ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПРОГРАММЫ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
"СТРУКТУРНАЯ ПЕРЕСТРОЙКА И ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ В 1997-2000 ГОДАХ"
(ЧАСТЬ 4)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ
31 марта 1997 г.
N 360
(Д)
5.9 Регулирование естественных монополий
Регулирование естественных монополий будет осуществляться с целью
защиты интересов потребителей соответствующих товаров и услуг и
повышения экономической эффективности деятельности субъектов
естественной монополии. Учитывая особую жизнеобеспечивающую роль
отраслей, относящихся к естественным монополиям, их регулирование
будет направлено на прекращение или сдерживание роста цен на продукцию
(услуги) субъектов естественной монополии на внутреннем рынке.
Основными задачами среднесрочной экономической политики в сфере
регулирования естественных монополий являются:
* совершенствование системы регулирования в сфере естественных
монополий, в том числе ценового, и дерегулирование видов деятельности,
не относящихся к числу естественно монопольных, формирование
конкурентных рынков этих видов услуг;
* выделение, исходя из экономической целесообразности,
самостоятельных предприятий из субъектов естественных монополий;
* организация контроля за финансовыми потоками субъектов
хозяйственной деятельности в сфере естественных монополий;
* регулирование инвестиционных программ субъектов естественных
монополий в соответствии с действующим законодательством;
* поэтапное прекращение практики перекрестного субсидирования
различных групп потребителей при одновременной адресной поддержке
социально незащищенных групп населения;
* придание рынкам в сфере деятельности естественных монополий
организованного характера за счет углубления правовой регламентации
взаимоотношений между их участниками, публичности цен (тарифов) и
правил их определения, введения единых правил "доступа к сети" на
недискриминационной основе;
* совершенствование нормативной базы регулирования в сфере
естественных монополий;
* формирование организационно-правовой базы регулирования
субъектов естественных монополий на региональном уровне, разделение
компетенции между федеральными и региональными органами регулирования;
* определение особенностей дальнейшей приватизации в отраслях
естественных монополий.
Будет совершенствоваться правовая и нормативно-методическая база
и предприняты соответствующие меры по укреплению и развитию системы
органов государственного регулирования естественных монополий на
федеральном и региональном уровнях.
Правительство Российской Федерации предпримет шаги по усилению
корпоративного контроля субъектов естественной монополии, в которых
государство является крупнейшим акционером. Будут усилены механизмы
наблюдения за деятельностью корпораций, включая проведение аудиторских
проверок и совершенствование финансовой отчетности.
Электроэнергетика
Основные направления деятельности Правительства Российской
Федерации в области государственного регулирования естественных
монополий в электроэнергетике будут включать формирование конкурентной
среды в сфере производства электрической и тепловой энергии наряду с
совершенствованием государственного регулирования услуг естественных
монополий в электроэнергетике (передача и распределение электрической
и тепловой энергии). В этих целях предусматривается создание
независимой организации (оператора оптового рынка) для выполнения
операторских функций на федеральном оптовом рынке энергии и мощности
(ФОРЭМ), включая осуществление расчетов и платежей, на бесприбыльной
основе; создание на базе тепловых электростанций РАО "ЕЭС России",
включая действующие и строящиеся электростанции, нескольких
генерирующих компаний, каждая из которых не будет занимать
монопольного положения. Вся ответственность за развитие, реконструкцию
и модернизацию, вывод из эксплуатации генерирующих мощностей будет
передана новым генерирующим компаниям.
Будет продолжено формирование нормативной и правовой базы,
совершенствование мер государственного воздействия для привлечения
инвестиций в электроэнергетику, совершенствование системы
ценообразования и договорных хозяйственных отношений в
электроэнергетике и электроснабжении потребителей, внедрение системы
лицензирования участников федерального оптового рынка энергии и
мощности.
Для реализации мер по реструктуризации РАО "ЕЭС России" будет
повышена роль коллегии государственных представителей в совете
директоров РАО "ЕЭС России", уполномоченных проводить государственную
политику в электроэнергетике.
В 1997-1998 годах Правительство Российской Федерации планирует
введение двухставочных тарифов с регулируемой ФЭК России маржинальной
ставкой за оплату электроэнергии и ставкой за мощность, отпускаемой с
ФОРЭМ; организацию конкуренции производителей электроэнергии по
топливной составляющей затрат в европейской и сибирской зонах ФОРЭМ и
сохранение регулируемой платы за мощность). Предусматривается создание
наблюдательного совета, состоящего из представителей участников ФОРЭМ
и Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации, для
контроля за деятельностью оператора ФОРЭМ, а также создание при
операторе ФОРЭМ расчетно-платежного центра ФОРЭМ, имеющего
региональные представительства с правом самостоятельного сбора
платежей за электроэнергию, отпущенную с ФОРЭМ; лицензирование
участников ФОРЭМ.
Будут приняты меры по стимулированию противозатратного механизма
в энергетике с целью недопущения необоснованного роста тарифов на
электрическую и тепловую энергию, по повышению курса акций
энергетических компаний, по стимулированию работы на оптовый рынок,
экспорта и восстановления связей с энергосистемами СНГ в соответствии
с действующим законодательством.
Первоочередными мерами в 1999-2000 годах будут подписание
коллективного соглашения (договора) участников ФОРЭМ, расширение
состава крупных потребителей, выведенных на ФОРЭМ, и переход к
конкуренции электростанций на спотовом рынке по полным затратам с
выводом из эксплуатации неэкономичных мощностей.
Будет осуществлено дерегулирование цены электроэнергии,
формируемой на спотовом рынке, развитие контрактных отношений на ФОРЭМ
и завершено формирование структуры энергетических компаний, которая
будет соответствовать конкурентным принципам функционирования
электроэнергетики.
Кроме того, Правительство Российской Федерации примет меры по
разработке методов финансового учета и контроля инвестиционных средств
в электроэнергетике, ужесточит требования к неплательщикам. Будет
осуществлено поэтапное сокращение перекрестного субсидирования
потребителей с одновременным созданием механизма частичного возмещения
затрат на оплату электрической энергии социально незащищенным группам
населения за счет бюджетов разных уровней.
Газовая промышленность и газоснабжение
Государственное регулирование естественных монополий в газовой
промышленности и газоснабжении будет осуществляться с учетом
сохранения в среднесрочном периоде организационно-производственного
единства РАО "Газпром". Правительство Российской Федерации будет
способствовать созданию выгодных условий для привлечения
отечественного и иностранного капитала в строительство новых газовых
трубопроводов и разработку новых месторождений газа.
В то же время формы государственного регулирования РАО "Газпром"
будут совершенствоваться. Будут установлены правила и порядок, по
которым осуществляется регулирование цен на газ. Для целей
регулирования будут разработаны формы федерального статистического
наблюдения в газовой промышленности и формы отчетности предприятий РАО
"Газпром", независимых производителей газа и газораспределительных
организаций, представляемые в органы регулирования естественных
монополий и другие заинтересованные органы исполнительной власти. Это
потребует мер по контролю со стороны органов государственного
регулирования за уровнем и структурой затрат на транспортировку газа.
В рамках РАО "Газпром" будет установлено более четкое
разграничение финансовых результатов по отдельным структурным
подразделениям РАО "Газпром" и по видам их деятельности и обеспечение
"прозрачности" формирования затрат по всей "газовой цепочке". Это
облегчит коммерциализацию потенциально конкурентных видов
производственной деятельности РАО "Газпром" и позволит ввести более
эффективный режим государственного регулирования субъектов
естественных монополий.
