Страницы: 1 2
ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ КОМПЛЕКСНОЙ ПРОГРАММЫ
РАЗВИТИЯ МАЛЫХ И СРЕДНИХ ГОРОДОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В УСЛОВИЯХ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ РЕФОРМЫ (часть 1)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ
28 июня 1996 г.
N 762
(РГ 96-121)
Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 24 мая
1996 г. N 775 "О Федеральной комплексной программе развития малых и
средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы"
Правительство Российской Федерации постановляет:
1. Утвердить Федеральную комплексную программу развития малых и
средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы
(далее именуется - Программа).
2. Определить Министерство строительства Российской Федерации
государственным заказчиком Программы.
Министерству строительства Российской Федерации в установленном
порядке решить вопрос о передаче на договорной основе Союзу малых
городов России части функций государственного заказчика Программы.
3. Министерству экономики Российской Федерации включить Программу
в перечень федеральных целевых программ, предлагаемых к финансированию
за счет средств федерального бюджета.
4. Министерству экономики Российской Федерации, Министерству
финансов Российской Федерации и другим заинтересованным федеральным
органам исполнительной власти предусматривать ежегодно, начиная с 1997
года, при формировании проектов прогноза социально-экономического
развития Российской Федерации и федерального бюджета выделение средств
для финансирования Программы.
5. Рекомендовать федеральным органам исполнительной власти,
органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам
местного самоуправления учитывать положения Программы при разработке и
реализации целевых федеральных и региональных программ, связанных с
развитием малых и средних городов.
6. Министерству строительства Российской Федерации совместно с
Союзом малых городов России ежегодно представлять в Правительство
Российской Федерации доклад о ходе реализации Программы.
Председатель Правительства РФ В. Черномырдин
УТВЕРЖДЕНА
постановлением Правительства
Российской Федерации
от 28 июня 1996 г. N 762
ФЕДЕРАЛЬНАЯ КОМПЛЕКСНАЯ ПРОГРАММА
развития малых и средних городов Российской Федерации
в условиях экономической реформы
ПАСПОРТ
Федеральной комплексной программы развития малых и средних городов
Российской Федерации в условиях экономической реформы
Наименование Программы - Федеральная комплексная программа
развития малых и средних городов
Российской Федерации в условиях
экономической реформы
Дата принятия решения о - поручения Правительства Российской
разработке Программы Федерации от 13 марта 1993 г.
N ЮЯ-П11-09396 и от 31 июля 1995 г.
N ОС-П20-23042
Дата ее утверждения - постановление Правительства
Российской Федерации от 28 июня
1996 г. N 762
Государственный заказчик - Министерство строительства
Программы Российской Федерации
Основной разработчик - Союз малых городов Российской
Программы Федерации
Цели и задачи Программы, - обеспечение выхода из кризиса и
важнейшие целевые создание условий для устойчивого
показатели саморазвития малых и средних
городов в период формирования
рыночных отношений
Сроки и этапы реализации - I этап - 1997-1998 годы -
Программы осуществление первоочередных и
неотложных мероприятий по
поддержке жизнеспособности и
стабилизации
социально-экономического
положения малых и средних
городов;
II этап - 1999-2000 годы - обеспечение
социально-экономического подъема
малых и средних городов,
совершенствование новых
экономических и социальных
структур городского саморазвития;
III этап - 2001-2005 годы -
обеспечение устойчивого
саморазвития малых и средних
городов
Перечень подпрограмм и - комплекс первоочередных мер
основных мероприятий государственной поддержки:
неотложные первоочередные
мероприятия, обеспечивающие
жизнеспособность отдельных городов;
поддержка кризисных и деградирующих
малых и средних городов;
поддержка предпринимательства и
формирование рыночных структур;
обеспечение занятости населения;
разработка нормативно-правовой базы
экономического и социального
развития малых и средних городов;
повышение квалификации кадров;
научно-методическое и проектное
обеспечение программных
мероприятий;
информационное обеспечение
Программы
Исполнители подпрограмм - федеральные органы исполнительной
и основных мероприятий власти,
органы исполнительной власти
субъектов Российской Федерации,
органы местного самоуправления
малых и средних городов
Объемы и источники - финансирование Программы на
финансирования (в ценах 1997 год из всех источников -
1996 года) 7349,1 млрд. рублей,
в том числе
из федерального бюджета -
2574,6 млрд. рублей,
из бюджетов субъектов Российской
Федерации - 4594,5 млрд. рублей,
из местных бюджетов -
100 млрд. рублей,
из других источников -
80 млрд. рублей.
Общая потребность на 1997-2005
годы - 64252,8 млрд. рублей,
в том числе из федерального
бюджета - 22140,4 млрд. рублей,
из бюджетов субъектов Российской
Федерации и местных бюджетов -
39747 млрд. рублей, из других
источников - 2365,4 млрд. рублей
Ожидаемые конечные - реализация Программы позволит
результаты реализации провести структурную перестройку
Программы экономики малых и средних
городов, активизировать общее
социально-экономическое развитие,
более полно включить их потенциал в
экономику России, возродить
национальные культурные традиции
Система организации - контроль за реализацией Программы
контроля за исполнением осуществляет Министерство
Программы строительства Российской Федерации и
Министерство экономики Российской
Федерации совместно с заинтересованными
федеральными органами
исполнительной власти с участием
органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации и
органов местного самоуправления
малых и средних городов России
ВВЕДЕНИЕ
Федеральная комплексная программа развития малых и средних
городов Российской Федерации в условиях экономической реформы (далее
именуется - Программа) подготовлена в соответствии с поручениями
Правительства Российской Федерации от 13 марта 1993 г. N ЮЯ-П11-09396
и от 31 июля 1995 г. N ОС-П20-23042.
