О ПРОГРАММЕ СОЦИАЛЬНЫХ РЕФОРМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
НА ПЕРИОД 1996-2000 ГОДОВ
(ЧАСТЬ 2)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ
26 февраля 1997 г.
N 222
(РГ 97-48)
IX. РЕФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ СЕМЬИ, ЖЕНЩИН, ДЕТЕЙ
И МОЛОДЕЖИ
1. В последние годы принимались меры социальной поддержки семьи,
женщин, детей и молодежи, в том числе в области совершенствования
законодательства по защите социальных прав, реализации установленных
гарантий поддержки, получили развитие новые методы социальной
поддержки, расширился спектр предоставляемых социальных услуг.
Однако новая система социальных гарантий и механизмы их
реализации не сформировались в полной мере и не обеспечивают
достаточную защиту в ситуациях социального риска. Уcилия были
направлены в основном на поддержку семей, уже оказавшихся в трудной
жизненной ситуации, меры профилактики социальных рисков развивались
недостаточно.
Продолжается снижение уровня и качества жизни большинства
российских семей: среди семей, имеющих детей, доля бедных составляет
около 50 процентов, среди молодых семей - более 60 процентов.
Усиливаются неблагоприятные тенденции в отношении женщин в
различных сферах жизнедеятельности: сокращается их представительство в
органах государственной власти, снижается их конкурентоспособность на
рынке труда, ограничиваются возможности получения новой работы. Около
4 млн. женщин работают в неблагоприятных, тяжелых и особо вредных
условиях.
С особой остротой стоит проблема воспроизводства населения.
По-прежнему высокой остается смертность, особенно младенческая и
детская, высок процент заболеваемости и инвалидности детей. Ухудшается
здоровье женщин, ослабевают их репродуктивные возможности.
Увеличивается число разводов, наблюдается рост социальной
дезадаптации.
В целом по многим показателям условия жизнедеятельности семьи,
положение женщин, детей и молодежи остаются неблагополучными, что
создает угрозу для физического и духовного здоровья населения страны и
предопределяет необходимость целенаправленных усилий по преодолению
этой ситуации.
2. В перспективе должна быть реализована разработанная и
утвержденная среднесрочная стратегия действий до 2000 года по
улучшению положения семьи, женщин и детей (Национальный план действий
в интересах детей; Основные направления семейной политики; План
действий по улучшению положения женщин).
Главными целями государственной социальной политики в отношении
семьи, женщин и детей являются:
обеспечение необходимых условий для реализации семьей ее
экономической, воспроизводственной, воспитательной и
культурно-психологической функций, повышение качества жизни семей;
создание благоприятных условий для полного и равноправного
участия женщин в политической, экономической, социальной и культурной
жизни;
обеспечение прав детей и молодежи на их полноценное физическое,
интеллектуальное, нравственное и социальное развитие.
Достижение этих целей предполагает решение следующих приоритетных
задач:
обеспечение условий для преодоления негативных тенденций и
стабилизации материального положения семей, сокращения масштабов
бедности и увеличения помощи нетрудоспособным членам семьи;
создание работникам, имеющим детей, благоприятных условий для
сочетания трудовой деятельности с выполнением семейных обязанностей;
кардинальное улучшение охраны здоровья семьи, усиление помощи
семье в воспитании детей;
укрепление правовой защиты детства, поддержка семьи как
естественной среды жизнеобеспечения детей, обеспечение безопасного
материнства и охраны здоровья детей, улучшение питания, воспитания,
образования и развития, поддержка детей и молодежи, находящихся в
особо трудных обстоятельствах;
создание благоприятных условий для активного участия в
общественной жизни молодежи;
усиление профилактики безнадзорности и правонарушений в детской и
молодежной среде.
3. Для достижения поставленных задач в числе важнейших предстоит
реализовать следующие меры.
В области поддержки семьи:
совершенствование системы государственных социальных гарантий
поддержки благосостояния семей с детьми;
государственное стимулирование малого, в том числе семейного
предпринимательства, различных форм самозанятости, введение
долгосрочного льготного потребительского кредитования молодых семей,
семей, имеющих несовершеннолетних детей;
развитие новых социальных технологий поддержки семьи, сети
специализированных учреждений социального обслуживания семьи, детей и
молодежи, расширение перечня оказываемых ими социальных услуг, в том
числе консультативных, и психотерапевтических по выходу из кризисных
ситуаций, социально-психологической адаптации к новым условиям;
стимулирование развития видов добровольного страхования, особенно
детей и молодежи, направленных на создание дополнительных возможностей
поддержки семьи на ответственных этапах ее жизненного цикла,
реализация мер по обеспечению устойчивости и надежности страховых
систем в выполнении страховых обязательств.
В области улучшения положения женщин:
создание условий для обеспечения безопасного материнства, родов,
грудного вскармливания, сохранения здоровья матери и ребенка
репродуктивного здоровья женщин, планирования семьи;
завершение к 2000 году перевода женщин, занятых на работах с
вредными и опасными условиями труда;
усиление государственного контроля за соблюдением
законодательства о правах и гарантиях работающих женщин, обеспечение
конкурентоспособности и стабилизации занятости женщин;
совершенствование системы профессиональной подготовки и
переподготовки женщин;
совершенствование условий совмещения профессиональных и семейных
обязанностей работающим женщинам, имеющим детей;
формирование системы государственных мер по предотвращению
насилия в отношении женщин, социальной реабилитации пострадавших от
насилия;
реализация мер по обеспечению более широкого представительства
женщин в органах государственной власти.
