Фрагмент документа "О МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЯХ СУБЪЕКТАМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЯМ ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ".
2.2. Выравнивание бюджетной обеспеченности
муниципальных образований
Фонды финансовой поддержки муниципальных образований создаются с
целью обеспечения муниципальных образований финансовыми ресурсами для
обеспечения полномочий органов местного самоуправления. Эта задача
решается путем сокращения отставания уровня бюджетной обеспеченности
муниципалитетов с низким уровнем бюджетной обеспеченности от уровня,
достаточного для выполнения муниципальных полномочий. Для разных
фондов расчет бюджетной обеспеченности потенциальных реципиентов
финансовой помощи и процедура выравнивания будет различной. В
настоящем разделе приведены общие принципы расчета бюджетной
обеспеченности муниципальных образований и возможные варианты ее
выравнивания.
Объектом бюджетного выравнивания является бюджетная
обеспеченность муниципальных образований. Бюджетная обеспеченность
(налоговыми доходами) определяется как отношение расчетных налоговых
доходов на одного жителя, которые могут быть получены муниципальным
образованием исходя из уровня его развития и структуры экономики
(налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по
муниципальным образованиям того же типа с учетом структуры населения,
социально-экономических, географических, климатических и иных
объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления
одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.
2.2.1. Расчет налогового потенциала
Расчетные налоговые доходы - налоговый потенциал - является
оценкой доходов, которые могут быть собраны в бюджет муниципального
образования из налоговых источников, закрепленных за бюджетом
муниципального образования. При расчете этой величины следует
использовать показатели, объективно характеризующие возможности
получать налоговые доходы с налоговой базы, закрепленной за
муниципальным образованием, а не данные о фактических доходах за
отчетный период. Данное требование имеет исключение в течение
переходного периода, когда часть средств отдельных фондов финансовой
поддержки может распределяться с использованием показателей
фактических и прогнозируемых доходов отдельных муниципалитетов (см.
раздел 2.2.4).
Использование данных о фактических доходах при расчете бюджетной
обеспеченности приводит к снижению стимулов у муниципальных
образований по мобилизации доходов, поскольку уменьшение доходов от
налоговых источников будет компенсировано (при учете их в расчетных
налоговых доходах) увеличением финансовой помощи в предстоящем году. И
наоборот, увеличение фактически полученных налоговых доходов местного
бюджета приведет к адекватному снижению объема финансовой поддержки,
то есть, в конечном итоге, к отсутствию прироста собственных доходов.
Расчет налогового потенциала может производиться на основе оценки
налоговой базы в разрезе муниципальных образований соответствующих
типов по агрегированному показателю (аналогичному валовому внутреннему
продукту, объему промышленного производства и товарооборота) либо с
использованием налоговой базы по видам налогов.
В случае использования агрегированного показателя, отражающего
общий уровень развития экономики муниципального образования (т.е.
налогового потенциала), расчет оценки налогового потенциала
производится по аналогии с методологией распределения средств
Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской
Федерации. То есть оценка ведется на основе соотношения объемов
добавленной стоимости (промышленного производства, фонда оплаты труда)
с прогнозируемым поступлением налогов с единицы добавленной стоимости
(промышленного производства, фонда оплаты труда). При необходимости
возможно применение поправочных коэффициентов на отраслевую структуру
экономики муниципалитета, отражающих различия в уровне налоговых
доходов, закрепленных за муниципалитетами, поступающих с равного
объема добавленной стоимости (промышленного производства, фонда оплаты
труда) в различных отраслях экономики.
Важно отметить, что применение поправочных коэффициентов будет
необходимо в случае принятия решения о передаче в муниципальные
бюджеты косвенных налогов (например, акцизов на алкоголь) и ресурсных
платежей, распределенных неравномерно относительно используемых
агрегированных показателей, не коррелирующих напрямую с добавленной
стоимостью, промышленным производством, фондом оплаты труда.