Необходимость разработки Программы обусловлена
общегосударственным значением малых и средних городов в экономическом
и социальном развитии страны, масштабностью и остротой неотложных
проблем их развития, слабой социально-экономической базой и
недостаточной защищенностью их жителей, задачами расширения и
углубления экономической реформы в стране.
Программа ориентирована на решение проблем развития наиболее
многочисленной группы городских поселений Российской Федерации (малых
и средних городов с населением в основном до 100 тыс. человек),
призванной выполнять важные, во многом специфические социальные и
народно-хозяйственные функции.
Эти города являются источниками и хранителями истории,
самобытности народов России, их национальной культуры и традиций,
центрами тяготения в системах расселения значительных и прежде всего
сельских территорий.
В 60-80-е годы проблемы малых и средних городов неоднократно
рассматривались в органах власти, разрабатывались многочисленные
постановления государственных органов, однако многие из них не
выполнялись, целевая программа их развития отсутствовала. При этом
упор делался на централизованные и дотационные механизмы при слабом
участии и низкой дееспособности самих городов и местных органов
власти, действовал остаточный принцип их финансирования. Это стало
одной из основных причин депрессивного состояния большого числа малых
и средних городских поселений.
В период экономической реформы, в условиях децентрализации
управления требуются новые подходы к решению проблемы, нацеленные на
восстановление способностей малых и средних городов к самостоятельному
развитию преимущественно на базе собственных ресурсов и возможностей.
Но процесс самостоятельного развития малых и средних городов
может дать положительный эффект только в том случае, если
взаимоотношения городов с регионами и на федеральном уровне будут
строиться на равноправной основе. Многие города функционируют на
дотационных условиях лишь потому, что большая часть заработанных
средств перечисляется в бюджеты вышестоящих уровней.
Дальнейшее развитие малых и средних городов на базе собственных
ресурсов подразумевает необходимость предоставления им возможности
распоряжаться частью своих ресурсов на взаимовыгодных условиях. Это
означает, что малые и средние города должны рассматриваться в качестве
полноправных субъектов хозяйствования и экономической деятельности.
Основная цель Программы - обеспечение выхода из кризиса и
создание условий для устойчивого саморазвития малых и средних городов
в период формирования рыночных отношений. Программа направлена на
создание правовых, финансовых, экономических,
организационно-хозяйственных и других условий, позволяющих малым и
средним городам, став полноценными субъектами самоуправления,
эффективно использовать собственные природные, трудовые и
экономические ресурсы и обеспечить повышение уровня и качества жизни
населения этих городов.
Реализация мероприятий Программы будет способствовать решению
проблем социально-экономического и культурного развития городских
поселений, преодолению ими кризисного состояния, повышению социальной
защищенности и благосостояния их жителей, приближению уровня их жизни
к соответствующим показателям по стране в целом.
Достижение указанной цели требует решения неотложных задач по
социально-экономической стабилизации в городах, завершению
формирования механизмов экономической реформы и реформы местного
самоуправления на первом этапе (1997 - 1998 годы), созданию новой
структуры экономики и механизмов городского саморазвития на втором
этапе (1999 - 2000 годы), закреплению новых социально-экономических
механизмов и созданию условий для устойчивого развития на третьем
этапе (2001 - 2005 годы).
Программа направлена на преобразование социальных и экономических
отношений в обществе и относится к категории социально-экономических
программ.
Программа реализуется на трех уровнях: местном, региональном и
федеральном. В ее выполнении участвуют органы местного самоуправления,
органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
федеральные органы исполнительной власти, Союз малых городов
Российской Федерации, а также предприятия и организации всех форм
собственности.
Мероприятия Программы включают три основных блока: федеральный,
региональный и городской и направлены на решение всей совокупности
основных социально-экономических проблем малых и средних городов.
Государственный заказчик Программы - Министерство строительства
Российской Федерации с участием Союза малых городов Российской
Федерации осуществляет координацию деятельности всех участников
Программы.
При определении ресурсной базы реализации Программы учитываются
финансовые возможности федерального уровня, субъектов Российской
Федерации и малых и средних городов. Для финансирования мероприятий
Программы намечается использовать средства федерального бюджета,
бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов,
внебюджетные источники и зарубежные инвестиции. Причем основные
источники финансирования определяются в регионах и на местах.
Финансирование федерального блока Программы осуществляется за
счет федерального бюджета, а регионального и городского блоков в
основном - за счет привлечения средств региональных и местных бюджетов
и внебюджетных источников.
В Программе представлен комплекс мер, обеспечивающий управление
реализацией Программы и контроль за ходом ее выполнения.