В дальнейшем при создании необходимых условий будут осуществлены
меры по либерализации цен на природный газ, предусматривающие поставку
газа и реализацию его потребителям по договорным ценам при сохранении
государственного регулирования в сфере естественной монополии путем
установления тарифов на услуги по транспортировке газа. Для выполнения
этих задач органам государственного регулирования необходимо будет
разработать нормативно-методическое обеспечение.
Цены добычи газа будут контролироваться в рамках антимонопольного
законодательства.
Коммерческая деятельность независимых российских производителей
газа, начиная со II полугодия 1997 г. будет осуществляться на основе
контрактов с потребителями газа и Положения по обеспечению доступа
поставщиков газа к газотранспортной системе РАО "Газпром". При этом
цена продажи газа конечным потребителям не будет подлежать
государственному регулированию.
Правительство Российской Федерации предусматривает в 1998 году
передать право государственного регулирования тарифов на
транспортировку газа по местным сетям региональным энергетическим
комиссиям под методическим руководством и контролем федеральных
органов регулирования.
Коммерческая деятельность российских независимых производителей
газа, включая соглашение о ценах, будет осуществляться на основе
прямых договоров с потребителями газа. В этих целях производителям
газа, не входящим в РАО "Газпром", будет обеспечен недискриминационный
доступ к газопроводам РАО "Газпром". Правительством будут разработаны
и утверждены тарифы на перекачку газа по магистральным газопроводам
РАО "Газпром", что должно обеспечить постепенное изменение пропорций
участия РАО "Газпром" на рынке газа в сторону уменьшения его доли.
При переходе на новый порядок ценообразования в газовой
промышленности Правительство Российской Федерации обеспечит
установление акциза на газ в строгом соответствии с Федеральными
законами "О недрах" и "Об акцизах" в зависимости от
горно-геологических и экономико-географических условий.
К 1998 году будет прекращена практика перекрестного
субсидирования разных групп потребителей газа.
В 1999-2000 годах предусмотрено выделение внутри РАО "Газпром"
структурных подразделений по транспорту газа, внесение в соответствии
с Федеральным законом "О развитии конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках" РАО "Газпром" в
реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке свыше 35%, и
переход к регулированию тарифов на услуги по транспортировке газа,
предоставляемых предприятиями РАО "Газпром".
Связь
Для развития конкуренции и возникновения предпосылок для
эффективного функционирования предприятий связи в 1997 году начнется
демонополизация предприятий связи, обеспечивающих распространение
программ телевидения и радиовещания.
В 1997 году будет обеспечено поэтапное сближение тарифов по
категориям потребителей на одноименные услуги связи.
В 1997-1998 годах будут реализованы меры, направленные на
сокращение дотаций, выделяемых населению за счет промышленного
сектора, и обеспечение полного возмещения затрат по предоставлению
услуг связи населению (кроме сельской телефонной связи и универсальных
услуг почтовой связи). Предоставление услуг связи государственным
бюджетным организациям будет осуществляться по тарифам не ниже
тарифов, установленных для других государственных или частных
организаций.
Эти меры позволят значительно сократить перекрестное
субсидирование между отдельными подотраслями и категориями
потребителей.
Правительство Российской Федерации введет в 1997 году порядок
взаиморасчетов между операторами сетей электросвязи, образующих сеть
электросвязи общего пользования, и механизм регулирования тарифов за
взаимопредоставляемые операторами услуги и сетевые ресурсы, что
обеспечит конкуренцию и недискриминационный доступ к сети электросвязи
общего пользования для физических и юридических лиц, имеющих лицензии
на право предоставления услуг связи.
Железнодорожный транспорт
Правительством Российской Федерации будет принят комплекс мер по
реформированию исторически сложившейся системы управления и
эксплуатации железнодорожного транспорта и повышению его
эффективности.
К середине 1997 года будет завершено создание Федеральной службы
России по регулированию естественных монополий на транспорте, что
создаст необходимые предпосылки для эффективного регулирования
деятельности субъектов естественных монополий на транспорте.
В 1997-1998 годах будут разработаны новые принципы регулирования
тарифов на железнодорожном транспорте, упорядочена система тарифных
льгот, предоставляемых пользователям транспортных услуг.
В 1998-1999 годах из системы федерального железнодорожного
транспорта будут выделены, исходя из экономической целесообразности, в
самостоятельные предприятия объекты вторичной инфраструктуры
производственного назначения (ремонтные, строительные и др.), и на них
будут распространены общие условия рыночного хозяйствования и
конкуренции.
На основе разделения финансового учета затрат предприятий
железнодорожного транспорта по содержанию и эксплуатации
инфраструктуры, грузовым и пассажирским перевозкам будет повышен
уровень оперативного управления издержками, ответственности
соответствующих подразделений за результаты своей деятельности и
эффективности государственного контроля в сфере естественных монополий
на транспорте.
В целях повышения качества обслуживания населения, снижения
эксплуатационных расходов, концентрации необходимых производственных
фондов и трудовых ресурсов, создания условий для эффективного
взаимодействия между предприятиями железнодорожного транспорта и
органами исполнительной власти всех уровней будут созданы
специализированные пассажирские компании с самостоятельными балансами
по перевозкам пассажиров в дальнем следовании, в местном и пригородном
сообщении, функционирующие на контрактной основе. Решение вопроса о
создании специализированных пассажирских компаний будет возможно
только при условии полного прекращения субсидирования убытков от
пассажирских перевозок за счет грузовых тарифов, повышения доходности
пассажирских перевозок и компенсации убытков за счет средств
соответствующих бюджетов.
Правительством Российской Федерации совместно с органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации будет обеспечен к
концу 1997 года переход на контрактную форму взаимоотношений местных
администраций и предприятий, осуществляющих пригородные пассажирские
железнодорожные перевозки. Размеры необходимых дотаций для
общественного транспорта будут определяться на основе расчетных
тарифов с учетом объемов выполняемых работ и качества транспортного
обслуживания, что будет способствовать постепенному сокращению
недофинансирования данных перевозок.
В 1998 году прекратится перекрестное субсидирование перевозок
пассажиров поездами дальнего следования за счет грузовых тарифов. Это,
наряду с мерами по сокращению издержек в отрасли и частичным
дотированием из федерального бюджета, позволит ограничить рост
грузовых железнодорожных тарифов.
Органами управления железнодорожным транспортом совместно с
местными органами исполнительной власти будут приняты меры по
повышению эффективности малодеятельных железнодорожных линий и
участков в системе железнодорожного транспорта, включая обособление
малодеятельных железнодорожных линий и участков в самостоятельные или
коммерческие подразделения, их передача местным органам исполнительной
власти или продажа.
В 1998 году будет осуществлена передача непроизводственных фондов
и объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения
(жилых домов, школ и других) федеральной собственности, принадлежащих
на правах хозяйственного ведения предприятиям железнодорожного
транспорта, в муниципальную собственность. Это позволит увеличить
общий социальный фонд регионов и городов, повысить эффективность его
использования и снизить соответствующую нагрузку на бюджет и тарифы
железнодорожного транспорта.
5.10 Подготовка кадров
Кадровое обеспечение экономической реформы становится критическим
фактором на этапе ее переноса на институциональный и
микроэкономический уровень, особенно в условиях структурной
перестройки экономики.