Расчет налогового потенциала в этом случае будет производиться по
следующей формуле:
НП = ПД x НБ x K / НБ,
i i i
где:
НП - объем налогового потенциала i-го муниципального образования;
i
НБ - объем добавленной стоимости (промышленного производства,
i
фонда оплаты труда) в i-ом муниципальном образовании;
ПД - суммарный по субъекту Российской Федерации прогноз
поступлений налоговых доходов в бюджеты всех муниципальных образований
данного типа;
НБ - суммарный по субъекту Российской Федерации объем добавленной
стоимости (промышленного производства, фонда оплаты труда);
K - поправочный коэффициент на отраслевую структуру экономики
i
i-го муниципального образования.
Поправочный коэффициент на отраслевую структуру экономики
муниципального образования определяется по формуле:
K = SUM {(Д / Д ) x (Г / Г) / (Д / Д)},
i ij i j j
где:
Д - объем добавленной стоимости (промышленного производства,
ij
фонда оплаты труда) по j-ой отрасли экономики (промышленности) в i-ом
муниципальном образовании;
Д - объем добавленной стоимости (промышленного производства,
i
фонда оплаты труда) по всем отраслям экономики (промышленности) в i-ом
муниципальном образовании;
Д - объем добавленной стоимости (промышленного производства,
j
фонда оплаты труда) по j-ой отрасли экономики (промышленности) по всем
муниципальным образованиям;
Д - объем добавленной стоимости (промышленного производства,
фонда оплаты труда) по всем отраслям экономики (промышленности) по
всем муниципальным образованиям;
Г - прогнозируемый (отчетный) объем всех налоговых доходов,
j
закрепленных за муниципальными образованиями, по j-ой отрасли
экономики (промышленности);
Г - прогнозируемый (отчетный) объем всех налоговых доходов,
закрепленных за муниципальными образованиями, по всем отраслям
экономики (промышленности).
При этом в целях обеспечения наиболее стабильного распределения
финансовой помощи рекомендуется использовать отчетные данные для
определения налогового потенциала за несколько периодов (лет).
Налоговый потенциал может оцениваться также по видам налогов,
если можно выделить и оценить косвенные показатели налоговой базы по
этим налогам в разрезе муниципалитетов. Например, для земельного
налога, который является основным местным налогом, в качестве такого
показателя можно было бы использовать кадастровую стоимость земли
(возможно, с корректировкой на федеральные и региональные льготы для
отдельных категорий налогоплательщиков и земель), подоходного налога -
доходы населения, объем фонда оплаты труда, налогов на малый бизнес -
объем товарооборота. Ниже в таблице приведен рекомендуемый перечень
показателей, которые могут использоваться для оценки косвенной
налоговой базы по отдельным налогам.