Программа имеет ряд особенностей, отличающих ее от многих
федеральных целевых программ и определяющих ее характер:
1) Программа объединяет в единый блок (на правах подпрограмм)
действующие и разрабатываемые целевые программы по развитию отдельных
типов малых и средних городов (монопрофильных промышленных, городов -
научных центров, исторических, "закрытых", северных и др.), что
позволяет учитывать их специфические особенности;
2) Программа управляет входящими в ее состав местными и
региональными программами и федеральными подпрограммами,
предусматривает направление средств из федерального бюджета для
частичного финансирования наиболее эффективных проектов;
3) Программа координирует действующие на территории субъектов
Российской Федерации федеральные целевые программы ("Жилище", "Дороги
России" и другие), содействует концентрации их средств на самых
насущных проектах, направленных на развитие городских поселений;
4) Программа служит формированию и укреплению социальной и
экономической базы местного самоуправления малых и средних городов и,
в конечном счете, содействует повышению социального и экономического
благополучия, комфортности жизни населения этих городов.
Программа является механизмом непосредственной реализации
социально-экономической и региональной политики Правительства
Российской Федерации и ее важнейшей задачи - развития малых и средних
городов России, выполняя важную политическую функцию.
Социально-политический аспект Программы способствует включению
населения малых и средних городов и поселков в активное преобразование
условий жизни, мобилизации общественного движения за возрождение и
устойчивое развитие этих городов и поселков России, содействует
стремлению населения малых и средних городов сохранить и улучшить
среду своей жизнедеятельности.
Программа не имеет жестко регламентированных рамок, открыта для
инноваций и дальнейшего развития малых и средних городов с учетом
структурной перестройки экономики и системы государственного
управления.
1. Содержание проблемы и необходимость ее решения программными
методами
1.1. В результате осуществления долговременной политики
форсированного развития тяжелой промышленности, сверхцентрализации
управления, преобладания отраслевого подхода к управлению
экономическим и социальным развитием над территориальным малые и
средние города оказались сейчас в кризисном положении. В период
экономических реформ жители малых и средних городов наименее социально
и экономически защищены. Здесь сложилось тяжелое экономическое
положение. Кризис поразил все сферы жизнедеятельности.
Положение усугубляет резкое отставание небольших городских
поселений по уровню, условиям жизни и возможностям
социально-культурного развития их жителей от населения больших
городов. Резко ухудшилось использование сосредоточенного в них
экономического потенциала. Существенно ограничились возможности
реализации функций малых и средних городов как
производственно-обслуживающих и социально-культурных центров в
сельской местности.
Ситуация резко ухудшилась в ходе проводимых реформ: остановились
предприятия, нарастает безработица, падает жизненный уровень
населения, сокращаются расходы на социальную сферу, ухудшается
криминогенная обстановка. Обострилась проблема оттока финансовых и
иных ресурсов из малых городов в большие. В каждом четвертом поселении
уменьшается число жителей.
1.2. Ряд аспектов проблемы развития малых и средних городов имеет
общегосударственное значение и требует решения на федеральном уровне.
В этом отношении характерна проблема общего отставания малых и средних
городов по уровню социально-экономического развития от больших
городов. В целом лишь 20 процентов малых городов имеют нормативные
показатели развития городской среды. Острой проблемой небольших
городов является недостаточный уровень развития социально-культурной
инфраструктуры, ее некомплексность и нарастание процессов распада;
малые города значительно отстают от больших по уровню развития сферы
обслуживания; в условиях рыночных отношений многим предприятиям стало
невыгодно содержать объекты социальной сферы, а их передача на баланс
органов местного самоуправления неэффективна из-за недостатка средств;
для малых городов характерно несоответствие инфраструктуры
жилищно-коммунального хозяйства и инженерного оборудования действующим
санитарно-гигиеническим нормам. Сложилась острая экологическая
обстановка в центрах добычи полезных ископаемых, химической,
нефтехимической, целлюлозно-бумажной отраслях промышленности,
теплоэнергетике.
1.3. Характерными проблемами многих малых городов являются
несоответствие структуры народно-хозяйственной базы требованиям
социально ориентированной рыночной экономики, технологическая
отсталость большинства промышленных предприятий, высокий уровень
износа основных фондов и низкая в целом производительность труда.
Происходит утрата специфических производственно-трудовых навыков
населения и исчезновение множества традиционных, характерных для малых
городов самобытных производств, основанных на широком использовании
местных минерально-сырьевых, лесных, сельскохозяйственных,
рекреационных и бальнеологических ресурсов.
В целом для небольших городов характерны пониженные темпы
экономического развития, сохраняющееся неравенство по отношению к
большим городам в возможностях использования финансовых,
материально-технических, интеллектуальных и других ресурсов для
экономического и социально-культурного развития.
1.4. В большинстве малых и средних городов сложилась
неблагоприятная социально-демографическая ситуация, характеризующаяся
существенной деформацией половозрастной структуры населения,
пониженным удельным весом населения трудоспособных возрастов и
повышенным - пенсионных, свертыванием процессов притока сельского
населения. Отставание по уровню социально-экономического развития,
неудовлетворительное состояние социально-бытовой инфраструктуры
приводят к неблагоприятной социально-демографической ситуации, оттоку
населения в наиболее трудоспособном возрасте. Сокращение
производственно-активной базы населения ведет к замедлению решения
социально-экономических вопросов.
Негативные демографические процессы привели к сокращению
численности населения части малых городов. Для их значительной группы
в связи с особенностями экономической базы характерны преобладание
мужского или женского населения, рост в городах-новостройках северных
и восточных районов страны числа лиц, нуждающихся в трудоустройстве
(молодежь, лица предпенсионного возраста, инвалиды и др.) в связи с
узкопрофильностью сфер приложения труда и сокращением объемов
производства.
