ОБ ОСНОВНЫХ ПОЛОЖЕНИЯХ СТРУКТУРНОЙ РЕФОРМЫ
В СФЕРАХ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ
УКАЗ
ПРЕЗИДЕНТ РФ
28 апреля 1997 г.
N 426
(Д)
В целях повышения экономической эффективности деятельности в
сферах естественных монополий и дальнейшего развития рыночных
отношений постановляю:
1. Одобрить прилагаемые Основные положения структурной реформы в
сферах естественных монополий.
2. Правительству Российской Федерации в первом полугодии 1997 г.
подготовить, руководствуясь Основными положениями структурной реформы
в сферах естественных монополий, и утвердить программу мер по
структурной перестройке, приватизации и усилению контроля в сферах
естественных монополий, а также осуществлять координацию работы
федеральных органов исполнительной власти по выполнению указанной
программы.
3. Настоящий Указ вступает в силу со дня его подписания.
Президент Российской Федерации Б.Ельцин
N 426
28 апреля 1997 года
ОДОБРЕНЫ
Указом Президента
Российской Федерации
от 28 апреля 1997 г.
N 426
ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ
структурной реформы в сферах естественных монополий
Задачи структурной реформы в сферах
естественных монополий
Структурная реформа в сферах естественных монополий является
важным условием повышения эффективности их деятельности, рационального
использования производственного потенциала и формирования конкурентных
отношений. Она будет проводиться для решения как текущих, так и
долгосрочных задач и направлена на:
совершенствование системы регулирования, в том числе ценового в
сферах естественных монополий, дерегулирование видов деятельности, не
относящихся к сферам естественных монополий, и формирование рынков
этих видов деятельности на основе конкуренции;
выделение исходя из экономической целесообразности и в
соответствии с федеральными законами самостоятельных предприятий из
субъектов естественных монополий;
организацию контроля за финансовыми потоками субъектов
естественных монополий;
поэтапное прекращение практики перекрестного субсидирования
различных групп потребителей при одновременной адресной поддержке
социально не защищенных групп населения;
придание рынкам в сфере деятельности естественных монополий
организованного характера за счет углубления правовой регламентации
взаимоотношений между их участниками, публичности цен (тарифов) и
правил их определения, введения единых правил "доступа к сети" на
недискриминационной основе;
совершенствование нормативной базы регулирования в сферах
естественных монополий;
формирование организационно-правовой базы регулирования
деятельности субъектов естественных монополий на региональном уровне,
координацию деятельности и разграничение компетенции между
федеральными и территориальными органами по регулированию в сферах
естественных монополий;
определение особенностей дальнейшей приватизации в сферах
естественных монополий;
повышение эффективности реализации полномочий государства по
принадлежащим ему акциям акционерных обществ, являющихся субъектами
естественных монополий, путем усиления ответственности представителей,
осуществляющих полномочия государства как акционера в соответствующих
акционерных обществах, за своевременную уплату акционерными обществами
налогов и других обязательных платежей; проведение ежегодной
аудиторской проверки, независимого ведения реестра акционеров и иных
мер, направленных на обеспечение открытости акционерных обществ для
инвесторов и акционеров.
Электроэнергетика
1. Основные проблемы и цели структурной реформы
Начавшийся в 1992 году переход России к рыночной экономике при
одновременном переходе от унитарного к федеративному государственному
устройству обусловил необходимость проведения структурных реформ в
электроэнергетике России и создания новых форм внутриотраслевых и
межотраслевых экономических отношений. В отрасли было проведено
акционирование и началась частичная приватизация предприятий.
Одновременно с реализацией планов по акционированию предприятий
российской электроэнергетики была проведена ее реструктуризация,
обусловленная неравномерным размещением генерирующих мощностей и
зависимостью большинства российских регионов от межсистемных перетоков
электроэнергии и мощности.
Выбранный способ формирования отраслевой структуры капитала, при
котором контрольный пакет акций большинства отраслевых компаний
принадлежит Российскому акционерному обществу "ЕЭС России", обеспечил
определенную преемственность управления в условиях трудного
переходного периода. Сложившаяся структура управления отраслью,
которая во многом воспроизводит прежнюю систему
административно-отраслевого управления, но действует уже на основе
имущественных отношений, позволила за этот период решить главную
задачу - обеспечить устойчивое энергоснабжение потребителей.
Вместе с тем 4-летнее функционирование частично реформированной
электроэнергетики выявило ее слабые стороны, которые наряду с
неблагоприятными внешними условиями (спад производства, неплатежи и
другие) привели к снижению экономической эффективности деятельности
отрасли.
Не обеспечивается оптимальный режим работы электростанций, что
стало одной из причин увеличения удельного расхода топлива, возросли
потери электроэнергии в электрических сетях энергосистем и увеличилась
численность эксплуатационного персонала энергетических предприятий.
