящее время Федерального
закона "Об обеспечении единства измерений".
Возложение полномочий по нормативно-правовому регулированию на
Минпромторг России позволило сконцентрировать усилия
Ростехрегулирования на решении таких задач, как прогнозирование
потребности государства и общества в измерениях, организация и
осуществление мониторинга объектов и видов измерений, прогнозирование
развития эталонной базы страны, разработка предложений о необходимых
вложениях в фундаментальные исследования в области единства измерений,
о необходимых инвестициях в разработку технических средств измерений,
решение проблем метрологии.
Учитывая, что государственное регулирование обеспечения единства
измерений в соответствии с Федеральным законом "Об обеспечении
единства измерений" распространяется на измерения, к которым
установлены обязательные требования и которые выполняются при
осуществлении деятельности в различных областях экономики, социальной
сферы, а также измерения, предусмотренные законодательством Российской
Федерации о техническом регулировании, необходимо создать в
соответствующих федеральных органах исполнительной власти
метрологические службы в целях организации деятельности по обеспечению
единства измерений в пределах своей компетенции.
3.3.5. Недостаток квалифицированных кадров
Начиная с последнего десятилетия прошлого столетия не происходит
качественного роста уровня профессиональной подготовки специалистов в
области обеспечения единства измерений. Одновременно уменьшается число
квалифицированных специалистов-метрологов. Это касается специалистов
всех уровней - от техников до профессорско-преподавательского состава.
В 90-е годы в связи с изменением приоритетов в профессиональной
деятельности резко уменьшилось число молодежи, желающей получить
квалификацию метролога и работать в научной и практической метрологии.
Немало потеряно кадров в связи с естественным выбытием, в то время как
замены им по уровню квалификации не находится.
В настоящее время во всех структурах экономики насчитывается, по
экспертным оценкам, приблизительно 120 - 200 тысяч метрологов, в том
числе в системе Ростехрегулирования (в метрологических институтах,
центрах метрологии, в надзорных органах) около 7000 человек, что
составляет ~= 5 - 6%. Ежегодно обучается метрологическим
специальностям в 4 - 5 раз меньше специалистов, чем это требуется
экономике.
Таким образом, кадровый вопрос при выполнении работ по
обеспечению единства измерений в России в настоящее время остается
крайне важным.
3.3.6. Снижение эффективности государственного метрологического
надзора
Уменьшение количества государственных инспекторов в результате
реорганизации государственного метрологического надзора в 2002 - 2003
годах привело к значительному снижению эффективности их деятельности.
В результате проводимые ими надзорные мероприятия дают поверхностную,
отрывочную картину состояния обеспечения единства измерений в стране.
При этом нарушается основной принцип управления: чтобы управлять, надо
знать состояние управляемого объекта и его реакцию на управляющие
воздействия.
В настоящее время из-за крайней малочисленности государственных
инспекторов-метрологов государственный метрологический надзор
проводится методом выборочных проверок, а также по обращению
федеральных органов исполнительной власти, органов государственной
власти субъектов Российской Федерации, контрольно-надзорных органов.
Приведенные в разделе 2.5 данные показывают, что охват надзором
хозяйствующих субъектов и средств измерений крайне незначителен и
составляет всего 3,5 - 5,0% от количества объектов, подлежащих
метрологическому надзору.
|
Фрагмент документа "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ СТРАТЕГИИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЕДИНСТВА ИЗМЕРЕНИЙ В РОССИИ ДО 2015 ГОДА".