--------------------------------------------------------------------------
| Налог | Рекомендуемый показатель для оценки |
| | налоговой базы (в порядке убывания |
| | точности соответствия базы поступлениям |
| | налога) <*> |
|---------------------------|--------------------------------------------|
| налог на доходы | фонд оплаты труда, среднедушевые доходы |
| физических лиц | населения, добавленная стоимость, объем |
| | промышленного производства |
|---------------------------|--------------------------------------------|
| земельный налог | кадастровая стоимость земель, стоимость |
| | основных фондов, добавленная стоимость |
|---------------------------|--------------------------------------------|
| единый налог на вмененный | объем розничного товарооборота (в том |
| доход для определенных | числе по категориям продукции), |
| видов деятельности и | среднедушевые доходы населения, |
| единый налог, взимаемый в | добавленная стоимость |
| связи с применением | |
| упрощенной системы | |
| налогообложения | |
|---------------------------|--------------------------------------------|
| транспортный налог | количество транспортных средств, |
| | среднедушевые доходы населения, |
| | добавленная стоимость, объем |
| | промышленного производства, численность |
| | городского населения |
|---------------------------|--------------------------------------------|
| налог на имущество | стоимость имущества физических лиц, |
| физических лиц | среднедушевые доходы населения |
|---------------------------|--------------------------------------------|
| единый | объем выпуска сельскохозяйственной |
| сельскохозяйственный | продукции, кадастровая стоимость |
| налог | земель, численность сельского населения |
|---------------------------|--------------------------------------------|
| налог на имущество | стоимость основных фондов, стоимость |
| организаций | имущества, объем добавленной стоимости, |
| | объем выпуска промышленной продукции |
|---------------------------|--------------------------------------------|
| налог на прибыль | объем прибыли, объем выручки, объем |
| организаций | добавленной стоимости, объем выпуска |
| | промышленной продукции |
|---------------------------|--------------------------------------------|
| налог на игорный | количество игровых столов, автоматов, |
| бизнес | тотализаторов и букмекерских контор, |
| | среднедушевые доходы населения, |
| | численность городского населения |
|---------------------------|--------------------------------------------|
| акцизы на алкогольную | объем производства алкогольной |
| продукцию, пиво | продукции и пива, объем розничной |
| | продажи алкогольной продукции, пива |
|---------------------------|--------------------------------------------|
| акцизы на | объем реализации нефтепродуктов, объем |
| нефтепродукты | добавленной стоимости, количество |
| | автомобилей, протяженность автодорог, |
| | объем промышленного производства |
|---------------------------|--------------------------------------------|
| налог на добычу | объем добычи общераспространенных полезных |
| общераспространенных | ископаемых, стоимость общераспространенных |
| полезных ископаемых | полезных ископаемых |
--------------------------------------------------------------------------
------------------------------------
<*> Обязательным условием применения показателей является наличие
данных в разрезе муниципальных образований.
Налоговый потенциал по видам налогов оценивается исходя из
предположения, что имеющаяся на территории муниципального образования
налоговая база используется со средней по региону эффективностью (с
одной единицы измерения, в которых выражена налоговая база, собирается
одинаковый объем налога). Для этих налогов налоговый потенциал
оценивается путем умножения показателя, выбранного в качестве
налоговой базы, на среднюю репрезентативную налоговую ставку. Средняя
по субъекту Российской Федерации репрезентативная налоговая ставка
рассчитывается как среднее по всем муниципальным образованиям
соотношение между прогнозируемыми налоговыми сборами и налоговой базой
данного налога.
НП = НБ x ПД / НБ ,
ij ij j j
где:
НП - налоговый потенциал муниципального образования i по налогу
ij
j;
НБ - налоговая база налога j в муниципальном образовании i в
ij
прогнозном году;
ПД - суммарный по субъекту Российской Федерации прогноз
j
поступлений по налогу j в бюджеты всех муниципальных образований
данного типа;
НБ - суммарная по субъекту Российской Федерации налоговая база
j
налога j.
Таким образом, налоговый потенциал по всем видам налогов в целях
данного расчета будет определяться по формуле:
НП = SUM (НП ),
i ij
где НП - сумма налоговых потенциалов по видам налогов в
i
муниципальном образовании i (объем налогового потенциала).
Важно отметить, что как и при оценке различий в стоимости
бюджетных услуг расчет не должен быть чрезмерно сложным. Например, при
использовании оценки налогового потенциала на основе общих
агрегированных показателей не следует применять раздельный учет
значительного количества отраслей экономики и промышленности,
особенно, если учесть, что для большинства из них уровни налоговой
нагрузки практически не отличаются. Также и применение метода
репрезентативных налоговых ставок совсем не обязательно подразумевает
оценки каждого вида налога, тем более, если его доля в налоговых
доходах муниципальных образований незначительна.
2.2.2. Поправочный коэффициент расходных потребностей
Поправочный коэффициент расходных потребностей используется для
оценки различий между муниципальными образованиями одного типа в
стоимости предоставления одного и того же объема бюджетных услуг на
одного потребителя (жителя) муниципального образования.
