Фрагмент документа "ДОКЛАД УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА 2009 ГОД ПРАВА - НЕ ДАЮТ, ПРАВА - БЕРУТ".
7. Права человека в сфере миграции и гражданства
Продолжающийся экономический кризис в целом пока мало сказался на
миграционной ситуации в России. В отчетном году не было недостатка в
заявлениях, в том числе и весьма авторитетных, о необходимости
сокращения квоты на привлечение иностранной рабочей силы с тем, чтобы
помочь с трудоустройством потерявшим работу россиянам. Эта квота живет
как бы собственной жизнью (в 2007 году она составила 6 миллионов
человек, в 2008 году - 1,8 миллиона, в 2009 году - 3,9, а на 2010 год
определена в 1,9 миллиона человек). На самом же деле общее количество
мигрантов, получающих разрешение на работу, все эти годы оставалось
практически неизменным, составляя порядка 2 миллионов человек в год.
Возросло ли количество нелегальных трудовых мигрантов, сказать трудно.
По оценке Федеральной миграционной службы России, оно колеблется от 11
до 15 миллионов. При этом, однако, методика, на основании которой
произведена такая оценка, - неизвестна.
В остальном миграционная ситуация определялась наличием массы не
всегда одинаково применяемых норм, с одной стороны, и почти полным
отсутствием внятной миграционной политики, с другой. Нельзя в этой
связи не приветствовать состоявшееся в мае отчетного года воссоздание
Правительственной комиссии по миграционной политике, упраздненной в
2004 году, видимо, за ненадобностью. В новом Положении о
Правительственной комиссии по миграционной политике указано, что она
"является координационным органом... по реализации единой
государственной миграционной политики". Пока, однако, перспективный
план работы комиссии предусматривает рассмотрение таких судьбоносных
вопросов, как "сотрудничество со странами СНГ в информационной
работе", "исполнение государственных функций в электронном виде" и др.
Другие, видимо, менее важные вопросы, как то: формирование концепции
государственной миграционной политики - отложены на неопределенное
время.
Между тем, по мнению Уполномоченного, комиссии стоило бы
оперативно разобраться, например, с причинами очевидного провала
Государственной программы по оказанию содействия добровольному
переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за
рубежом. Эта программа была запущена в 2006 году Указом Президента
Российской Федерации от 22.06.2006 N 637. Предполагалось, что в 2007 -
2009 годах в рамках программы в Россию прибудет около 300 тысяч
соотечественников. (В бюджете на эти цели было предусмотрено 16,8
млрд. рублей.) В действительности же прибыло чуть больше 15 тысяч
человек. Почему так случилось? Самое очевидное объяснение состоит в
том, что Государственную программу по оказанию содействия
добровольному переселению, как и многое в нашей жизни, испортил
"квартирный вопрос". Жилищное обустройство переселенцев сегодня
осуществляется субъектами Российской Федерации в привязке к их
трудоустройству. (Для сравнения, такие страны, как ФРГ и Израиль,
своих переселенцев жильем обеспечивают в полном объеме и вне
зависимости от трудоустройства.) В целом же представляется, что авторы
и идеологи Государственной программы так и не решили, какую цель она
преследует: вполне утилитарное привлечение дополнительной рабочей силы
или все же помощь соотечественникам в реализации их морального права
возвратиться на историческую родину.
Поступающие к Уполномоченному жалобы на нарушение прав человека в
сфере миграции и гражданства можно условно разделить на три категории.
К первой категории относятся жалобы на непрофессионализм, бюрократизм,
а порой и бездушие должностных лиц. Работа с такими жалобами требует,
как правило, настойчивости в процессе многократного разъяснения
должностным лицам прописных истин, элементарных правовых, а иной раз и
нравственных норм. Жалобы следующей категории порождены нестыковками и
пробелами в действующем законодательстве, а порой и его дефектами.
Приведенный ниже случай должен быть по справедливости отнесен к обеим
этим категориям.