В настоящее время низкий платежеспособный спрос предприятий,
государственных и муниципальных органов на специалистов всех уровней в
сочетании с недостаточным бюджетным финансированием создает угрозу
снижения качества профессионального образования и продолжения
подготовки невостребованных экономикой специалистов.
Увеличение спроса на профессиональные кадры со стороны
предприятий реального сектора может произойти лишь по мере завершения
реструктуризации и реформы предприятий, с началом экономического
роста.
В таких условиях необходимо обеспечить рыночную переориентацию
системы профессионального образования, разработать и провести в жизнь
систему стратегических национальных приоритетов в этой сфере.
В процессе реформы введены государственные образовательные
стандарты, многоуровневое образование, лицензирование, аттестация и
аккредитация вузов, создается система негосударственных
образовательных учреждений, вузы получили определенную финансовую
самостоятельность, произошли изменения в структуре подготовки кадров
высшими учебными заведениями, учитывающие преобразования в обществе.
Вместе с тем не полностью решены проблемы соответствия механизмов
управления системой образования новым экономическим, социальным и
правовым отношениям между федеральным центром и субъектами Федерации,
проблемы управления собственностью в сфере образования, повышения
качества образования. Слабо решаются вопросы социальной защиты
обучающихся и сотрудников.
Для достижения целей, поставленных настоящей Программой,
намечается осуществить совершенствование механизма государственного
управления сферой образования.
Особого внимания требует проведение реформ в области начального и
среднего профессионального образования. Здесь предполагается:
* продолжить перепрофилирование учреждений начального и среднего
профессионального образования с учетом структурных изменений в
экономике и социальной сфере, укрепить связи данной системы
образования с работодателями, их ассоциациями и союзами;
* завершить разработку образовательных стандартов и ввести их в
действие, организовав необходимое научно-методическое обеспечение;
* на основе многоуровневой системы подготовки кадров развивать
интеграционные процессы между всеми уровнями профессионального
образования.
Подготовка кадров в системе высшего профессионального образования
должна обеспечить необходимую эффективность и темпы проведения реформ
в экономике и социальной сфере, оказать поддержку инновационным
процессам в производстве.
Для этого предполагается:
* существенно сократить прием для обучения по не пользующимся
спросом специальностям;
* сохранить ведущие научно-педагогические школы, обеспечивающие
подготовку кадров по приоритетным направлениям развития экономики и
социальной сферы как основу расширения подготовки специалистов в
будущем;
* обеспечить в субъектах Российской Федерации интеграцию
учреждений Российской академии наук, отраслевых академий и
государственных классических университетов в единые
научно-образовательные комплексы;
* создать государственную систему контроля качества образования и
подготовки кадров;
* обеспечить присоединение основных университетов страны к
международному информационному сообществу;
* предусмотреть инвестиции из бюджета развития на создание новых
технологий образования и информатизацию сферы образования;
* ежегодно направлять на обучение и стажировку в ведущие мировые
центры студентов старших курсов и преподавателей.
Подготовка экономистов, юристов и управленческих кадров за
последние годы значительно расширилась. На повестке дня стоит переход
от освоения новых учебных программ к повышению качества образования,
достижению его мирового уровня.
В этой сфере предстоит:
* обновить систему образовательных стандартов в экономическом,
управленческом, правовом и социологическом образовании, включая
программы переподготовки специалистов с целью приведения их в
соответствие с мировым уровнем;
* создать единую систему подготовки, переподготовки и
сертификации преподавателей этих дисциплин;
* провести дополнительную аттестацию образовательных учреждений,
готовящих экономистов, юристов, управленцев, социологов;
* укрепить кадровую и материальную базу ведущих центров
профессионального экономического и социального образования в основных
регионах Российской Федерации, в том числе за счет кредитов и
технического содействия международных финансовых организаций;
разработать Федеральную целевую программу подготовки кадров для
осуществления экономической реформы.
Переподготовка кадров (дополнительное профессиональное
образование) способна обеспечить наиболее быстрый эффект по сравнению
с другими видами образования. Инвестиции в систему дополнительного
профессионального образования дают отдачу уже через 1-2 года, в то
время как для высшей школы этот период оценивается в 7-8 лет, для
среднего профессионального образования - в 5-6 лет.
В настоящее время система дополнительного профессионального
образования обеспечивает переподготовку 2 млн. человек в год. Для
удовлетворения потенциального спроса предприятий и трудоустройства
безработных, бывших военнослужащих, мигрантов необходимо увеличить
объем переподготовки в 2-2,5 раза.
Для обеспечения качества данных образовательных услуг будет
укреплена система управления и методического руководства
дополнительным профессиональным образованием, разработаны
дистанционные технологии обучения в области основных профессий и
начато их массовое внедрение.
Будет принят закон о дополнительном профессиональном образовании.
Решение задачи кадрового обеспечения экономической реформы
требует совершенствования механизма финансирования системы
профессионального образования, которая в условиях недостатка бюджетных
средств финансируется государством на уровне, обеспечивающем основные
социальные потребности общества. При этом финансирование должно быть
более дифференцированным в зависимости от степени удовлетворения
реального спроса предприятий.
В 1997-2000 годах для этого предполагается обеспечить наиболее
эффективное использование средств федерального и местных бюджетов,
способствовать мобилизации дополнительных источников финансирования
образовательной и научной деятельности учебных заведений. В этих целях
следует:
* разработать и внедрить механизм государственной поддержки
подготовки специалистов по новейшим технологиям, а также национальной
и региональной элиты в ведущих государственных университетах;
* ввести механизм поддержки подготовки кадров для регионов путем
использования средств из бюджетов субъектов Российской Федерации;
* расширить возможности вузов по мобилизации средств от
находящихся в их распоряжении и привлекаемых фондов. В частности,
целесообразно передать вузам в оперативное управление все арендуемые
ими на срок более года здания и сооружения, находящиеся в
государственной (федеральной и муниципальной) собственности;
* разрешить предприятиям отчислять до 2 процентов прибыли, не
облагаемой налогом, на подготовку и переподготовку кадров. Предприятие
должно будет либо потратить эти средства самостоятельно на оплату
образовательных услуг лицензированных учебных заведений в соответствии
с профилем своей основной деятельности, либо перечислить их в
соответствующий внебюджетный фонд;
* сформировать механизм привлечения к финансированию развития
государственных учреждений негосударственных средств, внебюджетных
источников, средств юридических и физических лиц, иностранных
инвесторов;
* разработать условия предоставления государственных гарантий
привлечения частных инвестиций, направляемых на развитие
материально-технической базы образовательных учреждений;
* доработать механизм оплаты основных и дополнительных
образовательных услуг физическими и юридическими лицами;
* предусмотреть изменение механизма социальной защиты студентов,
сконцентрировав средства на поддержке наименее обеспеченных и наиболее
талантливых учащихся;
* ввести механизм предоставления адресной дотации малоимущим
слоям населения для получения начального профессионального образования
(приобретение учебников, питание и т.д.).
5.11 Законодательство. Судебная реформа
Осуществление экономической реформы, переход к рыночным
отношениям требуют серьезного обновления российского законодательства,
регулирующего отношения в сфере экономики, приближения его к
международным правовым стандартам.
За прошедшие годы проделана значительная работа по
совершенствованию гражданского и уголовного законодательства. Введены
в действие первая и вторая части Гражданского кодекса Российской
Федерации, регулирующие права собственности и другие вещные права,
вопросы, возникающие из обязательственных отношений. Приняты
Федеральные законы "Об акционерных обществах", "О бюджетной
классификации Российской Федерации", "О рынке ценных бумаг", "О
некоммерческих организациях", а также Семейный кодекс Российской
Федерации и Уголовный кодекс Российской Федерации.