Использование данного поправочного коэффициента при распределении
межбюджетных трансфертов предпочтительно для тех субъектов Российской
Федерации, муниципальные образования которых имеют существенные
объективные социально-демографические, климатические, географические,
транспортные и другие условия, обуславливающие более или менее высокую
стоимость затрат на приобретение одинакового набора товаров и услуг. В
случае, если эти различия незначительны, применение коэффициента
излишне.
В целом коэффициент должен показывать, насколько больше (меньше)
бюджетных средств на душу населения по сравнению со средним для всех
муниципальных образований одного (рассматриваемого) типа
(расположенным в границах соответствующей территории - субъект
Федерации, муниципальный район) уровнем необходимо затратить в данном
муниципальном образовании для реализации закрепленных за ним
полномочий по предоставлению бюджетных услуг с учетом ценовых
факторов.
В целом формула расчета поправочного коэффициента расходных
потребностей выглядит следующим образом:
КРП = SUM (Д x K / K ),
i j ij j
где:
КРП - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го
i
муниципального образования;
Д - доля влияния ценового фактора j в среднем по субъекту
j
Российской Федерации;
K - значение ценового фактора j в муниципальном образовании i;
ij
K - значение ценового фактора j в среднем по субъекту Российской
j
Федерации;
при этом SUM Д = 1.
j
В случае, если для расчета поправочного коэффициента расходных
потребностей (например, на жилищно-коммунальное хозяйство)
используется только один ценовой фактор (стоимость содержания
квадратного метра), доля влияния ценового фактора в расчетах не
используется.
Доля влияния ценового фактора определяется по формуле,
приведенной в разделе 1.1.2.
Поскольку у поселений и муниципальных районов (городских округов)
перечень вопросов, находящихся в их компетенции и требующих бюджетных
расходов, различен, порядок расчета поправочного коэффициента
расходных потребностей для поселений и муниципальных районов
(городских округов) может различаться.
2.2.3. Выравнивание бюджетной обеспеченности
Распределение фонда финансовой поддержки на основе оценки уровня
бюджетной обеспеченности осуществляется с целью повышения этого уровня
у наименее обеспеченных муниципалитетов.
Уровень бюджетной обеспеченности демонстрирует, во сколько раз
больше или меньше объем доходов бюджета конкретного муниципального
образования, приведенный к сопоставимому виду с помощью учета ценовых
факторов и численности потребителей бюджетных услуг (населения),
среднего по всем муниципальным образованиям данного типа объема
доходов на душу населения. Уровень бюджетной обеспеченности
муниципалитетов собственными доходами до распределения средств фондов
финансовой поддержки может быть определен по следующей формуле:
БО = (НП / {Н x КРП }) / (ПД / Н),
i i i i
где:
БО - уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования
i
i до распределения средств фонда финансовой поддержки;
НП - налоговый потенциал муниципального образования i;
i
Н - численность населения муниципального образования i;
i
КРП - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го
i
муниципального образования;
ПД - суммарный по субъекту Российской Федерации прогноз
поступлений налоговых доходов в бюджеты всех муниципальных образований
одного типа;
Н - численность населения субъекта Российской Федерации.
Если уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования,
полученный с помощью данной формулы, больше единицы (например, 1,2),
это означает, что оно обеспечено доходами выше, чем все муниципальные
образования этого типа (на 20%). И, наоборот, если уровень бюджетной
обеспеченности меньше единицы (например, 0,6), значит это
муниципальное образование обеспечено доходами в меньшей степени, чем
муниципальные образования этого типа в среднем (на 60% от среднего
уровня).
Полученные уровни расчетной бюджетной обеспеченности служат базой
для дальнейших действий по расчету финансовой помощи из фондов
финансовой поддержки.
При этом в случае применения в субъекте Российской Федерации
"отрицательных трансфертов" необходимо учитывать соответствующее
снижение доходов сверхобеспеченных муниципальных образований.