В отчетном году к Уполномоченному за содействием в получении
разрешения на временное проживание в Российской Федерации и в
последующем приобретении российского гражданства обратилась гражданка
Украины К. Она родилась в 1954 году в г. Вене, где в составе советских
оккупационных войск служил ее отец. Регистрация рождения К. была
осуществлена Консульским отделом Посольства СССР в Австрии с
использованием бланка "Свидетельство о рождении" РСФСР.
В 2008 году К. обратилась в УФМС России по г. Москве с заявлением
о выдаче разрешения на временное проживание в Российской Федерации без
учета утвержденной Правительством Российской Федерации квоты как лицу,
родившемуся на территории РСФСР и состоявшему в прошлом в гражданстве
СССР (в соответствии с п. 1 ч. 3 ст. 6 Федерального закона от
25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в
Российской Федерации"). УФМС России по г. Москве просьбу К.
удовлетворить отказалось, сославшись на отсутствие у заявителя
свидетельства о рождении, выданного на территории РСФСР.
В целях объективной оценки ситуации Уполномоченный поставил перед
МИД России и Минюстом России вопрос, может ли "Свидетельство о
рождении", официально выданное на бланке РСФСР хотя бы и в другом
государстве, служить основанием для признания заявителя лицом,
родившимся на территории РСФСР. Оба ведомства ответили на этот вопрос
отрицательно, затруднившись, однако, исчерпывающе обосновать свою
позицию. На этом все и закончилось.
Со своей стороны Уполномоченный склонен считать, что оба
ведомства проявили в данном случае формализм, предпочтя, в сущности,
уклониться от рассмотрения явно не урегулированного вопроса о правах,
возникающих у человека в связи с наличием у него официального
документа РСФСР. Документа, не украденного, не подделанного, а
подлинного, в законном порядке выданного уполномоченным учреждением
государства, правопреемником которого является Российская Федерация.
Еще одним резонансным делом, иллюстрирующим несовершенство
действующего процессуального законодательства, а также удивительное
бездушие должностных лиц стала история с выдворением из России
гражданина КНР Ш. Описание этого дела дано в разделе 12 настоящего
доклада. Здесь же достаточно констатировать, что явный пробел в
процессуальном законодательстве, выявленный при рассмотрении "дела Ш."
в российском суде, стал для должностных лиц удобным оправданием
грубого нарушения конституционных прав человека. Вместо того чтобы
побудить их к поиску более сложных, но законных путей для устранения
выявленного пробела.
Недостаточная продуманность миграционной политики проявилась в
решении об окончательной отмене упрощенного порядка приема в
гражданство Российской Федерации бывших граждан СССР. Как известно,
это решение - все-таки принятое в отчетном году - неоднократно
откладывалось, а предусмотренные ч. 4 ст. 14 Федерального закона от
31.05.2002 N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" сроки
обращения иностранных граждан и лиц без гражданства с заявлениями о
приобретении российского гражданства в упрощенном порядке -
соответственно продлевались. Со своей стороны Уполномоченный всегда
выступал за то, чтобы сделать такой порядок постоянным. В пользу
именно такой позиции говорило хотя бы то, что за девять месяцев
отчетного года российское гражданство получили 243,7 тысячи наших
соотечественников, причем подавляющее большинство из них - в
упрощенном порядке. Вообще же говоря, представляется, что правовой
статус России как единственного продолжателя СССР налагает на нашу
страну особые моральные обязательства перед теми, кто не по своей воле
оказался за ее нынешними границами. Одним из таких обязательств
государства как раз и мог бы стать прием бывших граждан СССР в
российское гражданство в упрощенном порядке.
В своих предыдущих докладах, как ежегодных, так и специальных,
Уполномоченный не раз обращался к проблеме изъятия российских
паспортов у лиц, которым они согласно стандартной формулировке были
"выданы необоснованно". Позиция Уполномоченного состоит в том, что все
проживающие в России бывшие граждане СССР, необоснованно получившие
российские паспорта вследствие ошибок должностных лиц консульской,
паспортно-визовой и миграционной служб, должны быть признаны
гражданами Российской Федерации. Разумеется, при том условии, что их
вина в "необоснованном" получении паспортов не доказана. В 2007 году с
соответствующим предложением Уполномоченный обратился к Президенту
Российской Федерации, особо подчеркнув, что, лишившись паспорта, без
вины виноватые люди чаще всего оказываются в безвыходной жизненной
ситуации. Такая позиция Уполномоченного встретила понимание и
поддержку как общественности, так и многих должностных лиц
государства. Практика изъятия российских паспортов была, по сути дела,
единодушно признана порочной. Только вот никаких оперативных действий
для ее прекращения предпринято не было. Преодолению инертности
государственной машины и переходу, наконец, от слов к делу
способствовало появление новых, поистине вопиющих фактов.