Из-за спада потребления электроэнергии более чем на порядок
выросли резервы установленных мощностей в Единой энергетической
системе России. Образовавшийся избыток мощности, составляющий сегодня
около 70 млн. кВт, способствуя поддержанию надежности и устойчивости
работы Единой энергетической системы России, является вместе с тем
дополнительной нагрузкой на потребителей России и оплачивается ими.
Существенно снизилась эффективность капитального строительства.
Во многом снижение эффективности инвестиционного процесса является
результатом действующего порядка финансирования электроэнергетики,
предусматривающего формирование финансовых источников за счет
включения инвестиционной составляющей в тарифы на электрическую и
тепловую энергию. Возможность получения значительных инвестиционных
ресурсов за счет их "принудительного" включения в тарифы для конечных
потребителей освобождает акционерные общества электроэнергетики от
необходимости поиска потенциальных инвесторов, снижает
требовательность к отбору эффективных проектов. Кроме того,
финансирование электроэнергетики через регулируемые тарифы
перекладывает весь инвестиционный риск на потребителей электроэнергии,
сокращает их собственные инвестиционные возможности по модернизации
производства, что не способствует энергосбережению, преодолению
экономического спада и восстановлению конкурентоспособности российской
промышленности.
Дальнейшее развитие в России федерального (общероссийского)
оптового рынка электрической энергии (мощности) (далее именуется -
оптовый рынок) на основе конкуренции потребует внесения серьезных
изменений в сферу естественной монополии в электроэнергетической
отрасли.
Статус Российского акционерного общества "ЕЭС России" как
холдинговой компании, контролирующей электростанции, межсистемные
линии электропередачи, региональные энергоснабжающие компании, и
акционерного общества "Центральное диспетчерское управление Единой
энергетической системы России" неизбежно создает внутренние
противоречия ее интересов при переходе к конкурентным отношениям в
электроэнергетике.
Конфликт интересов возникает при функционировании оптового рынка,
когда Российское акционерное общество "ЕЭС России", имеющее
собственные генерирующие мощности, одновременно контролирует
оперативно-технологическое управление оптового рынка, процессы отбора
состава генерирующих мощностей и распределения нагрузки между всеми
производителями, работающими на этом рынке. Недискриминационный
характер выполнения операторских функций и повышение доверия
участников оптового рынка к механизмам его функционирования требуют
разделения функций владельца генерирующих мощностей и оператора
оптового рынка. Дискриминационность проявляется и по отношению к
атомным` электростанциям, функционирующим на оптовом рынке, в части их
загрузки.
Кроме того, в долгосрочном плане Российское акционерное общество
"ЕЭС России" объективно не заинтересовано в появлении на оптовом рынке
новых генерирующих мощностей конкурирующих компаний, поскольку выход
на оптовый рынок новых, более эффективных электростанций вытесняет
мощности этого акционерного общества и ведет к снижению его доходов.
В целях обеспечения надежного электроснабжения российских
потребителей с возможно минимальными затратами, создания благоприятных
условий для притока российских и иностранных инвестиций в объекты
электроэнергетики необходимо продолжить развитие конкуренции в сфере
производства электрической энергии и создание оптового рынка на основе
конкуренции, а также совершенствования государственного регулирования
и контроля в тех сферах хозяйственной деятельности, где конкуренция
нецелесообразна или невозможна (передача и распределение
электроэнергии, управление оптовым рынком и т.п.).
Ожидаемым результатом создания условий для конкуренции станет
предъявление жестких требований к снижению производственных издержек и
повышению экономической эффективности электроэнергетических
организаций.
2. Основные направления структурной реформы
Дальнейшее проведение реформы в 1997 - 2000 годах включает
следующие основные направления.
Федеральный (общероссийский) оптовый рынок электрической энергии
(мощности).
1. Будет продолжена политика формирования новой системы
организации оптовой торговли электроэнергией, работающей на
конкурентной основе, с охватом всех регионов России, в которых она
технически реализуема и экономически целесообразна.
2. Цена электрической энергии на спотовом (Сноска 1) рынке будет
формироваться на основе конкурентного отбора заявок на ее продажу при
данном уровне спроса, определяемом на основе заявок на покупку
электрической энергии. Федеральная энергетическая комиссия Российской
Федерации будет контролировать процессы формирования цен на спотовом
рынке и в случае необходимости устанавливать предельный уровень на
заявляемые цены.
-------------------------
Сноска 1. Спотовый рынок электроэнергии - рынок наличного товара,
на котором цены определяются на основе конкурентного механизма отбора
ценовых заявок, сообщаемых электростанциями оператору рынка за сутки
вперед до реальной поставки электроэнергии.
