О ПРАВОВЫХ ОСНОВАНИЯХ ЗАЩИТЫ ПРАВ
ПОТРЕБИТЕЛЕЙ В СФЕРЕ ДОЛЕВОГО СТРОИТЕЛЬСТВА ЖИЛЬЯ
ПИСЬМО
ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ПО НАДЗОРУ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ
ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ И БЛАГОПОЛУЧИЯ ЧЕЛОВЕКА
1 августа 2005 г.
N 0100/5932-03-32
(Д)
Значительное число обращений граждан по поводу нарушения их прав
при исполнении соответствующими контрагентами взятых на себя
договорных обязательств в сфере правоотношений, связанных со
строительством (приобретением в собственность) различных объектов
недвижимости, к числу которых в первую очередь относится жилье в
многоквартирных домах, свидетельствует о необходимости уделения данной
проблематике со стороны Федеральной службы по надзору в сфере защиты
прав потребителей и благополучия человека повышенного внимания.
Правоприменительная практика, накопленная в рассматриваемом
вопросе, позволяет в настоящее время достаточно четко в каждом
конкретном случае определять характер и правовую природу указанных
отношений, и в конечном итоге как предупреждать, так и пресекать
соответствующие нарушения потребительского законодательства (причем не
только в судебном, но и в досудебном, а также административном
порядке).
В своей практической деятельности, связанной со строительством
тех или иных объектов недвижимости (к числу которых в первую очередь
относятся квартиры в многоквартирных жилых домах), хозяйствующие
субъекты при разработке соответствующих схем привлечения денежных
средств граждан используют различные договоры, наиболее
распространенными из которых являются договоры о долевом участии в
строительстве, договоры долевого финансирования (инвестирования),
договоры о совместной деятельности (простого товарищества) и т.д.
Однако несмотря на многовариантность названий договоров (зачастую
связанную с сознательной подменой понятий) и наименований сторон
(дольщики, инвесторы, пайщики, вкладчики и т.д.), по своей сути и
содержанию они во-многом идентичны. Данное обстоятельство,
подтвержденное неоднократным предметным анализом указанных договоров,
позволяет выработать вполне определенные критерии их оценки.
Поскольку вплоть до последнего времени ни Гражданский кодекс
Российской Федерации (далее - ГК РФ), ни какой-либо специальный закон
или подзаконный акт "договор долевого участия" - наиболее
распространенный тип договора, практикуемый в рассматриваемой сфере
правоотношений, как таковой вообще никак не выделяли (Федеральный
закон от 30.12.2004 N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве
многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении
изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации"
вступил в силу только с 1 апреля 2005 года и распространяется на
отношения, связанные с привлечением денежных средств участников
долевого строительства для строительства (создания) многоквартирных
домов и (или) иных объектов недвижимости, разрешения на строительство
которых получены после вступления его в силу), Роспотребнадзор
считает, что при определении норм законодательства, подлежащих
применению при его оценке в каждом конкретном случае, следует исходить
из нижеследующего.
1. Граждане (физические лица) и юридические лица свободны в
установлении своих прав и обязанностей на основе договоров и в
определении любых, не противоречащих законодательству, условий
договора, что в целом отражает принципы и стандарты, используемые в
международной практике. Однако несмотря на то, что согласно ст. 421 ГК
РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора и могут
заключать договор как предусмотренный, так и не предусмотренный
законом или иными правовыми актами, а понуждение к заключению договора
не допускается, любой договор должен соответствовать обязательным для
сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами, как
того требует ст. 422 ГК РФ.
2. Существо каждого договора определяется его содержанием, а не
названием. Ст. 431 ГК РФ предусматривает, что при толковании условий
договора судом принимается во внимание буквальное значение
содержащихся в нем слов и выражений и в случае неясности буквальное
значение условия договора устанавливается путем сопоставления с
другими условиями и смыслом договора в целом. При невозможности
определить содержание договора изложенным способом данная статья
предписывает выяснить действительную волю сторон, имея в виду цель
соглашения. При этом предлагается "принять во внимание все
соответствующие обстоятельства, включая предшествующие договору
переговоры и переписку, практику, установившуюся во взаимных
отношениях сторон, обычаи делового оборота, последующее поведение
сторон".