Широкий резонанс получил, в частности, случай в Курской области,
где по вине начальника паспортно-визовой службы Кореневского РОВД с
2004-го по 2006 год не была должным образом оформлена выдача 328
паспортов граждан Российской Федерации. Как раз в этот период
действовало распоряжение МВД России от 22.03.2004 N 1/2074,
предусматривающее проверку всех ранее выданных паспортов. Однако
необоснованность выдачи злополучных 328 паспортов выявилась только в
2008 году, когда их начала изымать как недействительные транспортная
милиция на железной дороге.
Жители Кореневского района, вполне справедливо считая себя
гражданами России, паспорта сдавать отказались. И только после
вмешательства Уполномоченного ФМС России в марте 2009 года приняла
решение о выдаче гражданам, пострадавшим от бестолковости должностного
лица, видов на жительство с последующим оформлением российского
гражданства.
В итоге к вопросу подключилась, наконец, и Прокуратура Российской
Федерации, обратившая внимание ФМС России на недопустимость изъятия
документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации.
В настоящее время практика изъятия паспортов гражданина
Российской Федерации "как незаконно выданных" прекращена. Правда,
пользоваться такими паспортами очень непросто, поскольку все они
по-прежнему внесены в специальную базу данных МВД как находящиеся в
розыске. По ныне действующей процедуре обладателю "незаконно
выданного" паспорта предлагают оформить вид на жительство лица без
гражданства, а потом уже подавать документы для приема в гражданство
Российской Федерации. В итоге свой "незаконно выданный паспорт"
человек сдает в миграционную службу только при получении вида на
жительство.
Впрочем, всех проблем с "незаконными" российскими паспортами
решить пока не удалось. О чем свидетельствует следующий вопиющий
случай.
В отчетном году к Уполномоченному поступило письмо от его
коллеги, омбудсмена Республики Узбекистан. В письме содержалась
просьба помочь российскому гражданину Н., ныне пребывающему на
территории Узбекистана, вернуться домой в Россию.
При проверке обстоятельств дела выяснилось, что Н., прибыв с
частным визитом в Узбекистан, - где он родился и жил до 1995 года, -
потерял свой российский паспорт, после чего обратился за
свидетельством на возвращение в Консульский отдел Посольства России в
Узбекистане. Консульский отдел запросил УФМС по Республике
Башкортостан по месту жительства Н. сведения о наличии у него
российского гражданства. Ответ пришел положительный, но без подписи.
Консульский отдел направил в тот же адрес второй запрос. На этот раз
ответ оказался отрицательным, а утраченный Н. российский паспорт
назван "необоснованно выданным". В итоге Консульский отдел отказал Н.
в выдаче свидетельства на возвращение в Россию как лицу, не имеющему
российского гражданства. При этом Консульский отдел порекомендовал Н.
обратиться за документами в компетентные органы "по месту жительства"
в Республике Узбекистан. В свою очередь, в МВД Республики Узбекистан
заявителя послали обратно в Консульский отдел Посольства России, как
лицо, не имеющее узбекского гражданства. Круг замкнулся: около трех
лет Н. жил в Ташкенте вообще без документов, не будучи в состоянии ни
выехать из Узбекистана, ни тем более въехать в Россию. При этом УФМС
России по Республике Башкортостан аккуратно отвечало на письма Н. с
просьбой о помощи, любезно приглашая его явиться на прием и обещая
решить вопрос с оформлением вида на жительство.
Самое интересное то, что все российские должностные лица
действовали в этой истории строго по инструкции, не допуская никаких
нарушений. Н. просто не повезло: указание не изымать "необоснованно
выданный" паспорт уже было дано, а помочь тому, кто этот паспорт
утратил, - еще нет.