Цели реструктуризации
Имея в виду создание организационных предпосылок для развития
оптового рынка, проведения в оправданных масштабах децентрализации
управления, коллегия представителей государства в Российском
акционерном обществе "ЕЭС России", руководимая Первым заместителем
Председателя Правительства Российской Федерации, будет уполномочена
проводить государственную политику, направленную на:
а) создание независимой организации (оператора оптового рынка)
для выполнения операторских функций (без получения прибыли) на оптовом
рынке, включая осуществление расчетов и платежей;
б) разработку технико-экономических обоснований создания на базе
тепловых электростанций Российского акционерного общества "ЕЭС
России", включая действующие и строящиеся электростанции, ряд
генерирующих компаний, каждая из которых не будет занимать
монопольного положения ни в одной из энергозон оптового рынка. Вся
ответственность за развитие, реконструкцию, модернизацию, вывод из
эксплуатации генерирующих мощностей будет возложена на новые
генерирующие компании.
ГЭС, выполняющие общесистемные функции, не передаются в состав
генерирующих компаний и сохраняются в составе Российского акционерного
общества "ЕЭС России". Тарифы на электрическую энергию и мощности,
поставляемые этими ГЭС на оптовый рынок, продолжают регулироваться
Федеральной энергетической комиссией Российской Федерации;
в) проведение реструктуризации Российского акционерного общества
"ЕЭС России" по инициативе коллегии представителей государства в
Российском акционерном обществе "ЕЭС России". Полномочия и
ответственность единоличного исполнительного органа акционерного
общества за реализацию мер по реструктуризации будут оговорены в
контракте, заключаемом с президентом Российского акционерного общества
"ЕЭС России".
Государственное регулирование.
1. Будет завершено формирование федеральных и региональных
органов регулирования сферы естественной монополии в электроэнергетике
Российской Федерации. Комиссии по регулированию будут самостоятельно
осуществлять свою деятельность в пределах переданных им полномочий, им
будут выделены финансовые ресурсы и штат сотрудников, как это
предусмотрено Федеральными законами "О естественных монополиях" и "О
государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую
энергию в Российской Федерации".
2. Будет разработан и утвержден комплекс нормативных правовых
документов по государственному регулированию тарифов на электрическую
и тепловую энергию в Российской Федерации, которые должны:
а) обеспечивать при установлении тарифов включение всех
обоснованных производственных затрат регулируемых организаций
электроэнергетики и получение обоснованной прибыли на используемый
капитал;
б) обеспечивать внедрение обоснованной дифференциации тарифов для
различных групп потребителей и регионов Российской Федерации, в
наибольшей мере отражающей различие издержек в энергоснабжении;
в) предусматривать поэтапное прекращение перекрестного
субсидирования;
г) установить обоснованные тарифы на транспортировку
электрической и тепловой энергии.
В целях сохранения единства технологического и
оперативно-диспетчерского управления оптовым рынком и разграничения
полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации по формированию и
развитию оптового рынка будет подготовлен и внесен в Государственную
Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального
закона "О федеральных энергетических системах", предусматривающего
разграничение предметов ведения в соответствии с Конституцией
Российской Федерации. Будут разработаны в соответствии с этим законом
типовые коммерческие лицензии на осуществление деятельности различных
субъектов оптового рынка - генерирующих компаний, электросетевой
компании оптового рынка, энергоснабжающих и распределительных
компаний, закрепляющие функции и обязанности этих субъектов, а также
применяемый метод регулирования их деятельности.
Будет прекращена практика решения частных вопросов экономического
регулирования электроэнергетики путем принятия прямых
правительственных и местных административных решений, входящих в
компетенцию комиссий по регулированию.
Будут приняты органами регулирования деятельности субъектов
естественных монополий решения по сокращению тарифного перекрестного
субсидирования между группами потребителей и выравниванию тарифов для
льготных потребителей энергии и промышленных потребителей.
Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации и
региональные энергетические комиссии разработают и утвердят правила
работы, устанавливающие четкий порядок приема и рассмотрения дел по
регулированию деятельности субъектов естественных монополий.
Будут ужесточены требования ко всем потребителям по оплате
поставленной им энергии.
Будет принята программа, направленная на решение проблемы
неплатежей и совершенствование методов управления счетами дебиторов
акционерным обществам энергетики и электрификации.
3. Этапы реализации структурной реформы
Структурную реформу предполагается осуществлять в три этапа.
