исходя из интересов обеспечения экономики страны и ее регионов
необходимыми трудовыми ресурсами. Предполагается как содействие
возвращению в страну высококвалифицированных специалистов, так и
разработка системы мер по натурализации и адаптации иммигрантов,
вовлечению их в российский социум (в приоритетном порядке - граждан
стран СНГ). Предстоит разработать меры селективной миграционной
политики (по отдельным странам, профессиям, квалификационным
признакам) с учетом необходимых пропорций привлечения мигрантов на
временной и постоянной основе. Одновременно предусматривается усиление
взаимодействия центральных и местных органов власти по контролю за
привлечением и использованием иностранной рабочей силы, защите
отечественного рынка труда, обеспечению приоритетного права российских
граждан на занятие вакантных рабочих мест. В связи с этим особое
внимание будет уделяться созданию эффективной системы противодействия
нелегальной миграции иностранной рабочей силы;
по усилению влияния миграционных процессов на улучшение
обеспечения отраслей экономики отдельных территорий квалифицированной
рабочей силой. Данное направление предполагает создание условий для
повышения территориальной мобильности рабочей силы (в том числе на
основе развития региональных рынков жилья и необходимых социальных
услуг) с учетом необходимости предотвращения чрезмерной концентрации
мигрантов в одних регионах и необоснованно высокого оттока населения в
других, защиты страны от незаконной миграции, создания механизма
социальной поддержки вынужденных переселенцев. При этом
предусматривается ограничить государственные обязательства по
содействию переселению (трудовой миграции) путем более активного
привлечения средств хозяйствующих субъектов (работодателей).
В регионах с экстремальными природно-климатическими условиями
предусматривается постепенный переход на преимущественно ротационную
систему привлечения необходимых квалифицированных кадров с учетом
реальных потребностей производства, в том числе на основе более
широкого использования вахтового метода ведения работ.
Предстоит разработать механизм участия собственных средств
мигрантов и вынужденных переселенцев в приобретении (строительстве)
жилья, а также участия работодателей в финансировании жилищного
обустройства указанных категорий граждан.
2.9. Социальная поддержка населения
Целями государственной политики в области социальной поддержки
населения на рассматриваемый период являются:
смягчение негативных последствий бедности, снижение социального
неравенства и предотвращение социального иждивенчества;
повышение эффективности социальных пособий и предоставление
других форм помощи малоимущим семьям на основе принципа адресности;
расширение рынка и повышение качества предоставляемых социальных
услуг в целях обеспечения свободы выбора граждан, пользующихся
бесплатными или субсидируемыми социальными услугами;
расширение свободы выбора граждан, пользующихся бесплатными или
субсидируемыми социальными услугами.
Для реализации поставленных целей преобразования в системе
государственной социальной помощи будут направлены на достижение
следующих задач:
обеспечение максимально эффективной защиты социально уязвимых
семей, не обладающих возможностями для самостоятельного решения
социальных проблем;
повышение эффективности социального обслуживания населения, в том
числе за счет активного привлечения негосударственных организаций;
четкое разграничение и при необходимости перераспределение
полномочий между различными уровнями власти в сфере социальной
поддержки населения;
развитие конкурсного финансирования в социальной сфере с
привлечением альтернативных источников финансирования различных видов
социальной помощи.
Будут разработаны и реализованы государственные меры по
преодолению бедности, предусматривающие снижение ее уровня в
среднесрочном периоде, предупреждение ее возрастания и
распространения, в том числе с использованием различных механизмов и
подходов к конкретным социально-экономическим группам населения.
В целях уточнения методологии определения прожиточного минимума
как критерия бедности в соответствии с законодательством в условиях
реформирования социальной сферы будет осуществляться актуализация
потребительской корзины для основных социально-демографических групп
населения с учетом практики экспертизы региональных потребительских
корзин.
В основу реформ в сфере социальной поддержки населения будет
положен принцип адресной направленности социальной помощи на основе
проверки нуждаемости, сутью которой является сосредоточение
государственных ресурсов на удовлетворении потребностей тех, кто
наиболее в них нуждается.
Потребуется постепенный и взвешенный подход к пересмотру и отмене
ряда льгот при введении адекватных компенсационных механизмов для
малоимущих и наиболее уязвимых слоев населения.
Льготы, установленные для различных категорий работающих граждан
(в частности, для работников правоохранительных органов,
военнослужащих), будут переведены в форму денежных выплат.
При отказе от традиционно сложившегося уравнительного
предоставления социальных льгот будут учитываться категории граждан,
которые по своему физическому, возрастному состоянию лишены
возможности самообеспечения. В этом случае социальные льготы будут
трансформироваться в один из видов государственной социальной помощи.
Государственная социальная помощь будет оказываться только
малообеспеченным семьям, чей совокупный доход ниже величины
прожиточного минимума и находящимся в тяжелой жизненной ситуации. В
связи с этим требуют совершенствования процедуры обязательной проверки
нуждаемости ее получателей, а также обязательности использования всех
возможностей для самостоятельного преодоления тяжелой жизненной
ситуации. Предусматривается постепенное введение контрактной системы,
предусматривающей встречные обязательства клиента при получении помощи
(трудоустройство, участие в общественных работах, в программах
социально-психологической реабилитации и др.)
Потребуется разграничить полномочия, права и ответственность в
этой сфере между органами государственной власти Российской Федерации,
ее субъектов и органов местного самоуправления. На федеральном уровне
предполагается установить общие условия, правовые и организационные
основы оказания государственной социальной помощи. В задачи
федеральных органов исполнительной власти входит формирование
законодательной нормативной базы, определяющей параметры бедности и
механизмы ее преодоления, разработка методик адресного порядка
оказания государственной социальной помощи и контроль за его
осуществлением, проверка законности принимаемых на региональном уровне
решений. Функции определения размеров и видов оказания социальной
помощи, а также установления дополнительных условий для получения
нуждающимися гражданами социальной помощи предполагается передать на
региональный уровень. Непосредственное предоставление социальной
помощи целесообразно осуществлять органами местного самоуправления,
так как по своей природе они максимально приближены к населению.
Сохраняется актуальность решения задачи определения потребности
субъектов Российской Федерации в финансировании адресной социальной
помощи с учетом необходимости межбюджетного выравнивания. При этом
финансирование государственной социальной помощи, предусмотренное
законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской
Федерации, должно осуществляться из бюджетов соответствующих субъектов
Российской Федерации.
Для усиления государственной помощи гражданам, имеющим детей,
будут приняты меры по обеспечению своевременной и в полном объеме
выплаты ежемесячных пособий.
В последние годы увеличилась численность граждан, оказавшихся в
трудной жизненной ситуации и нуждающихся в комплексных мерах
социальной поддержки (инвалиды, военнослужащие, принимавшие участие в
боевых действиях, лица без определенного места жительства, граждане
старшего поколения, безнадзорные и беспризорные дети).
Целью государственной политики в отношении указанных категорий
социально уязвимых граждан является создание условий для реализации и
обеспечения им равных с другими гражданами возможностей в реализации
гражданских, экономических, политических и других прав и свобод,
предусмотренных Конституцией Российской Федерации и действующим
законодательством. В частности, необходимо принятие мер по повышению
социального статуса и уровня материального обеспечения военнослужащих,
членов их семей, ветеранов Вооруженных Сил Российской Федерации,
созданию государственной системы медико-социальной и
медико-психологической реабилитации участников боевых действий, жертв
вооруженных конфликтов и чрезвычайных ситуаций.
В связи с ростом численности граждан, имеющих инвалидность,
прежде всего детей, возросла потребность в проведении их медицинской,
профессиональной и социальной реабилитации. Приоритетными
направлениями в среднесрочный период будут являться:
совершенствование государственных служб медико-социальной
экспертизы и реабилитации инвалидов;
стимулирование производства протезно-ортопедических изделий и
других технических вспомогательных средств, облегчающих труд и быт
инвалидов, расширение ассортимента и повышение качества этих изделий;
обеспечение доступности для инвалидов зданий и сооружений,
средств транспорта, связи и информации и т.д.
В сфере социальных услуг будут решаться задачи по расширению
рынка и повышению качества предоставляемых услуг; децентрализации
системы социальных служб; дальнейшему развитию негосударственного
сектора.
Предполагается дальнейшее развитие программно-целевых и
конкурсных механизмов финансирования деятельности по предоставлению
населению социальных услуг с целью обеспечения равного доступа к
государственному финансированию для государственных и
негосударственных организаций, предоставляющих социальные услуги.