В области улучшения положения детей:
безусловная реализация и укрепление государственных социальных
гарантий жизнеобеспечения детей, в первую очередь на бесплатную и
всестороннюю медицинскую помощь, охрану здоровья, социальную поддержку
и защиту, на бесплатное образование в соответствии с законодательством
Российской Федерации, а также общедоступное дополнительное обучение;
совершенствование системы пособий на детей, усиление адресности
их предоставления в зависимости от уровня доходов семьи, приближение
размера пособия к прожиточному минимуму;
расширение доступности круглосуточного отдыха и оздоровления
детей, включая восстановление санаторно-курортного лечения подростков;
обеспечение дополнительных гарантий в социальной реабилитации и
адаптации детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, в том числе
детей-сирот, детей-инвалидов, детей - жертв военных конфликтов,
экологических и техногенных катастроф, детей из семей беженцев и
вынужденных переселенцев;
сокращение масштабов "социального сиротства", расширение
государственной поддержки развития новых форм семейного воспитания
детей, лишившихся родительского попечения (попечительские семьи,
воспитательные семьи и другие);
создание эффективной системы профилактики безнадзорности,
наркомании и правонарушений несовершеннолетних, социальной защиты
детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, включая социально
дезадаптированных детей и детей с ограниченными возможностями;
совершенствование правовой защиты детства;
формирование государственной концепции и программ воспитания
подрастающего поколения;
расширение системы государственных мер по реализации до 2000 года
Национального плана действий в интересах детей;
разработка и
принятие законодательных и иных нормативных правовых актов по
определению приоритетов государственной политики по защите прав и
интересов детей.
В области поддержки молодежи: разработка и поэтапное внедрение
различных форм долгосрочного
кредитования молодежи и молодых семей в целях получения образования,
поддержки деловой активности, решения первоочередных бытовых проблем;
формирование правовых основ и системы государственной поддержки и
стимулирования строительства экономичного жилья для молодежи и молодых
семей путем предоставления субсидий, ссуд, долгосрочных кредитов,
привлечения внебюджетных источников финансирования, содействия
деятельности обществ взаимного кредитования застройщиков;
разработка и реализация долгосрочной программы
социально-экономической поддержки молодых малообеспеченных семей;
совершенствование системы профессиональной ориентации и начальной
профессиональной подготовки молодежи, содействие трудоустройству и
занятости молодежи, поддержка молодежного предпринимательства и
самозанятости;
поддержка художественного и научно-технического творчества и
самодеятельности молодежи, развитие массовых видов спорта и туризма,
совершенствование системы социального обслуживания, отдыха и
оздоровления;
развитие и поддержка различных форм духовно-нравственного и
гражданско-патриотического воспитания;
совершенствование законодательной базы реализации государственной
молодежной политики.
4. Решение поставленных задач требует принятия ряда существенных
мер по совершенствованию механизмов реализации социальной политики в
интересах семьи, женщин, детей и молодежи, в том числе:
увеличение в федеральном бюджете целевых расходов на мероприятия
по социальной поддержке семьи, женщин, детей и молодежи, обеспечение
защищенности финансирования важнейших мероприятий;
повышение эффективности использования выделяемых средств, в том
числе за счет объединения ранее принятых программ в этой сфере,
концентрации усилий на наиболее важных и приоритетных направлениях
этих программ;
создание внебюджетного фонда поддержки материнства и детства,
определение источников его финансового пополнения и основных
направлений расходования;
создание благоприятных условий для более полного использования
возможностей негосударственного сектора для решения проблем улучшения
положения семьи, женщин, детей и молодежи;
закрепление норм по обеспечению жизненно важных социальных
гарантий семье, женщинам, детям и молодежи в законодательных актах,
регулирующих распределение полномочий органов государственной власти и
взаимоотношений федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской
Федерации;
совершенствование законодательства в области защиты прав и
интересов семьи, женщин, детей и молодежи.
В ряде регионов Российской Федерации намечается провести
эксперимент по отработке различных моделей и социальных технологий
поддержки семей с детьми.
X. РЕФОРМЫ В ОТРАСЛЯХ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ
В предстоящий период будут приняты меры по созданию возможностей
для полноценной государственной поддержки гуманитарной сферы,
обеспечению своевременного и в полном объеме выделения бюджетных
ассигнований на всех уровнях, приоритетному выделению средств на
реализацию утвержденных федеральных целевых программ развития
образования, здравоохранения, системы социальной защиты населения и
культуры, по укреплению их материально-технической базы, а также
расширению жилищного строительства, совершенствованию коммунального
хозяйства.
ОБРАЗОВАНИЕ
1. Состояние образования в современных условиях характеризуется
противоречивыми тенденциями. В целом за годы реформ удалось обеспечить
конституционные права граждан на получение образования, включая
среднее и высшее профессиональное образование на конкурсной основе,
сохранить сеть государственных и муниципальных образовательных
учреждений, контингент учащихся, коллективы учителей и
профессорско-преподавательского состава, развить сеть
негосударственных образовательных учреждений. Таким образом
образование сохраняет свой потенциал в качестве определяющего фактора
социально-экономического развития России.
В то же время реформы в сфере образования сдерживались во многом
из-за сокращения доли и фактического объема финансирования отрасли.
2. Главной целью дальнейшего развития образования является
удовлетворение потребности граждан России в образовании, гармоничное
развитие личности и творческих способностей человека, повышение
интеллектуального и культурного потенциала страны, с соблюдением
принципов равных стартовых условий при минимальных государственных
гарантиях.