I этап - 1997 год:
введение Федеральной энергетической комиссией Российской
Федерации двухставочных тарифов с регулируемой маржинальной ставкой
платы за электроэнергию и ставкой платы за мощность, а также
обоснованных тарифов на транспортировку электрической и тепловой
энергии; организация конкуренции производителей электроэнергии по
топливной составляющей затрат в европейской и сибирской зонах оптового
рынка и сохранение регулируемой платы за мощность;
разработка конкретных мер по реализации государственной политики
в электроэнергетике и передача коллегии представителей государства в
Российском акционерном обществе "ЕЭС России" полномочий по управлению
находящимися в федеральной собственности акциями этого акционерного
общества;
подготовка и внесение в Государственную Думу Федерального
Собрания Российской Федерации проекта федерального закона "О
федеральных энергетических системах";
разработка типовых коммерческих лицензий для всех субъектов
оптового рынка - генерирующих компаний, оператора оптового рынка,
сетевой компании, энергоснабжающих и распределительных компаний и
проведение лицензирования деятельности участников оптового рынка;
создание независимой организации - оператора оптового рынка для
выполнения операторских функций (без получения прибыли) на оптовом
рынке, включая осуществление расчетов с правом проведения платежей;
разработка технико-экономических обоснований и принятие в
установленном порядке решений о создании независимых от Российского
акционерного общества "ЕЭС России" генерирующих компаний на базе
тепловых электростанций;
создание наблюдательного совета оптового рынка, состоящего из
представителей всех его участников и Федеральной энергетической
комиссии Российской Федерации, для контроля за деятельностью оператора
оптового рынка;
создание при операторе оптового рынка расчетно-платежного центра,
имеющего региональные представительства, с правом самостоятельного
сбора платежей за электроэнергию, отпущенную с оптового рынка;
установление контроля и обеспечение "прозрачности" работы этого
расчетно-платежного центра;
обеспечение соответствия устава Российского акционерного общества
"ЕЭС России" Федеральному закону "Об акционерных обществах".
II этап - 1998 год:
переход от индивидуальных к зональным ставкам платы за мощность,
покупаемую у электростанций - субъектов оптового рынка; увеличение
числа субъектов оптового рынка (электростанций акционерных обществ
энергетики и электрификации и крупных потребителей электроэнергии);
создание ряда независимых от Российского акционерного общества
"ЕЭС России" генерирующих компаний на базе тепловых электростанций
этого акционерного общества;
завершение формирования нормативно-правовой базы функционирования
оптового рынка, в том числе утверждение правил работы оптового рынка
на принципах конкуренции и порядка расчетов между субъектами оптового
рынка, разработка договоров на поставки электрической энергии и
мощности, договоров на использование межсистемной электрической сети
оптового рынка и сетей региональных энергоснабжающих компаний,
определение условий взаимоотношений оператора оптового рынка с его
участниками.
III этап - 1999-2000 годы:
переход к конкуренции электростанций на спотовом рынке по полным
затратам с выводом из эксплуатации неэкономичных мощностей;
расширение состава крупных потребителей, выведенных на оптовый
рынок;
участие в оптовом рынке ТЭЦ в составе акционерных обществ
энергетики и электрификации;
прекращение регулирования цен на электроэнергию, формируемых на
спотовом рынке, развитие контрактных отношений на оптовом рынке;
формирование структуры энергетических компаний, которая будет
соответствовать условиям конкуренции.
Газовая промышленность
1. Основные проблемы и цели структурной реформы
Добыча природного и нефтяного попутного газа осуществляется
Российским акционерным обществом "Газпром", акционерным обществом
"Норильскгазпром", акционерным обществом "Якутгазпром" и
нефтедобывающими предприятиями.
Российское акционерное общество "Газпром" обеспечивает
производство и транспортировку газа в объеме около 94 процентов,
поставляемого российским потребителям, расположенным в зоне единой
системы газоснабжения, при сохранении единой, вертикально и
горизонтально интегрированной структуры газовой промышленности России.
В состав Российского акционерного общества "Газпром" входят в качестве
дочерних компаний предприятия, занимающиеся геологоразведкой и
бурением скважин, обустройством газовых месторождений, комплектацией и
снабжением, машиностроением и приборостроением для нужд газовой
промышленности и другими видами деятельности. Такая структура
Российского акционерного общества "Газпром" в условиях экономического
спада позволила сохранить стабильность функционирования отрасли,
надежное газоснабжение потребителей и поступление крупных экспортных
доходов в бюджет страны.
Вместе с тем сложившееся положение ведет к появлению целого ряда
проблем.
Неразделенность в рамках Российского акционерного общества
"Газпром" монопольных и потенциально конкурентных видов деятельности
Российского акционерного общества "Газпром" и обусловленное этим
отсутствие ясности порядка формирования структуры затрат по видам
деятельности не позволяют установить необходимый контроль за
издержками предприятий Российского акционерного общества "Газпром" в
монопольных видах деятельности.
До последнего времени использовался упрощенный режим
государственного регулирования газовой промышленности, при котором
Российскому акционерному обществу "Газпром" было предоставлено право
изменения оптовой цены на газ в соответствии с индексом роста цен на
промышленную продукцию. Финансовое положение и издержки Российского
акционерного общества "Газпром" при этом не рассматривались.
Предстоит продолжить работу по дифференциации цен на природный
газ с учетом стоимости его транспортировки, объемов потребления по
сезонам, характера нагрузки и степени надежности газоснабжения.
Сохраняется перекрестное субсидирование одних потребителей за счет
других.
Требует совершенствования порядок доступа независимых поставщиков
к газотранспортной системе Российского акционерного общества
"Газпром".
Целью структурной реформы в газовой промышленности является
формирование условий для более эффективного газоснабжения потребителей
России, в том числе:
усиление государственного регулирования в сфере транспортировки
газа;
стимулирование конкуренции в потенциально конкурентных видах
хозяйственной деятельности и постепенное ослабление в соответствии с
этим государственного регулирования;
развитие договорных отношений между поставщиками и потребителями
газа.