3. Как правило, условиями большинства "договоров долевого
участия" в строительстве жилья предусмотрено, что гражданин принимает
в нем участие посредством вложения определенной денежной суммы в
строительство конкретного объекта недвижимости, а хозяйствующий
субъект осуществляет соответствующее строительство на привлеченные
денежные средства и принимает на себя обязательство по окончании
строительства предоставить гражданину жилую площадь в виде квартиры,
которая затем в соответствии с действующим законодательством и на
основании указанного договора оформляется в собственность гражданина.
Определяя таким образом вышеназванные условия в качестве базовых
в оценке правовой природы рассматриваемого типа договора в целом
(применительно к соответствующим правоотношениям, возникшим до
введения в действие Федерального закона от 30.12.2004 N 214-ФЗ) и
соотнося их с нормами потребительского законодательства, можно сделать
вывод о том, что, как правило, "стандартный" "договор долевого
участия" в строительстве многоквартирного жилого дома, заключаемый
гражданином - физическим лицом с одной стороны и
организацией-застройщиком (генеральным подрядчиком и т.д.) с другой,
прежде всего и по следующим основаниям не должен квалифицироваться как
инвестиционный:
во-первых, в соответствии со ст. 1 Закона РСФСР от 26.06.1991 N
1488-1 "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" и ст. 1 Федерального
закона от 25.02.1999 N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в
Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений"
инвестициями являются такие денежные средства, которые вкладываются в
объекты предпринимательской и других видов деятельности в целях
получения прибыли (дохода) и достижения положительного социального
эффекта, тогда как для граждан-"инвесторов" целью заключения
рассматриваемого договора является очевидное желание получить
(приобрести) жилое помещение - квартиру, предназначенную для
удовлетворения личных (семейных) нужд, которая к тому же в данном
случае не является для них объектом предпринимательской деятельности
(исходя из определения таковой, данного в ст. 2 ГК РФ);
во-вторых, инвестиционная деятельность предполагает помимо
финансовых вложений еще и осуществление практических действий со
стороны инвестора по реализации соответствующих инвестиций (ст. 6
"Права инвесторов" ФЗ от 25.02.1999 N 39-ФЗ), в то время как лицо,
вносящее денежные средства по "договору долевого участия", не только
никак не участвует в последующем в реализации программы строительства,
но и не имеет возможности осуществлять какой-либо действенный контроль
за их целевым и своевременным использованием, что применительно к
рассматриваемому типу отношений подтверждается среди прочего
многочисленными фактами необоснованного (без какого-либо согласования
с "инвестором"-"дольщиком") переноса сроков завершения строительства,
требованиями к "инвестору"-"дольщику" о необходимости осуществления
дополнительных, не предусмотренных договором, денежных выплат с целью
покрытия неких общих (также не согласованных предварительно) расходов
и т.д.