Для малых и средних городов характерны низкий в целом уровень
социально-экономической активности, неподготовленность населения и
недостаточная подготовленность административно-управленческих и
производственно-хозяйственных кадров к деятельности в условиях
рыночной экономики.
Низкий уровень социально-экономической активности в этих городах
обусловлен также и отсутствием в них учебно-образовательной
инфраструктуры экономической направленности: школ молодого экономиста
и менеджера, лицеев и коммерческих училищ.
1.5. Острой проблемой является транспортно-коммуникационная
оторванность малых городов от основных экономических, научных и
культурных центров страны и рыночной инфраструктуры. Так, 75 процентов
малых городов расположены на расстоянии свыше 80 километров от
областных центров, в том числе 10 процентов - свыше 500 километров,
только около 20 процентов малых городов входят в состав городских
агломераций. Более 20 процентов малых городов удалены от железных
дорог, а около 10 процентов не имеют постоянных выходов на автодороги
с твердым покрытием; повсеместным стал недостаток транспортных средств
и горючего, резко сокращено число автобусных маршрутов в средней
полосе России и авиационных - в Западной и Восточной Сибири,
разрушается транспортная инфраструктура. Менее 40 процентов городов
обеспечены телефонами в соответствии с нормативами. Положение
усугубляют многократно возросшие транспортные тарифы и цены на услуги
связи.
Включенность в плотную сеть коммуникационно-транспортных связей
могла бы снять проблему влияния размера города на интенсивность его
социально-экономической жизни. Известно, что малые города, находящиеся
в такой сети, являются центрами той или иной деятельности
общенационального и мирового значения (Дубна, Новосибирский
академгородок и другие).
1.6. Для большинства малых и средних городов, в отличие от
больших, характерны низкий уровень технического оснащения их структур
управления, примитивная информационная технология принятия решений и
информационного обслуживания населения, недостаток средств для
формирования информационных ресурсов. Отсутствие необходимой
информационной базы серьезно препятствует налаживанию горизонтальных
связей, оперативному поиску вариантов развития и функционирования
городов, нахождению партнеров по кооперации и взаимовыгодному
сотрудничеству, не позволяет организовать маркетинг ресурсов и
инвестиционных предложений городов для отечественных и иностранных
инвесторов.
Дисбаланс в уровнях развития больших и малых городов страны
представляет собой серьезное препятствие на пути развития всего
российского общества и должен быть преодолен в кратчайшие сроки.
1.7. В малых городах не сформированы в полной мере муниципальная
собственность и муниципальное хозяйство: строительные организации,
предприятия по производству строительных материалов, специальные
подразделения по ремонту и реконструкции, реставрационные участки
(мастерские), художественно-оформительские мастерские, службы
благоустройства и озеленения с необходимой техникой и транспортом,
мастерские по ремонту бытовой техники, бюро путешествий и экскурсий.
Одними из основных причин этой проблемы являются следующие:
отсутствуют правовые гарантии, обеспечивающие активную роль
городов в формировании муниципальной собственности;
органы городского самоуправления (прежде всего городов районного
подчинения) практически не оказывают влияния на процесс приватизации,
с которым связано и формирование муниципальной собственности;
администрация городов не принимает должного участия в организации
приватизации предприятий, расположенных на их территории;
органы государственной власти не в полной мере учитывают
конституционные права местного самоуправления в части управления
муниципальной собственностью.
Проблемой является обеспечение потребности малых городов в
градостроительной документации и ее качество. Причинами отсутствия
проектных документов являются недостаточность средств, выделяемых на
их разработку, и слабость местной базы проектирования. Требуется
повышение эффективности решений по градостроительному развитию и
включение их в систему мероприятий по управлению городом.
1.8. При наличии общих для всей совокупности малых и средних
городов проблем существуют и специфические проблемы следующих
различных типологических групп городов:
а) по возможностям развития:
обладающие благоприятными предпосылками для интенсивного
развития;
депрессивные;
нуждающиеся в реструктуризации экономической базы (текстильные,
угольные и др.);
б) по функциональным типам:
города - районные центры;
с производственными функциями: промышленного профиля, научного и
научно-производственного профиля ("наукограды"), города атомной
энергетики, города, расположенные в регионах добычи полезных
ископаемых;
относящиеся к закрытым административно-территориальным
образованиям;
города-порты и транспортные узлы;
города - центры традиционных ремесел и художественных промыслов;
рекреационные;
исторические города - центры туризма;
в) по территориальным условиям и экологическим характеристикам:
в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;
в зонах экологического бедствия;
приграничные;
стратегически особо важные;
города-спутники больших городов - региональных центров.
Существуют городские поселения других типов с учетом региональных
особенностей.
Так, в малых городах, выполняющих функции районных центров,
недостаточно развита система культурно-бытового и транспортного
обслуживания прилегающих сельских поселений.
В исторических малых городах обострились проблемы разрушения
исторической архитектурно-ландшафтной среды, утраты памятников истории
и культуры. Реставрационные работы не ведутся в необходимых объемах, в
том числе в городах, включенных в список населенных пунктов Российской
Федерации с памятниками истории, культуры и архитектуры. Для этой
категории малых городов актуальна также неразвитость туристического
обслуживания и сервиса как потенциальных источников дополнительных
финансовых поступлений и стимулов социального развития.
Проблемы "наукоградов" и закрытых административно-территориальных
образований связаны с необходимостью конверсии, загрузкой и
перепрофилированием ведущих предприятий, эффективным использованием
интеллектуального потенциала.