2. Основные направления структурной реформы газовой
промышленности
Реформирование сферы естественной монополии в газовой
промышленности направлено, в первую очередь, на формирование в этой
сфере системы цен на газ, отвечающей следующим требованиям:
обеспечение самофинансирования Российского акционерного общества
"Газпром" посредством возмещения обоснованных затрат при разных
уровнях надежности газоснабжения, включая покрытие текущих издержек и
обеспечение необходимого уровня прибыли;
стимулирование надежного газоснабжения посредством обеспечения
необходимой гибкости цен при предоставлении потребителям права выбора
условий своего газоснабжения;
соответствие цен условиям равновесия спроса и предложения,
недопущение дефицита или избытка газа на рынке.
Механизм ценообразования будет согласован с механизмами
начисления и взимания налогов, с инвестиционной политикой Российского
акционерного общества "Газпром" и величиной дивидендов акционеров. При
установлении цен на газ будут учитываться условия конкуренции
различных видов топлива и принципы стимулирования энергосбережения.
Будут установлены правила и порядок регулирования цен на газ.
Необходимо сохранение государственного регулирования в сфере
естественной монополии путем установления тарифов на услуги по
транспортировке газа. Для выполнения этих задач органам
государственного регулирования необходимо разработать соответствующую
нормативно-методическую документацию.
Цены добычи газа будут контролироваться в соответствии с
антимонопольным законодательством.
В рамках Российского акционерного общества "Газпром" будет
установлено более четкое разграничение финансовых результатов по
отдельным структурным подразделениям этого акционерного общества и по
видам их деятельности и будет обеспечена "прозрачность" формирования
затрат по всей "газовой цепочке".
Меры, направленные на стимулирование конкуренции в газовой
промышленности и использование эффективных газосберегающих технологий,
должны заключаться в том, чтобы независимые российские производители
газа на территории Российской Федерации получили недискриминационные
права на доступ к свободным мощностям газотранспортной системы.
Коммерческая деятельность независимых российских
производителей газа будет осуществляться на основе договоров,
заключаемых с потребителями газа. При этом цена продажи газа
конечным потребителям не будет подлежать государственному
регулированию.
3. Этапы реализации структурной реформы
Структурную реформу планируется осуществить в три этапа.
I этап -1997 год:
введение цен на природный газ, дифференцированных в зависимости
от стоимости его транспортировки от мест добычи до потребителей;
разработка и внедрение единой системы тарифов на услуги по
транспортировке газа по магистральным газопроводам как для независимых
поставщиков газа, не входящих в Российское акционерное общество
"Газпром", так и для организаций названного акционерного общества;
подготовка предложений по созданию благоприятных экономических
условий для привлечения отечественных и иностранных инвесторов к
освоению новых газовых месторождений и строительству газопроводов;
проведение конкурса на предоставление права на разработку газовых
месторождений, в первую очередь месторождений, расположенных вблизи
действующих магистральных газопроводов;
подготовка предложений по обеспечению "прозрачности"
производственных затрат структурных подразделений Российского
акционерного общества "Газпром" по добыче и транспортировке газа;
разработка форм федерального статистического наблюдения в газовой
промышленности и форм отчетности предприятий Российского акционерного
общества "Газпром", представляемых в органы регулирования естественных
монополий и федеральные органы исполнительной власти;
подготовка предложений о создании торговых компаний в целях
развития внутрироссийского рынка природного газа и обеспечения сделок
по торговле на основе прямых договоров с потребителями;
внесение изменений в Правила поставки газа потребителям
Российской Федерации, устанавливающие порядок заключения прямых
договоров между поставщиками и потребителями газа;
подготовка и утверждение нормативных документов, устанавливающих
порядок регулирования цен на природный газ;
разработка и утверждение Правительством Российской Федерации
положения об обеспечении доступа поставщиков газа к газотранспортной
системе Российского акционерного общества "Газпром";
создание межведомственной комиссии по рассмотрению вопросов,
связанных с доступом к газотранспортной системе Российского
акционерного общества "Газпром" независимых поставщиков;
внесение в соответствии Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках" Российского
акционерного общества "Газпром" в реестр хозяйствующих субъектов,
имеющих на рынке долю свыше 35 процентов;
обеспечение соответствия устава Российского акционерного общества
"Газпром" Федеральному закону "Об акционерных обществах".
II этап - 1998 год:
прекращение практики перекрестного субсидирования разных групп
потребителей газа и доведение оптовой цены на газ, предназначенный для
реализации населению, до уровня оптовой цены на газ, отпускаемый
организациями Российского акционерного общества "Газпром"
газораспределительным организациям (перепродавцам) для промышленных
нужд (без акциза);
передача полномочий в области государственного регулирования
тарифов на транспортировку газа по местным сетям региональным
энергетическим комиссиям, осуществляющим свою деятельность под
методическим руководством и контролем федеральных органов
исполнительной власти.