Помимо этого, рассматриваемый договор, предполагающий все то же
"долевое участие" в строительстве, по нижеизложенным основаниям не
может и не должен определяться в качестве договора о совместной
деятельности (договора простого товарищества):
1) в контексте п. 1 ст. 1041 ГК РФ стороны договора простого
товарищества (товарищи) объединяют свои средства в целях осуществления
деятельности, направленной на извлечение прибыли либо на достижение
иных не противоречащих закону целей, тогда как в "договоре долевого
участия" в строительстве жилья единство цели деятельности и
объединения денежных средств участников обязательства не
прослеживается вовсе, поскольку одна сторона - организация-застройщик,
аккумулирующая денежные средства граждан, осуществляет
предпринимательскую деятельность, а другая - гражданин-"дольщик"
действует для удовлетворения личных (бытовых, семейных) нужд;
2) поскольку по смыслу главы 55 ГК РФ в качестве участников
простого товарищества могут выступать только лица (товарищи),
заключившие соответствующий договор (ст. 1041 ГК РФ), отношения
товарищей с третьими лицами (предполагающие совершение тех или иных
сделок) не означают, что эти третьи лица становятся при этом
участниками договора простого товарищества, так как понятия "товарищ"
и "третье лицо" в гражданско-правовом смысле не являются идентичными
(ст. 308 ГК РФ). В этой связи включение в рассматриваемый договор в
той или иной форме положения о том, что третьи лица и стороны являются
участниками единого простого товарищества, должно быть признано
недействительным по причине его несоответствия обязательственному
праву. При этом также следует иметь в виду, что при "долевом
строительстве" никакая совместная деятельность даже потенциальных
товарищей не осуществляется ими по определению, так как отдельные
"дольщики" с правовой точки зрения никак не связаны между собой какими
бы то ни было взаимными обязательствами, а исполнитель соответствующих
строительных работ (организация-застройщик) осуществляет свою
деятельность по отношению к ним абсолютно автономно;
3) ст. 1050 ГК РФ содержит исчерпывающий перечень оснований
прекращения договора простого товарищества и устанавливает солидарную
ответственность для товарищей по неисполненным обязательствам в
отношении третьих лиц с момента прекращения договора, тогда как
гражданин-"дольщик", исходя из содержательной стороны рассматриваемого
договора, не обязан нести никакой ответственности перед третьими
лицами по обязательствам, возникшим между ними и исполнителем
(организацией-застройщиком) в ходе строительства соответствующего
жилья - квартиры в период действия договора. При этом ни указанная
статья, ни в целом глава 55 ГК РФ не предусматривают возможности
"замены" товарища в договоре о совместной деятельности в порядке
перехода прав кредитора к другому лицу или в порядке перевода долга
(т.е. в соответствии с положениями главы 24 ГК РФ), тогда как на
практике перемена лица в обязательстве, связанном со строительством
жилья в многоквартирном доме, предполагающая "замену" одного
"дольщика" другим, происходит довольно часто.
Все вышеизложенное позволяет говорить о том, что договоры,
заключаемые между гражданами с одной стороны и строительными
организациями-застройщиками с другой, предметом которых является
строительство конкретных объектов недвижимости (в том числе жилых
помещений - квартир в многоквартирных жилых домах), по своему
содержанию (в подавляющем большинстве случаев) являются
гражданско-правовыми договорами строительного подряда, по которым
подрядчик обязуется в установленный договором срок построить по
заданию заказчика в лице гражданина определенный объект недвижимости,
а заказчик обязуется принять результат работы, оплатив обусловленную
договором цену.
Согласно ст. 9 Федерального закона от 26.01.1996 N 15-ФЗ "О
введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской
Федерации" "в случаях, когда одной из сторон в обязательстве является
гражданин, использующий, приобретающий, заказывающий либо имеющий
намерение приобрести или заказать товары (работы, услуги) для личных
бытовых нужд, такой гражданин пользуется правами стороны в
обязательстве в соответствии с Гражданским кодексом Российской
Федерации, а также правами, предоставленными потребителю Законом
Российской Федерации "О защите прав потребителей" и изданными в
соответствии с ним иными правовыми актами".
В соответствии со ст. 4 этого же Федерального закона Закон РФ "О
защите прав потребителей" применяется к отдельным видам
гражданско-правовых договоров в части, не противоречащей Гражданскому
кодексу РФ. В этой связи, учитывая, что по рассматриваемому договору
работы выполняются для удовлетворения бытовых (личных, семейных)
потребностей граждан, к отношениям, возникшим между ними и
хозяйствующими субъектами на его основе, согласно положениям п. 3 ст.
730 и п. 3 ст. 740 ГК РФ в рамках положений обязательственного права
гражданского законодательства должны применяться и соответствующие
положения Закона РФ "О защите прав потребителей".
Поскольку данное обстоятельство имеет большое значение для
потребителей в первую очередь за счет возможности использования
гарантированных законом методов гражданско-правовой защиты их
нарушенных прав, при их выборе в каждом конкретном случае необходимо
исходить из следующего.