Острота проблем в малых городах обусловлена суженным составом
объектов градообразующей базы. Такие явления, как безработица,
возможность банкротства предприятий особенно обострились в городах -
специализированных промышленных центрах.
Недостаточные возможности саморазвития и самофинансирования имеет
по условиям организации управления большая группа малых городов
районного подчинения.
1.9. Развитие малых и средних городов рассматривается в увязке с
изменившейся геополитической ситуацией в России. Эти изменения
порождают массовую миграцию, вызванную появлением зон техногенных
катастроф и экологических бедствий, выводом войск в Россию, масштабной
демобилизацией военнослужащих, и некоторые другие явления. Необходимо
активное вовлечение в решение этих проблем малых и средних городов.
Небольшие города занимают особое место в государственной политике
расселения. Они более других городов приспособлены для расселения
дополнительного количества населения при условии соответствующего
расширения объемов жилищного и социально-культурного строительства,
обеспечения традиционных мер по развитию экономической активности и
привлечению инвестиционных ресурсов. Необходимо также учитывать
положения федеральной градостроительной политики, направленные на
приоритетное развитие Среднерусской, Южно-Сибирской и Тихоокеанской
систем расселения, ряда областей Черноземной зоны, где малым городам
отводится весьма важная роль.
Приоритетное значение в вопросах расселения должны получить:
малые города крупнейших агломераций, которые могли бы принять
отток населения из городов-мегаполисов, а также способствовать
демонополизации производства;
групповые системы поселений, развитие которых связано с
необходимостью освоения природных ресурсов, организации центров отдыха
и лечения;
новые приграничные города;
города, с которыми прежде всего связано возрождение и сохранение
культурного наследия России.
1.10. Особенности средних городов по сравнению с малыми
заключаются, в частности, в расширенном составе их градообразующей
базы; в относительно высоком уровне развития инженерной инфраструктуры
и сферы культурно-бытового обслуживания; в лучшей транспортной
доступности, в несколько худшей экологической ситуации.
В то же время инженерная инфраструктура и сфера
культурно-бытового обслуживания многих малых городских поселений
находятся в прямой зависимости от состояния градообразующих
предприятий.
1.11. Одной из основных причин отставания развития малых городов
является отсутствие достаточной правовой базы их развития и
функционирования. Действующее законодательство сохраняет многие черты
и недостатки многоуровневой административно-командной структуры
управления, существенно ограничивает полномочия местных
представительных и исполнительных органов, неудовлетворительно решает
вопросы распределения полномочий между городским, региональным и
федеральным уровнями управления, не в полной мере способствует
развитию рыночного механизма.
Органы местного самоуправления не имеют необходимой для
обеспечения саморазвития малых городских поселений
финансово-экономической и социальной базы.
Еще не разработан правовой механизм, обеспечивающий
самостоятельность городских органов власти в формировании местного
бюджета, муниципальной собственности и муниципального хозяйства, нет
должной правовой основы для активного влияния на процесс приватизации.
Необходима ориентация налоговой и бюджетной политики на поддержку
развития малых и средних городов, местного самоуправления в целом.
Требуют совершенствования законодательство об
административно-территориальном устройстве Российской Федерации и
градостроительное законодательство, учитывающие новый статус городов
как самоуправляющихся единиц, необходимо также решение вопросов об их
административных границах, принципах взаимоотношений с прилегающими
сельскими населенными пунктами и территориями.
Недостаточно разработаны вопросы правового административного
статуса малых городов, их взаимосвязи и разграничения полномочий в
рамках административных районов, в том числе в зонах влияния крупных
городов.
1.12. Характер развития малых и средних городов в обозримом
периоде будет определяться такими факторами, как конъюнктура на рынке
земли и недвижимости, уровень развития рыночной инфраструктуры,
дифференциация ставок налогов по городам разных типов, миграционные
процессы, конверсия и рядом других.
Относительно более низкие цены на землю, льготная налоговая
политика, дешевая рабочая сила в малых и средних городах делают
выгодным размещение в них капитала и труда. Здесь можно ожидать
повышения инвестиционной и деловой активности, возрастания спроса на
землю и строительные услуги.
Становление местного самоуправления, действенное
нормативно-правовое и административное регулирование использования
территории, совершенствование управления и регламентации
землепользования и градостроительства должны не допустить
неконтролируемого использования территории, хаотичного размещения
застройки, нарушения санитарных норм, наступления на ценные ландшафты
и т. п.
Таким образом, проблема развития и саморазвития малых и средних
городов России включает в себя широкий комплекс задач. Решение этих
задач на федеральном, региональном и местном уровнях возможно
преимущественно программными методами. В основу выполнения этой
сложной комплексной проблемы положен проблемно-целевой подход. Он
представляет собой совокупность разнообразных форм и методов
государственного воздействия: нормативно-правовых, экономических,
социальных, организационных.
2. Цели, задачи, сроки и этапы реализации Программы
2.1. Основная цель Программы - обеспечение выхода из кризиса и
создание условий для устойчивого саморазвития малых и средних городов
в период формирования рыночных отношений.
Программа направлена на создание совокупности взаимосвязанных
правовых, финансовых, экономических, организационно-хозяйственных и
других основ и условий, позволяющих малым и средним городам, став
полноценными субъектами самоуправления, эффективно использовать прежде
всего свои собственные природные, трудовые и
хозяйственно-экономические ресурсы и обеспечить повышение уровня и
качества жизни населения городов.