III этап - 1999-2000 годы:
обособление внутри Российского акционерного общества "Газпром"
структурных подразделений по транспортировке газа от организаций по
добыче газа;
запуск и отработка механизмов функционирования рынка прямых
договоров на поставку природного газа;
переход к регулированию тарифов на услуги по транспортировке
газа, предоставляемые предприятиями Российского акционерного общества
"Газпром".
Железнодорожный транспорт
1. Основные проблемы и цели структурной реформы
Исключительно важное социально-экономическое значение для
стабилизации и развития экономики России в целом и ее регионов имеет
железнодорожный транспорт. На его долю приходится около 77 процентов
грузооборота, выполняемого транспортом общего пользования (без
трубопроводного), и 45 процентов пассажирооборота.
В структуре издержек промышленности расходы, связанные с
перевозками по магистральным железным дорогам, составляют около 6
процентов. В связи с этим сокращение транспортных затрат является
важнейшей задачей повышения конкурентоспособности отечественной
продукции.
Существующая организационно-производственная структура и низкая
конкуренция со стороны других видов транспорта не способствуют
созданию экономических стимулов к повышению эффективности работы
железнодорожного транспорта.
Важная роль железнодорожного транспорта в экономике России и в
реализации социально значимых услуг, связанных с пассажирскими
перевозками, диктует необходимость принятия взвешенных и
результативных мер по структурной реформе отрасли.
В настоящее время осуществляется перекрестное субсидирование
пассажирских перевозок поездами дальнего следования и пригородного
сообщения за счет тарифов на перевозки грузов. Реализация мер по
дотированию убытков от пассажирских перевозок за счет средств
федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации при
сбалансированных финансовых результатах работы отрасли позволила бы
снизить уровень железнодорожных тарифов на перевозки грузов на 15-20
процентов.
Неполностью используются мощности по ремонту и развитию
производственной базы предприятий железнодорожного транспорта,
непосредственно не связанных с осуществлением перевозочного процесса
(ремонтных, строительных, машиностроительных и других предприятий).
Велики затраты на содержание объектов социальной сферы. Оптимизация
загрузки производственных мощностей, а также выделение объектов
социальной сферы из системы железнодорожного транспорта позволили бы
сократить издержки отрасли.
Основными целями структурной реформы железнодорожного транспорта
являются:
усиление государственного регулирования деятельности субъектов
естественных монополий на железнодорожном транспорте;
стимулирование развития конкуренции в различных сегментах рынка
транспортных услуг, в потенциально-конкурентных видах хозяйственной
деятельности и соответствующее ослабление государственного
регулирования;
повышение качества обслуживания потребителей транспортных услуг.
2. Основные направления структурной реформы
Конечная цель реформирования железнодорожного транспорта состоит
в повышении эффективности его работы и сокращении транспортных
издержек.
Дальнейший рост экономической эффективности железнодорожного
транспорта, снижение тарифов на перевозки грузов будут обеспечены за
счет реализации следующих мер:
прекращение перекрестного субсидирования пассажирских перевозок
поездами дальнего следования и пригородного сообщения за счет
совершенствования системы тарифов на перевозки грузов с переходом к их
субсидированию из средств соответствующих бюджетов;
привлечение предприятиями железнодорожного транспорта к ремонту,
выполнению подрядных работ и оказанию услуг предприятий и организаций
других отраслей экономики, способных предложить соответствующую
продукцию и услуги с наименьшими издержками и высоким качеством, а
также обеспечить безопасность движения поездов;
выделение объектов социальной сферы из системы железнодорожного
транспорта (кроме специализированных медицинских учреждений) и их
передача в государственную собственность субъектов Российской
Федерации и муниципальную собственность;
повышение эффективности эксплуатации малодеятельных
железнодорожных линий и участков (продажа, полное закрытие, передача
органам местного самоуправления);
совершенствование системы отчетности в целях обеспечения
всестороннего анализа эффективности деятельности железнодорожного
транспорта.
Реформа ценообразования на железнодорожном транспорте направлена
в первую очередь на совершенствование системы транспортных тарифов,
отвечающей следующим требованиям:
возмещение экономически обоснованных затрат и получение
нормативного уровня прибыли;
обеспечение права выбора грузоотправителями транспортных услуг
исходя из уровня их качества (дифференциация тарифа в зависимости от
срока доставки, сохранности груза, уровня сервисного сопровождения
перевозок).
Совершенствование системы управления железнодорожным транспортом,
реструктуризация отрасли будут способствовать сокращению издержек и
повышению экономической эффективности работы отрасли.
На основе разделения финансового учета затрат предприятий
железнодорожного транспорта на содержание и эксплуатацию
инфраструктуры, грузовые и пассажирские перевозки будет повышена
ответственность соответствующих подразделений за результаты своей
деятельности, а также эффективность государственного контроля в сфере
естественных монополий на железнодорожном транспорте.
В целях повышения качества обслуживания населения, снижения
эксплуатационных расходов, концентрации необходимых производственных
фондов и трудовых ресурсов, создания условий для эффективного
взаимодействия между предприятиями железнодорожного транспорта и
органами исполнительной власти всех уровней будут созданы
специализированные компании по перевозке пассажиров поездами дальнего
следования, местного и пригородного сообщения, функционирующие на
контрактной основе и имеющие самостоятельные балансы. Создание этих
компаний будет возможно только при условии полного прекращения
субсидирования убытков от пассажирских перевозок за счет тарифов на
грузовые перевозки, повышения доходности пассажирских перевозок и
решения в установленном порядке вопроса о компенсации убытков за счет
средств соответствующих бюджетов.
В целях развития конкуренции на рынке железнодорожных
транспортных услуг будут созданы условия для равного доступа к
инфраструктуре и ремонтной базе железнодорожного транспорта различных
владельцев подвижного состава (вагонов), имеющих соответствующие
лицензии.
3. Этапы реализации структурной реформы
Реализацию структурной реформы железнодорожного транспорта
планируется осуществить в три этапа.
I этап - 1997 год:
введение нового порядка государственного регулирования тарифов на
перевозки грузов и ставок сборов за погрузочно-разгрузочные работы,
выполняемые железнодорожным транспортом, с учетом изменения
ценообразующих факторов (структуры и объемов перевозок, повышения
производительности труда, изменения цен производителей промышленной
продукции, снижения издержек, реализации мер по структурной
реорганизации отрасли и других), а также с учетом обеспечения
финансовой сбалансированности отрасли;
сокращение перекрестного субсидирования пользователей услуг
грузового железнодорожного транспорта за счет ликвидации
необоснованных тарифных льгот;
создание конкурентной среды на рынке фрахта железнодорожных
перевозок;
совершенствование действующей системы тарифов на перевозки грузов
железнодорожным транспортом с учетом развития прогрессивных методов
перевозок и улучшения качества транспортного обслуживания
потребителей;
снижение тарифов на грузовые железнодорожные перевозки;
выделение из системы федерального железнодорожного транспорта
неиспользуемых мощностей (ремонтных, строительных, машиностроительных
и других предприятий), их приватизация;
включение в проекты федерального бюджета на 1998 год и
последующие годы средств на компенсацию убытков от железнодорожных
пассажирских перевозок, в том числе на компенсацию потерь доходов
железных дорог от предоставления отдельным категориям граждан льгот,
установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации;
принятие органами государственной власти субъектов Российской
Федерации дополнительных мер по возмещению убытков железным дорогам от
перевозок пассажиров поездами пригородного сообщения за счет средств
бюджетов соответствующих субъектов Российской Федерации;
применение раздельного финансового учета затрат предприятий
железнодорожного транспорта на грузовые и пассажирские перевозки;
создание условий для развития конкуренции на рынке
железнодорожных транспортных услуг, обеспечивающих равный доступ к
инфраструктуре и ремонтной базе железнодорожного транспорта различных
владельцев подвижного состава (вагонов), имеющих соответствующие
лицензии;
разработка программы реформирования системы управления
железнодорожным транспортом, обеспечивающей снижение расходов,
сохранение управляемости в отрасли и качественное обслуживание
пользователей услуг железнодорожного транспорта;
завершение формирования Федеральной службы России по
регулированию естественных монополий на транспорте и создание условий
для ее эффективного функционирования.
II этап - 1998 год:
создание в составе железных дорог специализированных компаний по
перевозке пассажиров поездами дальнего следования, местного и
пригородного сообщения;
выделение объектов социальной сферы из системы железнодорожного
транспорта и передача их в государственную собственность субъектов
Российской Федерации и муниципальную собственность;
выделение из системы железнодорожного транспорта неиспользуемых
производственных мощностей;
сокращение убыточности малодеятельных железнодорожных линий и
участков (продажа, полное закрытие, передача органам местного
самоуправления);
привлечение предприятий железнодорожного транспорта к ремонту,
выполнению подрядных работ и оказанию услуг предприятий и организаций
других отраслей экономики, способных предложить соответствующую
продукцию и услуги с наименьшими издержками и высоким качеством и
обеспечивающих безопасность движения поездов;
применение раздельного финансового учета затрат предприятий
железнодорожного транспорта на содержание и эксплуатацию
инфраструктуры;
переход на контрактные взаимоотношения железнодорожного
транспорта с федеральными органами исполнительной власти и органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
III этап - 1999 - 2000 годы:
либерализация государственного регулирования тарифов в условиях
развития конкуренции на железнодорожном транспорте;
формирование структуры управления железнодорожным транспортом,
соответствующей условиям рыночной экономики;
разработка предложений по созданию концепции формирования
транспортных тарифов исходя из развития конкуренции на рынке
железнодорожных транспортных услуг.