Для достижения этой цели предстоит решить следующие задачи:
обеспечить общедоступное, в том числе гарантированное бесплатное
образование в пределах государственных образовательных стандартов на
всех ступенях и уровнях системы в соответствии с законодательством
Российской Федерации;
создать экономическую базу для выполнения Федеральных законов "Об
образовании", "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"
и федеральных программ "Развитие образования в России", "Дети России",
в том числе путем стимулирования привлечения внебюджетных средств и
инвестиций в образование;
содействовать развитию сети образовательных учреждений различных
организационно-правовых форм, типов и видов, в том числе
негосударственных;
создать государственно-общественную систему оценки качества и
контроля деятельности образовательных учреждений всех типов и видов
собственности, включая лицензирование, аттестацию, государственную и
общественную аккредитацию;
ввести в действие государственные образовательные стандарты,
нормативы материально-технического обеспечения и финансирования
учреждений и организаций системы образования, а также
образовательно-профессиональных программ;
обеспечить единое образовательное, культурное и информационное
пространство, создать систему законов и других нормативных правовых
актов в области образования, которая бы органически объединяла
федеративное законодательство и законодательство субъектов Российской
Федерации, а также на основе договоров более четко разграничить права
и обязанности Российской Федерации и ее субъектов в сфере образования;
развивать программно-целевой механизм управления и финансирования
образования, поддерживать региональные программы развития образования,
усилить координацию региональных и федеральных программ;
повысить самостоятельность учреждений и организаций системы
образования в выборе стратегии развития, содержания обучения и
воспитательной работы, образовательно-профессиональной, научной и
финансово-хозяйственной деятельности.
3. Реформирование образования будет осуществляться по следующим
основным направлениям.
В области дошкольного образования:
оптимизация структуры и ведомственной принадлежности сети
дошкольных образовательных учреждений с учетом рыночных отношений;
переход к новым условиям финансирования дошкольного образования и
воспитания на основе сочетания федерального, регионального,
муниципального и ведомственного источников финансирования;
содействие семье в воспитании детей дошкольного возраста с
использованием разных структур дошкольного образования.
В области общего образования: сохранение государственной сети
общеобразовательных
учреждений и приведение ее в соответствие с потребностями городского и
сельского населения с учетом национальных и региональных особенностей;
разработка примерных комплектов учебного оборудования с
использованием новых информационных технологий, обновление
педагогического инструментария, распространение технологий
развивающего обучения;
содействие образованию одаренных детей и детей, имеющих
отклонение в развитии.
В области начального профессионального образования:
сохранение и развитие сети образовательных учреждений начального
профессионального образования;
совершенствование системы подготовки и переподготовки
квалифицированных рабочих с учетом структурной перестройки экономики и
потребностей региональных рынков труда;
привлечение учреждений начального профессионального образования к
подготовке и переподготовке высвобождаемого с предприятий персонала и
незанятого населения.
В области среднего профессионального образования:
завершение разработки нормативно-правовых основ функционирования
системы среднего профессионального образования;
развитие различных форм интеграции среднего и высшего
профессионального образования;
создание региональных комплексов среднего профессионального
образования с ориентацией на запросы населения и местные рынки труда.
В области высшего и послевузовского профессионального
образования:
создание условий для реализации равноправного доступа граждан
Российской Федерации к высшему и послевузовскому профессиональному
образованию;
всемерное развитие интеллектуального, духовного и экономического
потенциала общества через поддержку студенчества и образовательных
учреждений высшего профессионального образования, в том числе
негосударственных;
формирование системы высшего профессионального образования с
учетом потребностей государства в специалистах и интересов отдельной
личности;
развитие федеральных и региональных
учебно-научно-производственных комплексов на базе имеющихся учебных
заведений, усиление их научного потенциала за счет присоединения к ним
отраслевых научных организаций;
совершенствование системы финансирования высшего и
послевузовского образования на основе консолидации бюджетных средств
всех уровней, внебюджетных источников и средств населения с
использованием федерального финансирования для обеспечения минимальных
нормативов. Создание системы специализированных банков и фондов
поддержки образования граждан.
В области дополнительного образования:
сохранение, развитие и поддержка существующей сети
государственных и негосударственных учреждений дополнительного
образования населения;
определение спроса на услуги и требований к условиям
функционирования учреждений дополнительного образования в новых
условиях, уделяя особое внимание дополнительному образованию детей;
введение в действие механизма социальной защиты от
некачественного образования обучающихся на основе лицензирования,
аттестации и аккредитации учреждений дополнительного образования.
ЗДРАВООХРАНЕНИЕ
1. За последние годы в Российской Федерации произошло ухудшение
медико-демографической ситуации. Отмечается снижение продолжительности
жизни, рост показателей общей смертности, снижение уровня рождаемости.
Продолжается связанная с ними естественная убыль населения. Происходит
также рост общей заболеваемости взрослого населения и подростков,
заболеваемости туберкулезом, венерическими заболеваниями, нарко- и
токсикоманиями. Сохраняется угроза эпидемических вспышек и
возникновений заболеваний, связанных с ухудшающимися условиями жизни.
Существующий порядок финансирования отрасли не позволяет
обеспечить необходимый объем бесплатной медицинской помощи населению,
резко сокращает профилактические программы.
В связи с перераспределением полномочий между федеральными
органами управления здравоохранения, субъектами Российской Федерации и
муниципальными образованиями снизилась управляемость системой, в том
числе координирующая и регулирующая роль федеральных органов. Это
привело к резкой дифференциации условий оказания медицинской помощи на
различных территориях.