Согласно ст. 309 ГК РФ обязательства, взятые на себя сторонами по
договору, должны исполняться надлежащим образом в соответствии с
условиями обязательства и требованиями закона. Поэтому, если в
установленный договором срок не выполняется весь комплекс работ,
связанных со строительством и передачей потребителю в собственность
соответствующей квартиры, исполнитель нарушает п. 1 ст. 27 Закона РФ
"О защите прав потребителей".
Последствия нарушения исполнителем сроков выполнения работ
регламентируются ст. 28 Закона РФ "О защите прав потребителей",
согласно соответствующим положениям которой потребитель по своему
выбору вправе:
- назначить исполнителю новый срок;
- потребовать уменьшения цены за выполнение работы;
- отказаться от исполнения договора о выполнении работы.
Потребитель вправе потребовать также полного возмещения убытков,
причиненных ему в связи с нарушением сроков выполнения работы.
Помимо этого, п. 5 той же ст. 28 предусматривает обязанность
исполнителя выплатить потребителю неустойку за каждый день просрочки
исполнения обязательства, которая определяется в размере трех
процентов цены выполнения работы. Если же указанная цена в договоре
отдельно не определена, то расчет неустойки ведется от общей цены
заказа, в результате чего ее максимальный размер может соответствовать
стоимости квартиры по договору. При этом положение о добровольном
порядке удовлетворения требования потребителя об уплате неустойки
закреплено п. 5 ст. 13 Закона РФ "О защите прав потребителей".
Оценивая в этой связи условия каждого конкретного договора об
ответственности исполнителя (организации-застройщика) за просрочку
выполнения взятых им на себя обязательств по строительству, следует
иметь в виду, что если они минимизируют размер этой ответственности
относительно положений, предусмотренных законодательством, они
признаются ничтожными в силу императивных норм п. 2 ст. 400 ГК РФ и п.
1 ст. 16 Закона РФ "О защите прав потребителей".
В случае передачи потребителю квартиры с недостатками
исполнителем будут нарушены соответствующие положения ст. 4 Закона РФ
"О защите прав потребителей".
Правовые последствия обнаружения потребителем недостатков в
выполненной работе регламентируются ст. 29 Закона РФ "О защите прав
потребителей", согласно п. 1 которой потребитель по своему выбору
вправе требовать:
- безвозмездного устранения недостатков выполненной работы;
- соответствующего уменьшения цены выполненной работы;
- возмещения понесенных им расходов по устранению недостатков
выполненной работы своими силами или третьими лицами.
Кроме того, потребитель вправе отказаться от исполнения договора
о выполнении работы, если в установленный договором срок недостатки
выполненной работы не устранены исполнителем или обнаружены
существенные недостатки выполненной работы.
При этом потребитель вправе потребовать также полного возмещения
убытков, причиненных ему в этой связи.
Ст. 31 Закона РФ "О защите прав потребителей" предусматривает,
что требования потребителя, предусмотренные п. 1 ст. 28 и п. п. 1, 4
ст. 29, подлежат удовлетворению в десятидневный срок со дня их
предъявления. За нарушение этого срока исполнитель уплачивает
потребителю за каждый день просрочки неустойку, размер и порядок
исчисления которой определяется в соответствии с п. 5 ст. 28 Закона РФ
"О защите прав потребителей" (при этом необходимо иметь в виду, что
согласно ст. 333 ГК РФ суд вправе уменьшить неустойку (ее общую
сумму), если она явно несоразмерна последствиям нарушения
обязательства. Исчерпывающий перечень изъятий из этого общего правила,
касающегося в том числе и соответствующих положений Закона РФ "О
защите прав потребителей", содержится в абзаце втором той же ст. 333
ГК РФ).