В законодательство введены новые понятия, возникли новые правовые
институты. Закрепляются новые формы и методы государственного
регулирования рынка, имущественных отношений предпринимателей.
Однако проблема укрепления законности и правопорядка в российском
обществе по-прежнему остается достаточно острой, и ее решение является
одним из важнейших условий осуществления социально-экономических
преобразований. Основной задачей законодательного обеспечения
экономической реформы в 1997- 2000 годах станет достижение правовой
стабильности государства и общества.
Укрепление законности и правопорядка в стране предусматривает
развитие законодательной базы, в том числе правового обеспечения
рыночных отношений, реформирование судебной системы, совершенствование
правоприменительной деятельности, усиление борьбы с преступностью, в
том числе экономической.
Совершенствование системы федерального законодательства будет
осуществляться прежде всего путем систематизации действующих законов и
других нормативных актов. В этих целях в 1997-2000 годах будет принят
Федеральный закон "О нормативных правовых актах", обновлен
Общеправовой классификатор отраслей законодательства, подготовлен и
издан Свод законов Российской Федерации. В 1997 году будет разработана
и утверждена единая Государственная законодательная программа на
1997-2000 годы, объединяющая усилия всех субъектов законодательной
инициативы.
Развитие правового обеспечения рыночных отношений в рамках
настоящей Программы будет осуществляться по направлениям,
обеспечивающим необходимость и достаточность правового регулирования в
сфере социально-экономических отношений. В этих целях
предусматривается:
* совершенствование налогового законодательства, которое должно
быть направлено на повышение собираемости налогов, упорядочение
системы налогов, расширение налоговой базы, усиление ответственности
за нарушения налогового законодательства. В то же время налоговое
законодательство должно стимулировать предпринимательство, привлечение
средств, в том числе сбережений населения, в сферу инвестиций. В
1997-1998 годах будет принят Налоговый кодекс Российской Федерации,
которым должно завершиться реформирование налоговой системы;
* совершенствование управления бюджетным процессом, в том числе
развитие бюджетного федерализма путем создания рациональной системы
взаимоотношений бюджетов всех уровней. Будут приняты новые редакции
законов "Об основах бюджетного устройства и бюджетном процессе в
Российской Федерации", "О бюджетной классификации", "Об организации
торгов (тендеров) на закупку товаров (услуг) для государственных
нужд".
* регулирование кредитно-денежных отношений, создание правового
механизма ликвидации кредитных учреждений за участие в финансовых
операциях, связанных с легализацией средств, полученных преступным
путем, а также санации и ликвидации неплатежеспособных банков и других
кредитных учреждений;
* совершенствование правовой базы вексельного обращения (в том
числе в топливно-энергетическом комплексе) и отношений по
регулированию рынка заимствований;
* развитие законодательства, регулирующего отношения
собственности. Необходимо принять законодательные акты, определяющие
правовой механизм эффективного управления собственностью,
способствующие укреплению института частной собственности,
направленные на охрану интеллектуальной собственности, регулирующие
вопросы наследования. В 1997 году необходимо принять законы "Об
иммунитете государства и его собственности" и "О государственных и
муниципальных унитарных предприятиях", определяющие виды имущества,
которые могут находиться только в государственной или муниципальной
собственности, а также порядок отнесения государственного имущества к
федеральной собственности и к собственности субъектов Российской
Федерации, что позволит повысить эффективность управления
государственной собственностью;
* развитие законодательства о юридических лицах и
совершенствование процедур регистрации юридических лиц, в том числе
разработка условий, при которых станет невозможным появление фирм -
"однодневок", создающихся под одну сделку и исчезающих после ее
совершения;
* создание цивилизованного рынка недвижимости. Для этого будет
законодательно определен порядок государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и осуществления сделок с ним, залога земли
(ипотеки). Необходимо принять Земельный кодекс Российской Федерации,
который обеспечит надлежащие гарантии развития земельного рынка;
* совершенствование правового обеспечения отраслей естественных
монополий;
* совершенствование практики хозяйственной деятельности, создание
необходимых гарантий для соблюдения законности во взаимоотношениях
органов государственной власти и субъектов хозяйствования, что требует
перехода к единому на территории Российской Федерации
регламентированному порядку лицензирования, который предусмотрен в
проекте федерального закона "О лицензировании отдельных видов
деятельности";
* формирование благоприятных условий для привлечения инвестиций,
в том числе иностранных, в сферу производства. В 1997-1998 годах
необходимо принять законы "Об иностранных инвестициях", "О свободных
экономических зонах", "О концессионном договоре" и др.;
* создание соответствующей мировым стандартам правовой базы для
предупреждения, выявления и пресечения злоупотреблений в сфере
валютных, экспортно-импортных и иных внешнеэкономических операций. В
1997 году необходимо принять в новой редакции Федеральный закон "О
валютном регулировании и валютном контроле";
* внесение изменений в законодательство, регулирующее процессы в
социальной сфере, в том числе подготовка и принятие Трудового и
Жилищного кодексов Российской Федерации, законов "О прожиточном
минимуме", "О пенсионном обеспечении", "О гарантиях работникам в связи
с банкротством и временной приостановкой работы организации", "Об
основах социального обеспечения".
Укреплению законности в сфере экономики будут способствовать:
* принятие Федеральных законов "О борьбе с организованной
преступностью", "О борьбе с коррупцией", "О противодействии
легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем", "О
государственной защите потерпевших, свидетелей и других лиц,
содействующих уголовному судопроизводству", "О ведомственной охране";
* ускорение процесса присоединения Российской Федерации к
международным соглашениям по вопросам борьбы с преступностью, в том
числе к конвенциям о выдаче преступников, о взаимной правовой помощи и
действительности судебных решений по уголовным делам, об отмывании, о
выявлении, об изъятии и конфискации доходов от преступной
деятельности, а также ускорение разработки и ратификации
межгосударственных соглашений по предупреждению компьютерных
преступлений в банковской системе.
Реформирование судебной системы и совершенствование
правоприменительной деятельности являются на современном этапе важными
факторами, не только определяющими уверенность граждан в защите своих
прав, но и обеспечивающими эффективность осуществления экономических
преобразований.
Развитие судебной системы основывается на принципе ее единства,
независимо от компетенции различных судебных органов. Уже приняты
Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в Российской
Федерации" и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации.
На первом этапе законодательной работы, в 1997 году, необходимо
принять законы о судебной системе Российской Федерации, о Верховном
Суде Российской Федерации, об адвокатуре, о мировых судьях и другие
акты, что позволит в основном сформировать систему судебных органов в
1998 году.
Для обеспечения строгой процедуры деятельности судебных и иных
правоохранительных органов в 1997-1998 годах продолжится работа по
приведению процессуальных основ новой судебной системы в соответствие
с институтами демократического государства. В этот период будут
введены в действие новые Уголовно-процессуальный кодекс Российской
Федерации и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации.
В 1997-2000 годах особое внимание будет уделяться вопросам
исполнения судебных решений. Необходимо принять
Уголовно-исполнительный кодекс, а также законодательные акты о
судебных приставах и об исполнительном производстве. Функции
принудительного исполнения решений судов и иных органов будут переданы
от судебных органов органам исполнительной власти. Следует создать
институт судебного пристава, обязанностями которого станут
принудительное исполнение решений и обеспечение установленного порядка
деятельности судов. Осуществление этих функций может быть возложено на
офицеров, высвобождаемых из Вооруженных Сил Российской Федерации при
их сокращении.