В числе главных задач Программы выделяются следующие:
стабилизация экономического положения и совершенствование
структуры градообразующей базы поселений с учетом их специализации в
реальном разделении труда, формирования региональных и местных рынков
- товаров, услуг, капитала и рабочей силы;
использование местных и региональных ресурсов для развития в
поселениях эффективной социально ориентированной экономики и
укрепление социальной сферы;
формирование в малых и средних городах механизмов саморазвития;
поддержка и развитие в условиях рыночной экономики учреждений
культуры и образования малых и средних городов;
улучшение транспортной доступности для жителей небольших
городских поселений ведущих индустриальных, научных, образовательных,
культурных центров страны;
улучшение состояния окружающей среды, архитектурного облика,
развитие градостроительной деятельности в малых и средних городских
поселениях.
2.2. В соответствии с пунктом 2.1 задачами Программы являются:
содействие формированию рыночной инфраструктуры, обеспечивающей
эффективное функционирование производства малых и средних городов в
условиях рынка;
создание системы финансово-экономических мер, стимулирующих
развитие производительных сил городов, реализацию их ресурсного,
кадрового, социального и природного потенциала, преодоление объективно
существующего отставания и неравенства стартовых условий вхождения
малых и средних городов в рыночную экономику;
оказание поддержки предприятиям, особенно в моноструктурных
городах, в преодолении спада производства, минимизации социального и
экономического ущерба от свертывания неконкурентоспособных
производств; удержание на социально безопасном уровне безработицы;
структурная перестройка производства, его диверсификация;
конверсия предприятий, перепрофилирование отдельных предприятий на
изготовление товаров и предоставление услуг, пользующихся спросом на
рынке;
реализация правовых и экономических мер, содействующих укреплению
местных бюджетов, расширению их базы поступления доходов;
развитие малого предпринимательства;
последовательная информатизация управления малыми городами и их
рыночной экономикой с обеспечением организационно-финансовой поддержки
и стимулированием этой деятельности на федеральном и региональном
уровнях;
подключение малых и средних городов к единой транспортной системе
страны с обеспечением этого направления деятельности в организационном
и финансовом отношениях;
создание на всех уровнях государственного управления и местного
самоуправления благоприятных условий для привлечения отечественных и
иностранных инвесторов и установления устойчивых
производственно-технологических и коммерческих связей между малыми
городами, а также с зарубежными партнерами;
реализация системы правовых, финансово-экономических,
организационных и социально-психологических мер, стимулов,
обеспечивающих создание предпринимательской среды;
содействие активизации позитивных социально-экономических
процессов в городах, и прежде всего в городах с неудовлетворительными
условиями проживания и градостроительной среды;
содействие конверсионным процессам в городах
научно-производственного профиля;
решение проблем центров добывающей, прежде всего угольной,
промышленности;
активизация историко-культурного потенциала малых и средних
городов;
осуществление специальных мероприятий в городах, где сложилась
угрожающая экологическая ситуация;
решение проблем развития закрытых административно-территориальных
образований;
решение острых социально-экономических проблем городов и поселков
в районах Заполярья, Крайнего Севера и Дальнего Востока;
расселение и обустройство беженцев, вынужденных переселенцев,
лиц, выезжающих из районов Крайнего Севера, военнослужащих, уволенных
из рядов Вооруженных Сил Российской Федерации;
обеспечение функционирования систем народного образования,
здравоохранения, поддержка развития объектов отраслей сферы
обслуживания;
становление системы местного самоуправления, разработка и
реализация в каждом городе собственной программы развития;
подготовка и повышение квалификации работников органов местного
самоуправления малых и средних городов, а также работников и
специалистов во всех основных сферах деятельности городов для
обеспечения их эффективной работы по реализации Программы.
2.3. Реализация Программы рассматривается как процесс поэтапного
решения задач социально-экономического развития малых и средних
городов с учетом их типологии.
На первом этапе (1997-1998 годы) мероприятия Программы будут
направлены на решение неотложных проблем, содействие выходу из кризиса
малых и средних городов с ориентацией в основном на имеющиеся
природно-ресурсные и экономические предпосылки развития. В эти годы
трудно рассчитывать на структурную перестройку экономики.
Государственная поддержка в различных формах будет залогом реализации
этого этапа Программы.
На втором этапе (1999-2000 годы) формируются новые экономические
и социальные структуры и механизмы развития малых и средних городов и
городского саморазвития. На этом этапе открывается возможность решения
задач, связанных со структурной перестройкой экономики.
На третьем этапе (2001-2005 годы) должны быть закреплены новые
социально-экономические структуры, созданы условия устойчивого
развития малых и средних городов. В эти годы экономическая политика
должна исходить из необходимости преодоления сырьевой направленности
производства, значительного усиления собственных возможностей
инвестирования, перехода на высокоэффективные технологии, наращивание
экспортного потенциала городов и регионов.