После определения уровней бюджетной обеспеченности муниципальных
образований одного типа они могут быть ранжированы по уровням.
Графически это может быть представлено следующим образом <*>.
------------------------------------
<*> Здесь и далее графики не приводятся.
В самом общем виде задача распределения фондов финансовой
поддержки муниципальных образований заключается в сокращении различий
(выравнивании) уровня доходов местных бюджетов (приведенных к
сопоставимому виду с учетом численности населения и ценовых факторов)
путем увеличения объема финансовых ресурсов наименее обеспеченных
налоговыми доходами муниципалитетов с целью обеспечения наибольшего
числа граждан максимально возможным объемом бюджетных услуг (в части
полномочий органов местного самоуправления).
При этом не предполагается, что бюджетная обеспеченность всех
муниципалитетов в результате выравнивания обязательно должна стать
одинаковой. Полное выравнивание бюджетной обеспеченности обладает тем
недостатком, что при этом у получателей помощи снижаются стимулы к
развитию собственной налоговой базы.
Выравнивание бюджетной обеспеченности может производиться
различными методами, в частности методом пропорционального
выравнивания, выравнивания до максимально возможного уровня и
комбинированным методом.
Пропорциональный метод выравнивания бюджетной обеспеченности
заключается в распределении средств фондов финансовой поддержки
пропорционально отставанию уровня бюджетной обеспеченности
муниципалитетов от уровня бюджетной обеспеченности, выбранного в
качестве критерия выравнивания. То есть, в случае принятия решения о
том, что право на получение финансовой помощи на выравнивание
бюджетной обеспеченности имеют муниципалитеты, уровень бюджетной
обеспеченности которых отстает от среднего более чем на 30% (уровень
бюджетной обеспеченности которых находится в интервале от 0 до 0,7),
критерий выравнивания будет равен 0,7. Муниципальные образования,
имеющие уровень бюджетной обеспеченности выше данного критерия
выравнивания, не будут получать средства из фондов финансовой
поддержки.
Формула для расчета распределения средств на выравнивание
бюджетной обеспеченности будет выглядеть при этом следующим образом:
Ф = Ф x О / О,
i i
где:
Ф - объем средств фонда финансовой поддержки для муниципального
i
образования i;
Ф - объем средств фонда финансовой поддержки для всех
муниципальных образований (одного типа);
О - объем средств, недостающих для достижения муниципальным
i
образованием i уровня бюджетной обеспеченности, установленного в
качестве критерия выравнивания бюджетной обеспеченности;
О - объем средств, недостающих для достижения всеми
муниципальными образованиями i уровня бюджетной обеспеченности,
установленного в качестве критерия выравнивания бюджетной
обеспеченности.
Объем средств, недостающих для достижения уровня бюджетной
обеспеченности, установленного в качестве критерия выравнивания
бюджетной обеспеченности, определяется по формуле:
О = КРП x Н x Д x (К - БО ),
i i i i
где:
О - объем средств, недостающих для достижения муниципальным
i
образованием i уровня бюджетной обеспеченности, установленного в
качестве критерия выравнивания бюджетной обеспеченности;
КРП - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го
i
муниципального образования;
Н - численность населения муниципального образования i;
i
Д - средние подушевые налоговые доходы всех муниципальных
образований одного типа в прогнозируемом году;
К - критерий выравнивания бюджетной обеспеченности;
БО - уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования
i
i до распределения средств фонда финансовой поддержки.
Объем средств, недостающих для достижения муниципальным
образованием уровня бюджетной обеспеченности, установленного в
качестве критерия выравнивания бюджетной обеспеченности,
рассчитывается только по муниципалитетам, уровень бюджетной
обеспеченности которых меньше критерия выравнивания бюджетной
обеспеченности (БО < К).
i
Средние подушевые доходы всех муниципальных образований одного
типа в прогнозируемом году рассчитываются по формуле:
Д = ПД / Н,
где:
ПД - суммарный по субъекту Российской Федерации прогноз
поступлений налоговых доходов в бюджеты всех муниципальных образований
одного типа;
Н - численность населения субъекта Российской Федерации.
Уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований после
распределения средств финансовой помощи может быть определен по
следующей формуле:
БО1 = БО + Ф / (КРП x Н x Д),
i i i i i
где:
БО1 - уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования
i
i после распределения средств на выравнивание бюджетной
обеспеченности;
БО - уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования
i
i до распределения средств на выравнивание бюджетной обеспеченности;
Ф - объем средств фонда финансовой поддержки для муниципального
i
образования i;
КРП - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го
i
муниципального образования;
Н - численность населения муниципального образования i;
i
Д - средние подушевые налоговые доходы всех муниципальных
образований одного типа в прогнозируемом году.
Графически результаты выравнивания бюджетной обеспеченности могут
быть представлены так (для примера использован критерий выравнивания
бюджетной обеспеченности 0,7 и объем фонда финансовой поддержки,
позволяющий сократить разрыв на 50%).
Как видно из примера, для всех муниципальных образований уровень
бюджетной обеспеченности повысился пропорционально его отставанию от
критерия выравнивания.
Использование пропорционального выравнивания позволяет сократить,
но не полностью ликвидировать отставание менее обеспеченных
муниципалитетов от более обеспеченных, что создает стимулы для всех
получателей финансовой помощи способствовать развитию налоговой базы.
Выбор объема средств, направляемых на выравнивание бюджетной
обеспеченности осуществляется по двум направлениям: установление
критерия выравнивания бюджетной обеспеченности (дотационности) и
желаемой доли сокращения разрыва между этим критерием и бюджетной
обеспеченностью муниципалитетов до выравнивания.
Метод выравнивания бюджетной обеспеченности до максимально
возможного уровня заключается в распределении средств фондов
финансовой поддержки таким образом, чтобы после выравнивания уровень
бюджетной обеспеченности наименее экономически развитых
муниципалитетов был одинаков. В данном случае минимальный уровень
бюджетной обеспеченности определяется исходя из объема фонда
финансовой поддержки без использования критерия выравнивания бюджетной
обеспеченности.
Формула расчета средств на выравнивание бюджетной обеспеченности
до максимально возможного уровня выглядит следующим образом:
Ф = (БО - БО ) x (КРП x Н x Д),
i i i i
где:
Ф - объем средств фонда финансовой поддержки для муниципального
i
образования i;
БО - минимальный уровень бюджетной обеспеченности муниципальных
образований, до которого осуществляется выравнивание;
БО - уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования
i
i до распределения средств на выравнивание бюджетной обеспеченности;
КРП - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го
i
муниципального образования;
Н - численность населения муниципального образования i;
i
Д - средние подушевые налоговые доходы всех муниципальных
образований одного типа в прогнозируемом году (определяется по
формуле, используемой для пропорционального подтягивания).
Минимальный уровень бюджетной обеспеченности, до которого
осуществляется выравнивание, определяется на основе общего объема
средств на выравнивание бюджетной обеспеченности - фонда финансовой
поддержки. То есть, используя итерацию, последовательно определяется,
какой объем средств необходим для повышения уровня бюджетной
обеспеченности муниципалитета с меньшим уровнем бюджетной
обеспеченности до уровня следующего муниципалитета с большим уровнем
бюджетной обеспеченности. Затем определяется объем средств,
необходимый для повышения уровня бюджетной обеспеченности этих двух
муниципалитетов до уровня следующего муниципального образования с
большим уровнем бюджетной обеспеченности. Эта операция повторяется до
тех пор, пока не определен тот уровень бюджетной обеспеченности, для
подтягивания до которого достаточен объем фонда финансовой поддержки.