Связь
1. Основные проблемы и цели структурной реформы
Важной проблемой в области связи является установление порядка
взаиморасчетов между операторами сетей электросвязи, образующих сеть
электросвязи общего пользования, за предоставляемые сетевые ресурсы и
услуги по передаче нагрузки этих сетей.
Расчеты между акционерным обществом "Ростелеком", обеспечивающим
обслуживание магистральных и зоновых сетей, и акционерными обществами,
непосредственно предоставляющими абонентам междугородные услуги связи,
производятся по договорным тарифам (расчетным таксам), учитывающим
стоимость передачи единицы информации на территории региона или между
различными регионами.
При определении договорных тарифов, как правило, учитываются
интересы организаций, предоставляющих доступ к сетям электросвязи
общего пользования и занимающих доминирующее положение в отрасли.
Необходимо обеспечить возможность физическим и юридическим лицам,
имеющим лицензии на право предоставления услуг связи, доступа к сети
электросвязи общего пользования на справедливой и недискриминационной
основе.
Одной из главных проблем является широкое применение элементов
перекрестного субсидирования между отдельными подотраслями и
категориями потребителей (завышение тарифов на услуги связи для
промышленных организаций, установление их на более низком уровне для
населения и бюджетных организаций).
В связи с этим основной задачей регулирования тарифов на услуги
связи на ближайшую перспективу является реализация мер по выравниванию
структуры тарифов, сокращению перекрестного субсидирования между
категориями потребителей по отдельным видам услуг связи, обеспечению
поэтапного сближения тарифов на одноименные услуги для различных
категорий потребителей.
2. Основные направления структурной реформы
Программа структурной реформы нацелена на улучшение качества
обслуживания потребителей услуг связи, повышение экономической
эффективности, развитие конкуренции на рынке услуг связи.
Для выполнения поставленных задач необходимо проведение следующих
мероприятий по реформированию.
1. Совершенствование взаиморасчетов между операторами сетей
электросвязи, образующих сеть электросвязи общего пользования.
В целях обеспечения возможности физическим и юридическим лицам,
имеющим лицензии на право предоставления услуг связи, доступа к сети
электросвязи общего пользования на справедливой и недискриминационной
основе органу по регулированию естественных монополий в области связи
необходимо установить порядок взаиморасчетов между операторами сетей
электросвязи, образующих сеть электросвязи общего пользования, за
предоставляемые друг другу сетевые ресурсы и услуги по передаче
нагрузки этих сетей, а также разработать механизм регулирования цен
(тарифов) за взаимопредоставляемые операторами услуги и сетевые
ресурсы.
2. Совершенствование механизма государственного регулирования
субъектов естественной монополии в области связи.
В настоящее время основными целями государственного регулирования
тарифов на услуги связи являются повышение эффективности деятельности
операторов сети электросвязи, обеспечение дальнейшего развития и
модернизации средств и сетей связи, расширение рынка услуг связи и
улучшение качества их предоставления, максимально возможное
удовлетворение спроса потребителей услуг связи.
Процесс перехода к экономически обоснованным тарифам должен быть
поэтапным и управляемым.
Государственное регулирование тарифов на услуги связи должно быть
основано на принципах дифференцированного подхода к осуществлению
мероприятий по совершенствованию структуры тарифов в соответствии с
Основными положениями государственного регулирования тарифов на услуги
общедоступной электрической связи на федеральном и региональном
уровнях, утвержденными постановлением Правительства Российской
Федерации от 7 марта 1997 г. N 265 "О регулировании тарифов на услуги
связи и об утверждении Основных положений государственного
регулирования тарифов на услуги общедоступной электрической связи на
федеральном и региональном уровнях" (Собрание законодательства
Российской Федерации, 1997, N 11, ст. 1318).
Тарифы на услуги связи, регулируемые как на федеральном, так и на
региональном уровне, должны полностью компенсировать соответствующие
затраты (кроме затрат на услуги сельской телефонной связи и затрат на
универсальные услуги почтовой связи, предоставляемые населению).
3. Этапы реализации структурной реформы
Структурную реформу предполагается осуществить в два этапа:
I этап - 1997 год:
введение порядка взаиморасчетов между операторами сетей
электросвязи, образующих сеть электросвязи общего пользования, и
механизма регулирования цен (тарифов) за взаимопредоставляемые
операторами сетевые ресурсы и услуги по передаче нагрузки этих сетей,
что обеспечит эффективную конкуренцию и недискриминационный доступ к
сети электросвязи общего пользования физическим и юридическим лицам,
имеющим лицензии на право предоставления услуг связи;
сокращение перекрестного субсидирования между отдельными
подотраслями и категориями потребителей; поэтапное сближение тарифов
на одноименные услуги связи (кроме тарифов на услуги сельской
телефонной связи и тарифов на универсальные услуги почтовой связи) для
различных категорий потребителей.
II этап - 1998 год:
завершение процесса перехода к предоставлению услуг связи по
тарифам для двух категорий потребителей (население и организации). |