3. Основные принципы формирования и реализации Программы
Достижение основных целей и решение задач Программы основываются
на следующих принципах:
1) ориентация на саморазвитие малых и средних городов, на
мобилизацию их собственных возможностей и ресурсов (интеллектуальных,
деловых, финансовых, производственных, сырьевых;
2) создание комплекса благоприятных условий и эффективных
стимулов, способствующих мобилизации собственного потенциала городов в
различных сферах социально-экономической деятельности;
3) привлечение к решению проблем городов ресурсов страны в целом,
заинтересованных организаций, предприятий, различных фондов и других
инвесторов;
4) ориентация на развитие местного самоуправления с созданием
соответствующей финансовой базы и обеспечение органов местного
самоуправления системой надежных правовых гарантий;
5) ориентация на поиск нестандартных решений проблем развития
малых городов, создание условий для технологического прорыва в их
экономике;
6) выявление и максимальное использование объективных преимуществ
малых и средних городских поселений (экономических,
социально-культурных, экологических и других) при одновременной
целенаправленной реализации мер преодоления объективно присущих им
недостатков;
7) создание условий и механизмов взаимодействия органов местного
самоуправления с федеральными органами исполнительной власти и
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации для
решения общих задач развития малых и средних городов;
8) развитие непосредственного взаимодействия малых, средних
городов и сельских населенных пунктов (финансово-экономические,
социально-культурные, организационно-управленческие и другие прямые
связи);
9) обеспечение баланса местных, региональных, федеральных
интересов, позиций различных сторон (в том числе частных лиц) в
процессе развития малых и средних городов с оценкой их приоритетности;
10) активное вовлечение населения в формирование и реализацию
конкретных программ развития городов;
11) подключение к реализации Программы ее участников на
добровольных началах;
12) открытость Программы по ее дальнейшему развитию, расширению
круга участников, совершенствованию механизма реализации;
13) принципиальными положениями Программы являются ориентация на
постоянное совершенствование мероприятий Программы и расширение круга
охватываемых объектов, развертывание работ по опорным для реализации
Программы городам;
14) дифференциация мер по развитию малых и средних городов с
учетом типологии городов и их готовности к саморазвитию;
15) Программа синтезирует федеральные и региональные программы,
действующие на территории городов, что способствует согласованности и
комплексности выполнения работ на местах при соответствующем локальном
согласовании планов и объединении ресурсов;
16) Программа является по существу программой
социально-экономического реформирования малых и средних городов
России, которая получит широкую общественную поддержку. Предпосылкой
получения такой поддержки должно стать повышение уровня
осведомленности широких кругов общественности о Программе и применение
разнообразных механизмов привлечения общественных сил к ее реализации.
4. Формирование механизмов развития и саморазвития
малых и средних городов
Программа предусматривает формирование механизмов развития и
саморазвития малых и средних городов.
Механизмы развития малых и средних городских поселений
формируются на федеральном, региональном (субъекта Российской
Федерации) и местном (городском) уровнях. Механизмы саморазвития
формируются в основном на местном уровне и зависят от политики,
проводимой на федеральном и региональном уровнях.
Исторически механизмы городского саморазвития определялись
местными ресурсами (природными, сырьевыми, интеллектуальными и
другими), развитием предпринимательства, в том числе малого бизнеса,
сельского хозяйства и промышленности, уровнем правовой обеспеченности,
историко-культурными и духовными традициями. Важную роль играли
капиталовложения, новые технологии, народные промыслы.
В условиях командно-административной системы исторически
сложившиеся механизмы саморазвития были разрушены. Программа исходит
из того, что в настоящих условиях городскому саморазвитию нет
альтернативы.
Реализация Программы построена на основе действия механизмов,
регулирующих ее выполнение.
4.1. Организационно-управленческие механизмы
Организационно-управленческие механизмы включают в себя
следующее:
разработку и принятие исходя из специфики городских поселений
федеральных законов о местном самоуправлении, предусматривающих
предоставление равных юридических прав всем городам (независимо от их
прежнего административного статуса) в формировании муниципальной
собственности и бюджета, в регулировании процессов экономического и
социального развития городов;
создание правовой базы местного самоуправления, позволяющей
развивать инициативу и самостоятельность, повышать активность
населения и администрации городов;
предоставление населению и юридическим лицам для хозяйствования и
получения доходов движимой и недвижимой собственности, а также
муниципальных земельных участков, жилищных и культурно-бытовых
объектов, муниципальных заказов на выполнение тех или иных работ и
услуг на условиях аренды, найма, концессии или договора;
принятие управленческих решений с учетом как общественных, так и
частных интересов;
формирование и функционирование на принципах демократии органов
местного самоуправления как негосударственной выборной власти;
представление государственной власти на муниципальном уровне
органами, функции которых отделены от функций органов местного
самоуправления;
обеспечение правовой защиты органов местного самоуправления в
качестве гарантии самоуправления. На федеральном уровне
устанавливается запрет на вмешательство органов государственной власти
субъектов Российской Федерации в местное самоуправление в части
изменения их собственной компетенции и осуществления других
регулирующих функций;
создание системы государственных гарантий на федеральном и
региональном уровнях, обеспечивающих саморазвитие малых и средних
городов, включая и право самостоятельно определять пути, формы и
стадии перехода к реальному местному самоуправлению с учетом специфики
города, а также степени готовности населения взять на себя
ответственность за управление развитием территории;
принятие правовых актов, определяющих проведение налоговой и
бюджетной политики с учетом специфики малых и средних городов,
позволяющей обеспечить приемлемое соответствие местных бюджетов
выполняемым ими задачам;
создание и совершенствование правовых основ для формирования
муниципальной собственности, муниципального хозяйства и
предпринимательской среды в малых и средних городах;
законодательное закрепление принципов взаимоотношений небольших
городских поселений и больших городов, городских и сельских пунктов;
территориальная организация городского самоуправления и решение
вопроса о районном уровне управления в системе местного
самоуправления;
принятие правовых актов, определяющих возможности проведения ряда
экспериментов на базе малых и средних городов;
отработку различных форм и типов местного самоуправления с учетом
местной специфики, национальных традиций и иных факторов;
создание благоприятных экономических и других условий тем
городам, которые, успешно используя местные ресурсы, становятся
"точками роста" в регионах;
выработку принципов действия финансово-бюджетных институтов и
налоговой системы в условиях реального местного самоуправления;
разработку форм взаимодействия малых городов и сельских
поселений;
создание многообразных организационно-управленческих механизмов
сохранения исторической городской среды, развития зон рекреации,
туризма, возрождения промыслов.