В ходе реализации судебной реформы и развития деятельности
правоохранительных органов будет решаться проблема количественного и
качественного состава судей и других работников, осуществляющих
правоприменительную деятельность.
Проведение судебной реформы потребует достаточного финансирования
судебной системы из федерального бюджета.
Совершенствование законодательной базы и укрепление судебной
системы создадут необходимую основу для борьбы с преступностью в сфере
экономики, коррупцией.
Либерализация экономической деятельности, допуск в экономику
теневого капитала, не сопровождавшиеся созданием адекватного механизма
контроля и защиты от противоправных посягательств, создали
благоприятные условия для внедрения в экономические отношения
преступных элементов.
Причинами перелива капитала в сферу теневой экономики являются
усложненность и избыточность налогообложения, необходимость
урегулирования отношений с криминальными структурами, неопределенность
общеэкономической ситуации, диктующей необходимость формирования
неучтенных резервов. Низкий уровень защищенности предприятий, особенно
малых, перед рэкетом объективно вынуждает их уводить в "тень" часть
своей коммерческой деятельности для образования денежных фондов, что
закрывает для них возможность обращения за помощью к
правоохранительным органам.
Экономическая преступность, и прежде всего организованные ее
формы, представляет реальную угрозу для будущего России. Она имеет
международный, транснациональный характер, отличается сращиванием
преступных кланов с органами власти. Коррупция оказывает влияние на
процессы приватизации, инвестирования, конверсии, преступные
группировки пытаются контролировать финансовую сферу,
внешнеэкономическую деятельность. В результате этого государство несет
многомиллиардные потери, тормозится процесс становления цивилизованных
рыночных отношений.
Определенные действия в сфере борьбы с экономической
преступностью государство предпринимало и ранее, однако эти попытки
были неполными и непоследовательными, они давали в лучшем случае
кратковременный эффект и не привели к нужному перелому.
В 1997-2000 годах для подавления криминального сектора экономики,
предотвращения оттока государственных средств в теневую экономику
будут приняты меры по:
* совершенствованию единой государственной системы валютного и
внешнеторгового учета и повышению эффективности валютного контроля;
* установлению ответственности за искажение полноты и
достоверности документов бухгалтерского учета и отчетности для
сокрытия доходов;
* контролю и сужению сферы наличного денежного обращения;
* борьбе с "отмыванием" преступных и иных незаконных доходов
через кредитные учреждения;
* обеспечению обязательного декларирования доходов при
приобретении движимого и недвижимого имущества, прежде всего
государственными служащими.
Наряду с этим будет продолжена работа по кадровому,
организационному и финансовому укреплению правоохранительных органов и
органов валютного контроля.
В целях усиления борьбы с коррупцией будет, с одной стороны,
усилена ответственность работников органов исполнительной власти, с
другой стороны, повышены стимулы для их законопослушной деятельности.
В этой связи в 1997 году будут подготовлены изменения и
дополнения в нормативные правовые акты, регулирующие вопросы
государственной службы, которые, в частности, будут более жестко
регламентировать условия и порядок прохождения государственной службы,
ответственность за нарушение установленных для государственных
служащих ограничений, а также предусматривать повышение денежного
содержания государственных служащих с одновременным сокращением их
численности и совершенствованием системы органов исполнительной
власти.
Будут предприняты меры по контролю за размещением бюджетных
средств в коммерческих банках, за привлечением вексельных кредитов
коммерческих банков для финансирования бюджетных расходов под
правительственные гарантии.
6. Структурная и инвестиционная политика
За последние годы в экономике произошли определенные изменения,
свидетельствующие о начале нового этапа в развитии реформ, связанного
с необходимостью активизации осуществления структурной политики и
инвестиций, повышения эффективности производства, перехода от
замедления темпов спада и стабилизации к росту производства.
Произошла существенная дифференциация отраслей промышленности по
уровню спроса на производимую продукцию на внешнем и внутреннем рынках
и их объединение в достаточно однородные группы. Поддержка каждой из
групп отраслей отличается по характеру и масштабам ее оказания, однако
общие направления их стимулирования сводятся к следующему: поддержка
институциональных и организационных преобразований, стимулирование
отечественных и иностранных инвестиций, стимулирование экспорта и
защита внутреннего рынка, повышение конкурентоспособности продукции.
Рост государственного спроса в ближайшие годы имеет
незначительные перспективы, поэтому необходимо увеличение емкости
внутреннего рынка за счет повышения платежеспособного спроса
предприятий и населения.
Это выдвигает на первый план решение следующих проблем:
дальнейшее снижение инфляции, сдерживание роста цен на продукцию
естественных монополий, повышение собираемости налогов с одновременным
ужесточением контроля за целевым расходованием бюджетных средств,
борьба с задолженностью бюджету и задержками оплаты труда, отлаживание
механизма привлечения отечественного и иностранного капитала.
Государственная экономическая политика на современном этапе
должна способствовать изменению структурных соотношений в экономике по
следующим взаимосвязанным направлениям:
* совершенствование организационных и управленческих структур в
реальном секторе экономики, обусловленное необходимостью повышения
качества менеджмента на всех уровнях управления, предполагающее
проведение реформы предприятий, и повышения эффективности управления
государственной собственностью;
* улучшение технологической структуры материального производства
на основе замещения устаревших технологий и основных фондов
современными, что предполагает существенное изменение темпов и
пропорций инвестиционного процесса;
* изменение структуры производства, предполагающее увеличение
доли продукции с высокой степенью обработки;
* развитие инфраструктуры экономики, в том числе таких важнейших
отраслей, как транспорт и связь.
С учетом современного состояния экономики и содержания нового
этапа преобразований главная цель структурной политики определяется
как повышение эффективности и конкурентоспособности на внутреннем и
внешнем рынках.
В соответствии с главной целью формируются стратегия и приоритеты
структурной политики.
Приоритеты структурной политики в 1997-2000 годах будут строиться
на следующих принципах:
* стимулирование накопления и создание благоприятного климата для
инвестиций;
* содействие повышению объемов и эффективности инвестиций;
* увеличение объемов государственных инвестиций и повышение их
роли в структурной политике государства;
* ускорение включения России в систему международного разделения
труда путем поощрения отраслей и предприятий, производящих
конкурентоспособную на мировом рынке продукцию;
* поощрение отраслей и предприятий, обеспечивающих появление на
рынке принципиально новых товаров или преодоление технических барьеров
для ввоза в зарубежные страны;
* поощрение вывода из эксплуатации избыточных мощностей и
ликвидации неэффективных предприятий.
6.1 Объемы, источники и эффективность инвестиций
Целью настоящей Программы является преодоление спада экономики
как в отношении роста внутреннего валового продукта, так и
капиталовложений, на которые этот рост опирается. Необходимыми
условиями для решения этой задачи являются:
* расширение потенциальных источников для инвестиций, что
определяется недостаточными масштабами накопления в стране, дефицитом
государственного бюджета и структурой источников его покрытия;
* эффективное использование этой базы путем создания условий,
стимулирующих превращение накоплений в инвестиции, прямые и
портфельные;
* расширение базы для эффективного применения капитальных
вложений, что предполагает реформу предприятий, направленную на
укрепление роли собственника и ответственности менеджеров перед ним;
* помощь государства в активизации инвестиционной активности
корпораций.