Либо можно заранее определить минимальный уровень расчетной бюджетной
обеспеченности, которая должна быть достигнута в результате
распределения средств фонда финансовой поддержки, объем которого,
таким образом, будет определяться исходя из потребности в средствах
для достижения поставленной задачи.
Уровень бюджетной обеспеченности после распределения средств на
выравнивание бюджетной обеспеченности определяется по формуле,
аналогичной использованной при описании метода пропорционального
подтягивания (для всех дотационных муниципалитетов он будет одинаков и
равен БО).
Графически результаты распределения методом выравнивания
бюджетной обеспеченности до максимально возможного уровня могут быть
представлены так (в примере использован такой объем фонда финансовой
поддержки, который может обеспечить минимальный уровень бюджетной
обеспеченности 60% от среднего по всем муниципалитетам одного типа).
Как видно из графика, в этом случае все муниципалитеты, имевшие
до распределения финансовой помощи уровень бюджетной обеспеченности
меньше минимального уровня (0,6), после распределения повысили его до
заданного значения.
Использование метода выравнивания бюджетной обеспеченности до
максимально возможного уровня обеспечивает полное выравнивание группы
наименее обеспеченных муниципалитетов. При этом, если до выравнивания
уровень бюджетной обеспеченности этих муниципалитетов различался, то
после выравнивания вся группа муниципальных образований получает
одинаковый объем финансовых ресурсов (приведенных к сопоставимому
виду).
Комбинированные методы предполагают либо использование,
последовательно, метода пропорционального выравнивания и метода
выравнивания до максимально возможного уровня, либо использование
метода пропорционального подтягивания несколько раз с различными
критериями выравнивания бюджетной обеспеченности. Фонд финансовой
поддержки при этом делится на части.
Для использования одновременно метода пропорционального
выравнивания и выравнивания до максимально возможного уровня
используются те же формулы. При этом, после распределения каждой части
фонда финансовой поддержки, определяется уровень бюджетной
обеспеченности муниципалитетов, который становится объектом
выравнивания для последующей части.
Графически использование этого комбинированного метода может
выглядеть следующим образом.
В этом случае обеспечивается стимулирующий эффект для одной
группы муниципалитетов, которые получают финансовую помощь по
пропорциональному методу, но не получают по обеспечению максимально
возможному, а для наименее обеспеченных муниципалитетов (получателей
двух частей фонда финансовой поддержки) осуществляется полное
выравнивание.
Пропорциональное подтягивание в несколько этапов осуществляется
для обеспечения более равномерного значения бюджетной обеспеченности
наименее обеспеченных муниципалитетов и менее равномерного для
муниципалитетов с более высоким уровнем бюджетной обеспеченности.
В этом случае устанавливается несколько критериев выравнивания
бюджетной обеспеченности, а также объем соответствующих частей фонда
финансовой поддержки.
Графически результаты распределения могут быть представлены
следующим образом (в примере использованы критерии выравнивания
бюджетной обеспеченности 0,25, 0,50 и 1,00 и для каждого этапа -
обеспечение 70% выравнивания от потребности).
Из графика видно, что несмотря на близкие уровни бюджетной
обеспеченности муниципалитетов, получающих средства на выравнивание
бюджетной обеспеченности, между ними сохраняется первоначальная
градация, обеспечивающая необходимый стимулирующий эффект: если
муниципалитет обладал большим уровнем бюджетной обеспеченности до
распределения фонда финансовой поддержки, то и после распределения он
сохранит свое преимущество.
В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса Российской
Федерации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных
образований может применяться и метод, заключающийся в предоставлении
одинакового объема финансовой помощи в расчете на одного жителя всем
муниципальным образованиям.