Предусматривается разработать общие требования к деятельности
государственных, муниципальных, частных и иных учреждений,
предоставляющих различные виды социальных услуг, на основе
государственных стандартов социального обслуживания и системы оценки
качества выполнения социальных программ; использовать наряду с
государственным финансированием частные благотворительные средства;
развивать самоокупаемость социальных услуг в сферах, где для этого
существуют необходимые предпосылки.
В целях обеспечения эффективного управления процессами в
социальной сфере будет продолжена работа по комплексной информатизации
социальной сферы, которая позволяет создать единую систему сбора,
хранения и представления информации, характеризующей состояние
социальной сферы Российской Федерации.
2.10. Пенсионная реформа
Основными проблемами существующей пенсионной системы являются
низкий уровень пенсий, слабая их дифференциация. Комплекс мер по
повышению уровня выплачиваемых пенсий в 1999 - 2000 годах позволил
обеспечить рост реального размера пенсий, однако основные проблемы
пенсионной системы остаются нерешенными. Несмотря на принимаемые меры,
средний размер назначенных пенсий остается на уровне ниже прожиточного
минимума пенсионера.
Достигнутая в последние время на этом фоне относительная
финансовая устойчивость пенсионной системы не создает надежных
предпосылок для ее развития в будущем. Долгосрочный демографический
прогноз свидетельствует об ускорении процесса старения населения после
2007 года. В результате увеличение численности пенсионеров будет
сопровождаться снижением числа работающих, осуществляющих платежи в
пенсионную систему. Поэтому сохранение распределительного принципа
финансирования пенсий в перспективе приведет к ухудшению финансового
состояния пенсионной системы и снижению уровня выплачиваемых пенсий.
Дальнейшее развитие сферы пенсионного обеспечения предполагается
осуществлять по трем основным направлениям:
реформирование сложившейся пенсионной системы, осуществляющей
выплату пенсий на распределительной основе;
выработка правовых норм и основных методических и организационных
мероприятий, направленных на введение механизмов накопительного
финансирования пенсий и обеспечение их функционирования;
преобразование системы предоставления досрочных пенсий в связи с
особыми условиями труда путем перехода к накопительным механизмам
финансирования досрочных пенсий за счет дополнительных страховых
взносов, обеспечивающих необходимый размер пенсии на период с момента
достижения льготного пенсионного возраста и до достижения
общеустановленного пенсионного возраста.
В среднесрочной перспективе главной задачей реформирования
распределительной пенсионной системы будет:
установление тесной связи между размером пенсии и прошлыми
заработками пенсионеров, а также величиной страховых взносов,
уплаченных за них в Пенсионный фонд Российской Федерации в период
трудовой деятельности;
постепенное повышение реального уровня пенсионного обеспечения
граждан при условии поддержания финансовой устойчивости пенсионной
системы;
повышение реального размера пенсий при соблюдении финансовых
ограничений, устанавливаемых бюджетом Пенсионного фонда Российской
Федерации и федеральным бюджетом.
Общий финансовый баланс пенсионной системы должен поддерживаться
на уровне, позволяющем осуществлять платежи на финансирование
обязательных накопительных пенсий. Дальнейшее реформирование
пенсионной системы предполагает формирование трудовой пенсии из трех
частей:
базовая часть трудовой пенсии будет иметь фиксированный размер,
одинаковый для всех получателей государственных пенсий, выполнивших
минимальные требования по трудовому стажу. Выплата базовой части
пенсии осуществляется из сумм единого социального налога (взноса),
зачисляемых в федеральный бюджет;
страховая часть трудовой пенсии, зависящая от результатов труда
конкретного человека, которые оцениваются на основании накопленных
гражданином пенсионных прав в связи с уплатой работодателями страховых
платежей за данного человека в Пенсионный фонд Российской Федерации в
течение всей его трудовой деятельности. Величина накопленных
пенсионных прав отражается в виде условного пенсионного капитала на
индивидуальном лицевом счете застрахованного. Индексация накопленных
пенсионных прав граждан осуществляется с учетом динамики средней
заработной платы в стране и темпов инфляции. Размер пенсии будет
соответствовать сумме уплаченных в Пенсионный фонд Российской
Федерации страховых взносов и средней продолжительности выплаты
пенсий;
накопительная часть трудовой пенсии, исчисляемая из накопленных
сумм страховых взносов (налога) и инвестиционного дохода, учтенных в
специальной части индивидуального лицевого счета, и выплачиваемая по
достижении общеустановленного пенсионного возраста. Размер пенсий
будет рассчитываться исходя из суммы средств, отраженных в специальной
части индивидуальных лицевых счетов застрахованных лиц, и
установленного периода выплаты пенсии.
Исходя из суммы средств, учтенных в специальной части
индивидуального лицевого счета, будет назначаться выплата наследникам
в случае смерти застрахованного лица.
Для обеспечения финансовой устойчивости системы обязательного
пенсионного страхования за счет части платежей в Пенсионный фонд
Российской Федерации будет создан неперсонифицированный резерв,
призванный обеспечить безусловное выполнение обязательств государства
перед застрахованными лицами при изменениях демографических и иных
условий функционирования социально-экономической системы.
Начиная с 2002 года предусматривается установить отчисления в
накопительную составляющую обязательной пенсионной системы, отражаемые
в специальной части индивидуальных лицевых счетов застрахованных лиц в
системе индивидуального (персонифицированного) учета Пенсионного фонда
Российской Федерации. Накопительная часть трудовой пенсии формируется
за счет уплаты страховых взносов (налога) и начисленного на них
инвестиционного дохода. Ставка страховых взносов в накопительную часть
государственной пенсионной системы в течение всей трудовой
деятельности не понижается. При этом отчисления в распределительную
пенсионную систему будут снижаться на величину отчислений в
накопительную систему.
Средства, учтенные в специальной части индивидуальных лицевых
счетов, составляют пенсионные резервы и подлежат инвестированию.
Инвестирование пенсионных резервов должно обеспечить максимальную
прозрачность и подконтрольность государству финансовых потоков,
надежность вложений и их устойчивую долгосрочную доходность.
Для обеспечения деятельности накопительной системы будут
определяться порядок и сроки оценки стоимости инвестиционного
портфеля, порядок размещения резервов обязательного пенсионного
страхования, методика расчета инвестиционных индексов, порядок учета
инвестиционного дохода в специальной части индивидуальных лицевых
счетов.
Созданная система персонифицированного учета Пенсионного фонда
Российской Федерации должна быть полностью адаптирована к проблемам
реформирования всей цепи отношений между работодателями, Пенсионным
фондом Российской Федерации, застрахованными лицами и пенсионерами -
от уплаты страховых взносов до назначения и выплаты пенсии и системой
учета плательщиков страховых взносов. Кроме того, должна быть
обеспечена организация учета фактически поступивших платежей за
застрахованное лицо, введение специальной части индивидуального
лицевого счета для фиксации размера денежных средств, направляемых на
накопительное финансирование пенсий, а также технология учета и
распределения инвестиционного дохода.
Реформирование пенсионного обеспечения в связи с особыми
условиями труда предполагается осуществить за счет обязательного
профессионального пенсионного страхования на основе накоплений
дополнительных обязательных страховых взносов, уплачиваемых
работодателем в профессиональные пенсионные системы (государственную и
негосударственные), и предоставления социальным партнерам возможности
альтернативного выбора конкретных форм этих систем в рамках
коллективных договоров (соглашений). В качестве альтернативы выбора
может предусматриваться повышение заработной платы работникам, занятым
на рабочих местах, дающих право на льготную пенсию на сумму
причитающихся к уплате дополнительных страховых взносов.
Введение профессионального пенсионного страхования влечет за
собой прекращение приобретения пенсионных прав по досрочному выходу на
пенсию в распределительной части пенсионной системы. Ранее
приобретенные права по досрочному выходу на пенсию будут
конвертированы в условный пенсионный капитал.
В целях защиты прав участников профессиональных систем будут
введены единые требования к осуществлению инвестиционной деятельности
независимо от форм функционирования профессиональных пенсионных
систем, а также дополнительные требования к надежности и репутации
организаций, осуществляющих обязательное профессиональное пенсионное
обеспечение.
Лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним
местностях, предусматривается сохранить на ближайшие годы право на
назначение пенсии по действующим условиям. В перспективе
преобразование этих пенсий будет осуществлено на принципах,
аналогичных используемым при формировании профессиональных пенсионных
систем.
3. МОДЕРНИЗАЦИЯ ЭКОНОМИКИ
3.1. Создание благоприятного инвестиционного и
предпринимательского климата
Цель среднесрочной программы Правительства Российской Федерации в
области улучшения делового климата - создание прозрачных и стабильных
правил осуществления экономической деятельности, стимулирующих
развитие предпринимательской инициативы.
За период с 1998 года в экономике России сложились благоприятные
тенденции, которые определяют общую предсказуемость ситуации на
ближайшие годы. Это, прежде всего:
макроэкономическая стабильность, устойчивость валютного курса,
адекватные темпы и предсказуемость инфляции;
улучшение налогового законодательства, постепенное снижение
налогового бремени;
недопущение ухудшения условий для инвесторов;
начало судебной реформы и меры по обеспечению единства закона на
всей территории страны.
На этой базе необходимы действия по укреплению и развитию
институциональных основ, формирующих деловой климат в стране.
Приоритетными для Правительства Российской Федерации являются
следующие задачи:
защита прав собственности и улучшение корпоративного управления;
развитие института банкротства и защита прав кредиторов;
выравнивание условий конкуренции и действенная антимонопольная
политика;
дебюрократизация экономики;
повышение эффективности управления государственной
собственностью;
развитие финансовой инфраструктуры.
3.1.1. Защита прав собственности и корпоративное управление
Основа благоприятного делового климата - неприкосновенность прав
собственности и действенность механизмов, обеспечивающих переход прав
на имущество.
В части формирования действенных механизмов реализации прав
собственности в период до 2004 года Правительство Российской Федерации
ставит следующие задачи:
обеспечить защиту добросовестных приобретателей ценных бумаг,
недвижимости, иной собственности, совершенствовать механизмы
государственной регистрации и регистрации иными лицами прав на
отдельные виды имущества, определённые законодательством, создать
надежные и эффективные системы регистрации перехода прав на имущество,
бессрочного хранения информации о совершенных сделках и субъектах
прав;
способствовать формированию системы объединения интересов лиц,
чьи права нарушены, в том числе ввести институт коллективных исков для
защиты прав неопределенного круга инвесторов, расширить практику
косвенных (производных) исков, которыми защищаются права не только
группы акционеров, но и корпорации в целом;
обеспечить привлечение к ответственности должностных лиц органов
государственной власти, недобросовестные действия которых нанесли
прямой ущерб субъекту собственности (инвестору) или стали причиной
иных нарушений его прав;
усовершенствовать порядок исполнительного производства как по
линии развития норм федерального закона об исполнительном
производстве, так и по конкретным процедурам, обязанностям,
вознаграждению, защите и ответственности судебных приставов.
Защита прав акционеров и инвесторов будет включать в себя защиту
как имущественных прав, так и прав на участие в управлении.
Будут созданы механизмы защиты имущественных прав акционеров при
увеличении уставного капитала, дополнительной эмиссии акций,
реорганизации и ликвидации организаций, проведении процедур
финансового оздоровления и банкротства, совершении крупных сделок.
Будут приняты меры по повышению ответственности менеджеров при
совершении сделок с признаками наличия конфликта интересов, а также
ответственности лиц, располагающих служебной информацией, за
совершение сделок с использованием такой информации в своих интересах
или передавших такую информацию для совершения сделок третьими лицами.
Проблемы вывода активов и трансфертного ценообразования в ущерб
эмитенту, акционерам, кредиторам и государству будут решаться как в
рамках федерального закона об акционерных обществах, так и посредством
практического применения норм Уголовного кодекса Российской Федерации
(ст.165, 201, 204), совершенствования налогового законодательства и
его применения, совершенствования форм финансовой отчетности, усиления
требований к порядку совершения крупных сделок и сделок с участием
заинтересованных лиц.
Будут приняты меры по устранению зависимости регистраторов от
эмитентов и крупных акционеров при одновременном ужесточении
требований к регистраторам. Процедура раскрытия информации из реестра
зарегистрированным лицам и государственным органам будет подробно
регламентирована с учетом положений законодательства о коммерческой
тайне.
В целях повышения прозрачности деятельности организаций будет
расширен состав раскрываемой организациями информации и усилена
ответственность за сроки предоставления, достоверность и качество
предоставляемой информации. Будет создана единая информационная
система, обеспечивающая равноправный, своевременный и финансово
необременительный доступ к публичным отчетам эмитентов ценных бумаг.
Правительство Российской Федерации поддержит развитие институтов
третейских судов как эффективных механизмов досудебного разрешения
споров, в том числе третейского суда, специализирующегося на защите
прав инвесторов.
Принципиально важным для вовлечения сбережений населения в
инвестиционные процессы является стимулирование развития существующих
институтов коллективных инвестиций, а также создание условий для
появления ряда дополнительных инвестиционных механизмов,
ориентированных на потребности частных инвесторов (индивидуальных
инвестиционных схем).
Для реализации этих условий усилия Правительства Российской
Федерации будут направлены на создание в полном объеме соответствующей
нормативной базы, а также действенных механизмов ее применения исходя
из следующих принципов:
установление равного правового режима для юридических и
физических лиц в гражданских правоотношениях;
ориентация на частно-правовые способы защиты собственности,
обеспечение правопорядка в сфере гражданского оборота не только за
счет превентивных ограничений, но и за счет возможности быстрой
компенсации в полной мере любого причиненного ущерба законным правам и
интересам участников гражданских правоотношений;
установление и применение мер вплоть до уголовной ответственности
за деяния, носящие наиболее опасный характер и подрывающие основы
функционирования рынка.
В целях развития корпоративного управления Правительство
Российской Федерации намерено проводить работу по совершенствованию
законодательства и формированию судебных механизмов защиты интересов
собственников, кредиторов, управляющих, работников организаций, а
также способствовать распространению позитивной практики
корпоративного управления и внедрению в российских компаниях
общепризнанных норм и правил корпоративного поведения.
Развитие корпоративного управления в среднесрочной перспективе
требует согласованных изменений в законодательстве об акционерных
обществах, о банкротстве, о рынке ценных бумаг, трудовом,
административном и уголовном праве.
Большое значение для развития корпоративных отношений, защиты
прав акционеров и кредиторов будет иметь повышение финансовой
прозрачности организаций посредством поэтапного сближения российских
стандартов финансовой отчетности с международными системами финансовой
отчетности.
Для максимально полного и своевременного обеспечения объективной
статистической информацией государства, хозяйствующих субъектов и
общества в целом необходимо развитие государственной статистики. Для
решения этой задачи предстоит дальнейшее внедрение системы
национальных счетов на основе создания интегрированных информационных
ресурсов федеральных органов государственной власти, адаптированных к
международным стандартам бухгалтерского учета и отчетности. Разработку
официальной статистической информации планируется осуществлять на
основе Общероссийского классификатора видов экономической
деятельности, гармонизированного с международными классификациями.
Статистическое наблюдение за состоянием экономики страны и
отдельных ее секторов будет базироваться на проведении раз в 5-10 лет
сплошных обследований - экономических переписей, в промежутках между
которыми будут осуществляться периодические выборочные обследования по
широкому спектру проблем. В этой связи предстоит осуществить
необходимые организационнометодологические мероприятия для проведения
Всероссийской экономической переписи всех хозяйствующих субъектов на
территории Российской Федерации и Всероссийской сельскохозяйственной
переписи.
Одно из приоритетных направлений деятельности Правительства
Российской Федерации - защита прав на интеллектуальную собственность.
Меры в этой области будут направлены на защиту от недобросовестной
конкуренции, от подделок продукции и ущемления других прав,
относящихся к интеллектуальной деятельности в производственной,
научной, литературной и художественной областях. Будет осуществляться
контроль за научно-техническими изобретениями стратегического
оборонного характера, которые относятся к разряду секретных,
определены процедуры правовой охраны и коммерциализации секретных
изобретений.
3.1.2. Реформирование налоговой системы
Основной целью налоговой реформы является достижение оптимального
соотношения между стимулирующей и фискальной ролью налогов.
Основные принципы налоговой реформы заключаются в выравнивании
условий налогообложения, снижении общего налогового бремени и
упрощении налоговой системы. При этом система администрирования
налогов должна обеспечивать снижение уровня издержек исполнения
налогового законодательства как для государства, так и для
налогоплательщиков.
В среднесрочной перспективе налоговая реформа будет
реализовываться по следующим направлениям:
1. Совершенствование налогового законодательства с целью его
упрощения, придания налоговой системе стабильности и большей
прозрачности, повышения уровня нейтральности налоговой системы по
отношению к экономическим решениям организаций и потребителей,
снижения общего налогового бремени на законопослушных
налогоплательщиков за счет:
реформирования отдельных видов налогов (введение новых или замена
действующих налогов, изменение механизма взимания налогов), сокращения
числа налогов и сборов, отмены неэффективных и оказывающих негативное
влияние на экономическую деятельность хозяйствующих субъектов налогов
(прежде всего "оборотных" налогов), в частности:
а) отмена налогов с продаж, на покупку иностранной валюты, на
операции с ценными бумагами, на содержание автомобильных дорог, а
также ряда мелких региональных и местных целевых сборов;
б) повышение бюджетообразующего значения налогов, связанных с
использованием природных ресурсов, введение налога, призванного
обеспечить изъятие сверхдоходов, связанных с ценовой конъюнктурой;
в) переход после завершения формирования земельного кадастра и
создания единых объектов собственности к налогу на недвижимость,
заменяющему налог на имущество и земельный налог;
г) введение системы экологических платежей, охватывающей все виды
негативного воздействия на окружающую среду;
д) расширение круга операций, облагаемых государственной
пошлиной;
е) введение налоговых платежей, взимаемых в рамках специальных
налоговых режимов, включающих налогообложение при выполнении
соглашений о разделе продукции при добыче нефти из низкопродуктивных
участков недр, модифицированного порядка уплаты налогов для
сельскохозяйственных производителей, малых предприятий, а также особых
экономических зон;
придания налоговому законодательству большей четкости и
"прозрачности", не оставляющей места для неоднозначного толкования
налоговых норм, в том числе на основе мер по рационализации и
упрощению бухгалтерского учета, определению экономически обоснованного
состава вычитаемых затрат;
пересмотра и отмены большинства налоговых льгот, сокращения
перечня оснований для предоставления отсрочек и рассрочек исполнения
налоговых обязательств.
2. Совершенствование норм и кодификация правил, регламентирующих
деятельность налоговых органов и налогоплательщиков, устранение
противоречий налогового и гражданского законодательства.
3. Установление жесткого оперативного контроля за соблюдением
налогового законодательства, пресечение "теневых" экономических
операций, повышение ответственности граждан и организаций за уклонение
от налогов. Основными направлениями данной работы будут являться:
изменение организационной структуры налоговых органов - создание
региональных налоговых инспекций, а также федерального налогового
округа, в котором должны регистрироваться крупнейшие организации,
ведущие хозяйственную деятельность на территории России;
ускоренное развитие информационных технологий в налоговой
системе, одним из направлений которого является образование центров
обработки данных, где предусматривается создание информационного
массива на основе слияния потоков информации о хозяйственной
деятельности налогоплательщика, поступающей не только от самого
налогоплательщика, но и из других источников (государственных и
негосударственных структур). Это позволит производить полный и
всесторонний анализ информации о налогоплательщике, обеспечить
соблюдение налогового законодательства всеми категориями
налогоплательщиков, оптимизировать выбор объектов при проведении
контрольной работы;
реализация мер по борьбе с неучтенным наличным оборотом, в том
числе ужесточение контроля за налогоплательщиками путем обязательного
присвоения, организациям и гражданам индивидуальных номеров
налогоплательщиков, обязательная регистрации в налоговой службе всех
банковских счетов организаций, усиление контроля за движением наличных
денежных средств в легальном секторе и перекрытие каналов их перетока
в теневой сектор через торговлю и оказание услуг за наличный расчет,
ужесточение нормативной базы, регламентирующей деятельность банковской
системы, направленное на борьбу с открытием счетов без уведомления
налоговой службы, с фиктивными банковскими депозитами, с передачей
векселей юридических лиц физическим лицам, и т.п.; совершенствование
механизма применения рыночных цен для целей налогообложения.
Повышению собираемости налогов может способствовать как внесение
изменений и дополнений в действующее законодательство о налогах и
сборах, так и улучшение налогового администрирования, что находится в
прямой зависимости от материального обеспечения налоговых органов и
технического их оснащения.
Скорейшая реализация указанных мер реформирования налоговой
системы позволит привести налоговую систему в соответствие с задачами
достижения экономического роста, существенно повысить собираемость
налогов. Либерализация налоговой системы и заметное усиление
защищенности налогоплательщиков будут способствовать улучшению
инвестиционного климата и возврату капиталов в легальную сферу.
3.1.3. Развитие института банкротства
и защита прав кредиторов
В среднесрочной перспективе институт банкротства должен
обеспечить решение таких задач, как реструктуризация убыточного
сектора экономики, повышение платежной дисциплины. При применении
процедур банкротства будут надежным образом защищаться права
кредиторов.
Реструктуризация убыточного сектора экономики будет включать в
себя ликвидацию или перепрофилирование неперспективных и убыточных
производств с проведением в случае необходимости процедур банкротства,
а также решение проблем градообразующих организаций. Постепенно будет
прекращено прямое и косвенное субсидирование неэффективных
организаций.
По итогам реструктуризации в 2001 году налоговой недоимки будут
инициированы процедуры банкротства всех тех предприятий, которые не
урегулировали свою задолженность перед бюджетом и внебюджетными
фондами.
Будет активизирована деятельность правоохранительных органов по
выявлению преступных деяний, связанных с процедурами фиктивных,
умышленных банкротств.
Необходимо формирование правового режима, который, с одной
стороны, обеспечит эффективную защиту интересов кредиторов, с другой
стороны, оградит собственника (инвестора) от рисков утраты контроля
над своей собственностью в результате недобросовестного применения
процедур банкротства.
При применении процедур банкротства должна быть исключена
возможность вывода активов предприятий, в том числе путем их
реорганизации и занижения доли государства.
При решении вопросов о несостоятельности (банкротстве)
федеральных государственных унитарных предприятий, а также
организаций, в капитале которых имеется доля Российской Федерации,
будет обеспечена консолидация интересов государства как кредитора и
собственника.
Правительство также будет создавать условия для существенного
повышения качества антикризисного управления путем стимулирования
формирования профессиональных антикризисных компаний,
специализирующихся на финансовом оздоровлении неплатежеспособных
организаций, повышения требований к уровню профессиональной подготовки
антикризисных управляющих, создания системы гарантирования и (или)
страхования рисков в этой сфере, эффективного контроля за
деятельностью антикризисных управляющих, обеспечивающего соблюдение
интересов всех кредиторов, должников (собственников) в процессе
реализации процедуры банкротства.
Будут создаваться правовые основы для использования так
называемых процедур "культурных банкротств", распространенных в целом
ряде развитых стран, предусматривающих широкие возможности для
урегулирования проблем между должником и его кредиторами на
добровольных началах вне рамок судебных процедур, в том числе с
использованием механизмов мирового соглашения, реструктуризации
(рекапитализации) долга.
В целях защиты прав кредиторов будут ужесточены требования к
ответственности независимых оценщиков в случаях их обязательного
привлечения к оценке имущественных объектов.
Правительство Российской Федерации также примет меры по повышению
эффективности применения механизмов залогового права и
законодательства об исполнительном производстве.
3.1.4. Дебюрократизация экономики
Деятельность Правительства Российской Федерации в сфере
дебюрократизации экономики в среднесрочной перспективе будет
направлена как на сужение сфер административного регулирования, так и
на ограничение произвола чиновников в принятии решений, повышение
ответственности за принятые решения, а также на жесткое ограничение
ведомственного и регионального нормотворчества. Будет усилена
регламентация деятельности должностных лиц и органов исполнительной
власти.
Меры по дебюрократизации нацелены на решение двух основных задач:
Первое - это поддержка формирования гражданско-правовых
институтов, которые обеспечат качество и безопасность товаров, работ и
услуг на потребительском рынке. Для реализации этого направления
необходимы:
разработка правовых основ деятельности организаций
саморегулирования, устанавливающих высокие стандарты поведения
хозяйствующих субъектов - членов этих организаций на рынке;
реформирование систем стандартизации и сертификации, направленное
на замену излишнего административного контроля усилением
ответственности производителей продукции. Стандарты будут
ориентированы на современные требования науки и технологии и
гармонизированы с международными стандартами. Будет упрощен доступ к
информации о стандартах и проектах стандартов, что позволит сделать
систему стандартизации более "прозрачной" для российских и зарубежных
предпринимателей и потребителей. Зона обязательной сертификации будет
существенно сокращена, будут применяться декларации производителей и
добровольная сертификация;
внесение изменений в законодательство с целью улучшения защиты
прав потребителей. Будут введены процедуры отзыва опасных товаров с
рынка, поддержанные механизмом судебного принуждения.
Второе - это упорядочение регулирующих функций государства,
сокращение административного вмешательства в предпринимательскую
деятельность. Прежде всего, это касается:
формирования системы регистрирующих органов и Единого
государственного реестра юридических лиц;
сокращения контрольных функций государственных органов, в том
числе: установление исчерпывающего перечня органов государственного
контроля (надзора); устранение излишнего административного
регулирования предпринимательской деятельности отдельными
государственными органами (милиция, санэпидемнадзор, пожарнадзор,
госторгинспекция); установление обязанности контролирующего органа,
проводящего проверку, запрашивать в иных контролирующих органах
результаты проверок за последний год, а также обязанности
предоставлять такую информацию в сочетании с ограничениями на право
повторного запроса той же информации у проверяемого хозяйствующего
субъекта.
3.1.5. Выравнивание условий конкуренции
и государственная антимонопольная политика
Целью конкурентной политики является создание среды для равной,
добросовестной конкуренции, способствующей эффективному размещению
ресурсов и устойчивому экономическому развитию. Важнейшими
направлениями действий Правительства Российской Федерации в этой сфере
станут устранение льгот и преференций отдельным экономическим агентам,
выравнивание условий конкуренции на региональном и местном уровне,
недопущение проведения региональными властями экономической политики,
противоречащей общефедеральному законодательству, в том числе:
недопущение барьеров для движения товаров в любых их формах: от
прямого запрета на перемещение товаров через региональные границы до
установления дополнительных требований к реализуемой на территории
регионов продукции, в том числе путем маркирования продукции
региональными идентификационными марками;
недопущение межрегиональных барьеров на перемещение рабочей силы,
реализуемых, в том числе, в виде обязательной прописки (регистрации)
граждан;
запрещение не предусмотренных федеральным законодательством
региональных и местных налогов, предоставления индивидуальных
налоговых льгот.
В среднесрочной перспективе необходимо не только завершение
работы по приведению в соответствие федеральному законодательству уже
принятых в регионах законодательных и нормативных актов, но и создание
механизма, позволяющего в дальнейшем оперативно выявлять вновь
появляющиеся нарушения регионами федерального законодательства и
реагировать на эти нарушения.
В целях повышения эффективности контроля экономической
концентрации будет обеспечен доступ к базе данных регионального
законодательства для всех заинтересованных лиц (как государственных
чиновников, так и предпринимателей). Также будет создаваться единая
система мониторинга товарных рынков федерального и регионального
уровней.
В число задач антимонопольного регулирования в среднесрочной
перспективе входит:
выявление и оперативное пресечение актов и действий федеральных
органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления, направленных
на ограничение конкуренции, а также совершенствование правовых
механизмов устранения административных барьеров, повышение
ответственности за указанные нарушения;
выявление и пресечение злоупотреблений хозяйствующими субъектами
доминирующим (в том числе монопольным) положением на товарных и
финансовых рынках, направленных на ограничение конкуренции;
ограничение локального монополизма и развитие конкуренции на
аграрных рынках;
создание условий для развития конкуренции на монополизированных
товарных рынках.
Выравнивание условий конкуренции, активная государственная
антимонопольная политика являются важнейшими факторами обеспечения
благоприятной среды для развития малого предпринимательства.
Малое предпринимательство занимает особое место в экономической
системе страны, не только обеспечивая рост занятости и снижение
социальной напряженности, но и являясь важнейшим фактором обеспечения
устойчивости и инновационного характера экономического роста. Развитие
малого бизнеса повышает гибкость и адаптивность экономики,
обеспечивает основу для формирования массового среднего класса.
Необходимо обеспечить развитие фьючерсных и опционных товарных
рынков, которые позволят прогнозировать движение цен в перспективе.
Для реализации поставленных выше задач необходимо внесение
изменений в законодательные акты о поставках продукции для федеральных
нужд, о внешнеэкономической деятельности, о деятельности
государственных унитарных предприятий и о биржевой торговле в части
законодательного введения норм, предусматривающих особый порядок
закупки и (или) реализации на организованных рынках основных видов
ресурсов хозяйствующими субъектами, созданными с участием государства.
Действия Правительства Российской Федерации в сфере поддержки
развития малого предпринимательства будут направлены на решение
следующих основных задач:
формирование стабильных нормативно-правовых условий
функционирования малого предпринимательства;
создание условий для инвестирования и кредитования малого
предпринимательства на основе внедрения прогрессивных финансовых
технологий;
упорядочение механизмов налогообложения и процедур учета и
отчетности для субъектов малого предпринимательства;
защита малого бизнеса от антиконкурентных действий локальных
монополий, включая муниципальные организации, на региональных рынках;
повышение эффективности использования бюджетных ресурсов
поддержки малого предпринимательства в качестве гарантийных схем для
банковского кредитования;
оптимизация функционирования действующей инфраструктуры поддержки
малого предпринимательства;
содействие в развитии инфраструктуры поддержки малого
предпринимательства в наукоградах, закрытых
административнотерриториальных образованиях, военных городках и
гарнизонах;
содействие развитию структур поддержки малого бизнеса на
муниципальном уровне;
содействие выставочно-ярмарочной деятельности в целях продвижения
продукции субъектов малого предпринимательства на межрегиональные и
региональные рынки;
формирование рынка информационных, консультационных,
научно-технологических и обучающих услуг для малых предприятий, в том
числе оказываемых специализированными объектами инфраструктуры
поддержки малого предпринимательства с использованием современных
технологий.
3.1.6. Управление государственной собственностью
Политика Правительства Российской Федерации по управлению
государственной собственностью будет строиться на базе четкого
определения целей участия государства в хозяйственных обществах и
унитарных предприятиях: в каких предприятиях, в какой степени и с
какими целями государство принимает участие. Это позволит качественно
повысить эффективность деятельности предприятий госсектора экономики,
реализовать меры по оптимизации его состава.
Основными направлениями действий Правительства Российской
Федерации будут:
продолжение работы по сокращению количества унитарных предприятий
путем реорганизации и приватизации. Учитывая, что в настоящее время
правовой статус более чем 11 тысяч государственных унитарных
предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, не позволяет
им быть полноценными и эффективными субъектами рыночной экономики;
отказ от использования права хозяйственного ведения и постепенная
оптимизация количества унитарных предприятий;
продолжение работы по продаже пакетов акций акционерных обществ,
деятельность которых не связана со стратегическими интересами
государства по обеспечению национальной безопасности;
повышение эффективности управления государственным имуществом, в
том числе унитарными предприятиями и акциями, находящимися в
государственной собственности, и составляющими государственный сектор
экономики.
Решение указанных задач должно осуществляться в рамках нового
закона о приватизации, который расширяет сферу действия
законодательства о приватизации и укрепляет положение государства как
собственника принадлежащего ему имущества, в том числе декларируя
право Российской Федерации, субъектов Российской Федерации,
муниципальных образований бессрочно осуществлять права собственника в
отношении принадлежащего им имущества.
Приоритеты государственной политики в сфере приватизации
государственного и муниципального имущества заключаются в следующем.
Приватизация государственного и муниципального имущества
основывается на признании равенства приобретателей (покупателей)
государственного и муниципального имущества и открытости деятельности
органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Вместе с тем назрела необходимость внедрения целого ряда
принципиально новых подходов, применение которых должно привести к
качественному повышению эффективности решения задач приватизации.
Важнейшим элементом приватизационного процесса должно стать его
стратегическое планирование, осуществляемое по тем же принципам, что и
планирование федерального бюджета на соответствующий год. Процесс
подготовки прогнозного плана (программы) приватизации имущества должен
включать в себя пообъектную оценку целесообразности приватизации,
подтверждаемой детальным финансово-экономическим обоснованием для
каждого из объектов, который предполагается включить в план.
Повышению эффективности реализации прогнозного плана (программы)
приватизации должно способствовать существенное расширение
инструментария приватизации. Наряду с такими традиционными способами
приватизации как аукцион и конкурс, наиболее эффективными для
приватизации при наличии спроса, необходимо внедрять в практику
дополнительные механизмы, делающие возможной продажу имущества,
ликвидность которого невелика. Необходимо открыть доступ к
приватизации предприятий этой группы среднему и малому бизнесу.
Одновременно нужно сохранить имеющийся положительный опыт
предпродажной подготовки наиболее значимых приватизационных проектов с
привлечением финансовых и юридических консультантов, аудиторов,
оценщиков и иных экспертов.
Необходимо законодательное решение вопроса о правах акционерных
обществ, созданных и создаваемых в процессе приватизации, на ранее
предоставленные им земельные участки. Создание единого имущественного
комплекса, состоящего из предприятия и ранее предоставленного ему
земельного участка, позволит значительно повысить капитализацию
предприятия, что должно привести к росту его инвестиционной
привлекательности. Для этого необходимо внедрить в практику включение
земельных участков в уставный капитал государственных и муниципальных
унитарных предприятий при их преобразовании в процессе приватизации, а
также создать условия для продажи участков созданным при приватизации
акционерным обществам по нормативной цене либо путем внесения в их
уставные капиталы в качестве вклада государства.
Для повышения эффективности деятельности государственных
унитарных предприятий и государственных учреждений требуется
совершенствование системы взаимоотношений с руководителями
государственных унитарных предприятий, а также усиление контроля над
их деятельностью.
Предстоит осуществить комплекс мер по повышению квалификации
государственных служащих, являющихся представителями государства в
акционерных обществах, повысить ответственность представителей
государства через принятие соответствующих нормативных правовых актов.
Будет сформирован институт профессиональных государственных
представителей, для которых деятельность по представлению государства
в органах управления акционерных обществ будет являться основной.
Будет решена проблема финансирования деятельности по управлению
акциями, находящимися в федеральной собственности.
Важным направлением является мониторинг, анализ и планирование
финансово-хозяйственной деятельности акционерных обществ, более 50
процентов акций которых находятся в федеральной собственности.
Необходимо принять единую методику, обеспечить отраслевые министерства
автоматизированными средствами комплексного анализа
финансово-хозяйственной деятельности предприятий.
Такой мониторинг позволит осуществлять проведение сводного,
отраслевого и регионального анализа деятельности акционерных обществ с
государственным участием, анализа эффективности функционирования
акционерных обществ, определение планируемого объема дивидендов,
перечисляемых в федеральный бюджет, а также осуществлять другие
необходимые расчеты для обеспечения принятия качественных решений
представителями государства в органах управления акционерных обществ.
3.1.7. Развитие рынка земли и других объектов недвижимости
Целью государственной политики в сфере земли и иной недвижимости
в среднесрочной перспективе 2002-2004 годов является существенное
расширение правовых основ для развития рынка недвижимости, обеспечение
условий для эффективного использования земельных участков и иных
объектов недвижимости всех форм собственности. В этот период должны
быть проведены преобразования в рамках трех основных направлений.
Реформирование правоотношений в сфере земли и иной недвижимости
включает проведение следующих мероприятий:
разграничение государственной собственности на землю,
обеспечивающее права Российской Федерации, субъектов Российской
Федерации на земельные участки, необходимые для реализации ими задач и
функций, установленных законодательством Российской Федерации, и
земельные участки под объектами недвижимости, приватизированными и
отчужденными из соответствующей собственности; передачу в
собственность муниципальных образований земель в их границах за
исключением земель, отнесенных к государственной собственности или
находящихся в частной собственности;
законодательное оформление правовой концепции единого объекта
недвижимости через определение земельного участка как базового
элемента недвижимости, а любых его строительных изменений - как
улучшений земельного участка;
передача прав собственности на земельные участки, находящиеся в
государственной или муниципальной собственности, собственникам
расположенных на них объектов недвижимости, приватизация земельных
участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости как единых
объектов;
законодательное обеспечение продажи в основном на конкурсной
основе под застройку земельных участков, находящихся в государственной
или муниципальной собственности;
законодательное обеспечение гарантии надёжности регистрации прав
на недвижимость, а в перспективе - переход к принципу полной защиты
государством имущественных прав добросовестного приобретателя
(зарегистрированного собственника).
Государственная политика по стимулированию эффективного
использования земли и иной недвижимости и развития рынка недвижимости
предусматривает осуществление следующих мер:
создание государственного земельного кадастра как единой системы
государственного учета недвижимости на основе автоматизированных
технологий и обеспечение публичности его сведений;
проведение территориального зонирования земель поселений и иных
территорий с целью установления разрешенного использования земель и
градостроительных регламентов;
обеспечение условий для проведения землеустройства на землях
сельскохозяйственного назначения, закрепленных за
сельскохозяйственными организациями и крестьянскими (фермерскими)
хозяйствами;
создание экономических условий, стимулирующих объединение
земельных долей в земельные участки, находящиеся в собственности или
аренде у сельскохозяйственных организаций или крестьянских
(фермерских) хозяйств, с последующим гражданским оборотом
исключительно земельных участков;
организация эффективного контроля за охраной и использованием
земельных ресурсов, направленного на сохранение и восстановление
природных свойств земель.
Стимулирование инвестиций в развитие недвижимости требует также
решения задач:
упрощения процедур и сокращения сроков получения застройщиками
прав на земельные участки для строительства;
создания условий для формирования земельных участков как объектов
недвижимости посредством разработки землеустроительной,
градостроительной и иных видов документации;
развития конкуренции на рынке услуг по формированию и
техническому описанию земельных участков и иной недвижимости;
стимулирования развития ипотечного кредитования с использованием
в качестве обеспечения земельных участков и других объектов
недвижимости.
Приоритетное значение приобретает реформирование системы платежей
за землю и иную недвижимость, которое должно реализовать принцип
единства земельных участков и прочно связанных с ними объектов
недвижимости. С этой целью предусматривается осуществление следующих
мер:
разработка правил и проведение кадастровой оценки земельных
участков и расположенных на них объектов недвижимости по принципу
наиболее эффективного их использования;
планомерный переход от земельного налога и налога на имущество к
налогу на недвижимость, что создаст постоянный и предсказуемый
источник наполнения бюджетов муниципальных образований и позволит
обеспечить эффективное использование и развитие недвижимости;
установление общих принципов расчета арендной платы за земельные
участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности
(и прочно связанные с ними объекты недвижимости в случае единства прав
на них), а также правил определения цены земельных участков при их
отчуждении, залоге из государственной и муниципальной собственности.
Институциональное обеспечение государственной политики в сфере
земли и иной недвижимости предполагает создание правовой
"законодательной вертикали" и "исполнительной горизонтали", то есть
системы правового государственного и муниципального регулирования
рынка недвижимости.
Следует законодательно зафиксировать две различные функции
государства и органов местного самоуправления на рынке недвижимости:
публично-правовую как организаторов этого рынка и частно - правовую
как собственников недвижимости, участников рынка. Участие граждан и их
объединений в решении проблем рынка недвижимости осуществляется через
процедуры публичных слушаний по вопросам территориального зонирования,
посредством саморегулирования деятельности профессиональных участников
рынка недвижимости.
В этой связи должны быть осуществлены следующие преобразования:
совершенствование государственного регулирования и
стратегического планирования развития рынка земли и иной недвижимости;
исключение функции по распоряжению землёй и недвижимым имуществом
из полномочий различных ведомств, кроме одного, представляющего
государство или муниципальное образование как собственника, и
регулирование их деятельности, включая права по принудительному выкупу
(изъятию) недвижимости и ограничению прав на неё в публичных
интересах, процедуры выкупа при справедливой компенсации
правообладателям и общественного контроля за использованием и
распоряжением государственной и муниципальной недвижимостью в
интересах государства и общества;
совершенствование системы государственных и муниципальных служб
(учреждений), обеспечивающих административную инфраструктуру рынка
недвижимости;
создание на местном уровне муниципальных служб, выполняющих
функции по планированию использования земель и их территориальному
зонированию, оценке и налогообложению недвижимости на базе ее рыночной
стоимости;
отделение от государственных и муниципальных функций и развитие
рынка услуг по проведению землеустройства, формированию и техническому
описанию объектов недвижимости;
передача части функций по регулированию деятельности
профессиональных участников рынка недвижимости (риэлторов, оценщиков,
страховщиков) их объединениям и ассоциациям с целью стимулирования
профессионального бизнес-сообщества к повышению надежности и
эффективности сделок на рынке недвижимости.
3.1.8. Финансовая инфраструктура и финансовое посредничество
3.1.8.1. Реформирование банковской системы
Целью реформирования банковской системы является создание
устойчивого, пользующегося доверием экономических агентов банковского
сектора, эффективно и в полной мере выполняющего функции финансового
посредничества, способствующего развитию экономики в целом.
Практическими задачами на период 2002-2004 годов, решение которых
будет способствовать достижению поставленных стратегических целей
реформирования банковской системы, являются укрепление финансового
состояния жизнеспособных банков и выведение с рынка проблемных, рост
капитализации и консолидация кредитных организаций, переход на
международные стандарты учета и повышение прозрачности банковской
системы, ликвидация разрыва между коммерческими банками и реальным
сектором.
Учитывая центральное место банковской системы в структуре
экономики и ее тесную взаимосвязь с общим состоянием и тенденциями в
экономической сфере, непременными условиями успеха намеченных
преобразований в банковском секторе являются стабильность и
предсказуемость макроэкономической политики, с одной стороны, и
одновременные практические шаги в области реструктуризации
корпоративного сектора, совершенствование правовой базы и судебной
системы, с другой.
В сфере организации деятельности банков основные усилия должны
быть направлены на сохранение и развитие конкурентных основ
функционирования банковской системы, что подразумевает обеспечение
единых условий работы для всех кредитных организаций (вне зависимости
от территориальной принадлежности и формы собственности), строгое
выполнение законодательно установленных норм и требований, исключение
возможности внешнего влияния на политику банков (за исключением
случаев, прямо предусмотренных законом).
Важную роль в решении указанных задач должен сыграть переход
кредитных организаций на международные стандарты финансовой
отчетности. Реализация этой меры потребует изменения нормативной базы
бухгалтерского учета и налогового законодательства, а также
переподготовки кадров. Развитию конкуренции в банковском секторе также
будут способствовать меры, направленные на повышение прозрачности
деятельности коммерческих банков: требование ежеквартальной публикации
в печати балансов, отчетов о финансовых результатах и ключевых
финансовых показателях работы банков. Необходимо также законодательно
обязать кредитные организации, являющиеся головными в составе
банковских групп, публиковать консолидированный балансовый отчет и
отчет о прибылях и убытках.
В целях расширения спектра услуг, предоставляемых финансовым
сектором, и более полного удовлетворения потребностей экономических
агентов в финансовом посредничестве представляется целесообразным
развитие в рамках банковского сектора таких видов кредитных
учреждений, как ссудносберегательные ассоциации, кредитные кооперативы
и другие.
В среднесрочной перспективе будет осуществлен выход Банка России
из капитала росзагранбанков, а также крупных банков с государственным
участием параллельно с началом реструктуризации, в том числе
приватизации этих банков.
В сфере законодательства работа должна быть направлена на
обеспечение правовых основ развития банковского бизнеса,
соответствующих международной практике, создание условий для роста
капитализации и последовательной консолидации банковского сектора, в
том числе путем существенного повышения требований к минимальному
размеру капитала кредитных организаций.
Ориентируясь на международные нормы в области финансового
посредничества, необходимо создать законодательные механизмы
противодействия легализации через банковскую систему преступных
доходов, предотвращения проведения сомнительных операций и сделок, а
также исключения возможности установления контроля над кредитными
организациями недобросовестными лицами. Одной из первостепенных задач
в этом плане является реализация законодательства о противодействии
легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.
Расширению операций коммерческих банков с реальным сектором
экономики должно способствовать создание адекватной правовой базы,
регулирующей предоставление синдицированных банковских кредитов,
выпуск и обращение ипотечных ценных бумаг, развитие системы раскрытия
информации о добросовестности исполнения заемщиками обязательств перед
банками.
Важное значение для повышения эффективности работы по
реформированию банковской системы будет иметь принятие подготовленных
поправок в действующее законодательство, затрагивающих вопросы допуска
организаций на рынок банковских услуг, лицензирования банковской
деятельности, пруденциального банковского надзора, банкротства и
ликвидации кредитных организаций.
Совершенствование системы банковского регулирования и надзора
будет ориентировано на повышение устойчивости и надежности банков и
защиту интересов их кредиторов и вкладчиков.
Важнейшим элементом обеспечения финансовой стабильности
банковского сектора является дальнейшее развитие системы требований к
управлению рисками, принимаемыми на себя кредитными организациями.
Работа в этом направлении будет проводиться с учетом международного
опыта и с перспективой перехода от формальных ограничений и
регламентаций к регулированию рисков путем максимального учета при
определении требований, предъявляемых к кредитным организациям,
финансового состояния банка и качества внутрибанковских систем
управления и контроля за рисками.
Предстоит внедрить в практику оценку рисков на консолидированной
основе и обеспечить развитие соответствующего направления в системе
банковского надзора.
На начальном этапе целесообразным представляется расширение
набора инструментов и рисков, по которым банки должны формировать
резервы на возможные потери. Впоследствии с внедрением международных
стандартов бухгалтерского учета и модернизацией системы
налогообложения подходы к порядку формирования всех видов резервов
будут либерализованы.
Актуальным является совершенствование методики анализа
финансового состояния банков с целью выявления проблем кредитных
организаций на ранних стадиях их возникновения. В отношении
банковского сектора в целом особое внимание будет уделено разработке
системы показателей, свидетельствующих о наличии системных рисков
банковской деятельности.
3.1.8.2. Инструменты денежного рынка
Активизация выполнения банковской системой посреднической функции
по перераспределению привлекаемых финансовых ресурсов в пользу
реального сектора экономики предполагает наличие эффективно
работающего денежного рынка. Активность денежного рынка обеспечивается
развитой инфраструктурой, надежной и оперативной системой расчетов,
отлаженными каналами межсекторального перетока ресурсов. Наряду с
предоставлением возможности регулирования текущей ликвидности
отдельных участников, денежный рынок будет способствовать формированию
единой цены денег и определять ориентиры для формирования полноценной
структуры процентных ставок и доходностей.
Условиями нормальной активной работы денежного рынка является
укрепление надежности и транспарентности банков и других финансовых
посредников как основных участников рынка, а также расширение круга
финансовых инструментов, обращающихся на денежном рынке.
Банк России рассматривает свои операции на денежном рынке в
качестве инструмента проведения денежно-кредитной политики с целью
воздействия на состояние банковской ликвидности и уровень процентных
ставок, более гибкого управления денежным предложением для достижения
поставленных конечных целей денежно-кредитной политики.
Банк России и Правительство Российской Федерации будут принимать
меры для обеспечения надежной работы и развития денежного рынка.
Банком России будет продолжена работа по построению эффективной,
быстродействующей и надежной платежной системы Банка России, созданию
Единой телекоммуникационной банковской сети в целях предоставления
пользователям высокотехнологичных и практичных услуг.
Банк России будет содействовать развитию безналичных расчетов, в
том числе за счет расширения использования платежных карт и применения
других современных банковских технологий.
3.1.8.3. Развитие фондового рынка и инвестиционных институтов
Основной целью деятельности Правительства Российской Федерации по
развитию фондового рынка является повышение роли фондового рынка в
привлечении инвестиций и перераспределении капитала в российской
экономике.
В целях стимулирования вложения сбережений в ценные бумаги
российских эмитентов будет уточнено регулирование отношений по учету
прав на ценные бумаги. Для этого будут внесены изменения в закон о
рынке ценных бумаг, касающиеся регулирования депозитарной деятельности
и деятельности по ведению реестра владельцев именных ценных бумаг. В
частности, будут конкретизированы требования к депозитарному договору
в части повышения ответственности депозитария; установлены более
жесткие условия зачисления ценных бумаг на счет депо и их списания со
счета депо, а также четкий перечень лиц, которым выдается
соответствующая информация, будут сформулированы обязанности
реестродержателей.
В целях недопущения ущемления прав инвесторов Правительство
Российской Федерации считает необходимым законодательно установить,
что после регистрации отчета об итогах выпуска ценных бумаг выпуск
этих бумаг может быть признан недействительным только по решению суда.
Учитывая необходимость привлечения сбережений мелких инвесторов,
приоритетное значение будет иметь создание условий для развития
институциональных инвесторов.
Необходимо создать правовую основу действия акционерных
инвестиционных фондов и паевых инвестиционных фондов. При этом большое
внимание будет уделяться вопросам раскрытия информации, необходимой
инвесторам для оценки рисков, связанных с инвестированием и принятием
решений, мерам обеспечения интересов акционеров и пайщиков со стороны
управляющей компании при осуществлении инвестиционной деятельности.
Будут приняты меры по повышению роли негосударственных пенсионных
фондов (НПФ) в качестве инвесторов. С этой целью будут внесены
поправки в законодательство, направленные на установление единых
требований и единого надзора за размещением и хранением пенсионных
резервов НПФ, в частности, предусматривающие ограничения на
инвестирование в ценные бумаги лиц, являющихся учредителями НПФ и их
вкладчиками.
Стимулирование инвестиционной активности населения предполагает
создание такого механизма, как индивидуальные инвестиционные схемы,
которые позволят гражданам на условиях доверительного управления
осуществлять инвестиции в российские ценные бумаги. Указанные меры
сделают привлекательной работу со средствами населения и будут
способствовать увеличению числа участников рынка ценных бумаг.
Предполагается усилить финансовые требования и требования к
рискам брокеров и доверительных управляющих, принять меры по развитию
конкуренции на рынке посреднических услуг, что приведет к снижению в
долгосрочной перспективе трансакционных издержек на рынке ценных
бумаг, к увеличению привлекаемых при их посредничестве средств средних
и мелких инвесторов, удешевит доступ инвесторов на рынок для
совершения самостоятельных сделок.
Для четкого обособления средств клиентов брокера от его
собственных средств, направленного на предотвращение
несанкционированного использования денежных средств и ценных бумаг
клиентов брокерами, а также на защиту этих средств и ценных бумаг от
обращения на них взыскания по долгам брокеров, должны быть решены
вопросы о клиентских счетах.
Будут сняты необоснованные ограничения на выпуск ценных бумаг,
такие, как запрет на выпуск акций в погашение долга акционерного
общества, запрет на увеличение уставного капитала за счет собственного
имущества компании, а также ограничений срока и объема выпуска
облигаций. Для этого будут внесены изменения как в Гражданский кодекс
Российской Федерации, так и в отдельные законы.
Одним из приоритетов действий Правительства Российской Федерации
будет содействие формированию срочного рынка в России, что позволит
существенно снизить риски инвесторов на фондовом рынке. С этой целью
необходимо внести соответствующие изменения в Гражданский кодекс
Российской Федерации по отмене правовых норм, позволяющих признавать
срочные сделки сделками "пари".
В области развития инфраструктуры фондового рынка усилия будут
направлены на развитие организованных рынков ценных бумаг. В России
должен быть сформирован административноправовой режим, предполагающий
создание различных торговых систем, создана правовая база для развития
Интернет-торговли и предоставления финансовых услуг через Интернет.
В перспективе необходимо законодательно закрепить возможность
обращения иностранных ценных бумаг и депозитарных расписок на
российском фондовом рынке. На первом этапе целесообразно ограничить
участие иностранных эмитентов на российском рынке условием допуска
российских эмитентов на соответствующие национальные рынки.
3.1.8.4. Развитие рынка страховых услуг
Главной целью экономической политики в области развития
страхования является формирование национальной системы, способной
выполнять следующие социально-экономические функции: защита от
потенциальных рисков, необходимая для эффективного функционирования
рыночной экономики и являющаяся фактором ее стабильности и стимулом
расширения предпринимательской деятельности; аккумуляция долгосрочных
инвестиционных ресурсов для развития экономики.
Основными задачами Правительства Российской Федерации по
формированию эффективной системы страхования являются следующие:
формирование адекватной законодательной базы;
создание эффективного механизма государственного регулирования и
надзора за страховой деятельностью;
стимулирование трансформации сбережений населения в долгосрочные
инвестиции с использованием механизмов долгосрочного страхования
жизни;
поэтапная интеграция национальной системы в международный
страховой рынок.
Практические мероприятия по развитию страхового дела будут
направлены на стимулирование развития систем обязательного и
добровольного страхования.
Приоритетными направлениями государственного страхования должны
быть виды обязательного страхования гражданской ответственности. При
этом базовые принципы обязательного страхования должны включать в
себя:
соразмерность страхового тарифа и величины страхового риска;
реализацию предусмотренных законодательством мер регулирования
страховых тарифов с целью их минимизации для страхователей;
повышенные требования к страховщикам по обеспечению финансовой
устойчивости;
формирование финансовых механизмов, позволяющих обеспечить защиту
в случаях, когда обязательное страхование не осуществлено;
введение системы конкурсов и тендеров для страховых компаний,
желающих принять участие в государственных программах обязательного
страхования;
исключение необоснованного введения дополнительных видов
обязательного страхования, связанного с созданием новых внебюджетных
ведомственных фондов.
Правительство Российской Федерации будет стимулировать
капитализацию страхового рынка путем дальнейшего повышения
минимального размера уставного капитала страховых организаций. Будут
повышены требования к ликвидности средств, за счет которых формируются
уставные капиталы.
В целях формирования информационно прозрачного страхового рынка
Правительство Российской Федерации примет меры по внедрению
оперативного мониторинга за финансовым состоянием страховых
организаций и формированию соответствующей системы учета и отчетности,
ориентируясь при этом на международные стандарты классификации по
видам страхования. Это необходимо
для международного сотрудничества по каналам перестрахования, а
также для внедрения передовых страховых технологий.
Для решения задачи вовлечения сбережений граждан в инвестиционный
процесс через страхование Правительство Российской Федерации будет
действовать в двух основных направлениях:
создание стимулов для развития долгосрочного страхования жизни,
включая пенсионное страхование;
формирование механизма размещения резервов в инвестиционные
инструменты, удовлетворяющие требованиям страховщиков с точки зрения
доходности, надежности и ликвидности.
Режим налогообложения операций по долгосрочному страхованию
должен являться стимулом для предприятий и граждан, побуждающим их
формировать эффективную защиту от наиболее значимых рисков. Такой
режим должен вводиться после перекрытия всех легальных возможностей по
использованию зарплатных страховых схем и восстановления доверия к
стабильности финансовой системы страны, развития полноценного
фондового рынка.
В целях укрепления доверия населения к долгосрочному страхованию
жизни будет усилен пруденциальный надзор за компаниями,
специализирующимися на этих операциях, введены более жесткие
нормативные требования к их финансовой устойчивости.
Реализация поставленных целей требует усиления государственного
регулирования страхового рынка по следующим направлениям:
распространение компетенции государственного надзора на всех
профессиональных участников страхового рынка, осуществляющих
страхование (перестрахование), посредническую, актуарную, аудиторскую
деятельность в области страхования, оценку страхового риска;
проверка статуса учредителей и квалификации руководства компаний;
введение жестких санкций в отношении компаний, нарушающих
надзорные предписания;
сбор информации и проведение независимого анализа данных о
состоянии рынка страхования.
3.1.9. Политика поощрения инвестиций
Реализация инвестиционной модели как инструмента развития
российской экономики является одним из основных направлений действий
Правительства Российской Федерации в среднесрочной перспективе.
В 2002 - 2004 годах главной задачей политики поощрения инвестиций
будет создание условий, способствующих расширению притока
инвестиционных ресурсов в экономику и обеспечения на этой основе
устойчивого экономического роста.
Инвестиционная политика в среднесрочной перспективе будет
осуществляться в двух направлениях:
1) привлечение инвестиций частного сектора, прямых иностранных
инвестиций, которые должны стать основным источником модернизации
экономики России.
Важным источником инвестиций в развитие экономики России должны
стать внутренние инвестиционные ресурсы - сбережения населения,
накопления предприятий. Для их эффективного использования необходимо
развитие финансовой инфраструктуры - банковской системы, фондового
рынка, рынка страховых услуг, а также разработка и совершенствование
индивидуальных инвестиционных схем.
Перспективным источником финансирования инвестиционных
потребностей экономики России являются прямые иностранные инвестиции.
Помимо содействия технологическому обновлению основных фондов
предприятий, они несут в себе потенциал увеличения экспорта продукции
и услуг, возможности импорта технологий, практических навыков,
управленческого мастерства и ноу-хау, способствуют становлению
рыночных механизмов и интеграции российской экономики в мировое
хозяйство.
Основными задачами политики привлечения прямых иностранных
инвестиций в экономику России на среднесрочную перспективу должны
|