О КОНЦЕПЦИИ ЗАКОНА ГОРОДА МОСКВЫ
"ОБ ОБЪЕКТАХ ЖИВОТНОГО МИРА ГОРОДА МОСКВЫ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
ПРАВИТЕЛЬСТВО МОСКВЫ
19 сентября 2006 г.
N 709-ПП
(ПРМ)
В целях формирования правовых и организационных основ управления
объектами животного мира и средой их обитания в городе Москве, в
соответствии с распоряжением Мэра Москвы от 28 декабря 2005 г.
N 433-РМ "О Плане первоочередных законопроектных работ органов
исполнительной власти города Москвы на 2006 год" Правительство Москвы
постановляет:
1. Одобрить Концепцию закона города Москвы "Об объектах животного
мира города Москвы" (приложение).
2. Департаменту природопользования и охраны окружающей среды
города Москвы:
2.1. Обеспечить разработку проекта закона города Москвы "Об
объектах животного мира города Москвы".
2.2. В I квартале 2007 года внести на рассмотрение Правительства
Москвы проект закона города Москвы "Об объектах животного мира города
Москвы".
3. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить на
министра Правительства Москвы Бочина Л.А. и заместителя Мэра Москвы в
Правительстве Москвы Петрова А.В.
Мэр Москвы
Ю.М.Лужков
19 сентября 2006 г.
N 709-ПП
Приложение
к постановлению Правительства Москвы
от 19 сентября 2006 года
N 709-ПП
КОНЦЕПЦИЯ ЗАКОНА ГОРОДА МОСКВЫ
"Об объектах животного мира города Москвы"
I. Современная ситуация в сфере охраны
и использования объектов животного мира и среды
его обитания
Животный мир, то есть совокупность живых организмов всех видов
диких животных, является одним из основных компонентов природной
среды, ее неотъемлемой составной частью. Охрана животного мира и среды
его обитания необходима в целях сохранения биологического
разнообразия, для удовлетворения материальных и духовных потребностей
отдельных граждан и общества в целом.
В соответствии с пунктами "в", "д" части 1 статьи 72 Конституции
Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения
природными ресурсами, а также природопользование, охрана окружающей
среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном
ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Основные вопросы охраны и использования объектов животного мира и
среды его обитания регулируются Федеральным законом от 24 апреля 1995
г. N 52-ФЗ "О животном мире". Статьями 6, 6.1 данного закона
определены полномочия органов государственной власти субъектов
Российской Федерации в области охраны и использования объектов
животного мира, к которым отнесено принятие законов и иных нормативных
правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих отношения
в области охраны и использования объектов животного мира, а также
контроль за их исполнением. Ряд полномочий органов государственной
власти субъектов Российской Федерации в данной сфере одновременно
предусмотрен Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" (пп. 8, 49 ч. 2 ст. 26.3).
Статья 19 Федерального закона "О животном мире" предусматривает,
что организация охраны животного мира осуществляется органами
государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках их
компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Пользование животным миром осуществляется с соблюдением
федеральных и региональных стандартов, правил, лимитов и нормативов,
разрабатываемых в соответствии с законами и другими нормативными
правовыми актами Российской Федерации, а также законами и другими
нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (статья
35 Федерального закона "О животном мире").
Согласно Федеральному закону "О животном мире" в целях сохранения
и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания
осуществление отдельных видов пользования животным миром, а также
пользование определенными объектами животного мира могут быть
ограничены, приостановлены или полностью запрещены на определенных
территориях и акваториях или на определенные сроки решением
соответствующего федерального органа власти или органа исполнительной
власти субъекта Российской Федерации в пределах их компетенции по
представлению соответствующего специально уполномоченного
государственного органа по охране, контролю и регулированию
использования объектов животного мира и среды их обитания. Органы
исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют
государственное управление в области охраны и использования животного
мира.
Федеральный закон "О животном мире" содержит ряд пробелов.
Например, законом не предусматривается регламентация вопросов
владения, пользования, распоряжения объектами животного мира, которые
могут быть отнесены к собственности (ведению) субъектов Российской
Федерации. Также не предусматривается порядок ведения учета и
проведения мониторинга по таким объектам.
Федеральные нормативные правовые акты регламентирует вопросы
охраны и использования редких и находящихся под угрозой исчезновения
объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской
Федерации либо охраняемых международными договорами, а также объектов
животного мира, отнесенных к объектам охоты и рыболовства.
Вне федерального нормативного регулирования остаются многие
вопросы охраны и использования иных объектов животного мира, например
объектов животного мира, занесенных в Красные книги субъектов
Российской Федерации, а также вопросы охраны и использования объектов
животного мира, содержащихся в полувольных условиях или искусственно
созданной среде обитания.
В городе Москве имеется правовая база, регулирующая отношения в
области охраны и использования объектов животного мира. Но указанная
база недостаточна для правового регулирования в данной сфере.
Единственным законом в области охраны и использования объектов
животного мира является Закон города Москвы от 30 июня 1999 г. N 28 "О
регулировании использования редких и исчезающих диких животных и
растений на территории города Москвы". С момента внесения изменений в
данный закон в марте 2004 года существенно изменилось законодательное
регулирование полномочий субъектов Российской Федерации в данной сфере
в связи с принятием федеральных законов от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ
"О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в
связи с расширением полномочий органов государственной власти
субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с
расширением перечня вопросов местного значения муниципальных
образований" и от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с
совершенствованием разграничения полномочий". Кроме того, предметом
регулирования данного закона являются лишь правоотношения в области
использования и охраны редких и исчезающих диких животных на
территории города Москвы, законом не регламентируются правоотношения в
сфере охраны и использования иных объектов животного мира. Таким
образом, внесение изменений в указанный Закон города Москвы не
приведет к желаемому результату - комплексному регулированию
общественных отношений в сфере охраны и использования объектов
животного мира и среды его обитания.
Отдельные вопросы охраны и использования объектов животного мира
и среды их обитания на уровне города Москвы урегулированы рядом
нормативных правовых актов: постановление Правительства Москвы от 19
августа 1997 г. N 630 "О правилах добывания и коммерческом
использовании диких наземных животных в г. Москве и на прилегающих
подведомственных территориях", распоряжение Премьера Правительства
Москвы от 30 января 1998 г. N 102-РП "О порядке выдачи разрешений на
добывание диких животных и регистрации пользователей дикими животными,
содержащимися в неволе", постановление Правительства Москвы от 10 июля
2001 г. N 634-ПП "О Красной книге города Москвы", постановление
Правительства Москвы от 2 марта 2004 г. N 116-ПП "О мероприятиях по
восстановлению естественных растительных сообществ и увеличению
численности редких животных на особо охраняемых природных территориях
города Москвы".
Некоторые вопросы в данной сфере также регламентированы актами
законодательства в области охраны окружающей среды (среды обитания
объектов животного мира): законы города Москвы от 12 мая 2004 г. N 32
"О государственном экологическом контроле в городе Москве", от 26
сентября 2001 г. N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в
городе Москве", от 20 октября 2004 г. N 65 "Об экологическом
мониторинге в городе Москве" и другие.
Однако перечисленные правовые акты города Москвы не носят
комплексного характера по отношению к вопросам охраны и использования
объектов животного мира и среды его обитания, а некоторые аспекты
данной области отношений остаются вне законодательного регулирования.
Попытки урегулировать данные общественные отношения не привели к
результату. Так, одобренный постановлением Правительства Москвы от 12
ноября 2002 г. N 931-ПП проект закона города Москвы "О животных" был
преобразован в ходе его рассмотрения Московской городской Думой в
проект закона города Москвы "О содержании домашних животных в городе
Москве" (принят во втором чтении 23 марта 2005 г., постановление
Московской городской Думы N 59).
Отсутствие закона, регулирующего отношения в области
использования объектов животного мира, приводит к возрастанию теневого
сектора экономики. Лица, осуществляющие незаконную деятельность в
данной области, оказываются вне сферы правового регулирования. В
данной ситуации практически исключено развитие легального
предпринимательства, например, в сфере разведения диких животных. По
данным Интерпола, нелегальная торговля редкими и находящимися под
угрозой исчезновения дикими животными по объему оборота выходит на
второе место в мире, достигая не менее 6 млрд. долларов США. Россия
является одной из основных стран - импортеров, экспортеров и стран
транзита таких животных. При этом более половины ввозимых
контрабандным путем объектов животного мира беспрепятственно проходит
таможенные посты в городе Москве.
Учитывая изложенное, необходимость законодательного регулирования
отношений в области охраны и использования объектов животного мира и
среды его обитания на уровне города Москвы вызвана объективными
факторами:
- противоречие значительного числа норм Закона города Москвы от
30 июня 1999 г. N 28 "О регулировании использования редких и
исчезающих диких животных и растений на территории города Москвы"
федеральному законодательству, в том числе, не соответствие перечня
документов, подтверждающих законность владения образцами животных,
действующему законодательству, регламентация вопросов конфискации
животных;
- пробелы федерального законодательного регулирования, не
предусматривающего конкретных способов охраны объектов животного мира
при их коммерческом использовании; конкретных ограничительных мер в
целях охраны и воспроизводства объектов животного мира на территории
субъекта Российской Федерации, а также иных аспектов регулирования
охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания;
- необходимость конкретизации полномочий органов государственной
власти города Москвы как субъекта Российской Федерации;
- отсутствие детализации регулирования вопросов охраны и
использования объектов животного мира с учетом конкретных
географических, политических и социальных условий субъектов Российской
Федерации.
В связи с изложенным наиболее эффективным способом устранения
пробелов правового регулирования охраны и использования объектов
животного мира и среды его обитания является разработка проекта закона
города Москвы в указанной сфере, определяющего единые подходы и
требования к управлению в данной области.
Особая важность отношений в области охраны и использования
объектов животного мира для города Москвы и его жителей, а также
неопределенность круга лиц, на которых эти отношения могут
распространяться, предполагают принятие акта в форме закона города
Москвы.
Представленная Концепция закона города Москвы "Об объектах
животного мира города Москвы" содержит основные положения, которые
будут реализованы в тексте проекта закона.
Принятие закона позволит обобщить отдельные направления
регулирования правоотношений в области охраны и использования объектов
животного мира и среды его обитания, а также повысить эффективность
государственного управления в этой сфере.
II. Цели, задачи и предмет регулирования закона
города Москвы "Об объектах животного мира города Москвы"
Основными целями регулирования закона города Москвы "Об объектах
животного мира города Москвы" являются:
- обеспечение устойчивого существования объектов животного мира
на территории субъекта Российской Федерации - города федерального
значения Москвы;
- повышение эффективности охраны и использования объектов
животного мира и среды его обитания в городе Москве;
- создание необходимых условий для сохранения и восстановления
популяций редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов
животного мира;
- формирование единой системы охраны и восстановления
биологического разнообразия.
Достижению указанных целей будет способствовать решение следующих
задач:
- установление ограничений и запретов на отдельные виды
пользования животным миром, а также ограничений на пользование
определенными объектами животного мира;
- законодательное закрепление и реализация норм, регулирующих
содержание объектов животного мира в полувольных условиях или
искусственно созданной среде обитания;
- разработка и реализация государственных программ города Москвы
по охране объектов животного мира и среды его обитания;
- создание и функционирование центров реабилитации объектов
животного мира;
- установление требований к разрешенным видам и способам
пользования объектами животного мира, в том числе коммерческому
использованию;
- определение круга пользователей объектами животного мира и
установление требований к ним.
Достижение данных задач возможно только путем принятия
предлагаемого закона.
Предметом регулирования закона города Москвы "Об объектах
животного мира города Москвы" являются общественные отношения в
области охраны и использования объектов животного мира, то есть диких
животных, находящихся в состоянии естественной свободы на территории
города Москвы, среды их обитания - природные, озелененные и иные
территории, а также объектов животного мира, содержащихся в
полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания в целях
сохранения ресурса и генетического фонда объектов животного мира и в
иных научных, учебных и воспитательных целях.
III. Предполагаемые последствия реализации закона
города Москвы "Об объектах животного мира города Москвы"
Законодательное регулирование правоотношений в области охраны и
использования объектов животного мира и среды их обитания в Москве
предполагает наступление ряда социально-экономических, правовых и иных
последствий.
Социальным последствием реализации закона будет являться развитие
системы информационного взаимодействия органов власти города Москвы с
населением по вопросам охраны и использования объектов животного мира
и среды их обитания. К конкретным мероприятиям в данной области
предполагается привлекать общественность, учебные заведения.
Принятие закона необходимо, в том числе, для определения
полномочий всех уровней власти города Москвы, формирования четкой
системы управления в данной области общественных отношений. Принятие
закона города Москвы "Об объектах животного мира города Москвы"
создаст благоприятные предпосылки для развития легальной деятельности
в области использования объектов животного мира, позволит в полной
мере реализовать полномочия субъектов Российской Федерации в данной
сфере и достичь целей охраны объектов животного мира и среды их
обитания. Формирование единой системы управления охраной и
использованием объектов животного мира создаст необходимые условия для
упорядочения деятельности различных видов пользователей животным
миром, обеспечения законности обращения с животными.
Правовым последствием принятия закона города Москвы "Об объектах
животного мира города Москвы" будет отмена Закона города Москвы от 30
июня 1999 г. N 28 "О регулировании использования редких и исчезающих
диких животных и растений на территории города Москвы", а также отмена
ряда действующих и принятие новых нормативных правовых актов города
Москвы в данной сфере.
IV. Структура проекта закона города Москвы
"Об объектах животного мира города Москвы"
В преамбуле законопроекта определяется круг отношений, на которые
распространяются положения закона, в частности: сохранение и
восстановление популяций животных, в том числе редких и находящихся
под угрозой исчезновения объектов животного мира, рациональное
использование и охрана объектов животного мира и среды их обитания.
Предметом правового регулирования закона являются в том числе
отношения по охране и использованию объектов животного мира,
содержащихся в полувольных условиях или искусственно созданной среде
обитания.
Глава 1. Общие положения
В главе содержатся статьи, определяющие основные понятия,
принципы охраны и использования объектов животного мира, круг
субъектов, на которых распространяются нормы закона.
В качестве одного из основных понятий проекта закона будет
закреплено понятие "дикие животные", которое не имеет четкого
определения в федеральном законодательстве, однако в нем используется.
Определение данного понятия необходимо также в целях более четкого
разграничения предметов регулирования различных правовых актов города
Москвы.
Специфика определения понятия "дикие животные" состоит в том, что
к ним можно отнести только те объекты животного мира, которые
находятся в состоянии полной естественной свободы. Животные,
содержащиеся из поколения в поколение в полувольных условиях или
искусственно созданной среде обитания, в определенной мере являются
прирученными, допускающими к себе человека (для кормления, лечения и
ухода), хотя и не утратившими признаков диких предков. В этой связи их
нельзя назвать полностью дикими, они занимают промежуточное положение
между дикими и домашними животными.
В этой связи закон содержит определение понятий "полувольные
условия", "искусственно созданная среда обитания".
В главе также закреплены следующие понятия: "центр реабилитации
объектов животного мира", "учет пользователей животным миром",
"запрещенные виды пользования животным миром" и другие.
В главе сформулированы следующие основные принципы проекта
закона:
- приоритет сохранения животного мира и среды его обитания;
- своевременное выявление негативных изменений биологического
разнообразия животного мира;
- привлечение граждан и юридических лиц к решению задач в области
охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира;
- обязательное возмещение вреда, причиненного объектам животного
мира и среде их обитания, в порядке предусмотренном законодательством.
Глава 2. Управление в области охраны и использования
объектов животного мира и среды их обитания
В главе предполагается законодательное закрепление полномочий
органов государственной власти города Москвы, с учетом полномочий
Российской Федерации, передаваемых в целях реализации Федерального
закона "О животном мире", а также закрепление прав и обязанностей
граждан, юридических лиц и общественных объединений в области охраны и
использования объектов животного мира и среды их обитания, разрешенные
виды и способы пользования объектами животного мира, а также основных
способов управления в данной сфере: государственного учета,
мониторинга, государственного контроля в данной сфере отношений как
составных частей государственного управления в области охраны
окружающей среды.
Глава 3. Охрана объектов животного мира и среды
их обитания
Охрана объектов животного мира и среды их обитания представляет
собой комплекс мер, направленных на сохранение биологического
разнообразия животного мира, обеспечение устойчивого существования
объектов животного мира на территории города Москвы, а также на
предотвращение негативных воздействий на их состояние, недопущение их
нерационального использования, их восстановление.
В главе предусматриваются статьи о мерах по обеспечению охраны
объектов животного мира и среды их обитания, в том числе:
- принятие государственных программ города Москвы по охране
объектов животного мира и среды их обитания;
- нормирование в области использования и охраны животного мира и
среды его обитания;
- установление ограничений и запретов на использование объектов
животного мира, а также хозяйственной деятельности в целях сохранения
среды обитания объектов животного мира;
- охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов
животного мира;
- требования к содержанию объектов животного мира в полувольных
условиях или искусственно созданной среде обитания;
- учет пользователей животным миром на добровольной основе;
- правовые основы деятельности центров реабилитации объектов
животного мира;
- разрешенные виды и способы пользования объектами животного
мира.
Одной из основных мер по охране объектов животного мира и среды
их обитания является создание и функционирование центров реабилитации
объектов животного мира.
Необходимо на уровне закона установить задачи и функции центров
реабилитации: содержание животных, изъятых из незаконного пользования
или конфискованных по решению суда; ветеринарное обслуживание
животных; определение возможности выпуска и выпуск животных,
находящихся в удовлетворительном физическом состоянии, в природную
среду; создание необходимых условий для содержания животных в
полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания в
научных и воспитательных целях; и другие.
Также важной мерой охраны объектов животного мира является учет
пользователей животным миром. Такой учет предполагается осуществлять
на добровольной основе, предусмотрев, что только зарегистрированные в
системе учета пользователи могут пользоваться услугами ветеринарного
обслуживания в центрах реабилитации объектов животного мира и
использовать иные поощрительные механизмы.
В главе предусматривается, что если осуществление хозяйственной
или иной деятельности приводит к негативному воздействию на объекты
животного мира и среду их обитания, то лица, в ходе деятельности
которых оказывается воздействие на объекты животного мира и среду их
обитания в пределах отведенного в пользование земельного участка,
обязаны осуществлять меры по восстановлению (разведению) уничтоженных
животных, лечению заболевших животных, восстановлению нарушенного
состояния среды их обитания.
Среди мер по охране объектов животного мира в главе
предусматривается обязанность пользователей животным миром при
прекращении некоторых видов разрешенного пользования определять
дальнейшую судьбу изъятых из среды обитания объектов животного мира по
согласованию с соответствующим государственным органом исполнительной
власти города Москвы (выпуск в природную среду, помещение в центр
реабилитации объектов животного мира, помещение в организацию,
содержащую животных в полувольных условиях или искусственно созданной
среде обитания).
Глава 4. Экономическое регулирование в области
охраны и использования объектов животного мира и среды
их обитания
Проект закона определяет меры экономического регулирования в
области охраны и использования объектов животного мира и среды их
обитания на территории города Москвы, в том числе экономическое
стимулирование деятельности по охране и рациональному пользованию
объектами животного мира, и другие.
В главе закреплена обязанность возмещения вреда, причиненного
объектам животного мира и среде их обитания.
В главе предусматривается, что деятельность по содержанию
объектов животного мира в полувольных условиях или искусственно
созданной среде обитания финансируется как за счет средств бюджета
города Москвы, так и из иных источников, не запрещенных
законодательством.
Также в главе предусматривается возможность реализации полномочий
Российской Федерации в области охраны и использования объектов
животного мира и среды их обитания, передаваемых городу Москве и
осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета.
Глава 5. Заключительные положения
В данную главу проекта закона включены положения о контроле за
соблюдением закона, о вступлении в силу закона и о приведении ряда
правовых актов города Москвы в соответствие с настоящим законом. |