В этом случае каждое муниципальное образование получает
одинаковый объем финансовой помощи в расчете на одного жителя (с
возможной корректировкой на поправочный коэффициент бюджетных
расходов). Данный способ сохраняет относительные различия в уровне
бюджетной обеспеченности, но сокращает их (различия). Если объем
подушевой финансовой помощи велик по сравнению со среднедушевыми
расчетными доходами муниципальных образований, этот способ
распределения трансфертов может обеспечить весьма существенное
выравнивание бюджетной обеспеченности, независимо от ее исходной
дифференциации. Формула распределения средств финансовой помощи на
выравнивание бюджетной обеспеченности на основе равного объема на
одного жителя имеет такой вид:
Ф = Н x КРП x Ф / SUM (Н x КРП ),
i i i i i
где:
Ф - объем средств фонда финансовой поддержки для муниципального
i
образования i;
Н - численность населения муниципального образования i;
i
КРП - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го
i
муниципального образования;
Ф - объем средств фонда финансовой поддержки для всех
муниципальных образований (одного типа);
SUM (Н x КРП ) - численность населения по всем муниципальным
i i
образованиям с учетом поправочного коэффициента расходных
потребностей.
Графически результаты использования этого метода могут быть
представлены следующим образом.
Данный способ целесообразно использовать в том случае, если
объективная оценка налогового потенциала представляется
затруднительной, поскольку для его применения не требуется знать
значения бюджетной обеспеченности муниципалитетов, а лишь значения
численности населения (и, в случае необходимости, ценовых факторов).
Однако решение о применении этого способа следует принимать, учитывая
также изначальную дифференциацию бюджетной обеспеченности. Если в
регионе или муниципальном районе имеются высокообеспеченные
муниципалитеты, налоговый потенциал которых покрывает расходные
потребности, их следует исключить из числа получателей дотаций.
Согласно новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации это
можно сделать, если бюджетная обеспеченность таких муниципалитетов в
отчетном году в два или более раза превышает средний уровень бюджетной
обеспеченности по субъекту Российской Федерации (в этом случае
возникает возможность изъятия из бюджета муниципалитета
"отрицательного трансферта"). Как правило, использование этого способа
выравнивания бюджетной обеспеченности в большей мере подходит для
высокодотационных субъектов Российской Федерации, ввиду того, что
подавляющее большинство муниципальных образований, входящих в его
состав, обладают объемом закрепленных налоговых доходов, недостаточным
для исполнения собственных полномочий.
В любом случае при распределении финансовой помощи на
выравнивание бюджетной обеспеченности важно учитывать, что бюджетная
обеспеченность муниципальных образований, перечисляющих "отрицательный
трансферт", после распределения фонда (фондов) финансовой поддержки не
должна быть ниже бюджетной обеспеченности муниципальных образований,
получающих финансовую помощь из этих фондов.
В целях большей простоты процедуры распределения средств
рекомендуется для каждого вида фондов финансовой поддержки
использовать не более двух способов распределения. Для достижения
выбранной степени выравнивания, как правило, двух различных процедур
должно быть достаточно.
2.2.4. Выравнивание бюджетной обеспеченности, рассчитанной с
использованием данных о фактических и прогнозируемых доходах и
расходах отдельных муниципалитетов
Введение новой формулы расчета межбюджетных трансфертов потребует
предусмотреть переходный период, в течение которого будет происходить
адаптация органов государственной власти субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления к новым условиям
распределения финансовой помощи, а следовательно и изменению
результатов ее распределения по конкретным муниципальным образованиям.
С этой целью в проекте Федерального закона "О внесении изменений и
дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части
регулирования межбюджетных отношений" установлена возможность
распределения части средств региональных фондов финансовой поддержки с
использованием показателей фактических или прогнозируемых доходов и
расходов бюджетов отдельных муниципальных образований в переходный
период.
В этом случае в целях оценки доходов местного бюджета в качестве
налоговой базы используются частично расчетные (нормативные,
потенциальные) величины и, частично, фактические данные.
|
Фрагмент документа "О МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЯХ СУБЪЕКТАМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЯМ ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ".