сфере жилищно-коммунального хозяйства и занимающими служебные жилые
помещения.
О нарушении прав детей, проживающих в домах коридорной
системы, при изменении статуса жилого помещения
В 2006 году к Уполномоченному поступили обращения, связанные с
несоблюдением прав и законных интересов граждан и их детей при
изменении статуса жилых помещений, расположенных в домах коридорной
системы.
Дома коридорной системы - бывшие общежития, переданные в жилищный
фонд города. На каждом этаже таких домов кроме 15-20, а иногда и
больше, жилых комнат (как правило, одна комната на семью)
располагаются общий санузел, кухня и зачастую постирочная.
Жильцы домов коридорной системы столкнулись с множеством проблем,
когда их комнаты, расположенные на одном этаже, стали переводить путем
объединения в одну большую коммунальную квартиру.
Прежде всего, у граждан существенно увеличилась площадь,
приходящаяся на каждого члена семьи, так как площадь всех мест общего
пользования, в том числе коридора, была поделена на всех жильцов
многонаселенной квартиры. К сожалению, увеличение метража произошло
исключительно на бумаге, а фактически для проживающих ничего не
изменилось: люди как проживали в своих комнатах, так и остались
проживать, зато плата за коммунальные услуги значительно возросла.
Кроме того, на основании пункта 5 части 1 статьи 8 Закона города
Москвы от 14 июня 2006 года N 29 "Об обеспечении права жителей города
Москвы на жилые помещения" граждане, проживающие в домах коридорной
системы, могут быть признаны нуждающимися в улучшении жилищных условий
независимо от учетной нормы площади жилого помещения, а в соответствии
с частью 4 статьи 9 указанного Закона для постановки на учет
проживающих в коммунальных квартирах устанавливается учетная норма в
размере 15 кв. метров общей площади на человека.
Таким образом, если жильцы домов коридорной системы по каким-либо
причинам ранее не встали на учет по улучшению жилищных условий, то
после преобразования жилого помещения в коммунальную квартиру они вряд
ли смогут это сделать, так как за счет большого коридора будут
считаться обеспеченными площадью, хотя на самом деле их жилищные
условия никоим образом не изменились.
Нельзя не отметить, что при изменении статуса жилого помещения в
доме коридорной системы у граждан появляется возможность
приватизировать свои комнаты. Это, безусловно, отвечает интересам
одних семей, но противоречит интересам других, так как после
приватизации у первых появляется возможность беспрепятственно
продавать, сдавать в аренду свои комнаты, что в итоге ведет к
ухудшению жилищных условий всех проживающих, в первую очередь
несовершеннолетних детей.
Весной 2006 года к Уполномоченному обратились жильцы дома N 128/9
по улице Первомайской в связи с тем, что один из этажей их дома был
переведен из коридорной системы в одну большую коммунальную квартиру
общей площадью 681,7 кв. метра.
Основанием для изменения статуса жилого помещения послужило
обращение гражданина Г. в Департамент жилищной политики и жилищного
фонда города Москвы о приватизации занимаемой им комнаты площадью 12,9
кв. метра в доме коридорной системы. Учитывая, что в его комнате
отсутствовали места общего пользования, Городская комиссия по
приватизации и управлению жилищным фондом города Москвы разрешила
осуществить приватизацию его жилья как комнаты в коммунальной
квартире. В качестве коммунальной квартиры было решено рассматривать
помещения всего этажа. Таким образом, в доме коридорной системы один
из этажей стал большой коммунальной квартирой.
Жители этой многонаселенной коммунальной квартиры были возмущены
тем, что весь метраж мест общего пользования разделили на всех
проживающих на этаже, в связи с чем оплата коммунальных услуг выросла
почти в два раза.
При решении вопроса об изменении статуса занимаемого жилого
помещения, как правило, принимается во внимание мнение лишь одного
человека, заинтересованного в приватизации. При таких обстоятельствах
договор социального найма изменяется фактически в одностороннем
порядке.
Департамент жилищной политики и жилищного фонда города Москвы в
данной ситуации придерживается мнения, что само по себе помещение,
состоящее только из комнат, не может обладать статусом квартиры, так
как согласно определению квартира - внутренняя изолированная часть
строения, отделенная от других помещений капитальными стенами, имеющая
отдельное оборудование, необходимое для жилой квартиры (кухню, ванную,
туалет), самостоятельный выход на улицу, в коридор или на лестничную
клетку.
В свою очередь, коммунальная квартира в соответствии с частью 1
статьи 15 Закона города Москвы от 11 марта 1998 года N 6 "Основы
жилищной политики города Москвы" представляет собой квартиру,
состоящую "из нескольких жилых помещений (комнат), принадлежащих двум
и более пользователям и (или) собственникам, не являющимся членами
одной семьи, на основании отдельных договоров, сделок, иных действий,
предусмотренных законодательством, совместно использующим
вспомогательные помещения (места общего пользования квартиры) и
инженерное оборудование в местах общего пользования".
Конечно, с мнением Департамента жилищной политики и жилищного
фонда города Москвы нельзя не согласиться. Однако нельзя забывать и о
праве гражданина Российской Федерации на приобретение в собственность
жилого помещения, занимаемого им на условиях социального найма в
государственном и муниципальном жилищном фонде, в соответствии с
Законом Российской Федерации от 4 июля 1991 года N 1541-I "О
приватизации жилищного фонда в Российской Федерации".
Анализируя ситуацию, связанную с изменением статуса жилого
помещения, следует констатировать, что она далеко не однозначна. Для
одних жильцов это единственный шанс выбраться из коммунальной
квартиры, в которой они прожили всю свою жизнь, и улучшить свои
жилищные условия путем продажи комнаты и приобретения отдельной
квартиры с помощью накоплений, ипотеки и т.д., а для других - это
значительное увеличение платы за коммунальные услуги, наличие
постоянно меняющихся соседей и т.д.
Таким образом, к каждому случаю по изменению статуса жилого
помещения в домах коридорной системы необходимо подходить
индивидуально, учитывая интересы всех жильцов и их несовершеннолетних
детей. Кроме того, для решения этой проблемы нужно рассмотреть вопрос
о взимании пониженной платы за пользование жилым помещением, например,
коридором, площадь которого, как правило, составляет 100-150 кв.
метров, или об исключении площади коридора из общего метража квартиры
при расчете платы за коммунальные услуги.
О нарушении прав детей в случае признания не приобретшими
права пользования жилыми помещениями
За последние годы сложилась устойчивая судебная практика,
наглядно показывающая, что в ряде случаев права детей на жилище,
гарантированные им Конституцией Российской Федерации, не могут быть
ими реализованы в силу того, что суды не усматривают у
несовершеннолетних таких прав. Обращения, поступающие к
Уполномоченному, свидетельствуют, что большое количество детей
признаны не приобретшими права пользования жилыми помещениями в силу
того, что были зарегистрированы по месту регистрации одного из
родителей, а проживали вместе с родителями в другом жилом помещении.
После расторжения брака родитель или другие родственники в судебном
порядке фактически выселяют детей на улицу, используя для этого иски о
признании несовершеннолетних не приобретшими права пользования жилыми
помещениями. Родитель, таким образом, избавляется от ребенка, ставшего
ему ненужным после расторжения брака, и не несет никакой
ответственности за обеспечение потребности ребенка в жилище. При этом,
как правило, все бремя по обеспечению потребностей ребенка (и не
только в жилом помещении) ложится на другого родителя, у которого
подчас не имеется возможности обеспечить жильем не только ребенка, но
и себя самого.
Судебная практика по искам о признании гражданина не приобретшим
права пользования жилым помещением в государственном и муниципальном
жилищном фонде возникла в 90-х годах прошлого века.
Как в ранее действовавшем ЖК РСФСР, так и в ЖК РФ отсутствует
нормативное регулирование правоотношений о признании гражданина не
приобретшим права пользования жилым помещением. Нет его и в других
законодательных актах, в том числе в постановлениях пленумов
Верховного Суда Российской Федерации.
Вопросы признания граждан не приобретшими права пользования
жилыми помещениями, несмотря на отсутствие правовых норм, реализуются
исключительно судебной практикой. Причем судебная практика идет по
пути применения логической цепочки "от обратного".
Мотивы иска о признании гражданина, в том числе ребенка, не
приобретшим права пользования жилым помещением по своей сути
направлены на защиту прав и интересов истца. Если гражданин
зарегистрирован в жилом помещении, но реально им не пользуется, то в
такой ситуации иск о признании этого гражданина не приобретшим права
пользования жилищем преследует цель прекратить его регистрацию в
спорном жилом помещении (снять с регистрационного учета) без
обеспечения ответчика другим жилым помещением. Таким образом, такие
иски фактически направлены на выселение граждан из жилых помещений без
предоставления другого жилища.
В соответствии со статьей 3 ЖК РФ никто не может быть выселен из
жилища иначе как по основаниям и в порядке, которые предусмотрены
законом. Данное положение основано на норме статьи 40 Конституции
Российской Федерации, согласно которой никто не может быть произвольно
лишен жилища.
Правило, согласно которому на вселение к родителям их детей, не
достигших совершеннолетия, не требуется согласия проживающих в жилом
помещении, введено в жилищное и административное законодательство в
целях охраны прав детей как категории лиц, нуждающихся в особой защите
в силу возраста, является конституционно допустимым и согласуется со
статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
Материально-правовым основанием исков о признании граждан не
приобретшими права пользования жилыми помещениями являются статьи 53 и
54 ЖК РСФСР, статьи 69 и 70 ЖК РФ, предусматривающие условия
приобретения гражданином права пользования жилым помещением наравне с
нанимателем. Это, как правило, касается лиц, не включенных изначально
в ордер или договор социального найма жилья, которых при их
последующей регистрации в жилое помещение не вносили в договор
социального найма даже в случае его наличия.
Несмотря на очевидность положений указанных статей (право ребенка
на жилье как члена семьи нанимателя и право на вселение к родителям их
детей, не достигших совершеннолетия), на практике возникают сложности
при разрешении споров, связанных с признанием права несовершеннолетних
на пользование жилыми помещениями. Эти сложности вытекают из
взаимосвязанности жилищных прав малолетних с правами их родителей,
объективной необходимостью проживания с одним из родителей при
расторжении брака или проживания вместе с родителями не по месту
регистрации ребенка..
К сожалению, часто суды разрешают эти споры не в пользу детей,
без учета их статуса и приоритета прав несовершеннолетних,
гарантированных им законом и призванных обеспечить в силу возраста и
недееспособности (ограниченной дееспособности) особый правовой режим
реализации этих прав.
В суде истцы основываются на фактах, свидетельствующих об
отсутствии оснований, предусмотренных для возникновения права на жилое
помещение у ребенка, не включенного изначально в ордер или договор
социального найма.
В соответствии с указанными статьями жилищного законодательства
право гражданина на жилое помещение возникает при наличии следующих
условий:
признание лица членом семьи нанимателя (статья 53 ЖК РСФСР,
статья 69 ЖК РФ);
вселение и проживание в жилом помещении (статьи 54 ЖК РСФСР,
статья 70 ЖК РФ);
получение письменного согласия всех совершеннолетних членов семьи
нанимателя на вселение;
отсутствие иного соглашения о порядке пользования жилым
помещением между нанимателем, проживающими с ним членами семьи и
вселяемым лицом;
ведение общего хозяйства;
отсутствие права на другое жилище;
регистрация в жилом помещении.
Из указанных правовых норм следует вывод об основаниях только
приобретения права пользования жилым помещением.
Перечня оснований для признания гражданина, в том числе ребенка,
не приобретшим права пользования жилым помещением нет ни в одном
нормативном правовом акте.
При рассмотрении исков о неприобретении права пользования жилым
помещением суды приходят к выводу о том, что право и не возникало,
несмотря на наличие "формальностей", которые ложатся в основу его
возникновения.
Примером может служить типичная ситуация рассмотрения в
Кузьминском районном суде города Москвы гражданского дела о признании
не приобретшим права пользования жилым помещением, находящимся в
собственности города Москвы, семилетнего Петра А.
Ребенок после его рождения был зарегистрирован на жилой площади
отца, где кроме него зарегистрирована и проживала бабушка отца,
являющаяся нанимателем жилого помещения. При этом отец ребенка по
месту своей регистрации, также как и его сын, никогда не проживал.
Ребенок вместе с родителями с рождения проживал в другом жилом
помещении, так как по договоренности с бабушкой было решено, что она
будет проживать одна, так как семья внука с ребенком будет ей мешать,
учитывая плохое состояние ее здоровья. Таким образом, предполагалось,
что после смерти бабушки семья с ребенком будет проживать по месту
регистрации отца и его сына.
Прожив в браке 7 лет, родители ребенка развелись. Бывшая жена с
ребенком вынуждены жить на съемной квартире, так как по месту ее
регистрации проживать с сыном невозможно из-за фактического отсутствия
места в густонаселенной квартире, о чем суду было предоставлено
соответствующее заключение органа опеки и попечительства.
Представитель 85-летней прабабушки подает иск о признании
семилетнего правнука не приобретшим права пользования жилым помещением
и просит снять его с регистрационного учета по месту жительства. При
этом к отцу ребенка, также никогда не проживавшему вместе с бабушкой,
а зарегистрированному "на всякий случай", истица подобных требований
не предъявляет.
Судом удовлетворено требование прабабушки без учета того, что,
как установлено судом, именно с рождения родители определили место
проживания ребенка по месту жительства отца, что в течение семи лет
прабабушка признавала ребенка членом своей семьи, что имелась
договоренность по режиму пользования квартирой, что основанием подачи
иска послужило исключительно расторжение брака родителей, а также без
учета других обстоятельств, позволяющих установить наличие сложившихся
жилищных правоотношений, вследствие чего - имеющегося права
пользования жилым помещением.
При рассмотрении судами подобных споров судьи учитывают
исключительно фактическое вселение и проживание. При этом не
принимаются во внимание не только особенности статуса
несовершеннолетних, приоритет защиты их прав, установленный
международным и российским законодательством, но и то, что несмотря на
отсутствие фактического проживания ребенка, имеются сложившиеся
правоотношения между жилищным органом (а не истцом, ответственным
квартиросъемщиком) и несовершеннолетним.
После регистрации по месту жительства ребенок вносится в домовую
книгу, финансово-лицевой счет, на него на протяжении многих лет
начисляются платежи за жилищно-коммунальные услуги, которые оплачивают
за несовершеннолетнего его родители. Таким образом, на протяжении
нескольких лет существуют правоотношения, признаваемые в соответствии
со статьей 10 ЖК РФ жилищными. Соответственно, наличие правоотношений
свидетельствует о возникновении права и наоборот.
Кроме того, исследуя ранее изложенные основания приобретения
права пользования жилым помещением, следует отметить, что:
1) в ходе судебных процессов удается установить, что истцы
признавали несовершеннолетних членами своей семьи на протяжении ряда
лет; дети становятся "бывшими членами семьи нанимателя" исключительно
после расторжения брака их родителями;
2) на вселение детей к родителям не требуется согласия ни
нанимателя, ни членов его семьи, ни наймодателя (статья 54 ЖК РСФСР,
статья 70 ЖК РФ), то есть вселение ребенка не зависит от воли
нанимателя.
В обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации
за четвертый квартал 2005 года (утвержден постановлением Президиума
Верховного Суда Российской Федерации от 1 марта 2006 года) отмечено,
что "порядок и правовые последствия вселения в жилое помещение,
занимаемое нанимателем по договору социального найма, предусмотрены
статьей 70 ЖК РФ", "если бывший член семьи нанимателя вселялся в жилое
помещение с соблюдением требований, установленных статьей 70 ЖК РФ, то
он считается приобретшим право пользования жилым помещением,
следовательно, он имеет равные с нанимателем права и обязанности; если
же он не вселялся в жилое помещение или вселялся с нарушением
требований статьи 70 ЖК РФ, то его нельзя считать приобретшим право
пользования жилым помещением".
При этом ни в одном правовом акте не дается разъяснение понятия
"вселение" и не указывается, что под вселением однозначно понимается
только фактическое занятие жилого помещения и нахождение в нем;
3) ребенок не может самостоятельно выбирать место жительства в
силу малолетства и недееспособности (статья 20 ГК РФ). Ребенок живет
вместе с родителями и не осознает того, что он где-то зарегистрирован
и что для него это имеет какое-то правовое значение. При этом он имеет
большинство гражданских прав в отличие от гражданских обязанностей;
4) ведение общего хозяйства с нанимателем в силу недееспособности
ребенка невозможно, а обязанности по оплате и содержанию жилого
помещения за ребенка должны выполнять его родители;
5) при решении вопроса о вселении ребенка также имеет место
соглашение взрослых о порядке пользования жилым помещением. Между
взрослыми членами семьи достигается договоренность, а часто и просто
ставятся условия, что после рождения ребенка он и его родители не
будут проживать вместе с истцом;
6) выбор постоянного места жительства и регистрация ребенка
производятся по решению родителей, самостоятельные права на какое-либо
другое жилое помещение у ребенка отсутствуют.
Таким образом, нарушение порядка вселения в жилое помещение
(статья 70 ЖК РФ) со стороны несовершеннолетних невозможно, так как не
требуется согласия кого-либо на их вселение, нет ограничения по
размерам жилой площади для вселения детей, в силу возраста ребенок не
может самостоятельно выбирать место жительства и исполнять
обязанности, предусмотренные жилищным законодательством, наравне с
нанимателем. Несмотря на факультативность регистрации, именно ее
наличие позволяет считать ребенка проживающим на территории города
Москвы, иметь постоянное место жительства и реализовать права на
оформление правоустанавливающих документов и социальную поддержку
(свидетельство о рождении, паспорт, подтверждение гражданства,
прикрепление к медицинскому учреждению, оформление полиса медицинского
страхования, предоставление детского питания, посещение детского сада,
школы и др.).
Тем не менее судами делается вывод, что при наличии всех
вышеизложенных фактов ребенок не приобрел право пользования жилым
помещением. Хотя именно перечисленные факты и обстоятельства
подтверждают сложившиеся жилищные правоотношения и, как следствие,
приобретение ребенком права пользования жилым помещением.
Судами делается вывод, что ребенок не приобрел право пользования
спорной жилой площадью, учитывая, что он с рождения фактически
проживал в другом жилом помещении, вместе с тем все это время до
расторжения брака родителей истец признавал ребенка членом своей семьи
и не оспаривал права ребенка в связи с его непроживанием вместе с ним.
Более того, непроживание ребенка было основным условием регистрации
несовершеннолетнего по месту жительства.
В статье 1 ЖК РФ установлено, что "граждане по своему усмотрению
и в своих интересах осуществляют принадлежащие им жилищные права, в
том числе распоряжаются ими. Граждане свободны в установлении и
реализации своих жилищных прав в силу договора и (или) иных
предусмотренных жилищным законодательством оснований", ограничение
права граждан на свободу выбора жилых помещений для проживания
допускается только на основании ЖК РФ, другого федерального закона.
В соответствии со статьей 9 ГК РФ граждане вправе осуществлять по
своему усмотрению принадлежащие им права. Неосуществление прав не
влечет автоматического прекращения этих прав, при условии, что такое
прекращение не предусмотрено законом. Таким образом, ребенок может
самостоятельно реализовать свои права только по достижении 18 лет.
Следовательно, до достижения ребенком совершеннолетия нельзя
произвольно, по усмотрению суда, лишить его права на фактическое
заселение жилого помещения и признать не приобретшим права пользования
жилым помещением, т.е. лишить ребенка жилища без законных оснований.
Признание не приобретшим права пользования жилым помещением
невозможно отнести к способам защиты гражданских прав, предусмотренным
статьей 12 ГК РФ. Защита гражданских прав осуществляется путем
признания права, а не доказыванием факта его отсутствия.
Суды не руководствуются имеющимися режимами правовой защиты
жилищных прав несовершеннолетних, хотя действующие правовые нормы
позволяют признавать детей имеющими право пользования жилым помещением
наравне с нанимателем.
Во всех случаях, когда несовершеннолетний признается не
приобретшим права пользования жилым помещением, в основу иска
фактически ложится факт расторжения брака его родителей. Но несмотря
на это, судьи выносят решения, лишающие детей права пользования
единственным законным жилищем, на которое они могут претендовать, а
бывшие члены семьи препятствуют им в этом любыми способами. Таким
образом, судебная система поощряет недобросовестных родителей и
способствует не только распаду семей, но и уклонению родителей от
ответственности за ребенка. В отличие от норм закона о бывших членах
семьи собственника жилого помещения у нанимателей государственного и
муниципального жилья не возникает обязанностей по обеспечению своего
ребенка после выселения жильем. На удовлетворение исков о вселении
ребенка и нечинении препятствий в пользовании жилым помещением по его
месту регистрации рассчитывать не приходится, так как после
расторжения брака, даже если больше некуда идти, бывшие члены семьи не
допустят ребенка в квартиру, чтобы предъявить встречный иск о
неприобретении ребенком права пользования жилым помещением.
Описанная судебная практика сводит законодательно закрепленные
гарантии несовершеннолетним к нулю. В Российской Федерации судебные
решения не создают норму права и, следовательно, не являются
источником права. Вместе с тем именно судебная практика влияет на
реализацию прав несовершеннолетних и лишает их определенного права, не
предоставив возможности ребенку как гражданину самостоятельно принять
решение, достигнув совершеннолетия: реализовать ему свое право или
отказаться от него.
Дети становятся заложниками взаимоотношений своих родителей и их
родственников и оказываются на улице без "крыши над головой". Данная
ситуация сравнима с той, когда надоевшего щенка или котенка выпускают
на улицу и таким образом избавляются от ответственности за него. К
сожалению, судебная система, которая в первую очередь должна исходить
из интересов ребенка и осуществлять правосудие исключительно на
основании закона, находит разные способы, чтобы выставить детей на
улицу без предоставления другого жилого помещения, и фактически
освобождает оставшегося в жилом помещении родителя от обязанности
участия в судьбе ребенка.
Дело малолетнего Петра А. рассмотрено кассационной инстанцией
Московского городского суда, оставившей решение суда первой инстанции
о признании ребенка не приобретшим права пользования жилым помещением
в силе, а кассационные жалобы представителей Петра А. и
Уполномоченно-го - без удовлетворения.
К сожалению, нет надежды на то, что в аналогичных случаях
Московский городской суд не отменит решение суда первой инстанции,
признавшего за ребенком право пользования жилым помещением, как это
произошло с Ксенией Р., 1991 года рождения, которая в результате
судебных тяжб с префектурой Восточного административного округа города
Москвы и Департаментом жилищной политики и жилищного фонда города
Москвы осталась без жилья.
Дом, в котором была зарегистрирована Ксения Р., снесен, а другое
благоустроенное жилое помещение в установленном порядке ребенку
предоставлено не было.
Судья Ульянова О.В., рассматривавшая дело в Преображенском
районном суде города Москвы, восстановила права ребенка на
предоставление благоустроенного жилого помещения и признала незаконным
отказ в предоставлении другого благоустроенного жилья в связи со
сносом дома. Во встречном иске префектуры ВАО о признании ребенка не
приобретшим права пользования жилым помещением по месту регистрации и
жительства девочки и ее отца судом было отказано.
Московским городским судом данное решение, рассмотренное в
кассационном порядке, было отменено и направлено на новое
рассмотрение. В основу определения кассационной инстанции положено то
обстоятельство, что несовершеннолетняя Ксения Р. не могла
самостоятельно фактически вселиться и проживать по месту своей
регистрации в силу возраста.
Приведенные примеры красноречиво показывают нежелание судебной
системы использовать имеющиеся механизмы защиты прав детей на жилище.
Сложившаяся судебная практика является недопустимой, умаляющей
права детей, унижающей их человеческое достоинство. Конвенция о правах
ребенка, которая имеет приоритет перед национальным законодательством,
предписывает во всех действиях в отношении детей, и в том случае, если
они предпринимаются судами, первоочередное внимание уделять наилучшему
обеспечению интересов ребенка.
Учитывая изложенное, полагаю необходимым закрепление в
законодательстве реального обеспечения особого статуса
несовершеннолетних на право пользования жилым помещением, в котором
они зарегистрированы по месту жительства с рождения, и введение нормы,
позволяющей сохранять за детьми такое право до их совершеннолетия.
В противном случае судебная практика, возникшая из усмотрения
суда, а не из нормы закона, ведет к попиранию прав детей,
гарантированных Конституцией Российской Федерации.
О соблюдении прав детей при улучшении жилищных условий
с использованием ипотечного жилищного кредитования
В 2006 году к Уполномоченному поступали обращения граждан,
которые имеют несовершеннолетних детей, состоят на учете нуждающихся в
улучшении жилищных условий и хотели бы улучшить свои жилищные условия
путем приобретения жилого помещения по договору купли-продажи с
использованием ипотечного жилищного кредитования.
Указанные граждане жаловались на органы опеки и попечительства,
которые отказывались рассматривать вопрос о выдаче разрешения на
передачу приобретаемого жилого помещения в залог.
Данное разрешение от граждан требовал коммерческий банк
"Московское ипотечное агентство" в случаях, когда жилые помещения
приобретались по договору купли-продажи с использованием ипотечного
жилищного кредитования в равнодолевую собственность с
несовершеннолетними детьми.
В обоснование своих требований банк ссылался на пункт 3 статьи 6
и пункт 5 статьи 74 Федерального закона от 16 июля 1998 года N 102-ФЗ
"Об ипотеке (залоге недвижимости)", статью 60 СК РФ и статью 37 ГК РФ
и утверждал, что в случае непредставления соответствующего разрешения
в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое
имущество и сделок с ним, в государственной регистрации права
собственности и государственной регистрации ипотеки будет отказано в
соответствии с пунктом 1 статьи 20 Федерального закона от 21 июля 1997
года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое
имущество и сделок с ним".
Анализ норм действующего законодательства показал, что позиция
каждой из спорящих сторон основана на законе.
Согласно пункту 3 статьи 60 СК РФ при осуществлении родителями
правомочий по управлению имуществом ребенка на них распространяются
правила статьи 37 ГК РФ.
Пункт 2 статьи 37 ГК РФ предусматривает, что "опекун не вправе
без предварительного разрешения органа опеки и попечительства
совершать, а попечитель - давать согласие на совершение сделок по
отчуждению, в том числе обмену или дарению имущества подопечного,
сдаче его внаем (аренду), в безвозмездное пользование или в залог".
Таким образом, при передаче имущества, находящегося в
собственности несовершеннолетнего, под залог необходимо предварительно
получить разрешение органа опеки и попечительства.
Однако если толковать данную норму закона, то можно заметить, что
орган опеки и попечительства согласно данной статье ГК РФ должен
давать свое согласие на залог уже имеющегося в собственности
несовершеннолетнего имущества.
Так как на момент обращения в органы опеки и попечительства в
собственности у несовершеннолетнего ничего нет, то, соответственно, и
разрешение органа опеки и попечительства на передачу жилого помещения
в залог не нужно. Этим положением, а также ссылкой на то, что
Федеральным законом "Об ипотеке (залоге недвижимости)" прямо не
предусмотрено предоставление разрешения органа опеки и попечительства
в данном случае, руководствуются органы опеки и попечительства,
отказывая гражданам в рассмотрении вопроса о выдаче требуемого
разрешения.
Вместе с тем пункт 1 статьи 77 Федерального закона "Об ипотеке
(залоге недвижимости)" устанавливает, что "жилой дом или квартира,
приобретенные или построенные полностью либо частично с использованием
кредитных средств банка или иной кредитной организации ... считаются
находящимися в залоге с момента государственной регистрации права
собственности заемщика на жилой дом или квартиру".
Таким образом, одновременно с приобретением права собственности
на долю в квартире имущество несовершеннолетних будет передано в
залог.
Но в то же время статья 37 ГК РФ устанавливает, что залог
имущества, принадлежащего несовершеннолетним, может быть произведен
только с предварительного разрешения органа опеки и попечительства, а
в данном случае между приобретением несовершеннолетними права
собственности и передачей принадлежащего им имущества под залог
отсутствует временной промежуток, в течение которого было бы возможно
получить необходимое разрешение от органа опеки и попечительства.
Поскольку право собственности на имущество и залог имущества
возникают одновременно, то вполне понятны требования коммерческого
банка "Московское ипотечное агентство" о получении согласия от органа
опеки и попечительства на залог имущества несовершеннолетних до
государственной регистрации их права собственности на данное
имущество, поскольку необходимое разрешение должно быть получено до
залога имущества, то есть до его государственной регистрации, а значит
и до того как несовершеннолетние станут его собственниками.
Возможность различного толкования норм действующего
законодательства привела к возникновению разногласий по данному
вопросу, что в первую очередь негативно отразилось на семьях, желающих
улучшить свои жилищные условия с помощью социальной ипотеки.
Для некоторых семей данный способ приобретения жилого помещения
является единственной возможностью в ближайшее время улучшить свои
жилищные условия и соответственно создать своим детям нормальные
условия для их развития и воспитания.
Ни для кого не секрет, что зачастую семьи, имеющие
несовершеннолетних детей, вынуждены проживать в тяжелейших жилищных
условиях, что в первую очередь неблагоприятно отражается на физическом
и психическом состоянии детей.
Следует заметить, что в настоящее время практически все органы
опеки и попечительства это понимают и, несмотря на то, что данный
вопрос окончательно не урегулирован, идут навстречу семьям, которые к
ним обращаются, выдавая требуемое банком разрешение. Но, к сожалению,
в ряде случаев родителям пришлось потратить немало сил и нервов для
того, чтобы это разрешение получить.
К Уполномоченному обратился Р. с жалобой на действия органа опеки
и попечительства муниципалитета внутригородского муниципального
образования Крылатское в городе Москве.
Р. с женой и несовершеннолетней дочерью состояли на учете по
улучшению жилищных условий в Западном административном округе города
Москвы.
На основании распоряжения префекта ЗАО города Москвы семье Р.
была предоставлена квартира по договору купли-продажи с использованием
ипотечного кредита, которая оформлялась в долевую собственность с
несовершеннолетней дочерью заявителя. Поскольку одновременно с
приобретением права собственности на долю в квартире имущество
несовершеннолетней было бы передано в залог, коммерческий банк
"Московское ипотечное агентство", ссылаясь на статью 60 СК РФ, статью
37 ГК РФ, потребовал от Р. разрешение от органа опеки и попечительства
на передачу приобретаемого жилого помещения под залог.
Однако орган опеки и попечительства муниципалитета
внутригородского муниципального образования Крылатское в городе Москве
отказался предоставить требуемое разрешение, мотивируя это тем, что
орган опеки и попечительства должен давать свое согласие на залог уже
имеющегося в собственности несовершеннолетней имущества, а так как на
момент обращения в орган опеки и попечительства в собственности у
несовершеннолетней ничего нет, то, соответственно, и разрешение органа
опеки и попечительства на передачу жилого помещения в залог не нужно.
Для разрешения возникшей ситуации Р. был вынужден обратиться в
суд, который своим решением обязал муниципалитет дать требуемое
разрешение.
Уполномоченным и сотрудниками его аппарата в данный момент
ведется работа по поиску путей разрешения возникшей проблемы.
Уполномоченным направлены запросы в Верховный Суд Российской
Федерации, а также в Комитет Государственной Думы по гражданскому,
уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству с просьбой
дать разъяснения по данному вопросу. В зависимости от полученных
ответов будут определены дальнейшие направления деятельности по
разрешению возникшей правовой коллизии.
Также следует отметить недостаточную информированность органов
опеки и попечительства о проводимом Правительством Москвы в лице
Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы
эксперименте по реализации очередникам, состоящим на учете по
улучшению жилищных условий, жилых помещений по договорам купли-продажи
с использованием ипотечного жилищного кредитования.
Прежде всего речь идет о тех гарантиях, которые предусмотрены для
защиты прав несовершеннолетних в случае неисполнения заемщиком своих
обязательств или наступления иных юридических фактов (смерть, тяжелая
болезнь родителей).
Опасения органов опеки и попечительства, что права
несовершеннолетних - собственников жилья не будут должным образом
защищены, также в ряде случаев создавали сложности в получении
разрешения.
В ближайшее время Уполномоченным будут подготовлены
информационные письма, в которых будут перечислены гарантии,
предусмотренные для защиты прав несовершеннолетних в рамках указанной
программы. Информационные письма будут направлены в органы опеки и
попечительства города Москвы.
О состоянии работы по профилактике безнадзорности
и правонарушений несовершеннолетних в городе Москве
По данным ГУВД по городу Москве, в 2006 году число преступлений,
совершенных несовершеннолетними и при их участии, по сравнению с 2005
годом сократилось на 22,4% (с 3 398 до 2 637). Снизился и удельный вес
преступлений, совершенных подростками, в общем числе раскрытых
преступлений и составил 3,3%, что меньше, чем в городе
Санкт-Петербурге (3,7%), и значительно меньше, чем в Московской
области (6,1%). В целом по России в 2006 году удельный вес
преступлений несовершеннолетних составил 8,4%, в Центральном
федеральном округе - 7,5%.
Вместе с тем число преступлений, совершенных несовершеннолетними
и при их участии, увеличилось на территории СЗАО на 10% и на
территории Московского метрополитена на 36,4%. В целом по городу
Москве удельный вес привлеченных к уголовной ответственности
несовершеннолетних в возрасте 14-15 лет увеличился с 28,9% в 2005 году
до 29,3% в 2006 году.
В последние годы отмечается снижение количества преступлений,
совершенных несовершеннолетними и при их участии в состоянии
алкогольного опьянения (2005 год - 215, 2006 год - 159). Это
подтверждается и данными судебной статистики. Если в 2005 году из
общего числа осужденных несовершеннолетних совершили преступления в
состоянии алкогольного опьянения 483 подростка, то в 2006 году - 271.
Вместе с тем в 2006 году выявлено и доставлено в органы
внутренних дел за употребление спиртных напитков 24 143
несовершеннолетних, что на 25,1% больше, чем в 2005 году; количество
протоколов, составленных на несовершеннолетних за распитие спиртных
напитков и спиртосодержащей продукции, возросло более чем в два раза
(2005 год - 7 364, 2006 год - 15 646). Несмотря на то, что увеличилось
число протоколов, составленных на работников предприятий торговли и
общественного питания за нарушение правил продажи алкогольной
продукции (2004 год - 263, 2006 год - 776), вопрос алкоголизации
несовершеннолетних остается злободневным.
Количество несовершеннолетних, доставленных в органы внутренних
дел за употребление наркотиков, уменьшилось, хотя число преступлений,
совершенных несовершеннолетними в состоянии наркотического опьянения,
незначительно увеличилось: с 20 в 2005 году до 21 в 2006 году. Вместе
с тем, по данным ГУВД по городу Москве, показатели латентной
наркомании значительно превышают официальные данные о подростках,
употребляющих наркотические средства и психотропные вещества.
На профилактическом учете в наркологических диспансерах на 1
января 2007 года состояли 6 523 несовершеннолетних, из них по поводу
алкоголизма - 5 416, по поводу наркомании - 271, по поводу
токсикомании - 836. Подавляющее большинство указанных
несовершеннолетних - учащиеся общеобразовательных школ.
В связи с недостаточной работой по своевременному выявлению
несовершеннолетних, допускающих немедицинское употребление
наркотических средств, Управлением Федеральной службы Российской
Федерации по контролю за оборотом наркотиков по городу Москве и ГУВД
по городу Москве разрабатывается проект нормативного правового акта,
регламентирующего порядок взаимоинформирования органов государственной
власти города Москвы и всех субъектов профилактики правонарушений о
таких подростках.
В 2006 году судами города Москвы за совершение преступлений
осуждено 1 466 несовершеннолетних, из них в возрасте 14-15 лет - 401
подросток, то есть практически каждый третий; 954 подростка - учащиеся
(65%), 408 - не учатся и не работают (27%); 765 подростков совершили
преступления в группе, из них 285 с участием взрослых, что составляет
52% от общего числа осужденных несовершеннолетних. За тяжкие и особо
тяжкие преступления осуждено 933 несовершеннолетних (63%), за
преступления средней тяжести - 471 (32%), за преступления небольшой
тяжести - 62 (4%). Реально к лишению свободы осуждено 377
несовершеннолетних, к лишению свободы условно - 880 (60%).
На 1 января 2007 года на учете в органах внутренних дел состояли
11 528 несовершеннолетних. Из них 19,5% составляют несовершеннолетние
в возрасте до 14 лет, 56% - учащиеся общеобразовательных школ, 25
подростков не имеют образования, 36,2% - воспитываются в неполной
семье.
За совершение правонарушений в органы внутренних дел в 2006 году
было доставлено 72 812 несовершеннолетних, из них 54 419 - жители
города Москвы.
В детские городские больницы в 2006 году госпитализировано 6 426
беспризорных и безнадзорных несовершеннолетних (в 2005 году - 7 041),
из них 31,4% составили дети-москвичи. В стационарные отделения
специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в
социальной реабилитации, системы социальной защиты населения города
Москвы в течение 2006 года было помещено 3 002 беспризорных и
безнадзорных несовершеннолетних (в 2005 году - 2 950). Основную работу
с иногородними детьми данной категории осуществляет социальный приют
для детей и подростков "Алтуфьево", сотрудниками которого налажено
взаимодействие с органами социальной защиты, внутренних дел, опеки и
попечительства других регионов Российской Федерации и стран СНГ. После
проведения реабилитации и установления личности к месту постоянного
жительства перевезено 257 детей.
Осуществление мер по координации деятельности органов и
учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних в соответствии с Федеральным законом от 24 июня
1999 года N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и
правонарушений несовершеннолетних" (далее - Федеральный закон N
120-ФЗ) должны обеспечивать комиссии по делам несовершеннолетних и
защите их прав (далее - комиссии). Однако комиссии не выполняют
возложенные на них функции. По-прежнему отсутствует не только
координация деятельности субъектов профилактики безнадзорности,
беспризорности и правонарушений несовершеннолетних, но и их
элементарное взаимодействие. Об этом, к примеру, свидетельствует
существенное расхождение данных, представленных Уполномоченному, о
численности несовершеннолетних и их родителей, с которыми должна
проводиться профилактическая работа комиссиями и органами внутренних
дел.
Причем разница имеется не только в численности состоящих на учете
подростков и нерадивых родителей, но и в количестве тех
несовершеннолетних, которые должны постоянно находиться в поле зрения
комиссий. Например, из отчета городской комиссии следует, что в
Юго-Восточном административном округе города Москвы не числятся на
учете несовершеннолетние, не подлежащие привлечению к уголовной
ответственности в связи с недостижением возраста привлечения их к
такой ответственности, что по сути абсурдно и не соответствует
действительности. Из информации префектуры этого округа следует, что в
2006 году несколько уменьшилось количество общественно опасных деяний,
совершенных несовершеннолетними до достижения возраста привлечения их
к уголовной ответственности (2005 год - 136, 2006 год - 134). Однако
отмечается, что поведение данной категории подростков носит стойкий
противоправный характер и потому требует принятия к ним более
радикальных мер воздействия. При такой ситуации вывод может быть
только один: к указанным подросткам не только не применяются
радикальные меры, но они остаются вне поля зрения комиссий
административного округа.
Такое положение неслучайно, так как число проводимых комиссиями в
подразделениях по делам несовершеннолетних органов внутренних дел (ПДН
ОВД) проверок снижается. Если в 2004 году в данных подразделениях
комиссиями было проведено 340 проверок во всех административных
округах, то в 2006 году - всего 143 проверки в трех административных
округах (Центральном, Юго-Восточном и Восточном), причем в 7
административных округах указанные проверки вообще не проводились.
На протяжении ряда лет ни одну комиссию не заинтересовала работа
Центра временного содержания несовершеннолетних правонарушителей ГУВД
по городу Москве (далее - ЦВСНП), в котором содержатся
несовершеннолетние жители города Москвы, совершившие общественно
опасные деяния и направленные в спецшколу закрытого типа. Таким
образом, ни нормы Федерального закона N 120-ФЗ, ни нормы Закона города
Москвы от 13 апреля 2005 года N 12 "Об организации деятельности
комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав" не выполняются.
Прежде всего это относится к деятельности Московской городской
межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их
прав, на которую возложен контроль и координация деятельности окружных
и районных комиссий. Недостатки в работе комиссий при решении вопросов
о направлении несовершеннолетних в спецшколу закрытого типа "Шанс"
отмечены в соответству-ющем разделе доклада.
Как отмечалось в докладе Уполномоченного за 2005 год, проблема
семейного неблагополучия, разрушение устоев семьи, существовавших
традиций крайне пагубным образом сказываются на положении детей
(сиротство при живых родителях, распространение насилия как
физического, так и психического со стороны родителей).
Стабильно высоким остается число разводов (2002 год - 50 721,
2006 год - 45 025), по сравнению с 2002 годом в 2,7 раза увеличилось
число рассмотренных судами дел о лишении родительских прав (2002 год -
696, 2006 год - 1 882). Из общего числа родившихся детей каждый
четвертый ребенок рождается в семье, где брак между родителями не
зарегистрирован. Более чем в семь раз увеличилось число рассмотренных
судами дел об установлении отцовства (2002 год - 41, 2006 год - 314).
Характерным показателем увеличения числа семей, имеющих детей и
нуждающихся в государственной поддержке, является увеличение
численности детей, помещенных в социально-реабилитационный центр
"Красносельский" ЦАО. Так, в 2004 году в указанный
социально-реабилитационный центр было помещено 4 ребенка, родители
которых не имели средств к существованию и условий для совместного
проживания, в 2005 году - 60 детей, в 2006 году - уже 116. Анализ
причин социального неблагополучия, проведенный
социально-реабилитационным центром "Отрадное", свидетельствует, что
80% таких семей являются малообеспеченными. Всего органами социальной
защиты населения в 2006 году оказана социальная помощь более чем 10
тыс. семей, находящихся в трудной жизненной ситуации.
Несмотря на принимаемые органами и учреждениями города Москвы
меры профилактического воздействия на семьи, находящиеся в социально
опасном положении, эффективность данной работы не отвечает
действительному положению дел в этой сфере.
Продолжает увеличиваться число поставленных на учет в органы
внутренних дел родителей, отрицательно влияющих на детей (2002 год - 3
745, 2003 год - 4 514, 2004 год - 4 774, 2005 год - 4 976, 2006 год -
5 207). По состоянию на 1 января 2007 года на учете в ПДН ОВД состоят
6 011 неблагополучных родителей (на учете в комиссиях - 5 640 семей).
Неудовлетворительные условия семейного воспитания, отсутствие
заботы со стороны родителей о насущных потребностях ребенка, пьянство
в семье являются причиной самовольных уходов детей из дома. В 2006
году в федеральном и местном розыске находилось 786 несовершеннолетних
москвичей, более 70% из них ушли из дома.
На протяжении ряда лет в городе Москве увеличивается число детей,
пострадавших от жестокого обращения родителей. Если в 2002 году было
зарегистрировано 41 преступление, предусмотренное статьей 156 УК РФ
(неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего), то в
2006 году - уже 100 (рост в 2,4 раза). Однако основная часть таких
преступлений в течение длительного времени остается вне поля зрения
органов внутренних дел, образования, социальной защиты населения, куда
попадают пострадавшие дети. Так, в 2006 году по информации
образовательных учреждений на учет в органы внутренних дел был
поставлен лишь 161 родитель (в 2005 году - 190). Причем если
образовательными учреждениями Юго-Восточного административного округа
города Москвы было выявлено и по их информации поставлено на учет в
милиции 86 родителей, то всеми образовательными учреждениями
Центрального, Северо-Восточного, Южного и Зеленоградского
административных округов города Москвы было выявлено только 17
неблагополучных родителей.
Судебная практика свидетельствует о том, что к родителям,
осужденным по статье 156 УК РФ, как правило, применяется условная мера
наказания, и тот, кто издевался над ребенком и за это был осужден,
вновь возвращается в семью, а если осужденному назначена мера
наказания в виде штрафа, то виновным в том, что надо его платить,
вновь становится ребенок. Иски о лишении родительских прав на
основании жестокого обращения с детьми направляются в суды крайне
редко. Поэтому пострадавшие дети вынуждены находиться в тех же
условиях, что и ранее.
Тенденция к увеличению числа таких преступлений неслучайна,
поскольку нарушение прав и интересов несовершеннолетних родителями и
лицами, на которых возложены обязанности по воспитанию детей, носит
распространенный характер. Статья 156 УК РФ предусматривает
ответственность в том случае, если неисполнение обязанностей по
воспитанию несовершеннолетнего соединено с жестоким обращением с ним,
то есть имеют место еще и признаки таких преступлений, как умышленное
причинение легкого вреда здоровью, побои, истязания и т.д. В то же
время необходимо отметить, что такая формулировка статьи не позволяет
во всех случаях привлечь виновного к ответственности. Представляется,
что неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего
(забота о здоровье, обучение, материально-бытовое обеспечение, питание
и т.д.) уже само по себе нарушает права и интересы ребенка и вполне
может иметь самостоятельный состав преступления, а жестокое обращение
возможно рассматривать в качестве квалифицирующего признака. И
совершенно недопустимым является тот факт, что в статье 156 УК РФ не
предусмотрен такой вид наказания, как лишение свободы, тогда как в
статье 245 УК РФ, устанавливающей ответственность за жестокое
обращение с животными, такой вид наказания указан.
Многими субъектами Российской Федерации, федеральными
правоохранительными органами постоянно ставится вопрос о необходимости
внесения изменений в статью 156 УК РФ, которые предусматривали бы
ответственность отдельно за неисполнение или ненадлежащее исполнение
родителями обязанностей по воспитанию несовершеннолетних и отдельно за
жестокое обращение с ними. Такое предложение заслуживает всяческой
поддержки.
О мерах по защите детей от любых форм дискриминации
В Заключительных замечаниях Комитета ООН по правам ребенка
содержится рекомендация о необходимости принятия мер по предотвращению
и пресечению всех форм дискриминации детей, о привлечении особого
внимания к их наименее защищенным группам, таким, как дети,
принадлежащие к религиозным и этническим меньшинствам, дети, родители
которых не имеют российского гражданства и вида на жительство в
Российской Федерации.
В городе Москве этим вопросам внимание уделяется постоянно.
Постановлением Правительства Москвы от 28 июня 2005 года N 491-ПП
утверждена Московская городская миграционная программа на 2005-2007
годы. И это неслучайно, так как город Москва как столичный мегаполис в
настоящее время играет роль крупнейшего в Европе центра миграционного
притяжения и транзита. При этом вторым по значению после
внутрироссийской миграции остается миграционный обмен с государствами
- участниками СНГ и странами Балтии. Численность граждан - мигрантов
из государств - участников СНГ составляет более 600 тыс. человек. 15
января 2007 года вступил в силу Федеральный закон от 18 июля 2006 года
N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без
гражданства в Российской Федерации". По данным Федеральной
миграционной службы, в первый месяц действия указанного Федерального
закона на учет в Центральном федеральном округе встали 8,5 тыс.
иностранцев, из них 6,5 тыс. или 77% были взяты на учет в городе
Москве.
Вышеназванной программой предусмотрено решение таких вопросов,
как миграция в детской, школьной и молодежной среде, подготовка
учебно-методических пособий для получения начального, среднего и
среднего профессионального образования детьми-мигрантами, слабо
владеющими русским языком. Большое внимание уделяется организации
работы в тех образовательных учреждениях, где обучается значительная
доля детей из семей мигрантов, созданы клубы интернациональной дружбы,
проводятся первичные и периодические медицинские освидетельствования
таких обучающихся.
В настоящее время в городе Москве действует более 40 школ с
этнокультурным компонентом, в которых дети имеют возможность изучать
еврейскую, польскую, грузинскую, армянскую и многие другие культуры.
Таким образом, проблем с получением образования детьми-мигрантами и
оказанием им медицинских услуг в городе Москве нет.
Определенные трудности все-таки возникают, однако они решаемы.
Так, префектура Северо-Западного административного округа города
Москвы отмечает, что дети, прибывшие из отдаленных населенных пунктов
Российской Федерации и стран ближнего зарубежья, часто не имеют
медицинских карт и в школах возникают затруднения с медицинским
сопровождением таких детей. Существует и такая проблема, как отказы
детей-мигрантов от питания в школах в связи с религиозными запретами в
их семьях.
Вместе с тем продолжает оставаться тревожной ситуация, связанная
с вынужденной миграцией несовершеннолетних, большим числом
безнадзорных и беспризорных детей. В 2006 году в органы внутренних дел
города Москвы было доставлено 19 489 беспризорных и безнадзорных
несовершеннолетних, из них свыше 11 тысяч - жители других субъектов
Российской Федерации и около 8 тысяч - жители стран СНГ.
В ЦВСНП было помещено 1287 жителей стран СНГ, что превысило
показатели предыдущего года (1 149). Большинство лиц, доставленных в
ЦВСНП, по-прежнему составляют жители Таджикистана (476), Узбекистана
(325), Киргизии (182) и Украины (102).
В связи с выявлением в городе Москве значительного количества
иностранных граждан, нарушающих установленный режим пребывания на
территории Российской Федерации, подлежащих административному
выдворению за ее пределы и занимающихся попрошайничеством на улицах с
несовершеннолетними детьми (включая малолетних и грудных), в целях
защиты жизни и здоровья таких детей Правительством Москвы принято
постановление от 29 ноября 2005 года N 937-ПП "О неотложных мерах по
пресечению незаконного пребывания в Российской Федерации иностранных
граждан, занимающихся на территории города Москвы бродяжничеством и
попрошайничеством с детьми в возрасте до 18 лет", на основании
которого в городе Москве было открыто единственное в России
специализированное государственное учреждение "Канатчиково" для
совместного содержания иностранных граждан с несовершеннолетними
детьми до решения вопроса о выдворении за пределы России. В 2006 году
в это учреждение было помещено 140 иностранных граждан, из них 53
взрослых и 87 детей. Выдворено за пределы России 133 человека.
По некоторым оценкам, в последние годы в России находится свыше
500 тыс. иммигрантов из стран третьего мира, число которых только в
московском регионе, по оценкам правоохранительных органов, достигает
180 тыс. человек. В основном это афганцы, сомалийцы, ангольцы, курды,
иракцы, суданцы, эфиопы, заирцы, шриланкийцы, либерийцы, а также
вьетнамцы и китайцы.
В представительство Управления Верховного комиссара ООН по делам
беженцев в городе Москве в 2005 году обратилось более 40 тыс. граждан
с просьбой оказать им помощь в получении статуса беженца. Всего
зарегистрировано менее 160 человек, получивших такой статус.
В Заключительных замечаниях Комитета ООН по правам ребенка как
положительный факт отмечается, что в московском регионе детям беженцев
или лицам, ищущим убежища, обеспечен доступ к образованию. Вместе с
тем несовершеннолетние, оказавшиеся в городе Москве без сопровождения
взрослых, не имеют доступа к национальной процедуре определения
статуса беженца вследствие отсутствия опекуна. По этому поводу к
Уполномоченному неоднократно обращались сотрудники представительства
Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев в городе Москве.
Международное право возлагает юридическую ответственность за
несопровождаемых детей-беженцев на правительство страны убежища
(статья 22 Конвенции о правах ребенка). В соответствии с Федеральным
законом от 19 февраля 1993 года N 4528-I "О беженцах" каждый
несопровождаемый ребенок должен иметь законного опекуна,
представляющего его интересы в правовой процедуре предоставления
убежища. Согласно статье 35 ГК РФ исполнение обязанностей опекуна или
попечителя временно возлагается на органы опеки и попечительства.
Однако в городе Москве такая практика фактически отсутствует. Органы
опеки и попечительства, как правило, стараются не брать на себя
ответственность за оказание поддержки указанным детям. Уполномоченному
известно о единственном случае, когда орган опеки и попечительства
муниципалитета внутригородского муниципального образования Бирюлево
Восточное в городе Москве взял на себя временное исполнение
обязанностей опекуна над двумя подростками из Афганистана, которые
проходили процедуру определения статуса беженца в Управлении по делам
миграции ГУВД по городу Москве.
Таким образом, данная проблема требует решения. Многое будет
зависеть от разрабатываемого в настоящее время проекта закона города
Москвы "Об организации опеки и попечительства", в котором должны быть
учтены изменения, вносимые в ГК РФ и СК РФ, предусмотренные
Федеральным законом от 29 декабря 2006 года N 258-ФЗ "О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в
связи с совершенствованием разграничения полномочий", касающиеся
передачи функций по организации и осуществлению опеки и попечительства
органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации (вступают
в силу с 1 января 2008 года), и в котором должны найти отражение
вопросы опеки над несовершеннолетними беженцами в соответствии со
статьями 3 и 4 Федерального закона "О беженцах".
Все это касается несовершеннолетних, прибывших в город Москву из
стран третьего мира. Однако совершенно неоправданными являются
действия органов опеки и попечительства в отношении
несовершеннолетних, постоянно проживающих в городе Москве и в силу тех
или иных обстоятельств не имеющих попечителей.
К Уполномоченному во время его личного приема обратилась К. по
вопросу установления попечительства над внуком Александром. Из
приложенных к заявлению документов следует, что несовершеннолетний,
его бабушка и мать имеют постоянную регистрацию в городе Москве по
улице Новомарьинской. Александр обучается в московской школе. Мать
несовершеннолетнего является гражданкой Эстонии и в силу сложившихся
жизненных обстоятельств проживает в городе Таллин. Место нахождения
отца не известно.
Вместе с тем К. не может защитить права и интересы внука на
законных основаниях, поскольку муниципалитетом внутригородского
муниципального образования Марьино в городе Москве ей необоснованно
отказано в установлении попечительства.
Сначала муниципалитет ссылался на отсутствие у
несовершеннолетнего документов, подтверждающих наличие гражданства
Российской Федерации. Поскольку данный отказ противоречил действующему
законодательству, Уполномоченным направлено обращение Люблинскому
межрайонному прокурору с просьбой проверить законность отказа
муниципалитета в установлении попечительства над Александром со
стороны бабушки и принять необходимые меры прокурорского реагирования.
Люблинский межрайонный прокурор сообщил, что отказ муниципалитета
в назначении К. попечителем над несовершеннолетним противоречит нормам
СК РФ, в связи с чем на имя Руководителя муниципалитета внесено
представление.
Однако муниципалитет повторно отказал в назначении заявительницы
попечителем, но уже по тем основаниям, что несовершеннолетний не может
быть признан оставшимся без попечения родителей, поскольку его мать не
лишена родительских прав и содержит его материально. С такой позицией
Люблинская межрайонная прокуратура согласилась и не приняла никаких
мер к защите прав и интересов ребенка.
Такой подход, как со стороны муниципалитета, так и межрайонной
прокуратуры, противоречит действующему законодательству. В статье 20
Конвенции о правах ребенка установлено, что "ребенок, который временно
или постоянно лишен своего семейного окружения или который в его
собственных наилучших интересах не может оставаться в таком окружении,
имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством",
которое обеспечивает замену ухода за таким ребенком. Статьи 15 и 17
Конституции Российской Федерации устанавливают, что общепризнанные
принципы и нормы международного права являются составной частью
правовой системы Российской Федерации, и согласно им признаются и
гарантируются права и свободы человека и гражданина.
В статье 121 СК РФ, на которую ссылается муниципалитет, говорится
о защите прав и интересов детей в случаях длительного отсутствия
родителей, а также в других случаях отсутствия родительского
попечения, то есть исчерпывающий перечень таких причин не установлен и
является "открытым", и не содержится требования об обязательном
признании ребенка оставшимся без попечения родителей в связи с
лишением родителей родительских прав либо ограничением в таких правах.
В статье 31 ГК РФ определено, что "опека и попечительство
устанавливаются для защиты прав и интересов недееспособных или не
полностью дееспособных граждан. Опека и попечительство над
несовершеннолетними устанавливаются также в целях их воспитания"
(пункт 1). "Опека и попечительство над несовершеннолетними
устанавливаются при отсутствии у них родителей, усыновителей, лишении
судом родителей родительских прав, а также в случаях, когда такие
граждане по иным причинам остались без родительского попечения, в
частности когда родители уклоняются от их воспитания либо защиты их
прав и интересов" (пункт 3).
Таким образом, институт опеки и попечительства необходим для
обеспечения защиты прав и интересов ребенка и его воспитания.
Неслучайно в части 2 статьи 3 Закона города Москвы от 15 декабря
2004 года N 87 "О порядке и размере выплаты денежных средств на
содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)"
установлено, что "не назначаются и не выплачиваются денежные средства
на содержание подопечных, которые с ведома и согласия родителей
находятся под опекой (попечительством) у третьих лиц, но при этом
отсутствуют установленные органами опеки и попечительства
обстоятельства, в соответствии с которыми осуществление родителями
родительских прав и выполнение родительских обязанностей по воспитанию
и содержанию детей противоречит их правам и интересам".
Такой же порядок существовал и ранее (приказ Министерства
образования Российской Федерации от 19 августа 1999 года N 199 "Об
утверждении Положения о порядке выплаты денежных средств на питание,
приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря для детей, находящихся
под опекой (попечительством)").
К. не ставила и не ставит вопрос о назначении денежных средств на
содержание подопечного. Установление попечительства над ребенком
необходимо для защиты его прав и интересов.
Следует отметить, что на 1 января 2007 года в городе Москве в
семьях граждан под опекой находились 9 965 детей, денежные средства
выплачиваются на содержание 7 545 детей. Из общего числа подопечных 1
004 ребенка по различным причинам были добровольно переданы родителями
под опеку.
О реализации права ребенка на образование
В Заключительных замечаниях Комитет ООН по правам ребенка
рекомендует принять необходимые меры по обеспечению доступности
начального и среднего образования для всех детей.
Требования о реализации права детей на образование, снижении
числа детей, покинувших школу, содержатся и в Конвенции о правах
ребенка (статьи 28 и 29).
В соответствии со статьей 14 Федерального закона N 120-ФЗ на
образовательные учреждения и органы управления образованием
возлагаются функции по выявлению несовершеннолетних, не посещающих
образовательные учреждения. В статье 31 Закона Российской Федерации от
10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" предусмотрено ведение
учета детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных
учреждениях, реализующих образовательные программы основного общего
образования.
Введение системы учета детей, как обучающихся, так и не
обучающихся, но подлежащих обучению, предусмотрено и Законом города
Москвы от 10 марта 2004 года N 14 "Об общем образовании в городе
Москве". В соответствии с данным Законом Правительством Москвы принято
постановление от 6 декабря 2005 года N 973-ПП "Об утверждении
Положения об организации учета детей".
В третьем периодическом докладе Правительства Российской
Федерации Комитету ООН по правам ребенка о выполнении Конвенции о
правах ребенка особо отмечалось, что большинством субъектов Российской
Федерации приняты нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы
организации и учета детей школьного возраста, не посещающих
образовательные учреждения.
Таким образом, в городе Москве принимаются меры по выполнению
норм международного права, федеральных законов и законов города
Москвы, направленных на реализацию права всех граждан на получение
среднего (полного) общего образования, повышению ответственности
органов государственной власти, образовательных учреждений города
Москвы за полный охват детей и подростков общим образованием и
сохранение контингента обучающихся до окончания ими образовательных
учреждений.
Однако федеральный судья Люблинского районного суда города Москвы
Воробьева А.Н. 14 марта 2006 года рассмотрела два иска родителей к
Юго-Восточному окружному управлению образования об исключении из базы
данных сведений об их детях. Суд вынес решение, обязывающее окружное
управление образования исключить из базы персональные сведения в
отношении их детей, сославшись на нарушение Конституции Российской
Федерации и действующего федерального законодательства, не указав при
этом, какие именно права ребенка были нарушены. Аналогичное решение
вынесено 13 мая 2005 года судьей Таганского районного суда города
Москвы Прощенко В.П.
Между тем введение в городе Москве учета обучающихся позволило
только в 2005/06 учебном году выявить 191 ребенка, длительное время не
посещающего образовательные учреждения, и принять меры по их
возвращению в школу.
За первое полугодие 2006/07 учебного года выявлено 189 детей и
подростков, злостно уклоняющихся от учебы. Принятыми мерами 94
несовершеннолетних возвращены в образовательные учреждения, 8 -
трудоустроены, 14 - выехали из Москвы в связи с изменением места
жительства. В настоящее время 73 ребенка не посещают учебные занятия,
с ними и их родителями организована индивидуальная
психолого-педагогическая работа по возвращению детей в школу.
Эти и другие меры помогают выявлять несовершеннолетних в возрасте
от 13 до 15 лет, никогда не садившихся за школьную парту, и в итоге
защищать конституционные права детей на получение образования.
Продолжается эта работа и в 2006/07 учебном году. Так, в Северном
административном округе города Москвы выявлено 11 учащихся, длительное
время пропускающих занятия в школе. В результате принятых мер 3
несовершеннолетних приступили к обучению, с 8 детьми работа
продолжается. В Центральном административном округе города Москвы
благодаря принятым мерам число неучащихся детей в 2006 году
уменьшилось по сравнению с 2005 годом с шести до двух человек.
Аналогичная работа проводится и в других административных округах
города Москвы.
Однако поступающие данные свидетельствуют, что о многих семьях, в
которых дети не посещают школу или давно прекратили в ней обучение, не
получив среднего (полного) общего образования, не известно тем органам
и учреждениям, которые должны заниматься этой проблемой.
По данным Департамента образования города Москвы, в последние два
года особенностью комплектования детских домов и школ-интернатов для
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, являются
позднее выявление детей в асоциальной среде и направление их в
образовательные учреждения на полное государственное обеспечение без
соответствующего их возрасту уровня образования. Так, в 2005/06
учебном году органы опеки и попечительства направили в образовательные
учреждения на полное государственное обеспечение 439 детей, из которых
128 (29%) относятся к указанной категории. Они отличаются
педагогической запущенностью, имеют длительный перерыв в учебе. Эти
дети зачастую пополняют категорию так называемых "бегунков".
По данным ГУВД по городу Москве, в 2006 году в органы внутренних
дел за совершение различных правонарушений доставлено свыше 4 тыс.
несовершеннолетних, не имеющих образования. Сколько из них являются
жителями города Москвы, не уточняется. В 2006 году увеличилось число
несовершеннолетних, состоящих на профилактическом учете в
подразделениях по делам несовершеннолетних органов внутренних дел и не
имеющих образования (в 2005 году их было 17, а в 2006 году уже 25).
Кроме того, на учете в этих подразделениях состоят 1 452 неработающих
и неучащихся подростка.
В ходе проводимых в Центральном административном округе города
Москвы рейдов по выявлению детей, попавших в трудную жизненную
ситуацию, установлено 30 детей, не посещающих школу. По результатам
рассмотрения материалов в отношении конкретных подростков комиссиями
по делам несовершеннолетних и защите их прав возвращены в учебные
заведения 876 несовершеннолетних.
Об интеграции в образование детей-инвалидов
и детей с ограниченными возможностями здоровья
Вынужден снова, как и в предыдущие годы, обозначить проблему,
имеющуюся в городе Москве, связанную с реализацией права на
образование детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями
здоровья.
Статистика показателей детской инвалидности в городе Москве за
последние 10 лет указывает на увеличение численности детей-инвалидов и
инвалидов с детства.
В 1996 году в городе Москве насчитывалось 23,1 тыс.
детей-инвалидов и инвалидов с детства, в 1997-1998 годах - 25,1 и 26,6
тыс. человек соответственно. Начиная с 2000 года, в показателе детской
инвалидности стали учитываться дети в возрасте до 18 лет (ранее - до
16 лет). Число детей-инвалидов в 2000 году составило 29,8 тыс. человек
(до 16 лет - 26,1 тыс. человек).
На 1 февраля 2007 года число детей-инвалидов составляет 26,6 тыс.
человек, что несколько ниже показателей 2006 года (27,4 тыс. человек)
и 2005 года (28,4 тыс. человек).
Необходимо пояснить, что некоторое снижение числа детей-инвалидов
в городе Москве обусловлено исключительно изданием приказа
Минздравсоцразвития России от 22 августа 2005 года N 535 "Об
утверждении классификаций и критериев, используемых при осуществлении
медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными
учреждениями медико-социальной экспертизы", утвердившего новые
ужесточенные критерии и классификации, на основании которых учреждения
медико-социальной экспертизы при проведении освидетельствования детей
присваивают ребенку категорию "ребенок-инвалид".
Большее число детей-инвалидов приходится на возраст 10-12 лет и
13-15 лет.
Что касается нозологической структуры детской инвалидности, то
первое место по численности занимают инвалиды с психическими
расстройствами (24,1%), на втором месте - с врожденными аномалиями
(21,4%), на третьем месте - с болезнями нервной системы (16%), то есть
на долю детей-инвалидов с расстройствами психики и нервной системы
приходится более 60% от всех детей-инвалидов.
Учитывая, что к категории детей-инвалидов не относятся дети с
легкой степенью умственной отсталости, дети с задержкой психического
развития и дети с речевой патологией, то к указанному большинству
детей-инвалидов относятся именно дети с нарушениями средней и тяжелой
степени, то есть дети с серьезной патологией, особенно нуждающиеся в
интенсивной комплексной помощи.
Сегодня действует целый ряд международных, федеральных и
московских нормативных правовых актов, закрепляющих всеобщность и
доступность образования, а также право ребенка-инвалида на получение
образования в условиях максимально возможной социальной интеграции.
Интегративные в целом законы города Москвы об образовании закрепляют
обязанность по обеспечению всех детей, вне зависимости от состояния их
здоровья, необходимым им образованием, в том числе детей-инвалидов и
лиц с ограниченными возможностями здоровья, для которых требуется
создание особых условий для реализации их права на образование.
В целях реализации закрепленного Законом города Москвы от 10
марта 2004 года N 14 "Об общем образовании в городе Москве" права всех
граждан на получение среднего (полного) общего образования, повышения
ответственности органов государственной власти города Москвы за полный
охват детей и подростков общим образованием постановлением
Правительства Москвы от 6 декабря 2005 года N 973-ПП утверждено и
введено в действие с 1 января 2006 года Положение об организации учета
детей, в соответствии с которым главам управ районов поручено
организовать работу по проведению ежегодного персонального учета
детей, подлежащих обучению, как в государственных образовательных
учреждениях, так и негосударственных образовательных организациях.
Указанным Положением определен порядок взаимодействия органов
управления образованием, образовательных учреждений, органов
внутренних дел и других органов исполнительной власти города Москвы. В
случае выявления семей, препятствующих получению своими детьми
образования и (или) ненадлежащим образом исполняющих свои обязанности
по воспитанию и обучению детей, ставится в известность районная
комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав для принятия
соответствующих мер воздействия. Закон города Москвы "Об общем
образовании в городе Москве" предусматривает с 2006 года повышение
ответственности родителей за получение детьми образования: родители
обязаны обеспечивать получение детьми среднего (полного) общего
образования и несут за это установленную ответственность.
К сожалению, некоторые родители, имеющие детей с ограниченными
возможностями здоровья, детей-инвалидов, на определенном этапе
принимают решение, что их ребенку не нужно больше учиться. Отчасти
принятие такого решения связано или с отсутствием необходимых условий
для продолжения образования, в том числе материальных, или с
особенностями развития ребенка, которому все сложнее становится
осваивать учебный материал, а родители самостоятельно не могут или не
хотят преодолевать трудности, связанные с его обучением. Педагоги в
силу незаинтересованности в процессе образования такого ребенка
стараются от него избавиться при первой возможности.
Еще раз хотелось бы подчеркнуть, что в развитии любого ребенка
основную роль играет познавательная деятельность, реализующаяся в
образовании. Именно образование (от дошкольного воспитания до
овладения профессией) является в период детства и взросления основным
способом социализации ребенка.
Однако законодательно гарантируемая возможность получения
образования независимо от состояния здоровья на практике трудно
реализуется или отсутствует вовсе. Психолого-медико-педагогические
комиссии по-прежнему выносят заключения, препятствующие осуществлению
конституционного права таких детей на образование. Дети с отклонениями
в развитии по-прежнему направляются на обучение в специальные
(коррекционные) образовательные учреждения (классы, группы) либо в
учреждения системы социальной защиты населения на полное
государственное обеспечение.
Об интегрированном обучении таких детей в обычных классах
общеобразовательных школ в законах речь не идет. Типовые положения об
общеобразовательных учреждениях не предусматривают работу школ с
особыми детьми, и детей с отклонениями в развитии в большинство
общеобразовательных учреждений не принимают.
Кроме того, специальные (коррекционные) образовательные
учреждения закрыты для некоторых категорий детей-инвалидов. До
настоящего времени действует ряд документов 80-90-х годов о показаниях
и противопоказаниях по приему детей в специальные коррекционные
школы-интернаты (школы) для умственно отсталых детей, в которых
фактически содержится запрет на образование вообще: "...не дается
право на индивидуальное обучение детям со слабоумием в степени
имбецильности" (совместный приказ Министерства просвещения РСФСР от 8
июля 1980 года N 281-М и Министерства здравоохранения РСФСР от 28 июля
1980 года N 17-13-186). Такой подход противоречит международному и
действующему российскому законодательству.
На 1 января 2007 года в 7 детских домах-интернатах для умственно
отсталых детей проживают 1792 ребенка-инвалида, страдающих
психическими расстройствами и имеющих статус "неспособности к обучению
как в общеобразовательных, так и в специальных учебных заведениях
системы образования", что меньше показателей 2005 года (2053
ребенка-инвалида). Из них 61% составляют дети-сироты и дети,
оставшиеся без попечения родителей (в 2005 году - 58%).
Учреждения медико-социальной экспертизы (МСЭ) в соответствии с
возложенными на них федеральным законодательством функциями и
обязанностями, на основании правовых актов о классификациях видов
нарушений организма и критериях ограничений способности к трудовой
деятельности, противоречащих современным представлениям об обучении и
трудовой адаптации детей и подростков, фиксируют у ряда категорий
российских граждан, в том числе детей и подростков, "неспособность к
обучению", "неспособность к трудовой деятельности или невозможность
(противопоказанность) трудовой деятельности". На основании присвоенных
органами МСЭ подобных ярлыков детей не принимают в школы, молодых
людей - в профессиональные учебные заведения (училища, техникумы,
вузы), а также зачастую и на работу.
На протяжении последних лет в городе Москве было принято большое
количество нормативных актов и целевых программ, направленных на
защиту интересов детей, в частности городская целевая программа
развития образования "Столичное образование - 4" на 2005 - 2007 годы,
предусматривающая большой перечень мероприятий, направленных на
совершенствование законодательства и разработку инструментариев для
реабилитации, социальной адаптации и интеграции в общество лиц с
ограниченными возможностями здоровья (постановление Правительства
Москвы от 19 июля 2005 года N 529-ПП).
Безусловно, Департаментом образования города Москвы проведена и
будет проводиться большая работа с целью максимального удовлетворения
особых образовательных потребностей детей с ограниченными
возможностями здоровья, но, к сожалению, обращения граждан к
Уполномоченному свидетельствуют о том, что до сих пор так и не решены
следующие проблемы.
1. Часть детей по-прежнему остается вне всякого образования и не
учитывается как подлежащая образованию.
В данный учет не входят дети с тяжелыми и множественными
нарушениями развития и дети с эмоционально-волевыми нарушениями
(выраженными нарушениями поведения и нарушениями аутистического
спектра), в том числе проживающие в интернатах Департамента социальной
защиты населения города Москвы. Подавляющее большинство данных
интернатов не может обеспечить надлежащее образование указанным
категориям детей, поскольку не имеет статуса образовательных
учреждений. Часть детей, находящихся в отделениях милосердия
учреждений социальной защиты населения, по-прежнему не обучается.
Обращаю внимание на то, что даже имеющие лицензии на право заниматься
образовательной деятельностью учреждения для детей системы социальной
защиты населения не в состоянии сегодня организовать учебный процесс
на должном уровне вследствие отсутствия необходимых для организации
такого процесса кадров и ряда других условий.
2. Значительное количество детей безвозвратно вытесняется с более
высокого образовательного уровня на низший (обратное движение
практически невозможно).
Здесь речь идет прежде всего о детях с "пограничными" проблемами,
которые развиваются в рамках "возрастной нормы", но в силу
поведенческих и познавательных проблем не справляются с программой
общеобразовательных школ и неуклонно вытесняются в классы
коррекционно-развивающего обучения (классы КРО) таких школ, далее -
частично во вспомогательные школы (оттуда переход в
общеобразовательные учреждения невозможен), а большей частью - "на
улицу", социально дезадаптируются, и часто оказываются среди
криминальных подростков.
Таким образом, дети-инвалиды, дети с ограниченными возможностями
здоровья оказываются в вынужденной изоляции из-за своих
психофизических особенностей. Те дети, которые, по мнению педагогов,
сложные, трудные, доставляющие проблемы, отторгаются системой общего
образования. Школа избавляется от таких учеников, для них
безосновательно понижается уровень преподавания, упрощается программа.
Механизм реабилитации ребенка, нуждающегося в ней, в настоящее
время включается только после того, как ему будет установлен статус
"инвалида", и учреждением МСЭ будет составлена индивидуальная
программа реабилитации (ИПР), включающая в себя в основном
медико-социальный аспект. Реабилитация в образовательном процессе в
той степени, в которой она должна способствовать развитию ребенка, в
настоящее время не определяется МСЭ.
К сожалению, механизм ИПР и деятельность
психолого-медико-педагогических комиссий (ПМПК) выражаются в упорных
попытках "разделить" детей по ведомствам и закрепить это разделение:
"нормальными" должно заниматься образование, "особыми" - социальная
защита, полагая, как и в прошлом, что образование таким детям не нужно
(им достаточно так называемой реабилитации). По зарубежному опыту и
опыту, имеющемуся в ряде субъектов Российской Федерации, а также по
опыту экспериментальных площадок, работающих в городе Москве, успешной
реабилитация является тогда, когда начинается не с момента
установления инвалидности ребенку, а с момента выявления потребности в
реабилитации, ведь отклонения в состоянии здоровья и развитии ребенка
выявляются гораздо ранее установления инвалидности и далеко не всегда
приводят к ней.
Ранняя реабилитация ребенка с отклонениями в развитии позволяет
создать условия для его нормального развития, несмотря на имеющиеся
ограничения жизнедеятельности. Но по действующим нормам, семья,
столкнувшаяся с проблемой стойкого отклонения в развитии ребенка,
может рассчитывать на поддержку со стороны специалистов и государства
только в случае инвалидизации ребенка.
3. Дети, "выпавшие" из школьного процесса по состоянию здоровья,
зачастую "теряются" для образования.
Речь идет о детях, выведенных на надомное обучение, а также о
тех, кто часто и надолго попадает в лечебные учреждения.
4. Многие подростки не имеют перспектив получения профессии и
реализации способностей к трудовой деятельности.
Сюда относятся как уже перечисленные выше категории детей (дети с
тяжелыми и множественными нарушениями развития и дети с
эмоционально-волевыми нарушениями), так и значительная часть
выпускников спецшкол, не имеющих возможности найти адекватное
профессиональное обучение и применение.
5. Ребенок, у которого выявлены проблемы в развитии, не попадает
сразу и основательно в поле зрения специалистов, которые "вели" бы
его, помогали решать коррекционные и образовательные проблемы. Эта
задача полностью переложена на плечи родителей.
В общеобразовательной школе N 1077 учится Катя Н., 11 лет,
имеющая поражение одного глаза. Стоит отметить, что в большинстве
случаев при поражении одного глаза инвалидность не определяется, так
как наличие второго здорового глаза, как правило, не снижает
существенно функцию зрения. В силу незначительности отклонений, а
также, учитывая малое количество и отдаление имеющихся школ нужного
направления от места жительства, образование ребенка с такими
особенностями развития в специализированной школе нецелесообразно.
Девочка ничем не отличается от своих сверстников, неплохо учится,
вместе с тем периодически испытывает на себе унижающее человеческое
достоинство отношение учителей, работников школьной столовой и своих
сверстников. Проблема особенностей развития Кати Н. ставится ей в
вину, вместо помощи и поддержки, которой могла бы быть окружена
единственная на всю школу девочка с такой проблемой. Оказание
какой-либо специальной помощи при получении образования ребенку с
особыми потребностями в общеобразовательном учреждении
законодательством не предусмотрено.
В дальнейшем, если ситуация не изменится, Катя Н. может
отказаться ходить в школу, чтобы не терпеть насмешки и упреки, и будет
вытеснена из системы образования.
Дети с особыми образовательными потребностями нуждаются не только
в особом отношении и поддержке, но также в развитии своих способностей
для достижения успехов в школе. Основа для этого - принятие
индивидуальности каждого отдельного учащегося и, следовательно,
обучение должно быть организовано таким образом, чтобы удовлетворить
особые потребности каждого ребенка.
6. Для значительного количества детей с нарушениями развития не
обеспечена непрерывность образования - от ранней помощи до
профессионального обучения.
Отсутствие в городе Москве документа, регламентирующего
обеспечение непрерывной реабилитационно-образовательной помощи любому
ребенку с отклонениями в развитии или проблемами обучения, приводит к
отсутствию необходимой для этого инфраструктуры. Помощь таким детям
носит фрагментарный и несистемный характер, в то время как в первую
очередь должна быть обеспечена непрерывность и преемственность такой
помощи. Такой ребенок нуждается в постоянном реабилитационном
сопровождении его образования (вплоть до обучения профессии и трудовой
адаптации). В системе образования города Москвы имеются отдельные
прецеденты организации подобной помощи, но в целом система, включающая
в себя выявление ребенка с указанными проблемами и дальнейшее
выстраивание и сопровождение его образовательного маршрута,
отсутствует.
7. Продолжает действовать устаревшая система организации
специальных (коррекционных) учреждений по сегрегирующему
(разделяющему) принципу, что значительно сужает ее терапевтическую
ценность.
В Заключительных замечаниях Комитета ООН по правам ребенка (пункт
50) рекомендовано пересмотреть вопрос о направлении детей-инвалидов в
школы-интернаты и применении этой меры лишь в том случае, если это
соответствует наилучшим интересам ребенка, а также предоставлять
детям-инвалидам равные возможности в области образования, в том числе
посредством отказа от практики применения "восстановительных" и
"специальных школ" за счет оказания необходимой поддержки и принятия
мер, предусматривающих подготовку преподавателей по вопросам обучения
детей-инвалидов в обычных школах.
Закон города Москвы "Об общем образовании в городе Москве"
устанавливает возможность создания в образовательных учреждениях
коррекционно-развивающих классов (групп), но не закрепляет возможность
обучения ребенка с особенностями развития в обычном классе по
индивидуальной программе с оказанием ему специальной помощи.
На начало 2001/02 учебного года в учреждениях для детей с
ограниченными возможностями здоровья обучалось 14 673 человека, из них
на дому - 1 318 детей-инвалидов.
В 2005-2006 годах в указанных учреждениях обучалось 12 150 детей
с ограниченными возможностями здоровья, из них на дому - 1 574
ребенка-инвалида; в 2006-2007 годах - 11 516 детей, из них 1 658
детей-инвалидов - на дому.
Приведенные цифры количества детей-инвалидов, обучающихся на
дому, указывают на наличие стойкой тенденции к изоляции детей с
особыми образовательными потребностями от общеобразовательного
процесса.
8. Государственная система образования, при очевидной своей
недостаточности для решения обозначенных проблем, не использует в
разумной степени потенциал негосударственных организаций.
Введение в действие Федерального закона от 22 августа 2004 года N
122-ФЗ ликвидировало государственную поддержку образовательной
альтернативы: из законодательства оказались исключенными положения о
компенсации затрат родителей на обучение детей в негосударственных
образовательных организациях, а также на образование ребенка в семье.
Особенно болезненно это отражается на детях-инвалидах с серьезными
нарушениями в развитии, для которых еще не существует необходимых
образовательных учреждений, и родители вынуждены заниматься с ними
сами или искать негосударственные образовательные организации или
частных специалистов. Таким образом, для указанных детей нарушен
конституционный принцип общедоступности образования.
Учитывая изменение законодательства, органы МСЭ отказывают во
включении в ИПР ребенка-инвалида в качестве исполнителя мероприятий
даже тех негосударственных организаций, которые готовы принять особого
ребенка, так как по их мнению негосударственные организации не
включены в реестр государственных предприятий, оказывающих услуги
инвалидам. При этом такого реестра, как официально закрепленного
перечня организаций, не существует.
Данную ситуацию можно проиллюстрировать на следующем примере.
Региональная благотворительная общественная организация "Центр
лечебной педагогики" указана в Комплексной целевой программе
"Социальная интеграция инвалидов города Москвы на 2004-2006 годы" в
качестве ответственного исполнителя мероприятий по социальной
реабилитации детей-инвалидов с нарушениями психического развития.
Однако учреждения МСЭ города Москвы категорически не включили
указанную организацию в ИПР ребенка-инвалида в качестве исполнителя.
Данные обстоятельства, по оценке Прокуратуры города Москвы, являются
нарушением прав детей-инвалидов, о чем Федеральному государственному
учреждению "Городское бюро медико-социальной экспертизы по городу
Москве" внесено соответствующее представление. Одновременно в адрес
Правительства Москвы подготовлена информация о необходимости принятия
дополнительных мер по улучшению организации работы по проведению
медико-социальной экспертизы детей-инвалидов.
Развитие процесса интеграции детей-инвалидов в общее образование
продиктовано жизнью, и изменение законодательства в этой сфере -
процесс неизбежный.
По большому счету, это задача федерального законодательства в
области образования: только такой подход гарантирует интегративную
организацию российского образования в целом.
Для обеспечения эффективной интеграции необходим специальный
федеральный закон прямого действия, охватывающий всех детей без
исключения (как воспитывающихся в семьях, так и находящихся в
интернатах) и препятствующий дискриминационному толкованию каких-либо
его положений.
Актуальная не только для города Москвы, но и для Российской
Федерации в целом данная проблема обозначена в специальном докладе
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2006 год
"О соблюдении прав детей-инвалидов в Российской Федерации". В докладе
отмечено, что необходимость создания нормативной базы образования лиц
с ограниченными возможностями здоровья указывалась еще в 2000 году в
Государственном докладе "О положении детей в Российской Федерации".
Однако принятие федерального закона, регулирующего образование лиц с
ограниченными возможностями здоровья, отложено на неопределенное
время, а в январе 2007 года в первом чтении Государственной Думой
Федерального Собрания Российской Федерации принят законопроект "О
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации по вопросу о детях с ограниченными возможностями здоровья".
Данным законопроектом предусматривается замена понятия "граждане,
обучающиеся, воспитанники с отклонениями в развитии" на понятие
"граждане, обучающиеся, воспитанники с ограниченными возможностями
здоровья, в том числе инвалиды, дети-инвалиды", что соответствует
современным международным требованиям для обозначения данной категории
лиц. Вместе с тем данные изменения не предполагают интеграции
указанных лиц в общее образование и оставляют неизменным принцип
создания для таких лиц специальных образовательных учреждений.
Московская городская Дума 19 апреля 2006 года приняла обращение к
Президенту Российской Федерации "Об основных направлениях
государственной социальной политики по улучшению положения детей в
Российской Федерации на период до 2010 года", в котором в числе мер по
социальной поддержке семей с детьми, профилактике социального
неблагополучия и социального сиротства названо формирование системы
интегративного образования для детей с ограниченными возможностями
здоровья.
В специальном докладе Уполномоченного по правам человека в
Российской Федерации "О соблюдении прав детей-инвалидов в Российской
Федерации" отмечено, что город Москва имеет положительный опыт раннего
выявления отклонений в развитии детей и ранней
коррекционно-педагогической помощи.
Сегодня существует ряд экспериментальных площадок города,
доказавших положительный опыт интегрированного обучения детей с
ограниченными возможностями здоровья в обычной "неспециализированной"
школе. В настоящее время достаточно широко известны: школа N 1321
"Ковчег", ГОУ N 1709 "Центр лечебной педагогики и дифференцированного
обучения", детский сад N 1465 "Наш дом на Пресне", школа N 142. В
детских садах NN 1678, 492, 2022, 1948 отработаны и успешно
|