Ключевыми факторами, определяющими выполнение этих условий,
являются:
* постепенное сокращение доли средств, отвлекаемых с внутреннего
рынка для покрытия дефицита государственного бюджета. Для гарантии
успеха принципиально важно размещать заемные средства в окупаемые
проекты и тем самым не возлагать погашение внутреннего долга на
налогоплательщиков;
* создание механизма, обеспечивающего гарантированный возврат
вложенных средств по их реальной ценности;
* использование механизма санаций и банкротства предприятий для
качественного усиления роли собственников и ответственности
менеджмента;
* предоставление государством гарантий на возврат части заемных
средств с целью расширения масштаба привлекаемых средств, участие
государства в кредитовании окупаемых проектов на основе разделения
риска с инвестором и другими кредиторами.
Несмотря на относительно высокий уровень валовых сбережений,
валовое накопление остается умеренным (24-25%) вследствие
значительного объема приобретения агентами экономики иностранной
валюты и утечки капиталов.
По прогнозу величина сбережений населения будет несколько
сокращаться, что скажется прежде всего на сокращении объемов покупки
валюты.
Государственные сбережения будут возрастать благодаря сокращению
дефицита государственного бюджета и росту государственных инвестиций.
Совокупное воздействие всех факторов активизации инвестиционной
деятельности обеспечит рост валового накопления к внутреннему валовому
продукту с 24 % в настоящее время до 27- 28% к концу среднесрочного
периода, что означает рост объема инвестиций примерно в 1,35 раза.
По прогнозным данным, в 1997-2000 годах темпы роста общего объема
инвестиций в основной капитал к предыдущему году составят: 1997 году -
101%, 1998 году - 108%, 1999 году - 110%, 2000 году - 112% . Доля
общего объема капиталовложений во внутренний валовый продукт в 2000
году составит 19,3%.
Ключевую роль в финансировании инвестиций в 1997-2000 годах будут
играть собственные средства предприятий, которые обеспечат около 60%
всех капиталовложений. В рамках финансовых источников после переоценки
основных фондов возрастет доля амортизационных отчислений, которая в
1997 году должна составить 38% общих капиталовложений, а в 2000 году -
около 41 процента.
Увеличивать объемы привлекаемых средств предполагается в первую
очередь за счет кредитов коммерческих банков, иностранных инвестиций,
эмиссии ценных бумаг. Защита привлекаемых кредитов обеспечивается
системой гарантий, которые в значительном объеме вводятся с 1997 года
(50 трлн. рублей).
Существенно увеличатся объемы привлекаемых в сферу жилищного
строительства средств населения. Их доля в 2000 году составит порядка
3,5 - 4% от общего объема инвестиций в экономику страны.
В 1997-2000 гг. Правительство Российской Федерации осуществит ряд
мер по оживлению инвестиционного процесса, и в том числе:
* существенное изменение фактического исчисления амортизации,
увязка его с налогообложением, что позволит поднять ее долю как
источника капиталовложений;
* развитие форм привлечения в инвестиционную сферу сбережений
населения. В целях эффективного использования сбережений населения
широкое распространение должна получить система паевых инвестиционных
фондов;
* развитие форм стимулирования рынка ценных бумаг.
Предусматривается обеспечить разумный баланс интересов
капиталовложений в реальный сектор и неинфляционное финансирование
бюджетных расходов за счет государственных долговых заимствований,
т.к. в настоящее время реализация даже самых эффективных и
быстроокупаемых проектов по прибыльности не может конкурировать с
доходностью и надежностью государственных ценных бумаг
(государственных краткосрочных облигаций, облигаций федерального
займа), что, естественно, сдерживает привлечение инвестиций в
производство;
* развитие рынка капитала и прежде всего облигационных рынков
предприятий и института финансовых посредников, действующих на нем. В
настоящее время из-за недостатка таких посредников информация о
прохождении капитала, с одной стороны, и предложения проектов - с
другой, не доходит до заинтересованных партнеров. В итоге мобилизация
инвестиционных ресурсов происходит весьма неудовлетворительно;
* формирование инвестиционных средств при приватизации и
расширении действующего предприятия. При этом приватизация должна
носить не фискальный характер, а предусматривать прежде всего решение
вопросов мобилизации ресурсов для инвестирования;
* привлечение иностранного капитала в российскую экономику.
Важнейшим инструментом государственной инвестиционной политики,
ориентированной на рост экономики, станет Бюджет развития и связанный
с ним механизм предоставления гарантий. Благодаря источникам, не
зависящим от исполнения текущего бюджета, инвестиции, финансируемые из
Бюджета развития, становятся фактически защищенными статьями.
Бюджет развития предусматривается формировать с 1997 года.
Принципиальная важность Бюджета развития как стимулятора
экономического роста состоит в том, что средства налогоплательщиков
предоставляются корпоративному сектору строго на возвратной, платной и
срочной основе. Формирование Бюджета развития опирается на следующие
ключевые положения:
* использование заемных средств для финансирования инвестиционных
проектов, эффективность которых гарантирует возврат заемных средств.
Это позволит использовать их не только в интересах нынешнего, но и
будущих поколений;
* отделение финансирования исполнения Бюджета развития от
текущего бюджета;
* гарантирование непрерывности финансирования, что не только
обеспечивает возврат вложенных средств, но и увеличивает накопления -
предпосылку дальнейшего роста экономики.
Создание механизма реализации Бюджета развития позволяет в
существенно больших масштабах, чем предусмотрено в самом бюджете,
индуцировать инвестиции через механизм гарантий, предоставляемых на
конкурсной основе инвесторам, в пользу кредитующих банков. При объеме
гарантий 50 трлн.рублей и страховом покрытии 40% появляется
потенциальная возможность для привлечения долгосрочных кредитов в
сумме 125 трлн.рублей (при 17 трлн.рублей в 1995 году).
Индуцирование инвестиций предполагает соответствующее наращивание
кредитных ресурсов и снижение их цены. Достижение этой цели прямо
зависит от сокращения доли государства как заемщика на денежном рынке
страны и вовлечения накоплений в инвестиции.
Задачей 1997 года неизбежно явится осуществление перехода от
сложившегося режима финансирования к предусмотренному Бюджетом
развития по таким направлениям, как связанные кредиты и инвестиции в
производственную сферу. Этот переход требует отказа от безвозмездного
финансирования в пользу возвратного, тщательную проверку
обоснованности возврата средств. В 1997 году не представится возможным
в полном объеме реализовать конкурсный подход к выбору направлений
вложений в связи с необходимостью выполнить обязательства, принятые
Правительством Российской Федерации.