В структуре медицинской помощи, оказываемой населению,
преобладают дорогостоящие госпитальные формы. Остается
неудовлетворительным ресурсное обеспечение учреждений здравоохранения.
2. Соблюдение конституционных гарантий по оказанию медицинской
помощи и созданию благоприятных санитарно-эпидемиологических условий
жизнедеятельности населения требует структурных и функциональных
преобразований системы здравоохранения, обеспечивающих:
устойчивость функционирования учреждений здравоохранения за счет
изменения порядка и объемов финансирования отрасли;
приоритетность в государственной и муниципальной системах
здравоохранения профилактических мероприятий по снижению
заболеваемости и смертности, угроз возникновения эпидемий,
формированию здорового образа жизни;
повышение эффективности использования финансовых, материальных и
кадровых ресурсов здравоохранения;
защиту права пациента на получение своевременной и качественной
медицинской помощи.
Реформирование здравоохранения будет осуществляться в условиях
формирования многоукладности экономики с сохранением основных позиций
государственной системы здравоохранения, создания конкурентной среды
среди лечебно-профилактических учреждений независимо от форм
собственности, внедрения рыночных механизмов регулирования и
функционирования отрасли.
Поэтапное введение и развитие обязательного и добровольного
медицинского страхования с использованием потенциала страховых
организаций станет действенным экономическим рычагом реформирования
отрасли, повышения эффективности использования ресурсов.
3. В ходе проведения реформ выделяются следующие основные
направления.
Структурная перестройка отрасли с обязательным сохранением
общедоступной медицинской и лекарственной помощи всем гражданам
России, которая включает в себя:
преобразования в сфере первичной медико-санитарной помощи, что
позволит улучшить качество и эффективность медицинских услуг
(диагностики, лечебных и реабилитационных мероприятий) на
догоспитальном этапе, в том числе на дому и неотложной медицинской
помощи, оказываемой поликлиниками, улучшить оказание медицинской
помощи на всех уровнях, снизить потребность в госпитализации и более
рационально использовать коечный фонд, повысить качество и
эффективность медицинских услуг;
реформирование скорой медицинской помощи, оказываемой бесплатно и
беспрепятственно во всех лечебно-профилактических учреждениях,
независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности;
реорганизацию стационарной медицинской помощи. Преобразование в
области кадровой политики и системы
образования медицинских работников для приведения численности и
профиля подготовки специалистов в соответствие с потребностью
здравоохранения.
Совершенствование научно-исследовательской деятельности в
здравоохранении, повышение качества и эффективности
научно-исследовательских работ, обеспечение правовой защиты
результатов научных исследований, введение экономических форм
регулирования научной деятельности.
Совершенствование государственной санитарно-эпидемиологической
службы, внедрение современных форм и методов организации
санитарно-эпидемиологического надзора, гигиенической и
эпидемиологической экспертизы, социально-гигиенического мониторинга за
состоянием здоровья населения и среды обитания человека.
Последовательная реализация законодательства о медицинском
страховании в полном объеме на всей территории России на основе:
повышения финансовой стабильности системы обязательного
медицинского страхования за счет выделения отдельной строкой в
расходной части бюджетов всех уровней взносов на неработающее
население, введения порядка одновременного утверждения бюджетов
здравоохранения, программ обязательного медицинского страхования и
страхового тарифа;
введения и применения финансовых и иных санкций за неисполнение
обязательств по финансированию медицинского страхования и нецелевое
использование средств сверх предусмотренной в соответствующих
программах оплаты медицинской помощи в соответствии с утвержденными
тарифами;
формирования системы вневедомственного контроля объемов и
экспертизы качества оказанной медицинской помощи, защиты прав
пациентов.
4. Реформирование здравоохранения в указанных направлениях
требует разработки соответствующей законодательной и нормативной базы:
принятие федеральных законов, регламентирующих основные виды
деятельности здравоохранения, таких, как "О государственной системе
здравоохранения", "Об основах муниципальной системы здравоохранения",
"О частной системе здравоохранения", "О правах пациента", "О
лекарственных средствах";
осуществление мер по совершенствованию законодательства в части
создания правовых и экономических механизмов обеспечения
санитарно-эпидемиологического благополучия населения, повышения
управляемости и улучшения финансирования здравоохранения, личной
заинтересованности граждан в укреплении своего здоровья;
введение государственных минимальных социальных стандартов
обеспечения населения медико-санитарной и лекарственной помощью,
порядка формирования инвестиций на их реализацию и установление
ответственности субъектов, принимающих участие в финансировании,
организации и оказании медицинской помощи.
Реализация в полной мере намеченных мероприятий позволит повысить
качество медицинского обслуживания, снизить заболеваемость, потерю
трудоспособности и смертность населения, улучшить эпидемиологическую
ситуацию в стране.
КУЛЬТУРА
1. В сложных условиях радикальных преобразований в целом удалось
сохранить накопленный ранее культурный потенциал, внутрироссийские
межрегиональные культурные связи, сеть учреждений культуры. Начались
процессы становления негосударственных организаций культуры,
формирования внутреннего художественного рынка.
Вместе с тем в результате недостаточности финансирования и низкой
эффективности использования выделяемых государством средств
существенно ослабла материально-техническая база организаций культуры
и искусства, кинематографии, архивного дела, снизился уровень
культурного обслуживания населения. Многовековые национальные
культурные традиции все больше вытесняются упрощенными формами
массовой культуры.