В канун нового 2010 года из Консульского департамента МИД России
поступила информация о том, что МИД Узбекистана все же подтвердил факт
отсутствия у Н. узбекского гражданства. На этом основании в
Консульском отделе Посольства России Н. выдали свидетельство на
возвращение в Россию как лицу без гражданства. По возвращении в Россию
Н. предстоит побороться за свое право в ней жить. Но это уже совсем
другая история.
Как нетрудно заметить, поступающие к Уполномоченному жалобы
указанных выше первых двух категорий - на плохое исполнение законов и
на их дефекты, - в каждом случае имеют свое объяснение. В третью
категорию включены жалобы, не поддающиеся рациональному объяснению.
Таких жалоб немного, зато едва ли не каждая из них могла бы выйти
из-под пера Кафки.
В отчетном году к Уполномоченному обратилась директор
региональной программы НПО "Международная амнистия" по Европе и
Центральной Азии (далее - "МА") в защиту прав сотрудницы московского
представительства "МА" гражданки Германии Б.
Б. находится в России по многократной обыкновенной рабочей визе и
осуществляет трудовую деятельность на территории г. Москвы на
основании разрешения на работу. Осенью 2007 года Б. в свободное от
работы время по приобретенной в турфирме путевке совершила поездку в
Республику Башкортостан в г. Уфу для осмотра местных
достопримечательностей. По прибытии в город Б. была привлечена к
административной ответственности "за нарушение режима пребывания в
Российской Федерации, выразившееся в несоответствии заявленной цели
въезда фактической цели пребывания в Российской Федерации".
Разъясняя смысл этой мудреной формулировки, заместитель директора
ФМС России сообщил работодателю нарушительницы, что туризм и работа -
это разные вещи, и что, въехав в Россию для работы, Б. не имела права
заниматься "туристической деятельностью", для которой ей "было
необходимо получить обыкновенную туристическую визу". В итоге УФМС по
Республике Башкортостан оштрафовало Б. на 2 тыс. рублей и сочла вопрос
исчерпанным. Сама Б. так не считала. Ссылаясь на ст. 27 Конституции
Российской Федерации, согласно которой "каждый, кто законно находится
на территории Российской Федерации, имеет право свободно
передвигаться, выбирать место пребывания и жительства", Б. обратилась
в Октябрьский районный суд г. Уфы, который постановление о привлечении
к административной ответственности и отменил. Затем Верховный Суд
Республики Башкортостан решение районного суда отменил, а озадаченное
руководство НПО "МА" обратилось к Уполномоченному.
В свою очередь, Уполномоченный поинтересовался в Консульском
департаменте МИД России, возможно ли получение "обыкновенной
туристической визы" в дополнение к действующей "обыкновенной рабочей
визе", не осуществляя выезд за пределы Российской Федерации.
Консульский департамент МИД России разъяснил Уполномоченному, что
получить въездную визу без выезда из России невозможно и делать это
совершенно не нужно.
Далее Уполномоченный обратился в ФМС России с просьбой
разъяснить, является ли поездка по стране с туристическими целями в
свободное от работы время нарушением режима пребывания для лица,
имеющего обыкновенную рабочую визу. В ответе за подписью начальника
Управления организации визовой и регистрационной работы ФМС России
было четко сказано, что нарушением российского законодательства это не
является. Иными словами, для туристической поездки в г. Уфу Б. не
требовалось получать обыкновенную туристическую визу.
К сожалению, этого никак не понимают сразу два заместителя
директора ФМС России, дважды уведомившие Уполномоченного о том, что Б.
была привлечена к административной ответственности обоснованно, ибо,
приехав работать, занялась туризмом. Следует добавить, что в ответах
должностных лиц ФМС России ощущается раздражение "мелочностью" Б.,
готовой судиться из-за пустякового штрафа. Зато сомнений в правоте
занятой ими позиции не ощущается совсем.
|
Фрагмент документа "ДОКЛАД УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА 2009 ГОД ПРАВА - НЕ ДАЮТ, ПРАВА - БЕРУТ".