Направления использования инвестиционных средств
в 1997 - 2000 годах
-----------------------------------------------------------------------
Наименование показателя | Прогноз (трлн.рублей в ценах 1997 года)
|-------------------------------------------
| 1997 год | 1998 год | 1999 год | 2000 год
---------------------------|----------|----------|----------|----------
I. БЮДЖЕТ РАЗВИТИЯ - ВСЕГО | 18,6 | 36,1 | 40,6 | 47,2
---------------------------|----------|----------|----------|----------
в том числе: | | | |
а) инвестиции на развитие | 7,4 | 18,4 | 22,7 | 25,9
производственной сферы | | | |
---------------------------|----------|----------|----------|----------
б) связанные иностранные | 10,3 | 14,7 | 12,6 | 13,3
кредиты | | | |
---------------------------|----------|----------|----------|----------
в) резерв на возможные | | 1,2 | 2,6 | 4,3
выплаты по государственным | | | |
гарантиям | | | |
---------------------------|----------|----------|----------|----------
г) другие статьи расходов | 0,9 | 1,8 | 2,7 | 3,7
---------------------------|----------|----------|----------|----------
из них: | | | |
поддержка экспорта | 0,5 | 1,0 | 1,6 | 2,0
---------------------------|----------|----------|----------|----------
расходы по финансовому | | | |
оздоровлению и | 0,4 | 0,8 | 1,1 | 1,7
перепрофилированию | | | |
убыточных и | | | |
неперспективных | | | |
производств | | | |
---------------------------|----------|----------|----------|----------
II. КАПИТАЛЬНЫЕ ВЛОЖЕНИЯ, | 38,4 | 40,0 | 42,0 | 43,1
ФИНАНСИРУЕМЫЕ ЗА СЧЕТ | | | |
ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА | | | |
(без учета средств, | | | |
аккумулируемых в Бюджете | | | |
развития) | | | | |
---------------------------|--------- |----------|----------|-------- | |----------|----------|----------|----------
III. КАПИТАЛЬНЫЕ ВЛОЖЕНИЯ | 38,5 | 42,9 | 48,8 | 56,3 | | 38,5 | 42,9 | 48,8 | 56,3
ЗА СЧЕТ БЮДЖЕТОВ СУБЪЕКТОВ | | | |
ФЕДЕРАЦИИ И МЕСТНЫХ | | | |
БЮДЖЕТОВ | | | |
---------------------------|----------|----------|----------|----------
IV. СОБСТВЕННЫЕ И | 330,5 | 344,2 | 379,5 | 426,5
ПРИВЛЕЧЕННЫЕ СРЕДСТВА | | | |
ПРЕДПРИЯТИЙ И НАСЕЛЕНИЯ | | | |
---------------------------|----------|----------|----------|----------
в том числе | 6,1 | 7,2 | 8,5 | 10,0
прямые иностранные | | | |
инвестиции | | | |
(млрд.долларов США) | | | |
---------------------------|----------|----------|----------|----------
ИТОГО | 426,0 | 463,2 | 512,6 | 574,8
-----------------------------------------------------------------------
В разделах Бюджета развития предусмотрены:
* инвестиции на развитие производственной сферы,
предусматриваемые в федеральном бюджете на капиталовложения в
производственную сферу, кроме капиталовложений, связанных с безопасным
функционированием технически сложных систем. Только часть из указанных
средств учитывается в Федеральной инвестиционной программе;
* кредиты Всемирного банка и правительств зарубежных стран,
предназначенные для финансирования коммерческих окупаемых проектов.
Принципиально новым подходом к использованию в Бюджете развития этих
средств является проведение конкурсов по их размещению среди наиболее
эффективных проектов;
* резерв на выплаты по государственным гарантиям, выданным ранее,
хотя эти суммы капиталовложениями не являются
------------------------------------------------------------------------
| 1997 год | 1998 год | 1999 год | 2000 год
----------------------------|----------|----------|----------|----------
Размер выдаваемых гарантий, | 50 | 50 | 55 | 60
трлн.рублей | | | |
----------------------------|----------|----------|----------|----------
Максимально возможный | 125 | 125 | 137,5 | 150
объем привлекаемых средств, | | | |
трлн.рублей | | | |
------------------------------------------------------------------------
Учитывая, что выдача государственных гарантий в связи с Бюджетом
развития начнется в 1997 году, объем средств, которые могут быть
привлечены в этом году, оценен в половину, или 61 трлн.рублей плюс 10
трлн.рублей. Резерв на покрытие возможных выплат определяется сроками
реализации проектов и 10% рисков, то есть предполагается, что из 10
проектов 1 не состоится.
По другим статьям расходов предусмотрены инвестиции, связанные с
поддержкой экспортных производств и санацией предприятий, как
стартовый капитал для организации конкурентоспособных производств.
В разделе "Капитальные вложения", финансируемые за счет
федерального бюджета, показаны средства, которые направляются на
реализацию мероприятий социального характера и безопасное
функционирование технически сложных систем, что определяет их
безвозвратный и бесплатный характер.
Капитальные вложения за счет бюджетов субъектов Российской
Федерации и местных бюджетов являются оценкой возможного объема
средств, выделяемых ими на капиталовложения.
Собственные и привлеченные средства предприятий и населения
определяются прежде всего амортизацией и прибылью. Существование
значительных резервов в использовании начисляемой амортизации для
финансирования капиталовложений предопределяет пока небольшую роль
вторичной эмиссии акций (порядка 1-3% от собственных и привлеченных
средств).
По строке "Итого" показан объем расширенной инвестиционной
программы.
По строке "Средства, индуцированные Бюджетом развития" показана
сумма средств, которые могут быть привлечены в связи с реализацией
Бюджета развития. Эти средства можно рассматривать как компенсатор
возможных срывов финансирования инвестиционных программ, что
наблюдается в последние годы, и как потенциал для дополнительного
роста, который становится возможным при безусловном выполнении
настоящей Программы.
Обязательным условием реализации этой возможности является
наличие в банковской системе необходимых ресурсов и приемлемая цена на
них.
По строке "Предельный объем инвестиций" показан максимально
возможный объем средств, который может быть направлен на развитие
экономики России при успешной реализации настоящей Программы.
Реализация Бюджета развития как стимулятора экономического роста
требует законодательного оформления механизма его исполнения,
отделенного от исполнения текущего бюджета. Следствием данного
положения является необходимость создания организационной структуры,
выполняющей функции исполнителя Бюджета развития.
Ниже предлагаются основные принципы функционирования такой
структуры.
Принимаемый к рассмотрению проект должен иметь собственные
средства (не менее 20 процентов, а для крупных (от 250 млрд.рублей) не
менее 10 процентов) и положительный чистый дисконтированный доход. Все
принятые проекты ранжируются по отношению к сумме дисконтированной
величины налоговых поступлений и обязательных платежей к величине
государственной поддержки (кредит в размере не более 35 % от стоимости
проекта, 40 процентов гарантия на покрытие риска по кредиту
коммерческого банка, или их комбинация).
Указанная процедура применяется по каждому направлению расхода,
предусмотренного в Бюджете развития. Эти средства направляются на
первый проект в списке, остаток - на второй и т.д. Данный порядок
гарантирует предельно объективное и эффективное размещение средств.
Реализация мер, направленных на ускорение роста, должна позволить
сократить разрыв между государственными капитальными вложениями и
величиной дефицита таким образом, чтобы к 2000 году государственное
накопление, равное разнице между этими показателями, стало
положительным.
Федеральные целевые программы будут реализовываться в увязке с
принципами и приоритетами структурной и научно-технической политики.
При этом в 1997-2000 годах будет реализовываться ряд федеральных
целевых программ, направленных на решение неотложных вопросов
социальной сферы. Этот пакет программ будет в первую очередь
формироваться исходя из остроты проблем жизнеобеспечения и социальной
защиты населения, а также необходимости осуществления инвестиционных
проектов в социальной сфере "Дети России", "Инвалиды", "Миграция",
"Образование", "Культура и искусство", "Жилище" и ряд других.