4.2. Экономические механизмы
Основными составляющими экономических механизмов являются:
развитие предпринимательства и малого бизнеса на базе использования
местных ресурсов, финансово-кредитный механизм, механизм рыночной
инфраструктуры, формирование муниципальной собственности, выделение и
использование земли и платы за нее, оказание материальных услуг
(предоставление свободных помещений, объектов незавершенного
строительства, подключения к сетям инженерной инфраструктуры и т. д.).
4.2.1. Бюджетно-налоговая политика
На федеральном уровне:
совершенствование системы налогообложения (с разделением по
уровням взимания налогов и предоставлением городским поселениям
возможностей устанавливать и собирать налоги, платы за услуги, сборы
на развитие инженерной инфраструктуры и т.д.);
внесение дополнений и изменений в Федеральный закон "Об основах
бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных
фондов, представительных и исполнительных органов государственной
власти республик в составе Российской Федерации, автономной области,
автономных округов, краев, областей, городов Москвы и
Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления", разработка нового
Налогового кодекса, принятие федерального закона о финансовых основах
местного самоуправления.
В результате данных мероприятий предполагается обеспечить:
а) повышение доходной части бюджетов малых и средних городов за
счет создания их собственной финансовой базы и обоснованной
целенаправленной финансовой помощи государства городам в выполнении их
задач;
б) сокращение общего числа федеральных налогов при одновременном
улучшении собираемости налогов;
в) привязку использования собираемых налогов к тем территориям,
где налогоплательщикам оказываются муниципальные услуги.
Финансовая база городов формируется из местных бюджетов за счет
налога на прибыль и налога на имущество и уставный капитал предприятий
всех видов собственности, размещенных на территории города или
использующих в основном его социальную и инженерную инфраструктуру (в
том числе трудовые ресурсы города), налога на все земельные участки в
границах города, подоходного налога на физических лиц (включая
военнослужащих), работающих на предприятиях, использующих социальную и
инженерную инфраструктуру города, сборов с населения на строительство
инженерных сетей и сооружений, платы за коммунальные услуги, налога с
транспортных средств, доходов от приватизации (50 процентов) и
муниципального имущества (100 процентов), средств предприятий и
организаций, внебюджетных фондов, краткосрочных кредитов коммерческих
банков.
Для обеспечения принятых программ развития малых и средних
городов могут учитываться финансовая помощь федеральных органов
исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, средства, выделяемые на реализацию федеральных
целевых программ, выполняемых на территории соответствующих городов, а
также внебюджетные фонды и привлекаемые средства предприятий,
финансовых организаций и банков, иностранных инвесторов.
При подготовке и осуществлении программ развития городов их
администрации могут вводить налоговые льготы в соответствии с
действующим законодательством Российской Федерации.
В Программе предусматриваются расширение и повышение
эффективности деятельности Центрального банка Российской Федерации и
коммерческих банков в малых и средних городах, использование денежных
средств, сберегаемых в малых городских поселениях, прежде всего для
развития этих поселений, создание законодательно-правовых условий для
постепенного перевода отделений Сберегательного банка Российской
Федерации на преимущественное кредитование организаций, расположенных
на территории местного самоуправления, и проживающего там населения.
В Программе предусматриваются также налоговое регулирование
градостроительной деятельности на исторических территориях городов,
организация муниципальных банков и их филиалов, выпуск муниципальных
займов и муниципальных облигаций, формирование рынка жилья или его
аренды.
4.2.2. Создание инфраструктуры рынка
На федеральном уровне:
а) введение механизмов кредитования, базирующихся на
использовании в малых и средних городах материальных, природных,
трудовых ресурсов, недвижимости, создание ипотечных банков, введение
вексельного оборота;
б) формирование организационных основ системы
финансово-промышленных компаний, банков, акционерных страховых
организаций. Основными учредителями указанных организаций могут быть
малые и средние города, предприятия и организации, расположенные на их
территории, внебюджетные фонды;
в) разработка механизмов включения населения малых и средних
городов в процесс послечековой приватизации.
На региональном и местном уровнях:
а) активизация включения малых и средних городов в рыночные связи
с использованием создаваемого на паевых началах торгового дома Союза
малых городов Российской Федерации, образование системы ассоциаций и
синдикатов для предприятий этих городов; участие в местных ярмарках
сырья, промышленной и сельскохозяйственной продукции; выведение малых
и средних городов на внешние рынки через создаваемые
импортно-экспортные компании Союза малых городов Российской Федерации;
б) формирование рынка населенных мест, предлагающих свои услуги
населению и предприятиям;
в) повышение информационной обеспеченности малых и средних
городов (развитие телефонной сети с изданием и распространением
Страницы: 1 2 |