В то же время следует отметить, что в некоторых случаях
распространению норм Закона РФ "О защите прав потребителей" на
договоры с участием граждан, по сути вкладывающих денежные средства в
объекты все того же "долевого строительства", объективно препятствует
применение хозяйствующими субъектами таких положений действующего
законодательства, которые по формальным основаниям исключают
возможность отнесения граждан, вступающих с ними в соответствующие
правоотношения, к потребителям. Подобное, в частности, происходит
тогда, когда гражданин становится участником - вкладчиком
(коммандистом) товарищества на вере (коммандитного товарищества),
которое в соответствии со ст. 66 ГК РФ является коммерческой
организацией.
Правовое положение участников товарищества на вере регулируется
ст. ст. 82 - 86 ГК РФ, а права и обязанности вкладчиков - ст. 85 ГК
РФ.
Придание со стороны так называемого полного товарища договору,
заключаемому с участником-вкладчиком, всех признаков отношений,
характерных для коммандитного товарищества, не позволяет рассматривать
последнего в качестве потребителя, поскольку названный договор по
определению не связан с возмездным оказанием услуг (выполнением
работ), а его предметом является внесение соответствующего вклада в
складочный капитал товарищества (при этом какие-либо сведения об
объекте строительства в самом договоре изначально, как правило, вообще
отсутствуют, а вопрос предоставления гражданину соответствующей
квартиры решается путем составления дополнительного соглашения с
участником-вкладчиком, допускающего возможность получения коммандистом
взамен соответствующей доли в складочном капитале (с частью прибыли
товарищества) объекта недвижимого имущества).
В дополнение к вышеизложенному и в связи с введением в действие с
1 апреля 2005 года Федерального закона от 30.12.2004 N 214-ФЗ "Об
участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов
недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты
Российской Федерации" обращаю внимание также на нижеследующее:
1. Часть 9 ст. 4 указанного законодательного акта
предусматривает, что "к отношениям, вытекающим из договора,
заключенного гражданином - участником долевого строительства
исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных
с осуществлением предпринимательской деятельности, применяется
законодательство Российской Федерации о защите прав потребителей в
части, не урегулированной настоящим Федеральным законом".
2. В соответствии с частью 1 ст. 23 названного Федерального
закона государственное регулирование, контроль и надзор в области
долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов
недвижимости осуществляются уполномоченным федеральным органом
исполнительной власти, а также другими федеральными органами
исполнительной власти в пределах их компетенции.
С учетом п. 5.1.2 Положения о Федеральной службе по надзору в
сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденного
Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 322,
закрепившего за Роспотребнадзором компетенцию по осуществлению
государственного контроля за соблюдением законов и иных нормативных
правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области
защиты прав потребителей, вышеуказанное означает, что отношения с
участием граждан-потребителей в сфере долевого строительства
многоквартирных домов и иных объектов недвижимости являются предметом
соответствующей контрольно-надзорной деятельности Федеральной службы и
ее территориальных органов, связанной среди прочего с реализацией
полномочий, установленных ст. 40 Закона РФ "О защите прав
потребителей", а также выявлением в рассматриваемой сфере
правоотношений административных правонарушений, ответственность за
которые предусмотрена ч. ч. 1, 2 ст. 14.8 КоАП РФ.
В то же время, не являясь уполномоченным федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим контроль и надзор в области
долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов
недвижимости, Роспотребнадзор не вправе осуществлять административное
производство по ст. 14.28 и части 4 ст. 19.5 КоАП РФ.
Прошу учесть вышеизложенное при организации практической
деятельности территориальных управлений Роспотребнадзора, связанной с
обеспечением защиты прав потребителей в сфере строительства
многоквартирных жилых домов и иных объектов недвижимости в субъектах
Российской Федерации, в том числе в ходе обеспечения соответствующей
судебной защиты прав потребителей.
Сводную обзорную информацию, характеризующую основные направления
защиты прав потребителей в указанной сфере за текущий год, прошу
представить в Роспотребнадзор на бумажном носителе и по электронной
почте до 20 декабря 2005 года.
Руководитель
Г.Г.ОНИЩЕНКО
1 августа 2005 г.
N 0100/5932-03-32 |