2. Важнейшими целями культурной политики являются:
сохранение и развитие культурного потенциала общества,
национальных традиций народов Российской Федерации;
сохранение единого многонационального культурного пространства
страны и создание условий для интеграции культуры народов России в
мировое культурное пространство;
обеспечение разнообразия культурной жизни и доступности услуг
учреждений культуры для всех социальных слоев населения.
3. В ходе реализации программы социальных реформ в сфере культуры
основной акцент будет сделан на повышение эффективности выделяемых
финансовых ресурсов, создание условий для частичного
самофинансирования учреждений культуры, концентрацию средств на
оказании помощи объектам, включенным в списки всемирного культурного и
природного наследия и отнесенным к особо ценным объектам культурного
наследия Российской Федерации.
Одновременно предусматривается обеспечить доступность пользования
услугами учреждений культуры и искусства для малоимущих групп
населения и наиболее уязвимых групп населения путем определения
перечня услуг, предоставляемых бесплатно или на льготных условиях.
Для улучшения положения дел в сфере культуры намечено осуществить
следующие мероприятия с учетом специфики отраслей и объектов культуры:
провести модернизацию российских библиотек для обеспечения
доступности пользования их фондами жителям всех регионов России;
разработать систему мер по поддержке и распространению лучших
образцов массовой художественной продукции, в первую очередь изделий
народных промыслов;
оказать содействие созданию и развитию сети центров народного
творчества;
создать общероссийские системы мониторинга состояния и
использования памятников культуры, истории, хранения предметов
музейного фонда и книжных памятников;
разработать и осуществить систему мер государственного
протекционизма в отношении распространения отечественных произведений
искусства, включая культурные и образовательные программы в
электронных средствах массовой информации;
обеспечить проведение жесткой государственной политики в области
защиты авторских прав;
содействовать формированию и развитию системы негосударственных
институтов поддержки художественного творчества.
ФИЗИЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА, СПОРТ, ОТДЫХ И ТУРИЗМ
1. В сфере физической культуры, санаторно-курортного дела и
туризма в последние годы сложилась неоднозначная ситуация. Многие
объекты этой сферы закрылись или были перепрофилированы, произошло
резкое удорожание услуг, ухудшилась материально-техническая база
отраслей, сократились объемы и номенклатура отечественной спортивной и
туристской продукции.
Вместе с тем в последние два года начался процесс структурной
перестройки, наметилась тенденция к стабилизации основных
социально-экономических показателей отраслей, активизировалась
спортивно-оздоровительная работа по месту жительства и в спортивных
школах, ведется реконструкция и строительство ряда объектов
санаторно-курортного комплекса и туристской индустрии.
2. Государственная политика в сфере физической культуры,
санаторно-курортного дела и туризма будет нацелена на создание
современной индустрии отдыха и здоровья, обеспечивающей:
качественное улучшение состояния физического здоровья российских
граждан и в первую очередь молодого поколения на основе повышения
уровня физкультурно-оздоровительной и профилактической работы с
населением, расширения числа клубов, центров социальной поддержки
детей, подростков, инвалидов, активизации деятельности
лечебно-оздоровительных организаций;
сохранение и развитие курортов, рациональное использование
природных лечебных ресурсов для укрепления здоровья граждан;
создание современного высокоэффективного и конкурентоспособного
туристского комплекса.
Эту работу предусматривается проводить на основе соответствующих
федеральных целевых программ.
3. Для решения поставленных задач намечается осуществить ряд
мероприятий:
расширить и модернизировать физкультурно-оздоровительные объекты
массового посещения с предоставлением бесплатных услуг в первую
очередь молодежи, подросткам и детям;
повысить доступность и эффективность санаторно-курортного
лечения;
ускорить формирование отечественного туристского рынка на основе
развития конкуренции, углубления специализации и кооперации в работе
туристских предприятий, развития материальной базы туризма.
Приоритет в этой работе будет сделан на реализацию
быстроокупающихся проектов с максимальным использованием внебюджетных
источников финансирования, прежде всего собственных средств
предприятий, средств от приватизации, частных инвестиций,
государственных кредитов и кредитов финансово-коммерческих структур,
доходов от рекламной деятельности, лотерей и игрового бизнеса.
В целом Программа должна способствовать улучшению качества,
расширению спектра и доступности услуг, предоставляемых в областях
физической культуры и спорта, туризма, санаторно-курортного дела.
ЖИЛИЩНАЯ СФЕРА
1. Несмотря на резкое сокращение бюджетных ассигнований, за годы
реализации жилищной реформы в целом удалось преодолеть сокращение
ввода жилья в основном за счет развития индивидуального строительства.
В большинстве субъектов Российской Федерации выпущены жилищные ценные
бумаги, образованы фонды развития жилищного строительства, расширилось
привлечение в эту сферу иностранных инвестиций, организуется
предоставление малоимущим семьям субсидий на оплату жилья и
коммунальных услуг, а также субсидий на строительство и приобретение
жилья. Продолжается бесплатная приватизация жилья, что создает условия
для нормального функционирования рынка жилья. Начата реформа
жилищно-коммунального хозяйства.
Вместе с тем острота жилищной проблемы не снижается, в ряде
регионов продолжается сокращение объемов жилищного строительства, что
прежде всего объясняется снижением инвестиционной активности,
перебоями с финансированием, ростом цен на строительную продукцию.
Проявилась необходимость поиска новых подходов к решению ряда
проблем жилищной реформы с целью ее ускорения и повышения социальной
направленности.
2. Целью жилищной политики на новом этапе является обеспечение
доступности улучшения жилищных условий для семей со скромным и средним
достатком, сохранение бесплатного предоставления жилья малоимущим
гражданам, военнослужащим, сотрудникам органов внутренних дел и членам
их семей.
Эта политика будет реализована по следующим основным
направлениям:
активизация усилий субъектов Российской Федерации и местных
органов власти по увеличению ввода жилья;
расширение источников и обеспечение устойчивости финансирования
жилищного строительства с увеличением доли внебюджетных инвестиций;
проведение прогрессивной технической политики в области
капитального строительства и реконструкции жилья, современных
архитектурных и градостроительных решений;
совершенствование структуры жилищного фонда по формам
собственности с приоритетом частного жилья, развитие рынка жилья;
поэтапный переход жилищно-коммунальной сферы в режим
безубыточного функционирования при обеспечении социальной защиты
малообеспеченных групп населения;
обеспечение стандартов качества условий проживания.
3. В области финансирования жилищного строительства
предусматривается:
расширить привлечение средств населения за счет оказания
государственной поддержки в виде безвозмездных субсидий, кредитов,
льгот по налогообложению, содействовать развитию ипотечного
кредитования коммерческими банками, внедрить в практику целевые
накопительные жилищные счета населения;
сохранить практику строительства и бесплатного предоставления
муниципального жилья гражданам, нуждающимся в улучшении своих жилищных
условий, за счет средств местных бюджетов;
осуществлять финансирование из федерального бюджета строительства
жилья для отдельных групп населения на основе утвержденных федеральных
целевых программ и в первую очередь для военнослужащих, лиц, уволенных
в запас или отставку, сотрудников органов внутренних дел и членов их
семей;
привлекать для строительства и реконструкции жилья средства
организаций и предприятий, банков и финансовых структур, граждан,
кредиты и гранты иностранных государств и международных финансовых
организаций, другие внебюджетные источники финансирования.
4. В области жилищного строительства намечается:
реконструкция производственной базы жилищного строительства с
целью снижения затрат энергоресурсов на строительство и эксплуатацию
жилья, ускорения строительства и повышения качества жилья;
применение прогрессивных технологий при реконструкции и
модернизации жилых домов первых массовых серий;
увеличение доли малоэтажного и коттеджного строительства;
уменьшение себестоимости жилья за счет применения передовых
технологий, использования эффективных теплоизолирующих материалов,
дерева и легких металлоконструкций.
5. В области реформирования жилищно-коммунального хозяйства
предусматривается:
обеспечить дифференцированный подход к повышению оплаты жилья и
коммунальных услуг, предусмотрев полную оплату издержек семьями с
высокими доходами и усиление социальной защиты малоимущих групп
населения;
упорядочить льготы по оплате жилья и коммунальных услуг для
различных групп населения;
перевести государственные и муниципальные службы заказчика по
жилищно-коммунальному обслуживанию на договорные отношения с
субъектами хозяйствования и потребителями в жилищно-коммунальной
сфере. В рамках договорных отношений обеспечить гарантированное
обслуживание потребителей на уровне минимальных государственных
стандартов и переход на конкурсный отбор организаций-подрядчиков любой
формы собственности по эксплуатации и ремонту жилищного фонда;
содействовать передаче органам жилищного самоуправления
(товариществам собственников жилья, жилищным союзам, советам домов и
т. п.) функций по формированию заказа на жилищно-коммунальное
обслуживание и контроля за качеством, надежностью и экологической
безопасностью потребляемых услуг.
XI. РЕГИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ. ОСОБЕННОСТИ
СОЦИАЛЬНЫХ РЕФОРМ В СЕВЕРНЫХ РАЙОНАХ СТРАНЫ
1. Экономические преобразования и структурная перестройка
сопровождались усилением межрегиональных различий в уровне жизни и
занятости населения, расслоением регионов по основным
социально-экономическим параметрам. Нарастание межрегиональных
контрастов и концентрация нерешенных социально-экономических проблем в
отдельных регионах привели к обострению социальной напряженности,
усилению региональных конфликтов.
2. Для преодоления возникших негативных тенденций
предусматривается проводить социальные реформы с максимальным учетом
объективных особенностей регионов.
Целью социальной региональной политики является сбалансированное
региональное развитие, гарантирующее равные качество и условия жизни
для населения вне зависимости от региона, в котором люди живут и
работают.
Основными направлениями социальной региональной политики
являются:
выравнивание межрегиональных различий в доходах населения, уровне
занятости, социальной инфраструктуре, транспортной сети,
коммуникациях, состоянии окружающей среды и т. п.
обеспечение на всей территории страны государственных стандартов
и гарантий, дифференцированных с учетом объективных особенностей
регионов;
предоставление региональным органам власти и управления реальных
возможностей по обеспечению минимальных государственных стандартов;
выравнивание возможностей для проведения социальных реформ в
регионах с различными стартовыми условиями.
В региональной социальной политике должны также найти отражение
вопросы, связанные с развитием и совершенствованием федеративных и
национальных отношений с учетом интересов этноса и народностей,
проживающих на данной территории.
При решении крупномасштабных и острых социальных проблем
потребуется обеспечить взаимодействие федеральных органов
государственной власти с органами власти субъектов Российской
Федерации и местного самоуправления.
Достижение этих целей будет обеспечено через реализацию трех
основных механизмов:
выравнивание условий бюджетного финансирования социально значимых
расходов;
поддержка социальных реформ и социального развития проблемных
регионов;
адаптация социальных реформ к условиям зоны Севера.
3. Выравнивание условий бюджетного финансирования социально
значимых расходов (бюджетное выравнивание).
Бюджетное выравнивание является основным инструментом реализации
региональной социальной политики. Его использование должно
осуществляться в рамках общего механизма межбюджетных отношений на
базе принципов бюджетного федерализма и решать следующие проблемы:
разграничение ответственности между Российской Федерацией и
субъектами Российской Федерации за финансирование социально значимых
расходов. В рамках программы социальных реформ на первом этапе должна
быть проведена полная инвентаризация социальных расходов, закрепленных
за различными уровнями власти и управления;
оценка реальных потребностей регионов в бюджетных ресурсах на
основе системы социальных стандартов и опирающихся на них финансовых
нормативов;
выработка критериев для определения объема федеральной помощи по
текущим социальным расходам;
определение форм и условий оказания федеральной помощи.
Предполагается диверсифицировать формы оказания финансовой помощи
регионам на социально значимые цели в виде дотаций, целевых и
инвестиционных субвенций (на образование, здравоохранение, социальную
защиту населения и т. п.).
Органам исполнительной и законодательной власти субъектов
Российской Федерации будет рекомендовано использовать аналогичные
подходы при реализации региональных программ социальных реформ и
регулировании бюджетных взаимоотношений с органами местного
самоуправления.
4. Поддержка социальных реформ и социального развития проблемных
регионов.
Особое внимание будет обращено на депрессивные регионы,
территории, попавшие в кризисную ситуацию в результате стихийных
бедствий, экологических и техногенных катастроф, военных действий,
острых межнациональных конфликтов, а также на регионы, принимающие
нерегулируемые потоки беженцев и вынужденных переселенцев.
Предусматривается предоставлять этим регионам особый статус и
оказывать помощь, как правило, в рамках специальных федеральных
программ.
Программы для депрессивных регионов, то есть регионов, в
наибольшей степени пострадавших от кризисных процессов (прежде всего
роста безработицы, спада производства и снижения реальных доходов
населения) вследствие особенностей своей специализации и структуры
хозяйства, будут направлены на ускорение процесса структурной
перестройки экономики и смягчение неблагоприятных социальных
последствий для населения.
Поддержка депрессивных регионов будет осуществляться через
активизацию действующих рычагов и механизмов развития
предпринимательства, диверсификации сферы приложения труда,
привлечения частных (в том числе иностранных) инвестиций,
реструктуризации предприятий, переподготовки кадров и других. В особо
сложных ситуациях возможно введение более мягкого режима ликвидации
государственных (казенных) предприятий, приоритетное распределение
государственных заказов (особенно оборонных), оказание технической
помощи предприятиям в проведении инвестиционных торгов, организации
новых эмиссий акций, подготовке бизнес-планов.
Программы для регионов социального неблагополучия, то есть
территорий с низким уровнем жизни населения, слабым развитием
социальной сферы или сосредоточением особо острых социальных проблем
(попавшие в кризисную ситуацию в результате стихийных бедствий,
экологических и техногенных катастроф, военных действий, острых
межнациональных конфликтов, а также на регионы, принимающие
нерегулируемые потоки беженцев и вынужденных переселенцев), будут
направлены на реализацию дополнительных мер по социальной поддержке
населения, диверсификации занятости, строительству объектов социальной
инфраструктуры и жилья.
Для субъектов Российской Федерации с крайне низким уровнем
бюджетной обеспеченности разработаны программы, направленные на
создание льготного режима бюджетных взаимоотношений.
5. Адаптация социальных реформ к условиям зоны Севера.
При реализации федеральных и региональных программ социального
развития северных территорий будут учитываться определенные
особенности Севера и необходимость решения ряда специфических задач.
Прежде всего предстоит:
отрегулировать систему государственной поддержки в обеспечении
населения Севера продовольственными и промышленными товарами первой
необходимости;
разработать программу переселения избыточного населения из
районов Севера;
решить проблемы коренных народов Севера - обеспечить их
социальную поддержку, гарантирующую сохранение их самобытности и
национальное возрождение, сохранить и увеличить возобновляемые ресурсы
территорий традиционного природопользования, разработать комплексную
программу подготовки национальных кадров.
На первом этапе региональная социальная политика в отношении
северных территорий будет направлена прежде всего на снижение
демографической нагрузки, особенно в районах с экстремальными
природно-климатическими условиями, что позволит смягчить остроту
проблем занятости, обеспеченности объектами социальной инфраструктуры
и жилья, повысить уровень жизни оставшегося населения.
На следующих этапах акценты социальной политики для этих регионов
должны быть смещены в сторону повышения эффективности использования
трудового потенциала и улучшения условий жизни населения северных
территорий на основе реформирования их социальной сферы. Особое
внимание должно быть уделено охране здоровья детей и реабилитации
населения старшего возраста.
XII. ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РЕФОРМ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ
1. Кризисные явления в экономике, ограниченные финансовые
возможности страны не позволяют обеспечить полное финансирование
социально-культурной сферы, развивать ее материально-техническую базу
в соответствии с имеющимися потребностями.
В настоящее время на социально-культурные мероприятия за счет
действующих источников финансирования (бюджетных ассигнований, средств
государственных внебюджетных фондов, предприятий и населения)
направляется около 18 процентов валового внутреннего продукта. При
этом доля бюджетных средств в общем объеме финансовых ресурсов на эти
цели имеет тенденцию к сокращению.
2. Исходя из прогнозируемых показателей социально-экономического
развития Российской Федерации финансовое обеспечение реформ в отраслях
социальной сферы при ограниченности ресурсных возможностей экономики
будет определяться путем сохранения базового уровня расходов на
социальные нужды, повышения эффективности использования финансовых
ресурсов, мобилизации имеющихся внутренних резервов отраслей,
изыскания дополнительных источников финансирования.
3. В этих условиях в целях стабильного финансового обеспечения
реформ в отраслях социально-культурной сферы предусматриваются
следующие первоочередные меры.
В области улучшения текущего финансирования:
обеспечить стабильное, устойчивое финансирование социальной сферы
и принятых социальных программ в соответствии с утвержденными
показателями бюджетов всех уровней. В приоритетном порядке будут
выделяться средства на реализацию утвержденных федеральных программ,
направленных на социальную поддержку семьи и детства, инвалидов и
пожилых людей, охрану здоровья, развитие услуг образования и культуры;
внести необходимые изменения в структуру бюджетов всех уровней,
предусмотрев выделение отдельной строкой средств, предназначенных для
внесения в государственные внебюджетные социальные фонды;
сконцентрировать финансовые ресурсы, высвобождаемые в ходе реформ
отраслей социально-культурной сферы, на приоритетных направлениях их
развития;
принять ряд мер по совершенствованию действующей системы
межбюджетного урегулирования. Система межбюджетных трансфертов будет
изменяться в направлении уменьшения неравенства в отношении размеров
платежей в бюджет, значительного снижения объема взаимных расчетов и
развития системы целевых трансфертов. Предполагается внести изменения
в механизм трансфертов, пересмотрев схему группировки территорий с
учетом их экономического потенциала, географического положения и
природных условий.
В области укрепления доходной базы бюджетов всех уровней:
принять меры по повышению собираемости налоговых и других
обязательных платежей, отмене необоснованных налоговых льгот,
сокращению объемов недоимок, а также введению штрафных санкций,
обеспечивающих эффективную борьбу с нарушениями налоговой дисциплины;
завершить разработку Налогового кодекса, федеральных законов об
основах бюджетного устройства и бюджетного процесса, о казначейской
системе исполнения бюджета, государственном финансовом контроле,
финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации.
В области повышения эффективности использования финансовых
средств:
усовершенствовать структуру и порядок формирования бюджетных
расходов на социальные нужды на основе использования системы
государственных минимальных социальных стандартов, обеспечить
приоритетное финансирование этих расходов, недопущение секвестрования
соответствующих статей бюджетов;
пересмотреть внутреннюю структуру отраслей социально-культурной
сферы и соответствующих расходов с учетом перехода к рыночным
отношениям, наличия и тенденции к росту сети негосударственных
учреждений, подготовки специалистов исходя из потребности рынка труда;
осуществить перераспределение государственной помощи в сторону ее
увеличения наиболее нуждающимся гражданам в силу объективно
сложившихся жизненных обстоятельств;
расширить права органов власти субъектов Российской Федерации по
установлению и финансированию льгот работникам социально-культурных
учреждений и организаций;
осуществить расширение участия населения в финансировании
социальных услуг на основе постепенной трансформации бюджетных дотаций
в адресные субсидии, выделяемые непосредственно гражданам с учетом
степени нуждаемости;
обеспечить поэтапное сокращение дотационности
жилищно-коммунального хозяйства и частичное перераспределение
высвобождающихся средств на цели адресной поддержки нуждающихся семей;
переход к финансированию программ строительства жилья в форме адресной
финансовой поддержки малообеспеченных семей, нуждающихся в улучшении
жилищных условий;
освободить государственные внебюджетные социальные фонды от
выполнения несвойственных страхованию функций и выплат; корректировать
тарифы взносов в государственные внебюджетные фонды для приведения их
доходной базы в соответствие с их реальными финансовыми
обязательствами.
В области повышения платежной и финансовой дисциплины:
ужесточить требования к уполномоченным банкам, имеющим право
проведения операций с бюджетными ассигнованиями, а также средствами
государственных внебюджетных фондов;
ввести механизм их солидарной ответственности за использование
государственных средств, а также ответственности Центрального банка
Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти за
деятельность уполномоченных банков;
усилить банковский контроль за целевым использованием
государственных средств, предназначенных на социальные цели;
упорядочить финансовый контроль, в том числе ведомственный,
повысить ответственность учреждений и организаций всех форм
собственности за целевое использование бюджетных ассигнований и
средств государственных внебюджетных фондов;
не допускать на федеральном уровне принятия решений об
использовании средств государственных внебюджетных социальных фондов
на финансирование не предусмотренных законами мероприятий; применять
финансовые и иные санкции к регионам, принимающим решения по
нецелевому использованию средств социальных внебюджетных фондов.
В области привлечения дополнительных источников финансирования:
усилить роль экономических рычагов привлечения ресурсов в
социальную сферу, в том числе методами налогообложения доходов
юридических и физических лиц, направляемых на создание и поддержание
базовых условий жизнедеятельности граждан (образование, охрана
здоровья, жилье, воспитание детей);
более активно привлекать средства населения через развитие и
стимулирование обязательного и добровольного страхования;
обеспечить устойчивость и надежность страховых систем в
выполнении страховых обязательств за счет повышения требований к
размеру уставного капитала, развитию института перестрахования,
резервированию и т.п.;
расширить использование средств от высокодоходных сфер
деятельности (лотерей, игрового бизнеса и т.п.) для финансирования
мероприятий по социальному развитию;
привлекать международные займы и иностранные инвестиции для
структурной перестройки в образовании, здравоохранении, социальной
защите населения, а также средства международных финансовых
организаций для решения социальных проблем и улучшения финансирования
социально-культурной сферы как на федеральном, так и на региональном
уровнях.
По мере экономического роста будет происходить повышение уровня
финансового обеспечения социально-культурных мероприятий. |