В соответствии с концепцией промышленной политики на 1997-2000
годы будет реализовываться пакет федеральных программ, направленных на
сохранение и развитие промышленного потенциала. Получат дальнейшее
развитие программы наукоемкого машиностроения "Защита государственного
станкостроения", "Энергосберегающая электротехника", "Развитие
электронной техники", "Конверсия", "Развитие конкурентоспособных
химических производств", "Развитие промышленной биотехнологии", "Свой
дом" (особенно в части расширения спроса на продукцию отечественной
промышленности). Реализация федеральных научно-технических программ
"Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки
и техники гражданского назначения", "Международный термоядерный
реактор ИТЭР и НИОКР в его поддержку". Федеральная космическая
программа России и программа "Государственная поддержка интеграции
высшего образования и фундаментальной науки" будут осуществляться на
базе приоритетных направлений развития науки и техники и критических
технологий.
По мере оживления экономического роста все большее значение будут
приобретать программы с мощной инновационной составляющей и чисто
инновационные программы. Эти программы будут решать наиболее крупные
проблемы, требующие существенных изменений в структуре промышленного
производства.
В связи с реализацией политики "устойчивого развития" продолжится
выполнение программ экологической направленности, включая комплексную
реализацию мероприятий программ "Чернобыль", "Маяк", "Семипалатинск",
"Обращение с радиоактивными отходами и отработавшими ядерными
материалами, их утилизация и захоронение на 1996-2005 годы".
Учитывая значительное количество принятых программ, будут внесены
существенные изменения в порядок их финансирования. В условиях
ограниченности централизованных ресурсов с 1997 года предусматривается
осуществлять комплексное финансирование из федерального бюджета только
отдельных федеральных целевых программ социальной направленности, а
реализация остальных программ будет осуществляться государственными
заказчиками за счет финансирования из федерального бюджета и
привлечения внебюджетных источников, средств бюджетов субъектов
Российской Федерации и местных бюджетов. Финансирование указанных
программ из федерального бюджета будет осуществляться только по
отдельным проектам и мероприятиям в основном на конкурсной основе.
Одновременно будет принято решение о приостановлении принятия и
разработки новых федеральных целевых программ.
Начиная с 1997 года Правительство Российской Федерации обеспечит
условия для исполнения государственными заказчиками федеральных
целевых программ их основных обязанностей - разработки механизмов
привлечения внебюджетных финансовых ресурсов для выполнения программ,
при этом будет обеспечено применение конкурентной и контрактной
системы взаимоотношений государственных заказчиков и исполнителей
федеральных целевых программ.
6.2 Привлечение иностранных инвестиций
Потребность Российской Федерации в иностранных инвестициях в
1997-2000 годах будет определяться в первую очередь дефицитом
отечественных источников накопления, а укрепление стабильности и рост
экономики, обеспечивающие достаточную доходность на вложения, будут
содействовать их притоку. Вместе с тем привлечение иностранных
инвестиций в российскую экономику будет проходить в условиях острой
конкуренции на мировом рынке капитала за инвестиционные ресурсы. Для
успеха в этой конкурентной борьбе за инвестиционные ресурсы от России
потребуются усилия в создании образа открытой для иностранного
капитала страны.
Приток иностранных инвестиций в российскую экономику позволит
ускорить решение таких проблем социально-экономического развития
страны, как продвижение конкурентоспособных российских товаров и
технологий на внешний рынок, расширение и диверсификация экспортного
потенциала, развитие импортозамещающих производств, развитие
производства в трудоизбыточных регионах, освоение современных рыночных
отношений в сфере предпринимательства.
Концепция политики в области привлечения иностранных инвестиций
исходит из необходимости решения следующих задач:
* создание благоприятной среды и условий для реинвестирования
российского капитала, вывезенного за рубеж;
* повышение рейтинга страны (реципиента капитала) за счет
снижения некоммерческих рисков;
* создание благоприятных условий для привлечения иностранных
инвестиций, главным среди которых является стабильность налогового
режима.
Исходя из указанных целей, оценки сложившейся ситуации в
инвестиционной среде, необходимости формирования благоприятного
инвестиционного климата и образа России как страны, принимающей
иностранные инвестиции, совершенствование политики привлечения
иностранных инвестиций в 1997-2000 годах включает следующие
направления:
* формирование стабильной и "прозрачной" нормативно-правовой
базы, регулирующей привлечение иностранных инвестиций и
предпринимательскую деятельность иностранных инвесторов на территории
России, в том числе налогообложение и таможенное регулирование,
предоставление гарантий, включая личную безопасность, защиту
вкладываемых средств от некоммерческих рисков и равные условия
осуществления инвестиций для российских и иностранных инвесторов, с
изъятиями, определяемыми федеральными законами;
* расширение форм привлечения иностранных инвестиций в российскую
экономику (концессионные договоры, соглашения о разделе продукции,
инвестиционные соглашения с иностранными фирмами);
* организация системы гарантий, защиты и страхования иностранных
инвестиций, развитие системы залоговых операций на федеральном и
региональном уровнях;
* развитие системы информационного и консультативного
обеспечения, маркетинга инвестиционных программ и проектов, развитие в
зарубежных странах сети инвестиционных бюро, оказывающих услуги
потенциальным инвесторам для вхождения на российский рынок,
формирование банка данных по инвестиционным проектам и подготовка
справочных материалов об условиях инвестирования для зарубежных
инвесторов, выпуск специальных информационных изданий, проведение в
регионах конференций, с участием широкого круга российских
предпринимателей;
* развитие форм организационно-правовых структур привлечения
иностранных инвестиций: международных консорциумов, международных
венчурных фондов, международных лизинговых компаний и других;
* развитие договорно-правовой основы участия России в
международном инвестиционном сотрудничестве: подготовка и подписание
соглашений о поощрении и взаимной защите капиталовложений, участие в
подготовке многостороннего соглашения по инвестициям и другие;
* развитие инвестиционного сотрудничества с международными
финансовыми институтами и организациями;
* разработка основ государственной политики и создание
специальных институтов по возврату вывезенного из России капитала;
* развитие и активизация деятельности федеральных органов
исполнительной власти в рамках Мюнстерского переговорного процесса по
привлечению иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации;
* разработка проекта федеральной программы формирования свободных
экономических зон на территории Российской Федерации;
* создание локальных свободных экономических зон в наиболее
перспективных для привлечения иностранных инвестиций регионах и
развитие на этой основе экспортного потенциала России и ее регионов;
* дальнейшая либерализация норм и правил совершения нерезидентами
валютных операций, связанных с движением капитала;
* содействие регионам в привлечении иностранных инвестиций (в
разработке региональных инвестиционных программ, нормативно-правовых
актов, инвестиционных проектов, системы гарантий и льгот за счет
региональных источников), подготовка обзоров инвестиционного климата
по отдельным регионам.
Будут определены как приоритетные, так и закрытые или
ограниченные для иностранных инвесторов отрасли, производства, регионы
и формы, в которых такие ограничения будут устанавливаться.
Особое внимание будет также уделено привлечению иностранного
капитала к созданию современной производственной и социальной
инфраструктуры. С этой целью предполагается проведение тендерных
торгов для иностранных инвесторов на строительство "под ключ" объектов
инфраструктуры (очистных сооружений, дорог, мостов и т.п.). Для
повышения привлекательности осуществления такого рода проектов будет
рассмотрен вопрос о предоставлении сооружаемого объекта иностранным
партнерам в собственность и передаче прав на долгосрочную аренду
земли, находящейся под возводимым объектом.
Основной формой участия иностранного капитала в виде прямых
инвестиций останется создание на территории России предприятий с
иностранными инвестициями. Получит также распространение широко
применяемый в международной практике кредит поставщика оборудования, в
частности в рамках такой формы международного сотрудничества, как
компенсационные соглашения.
Инвестиционное сотрудничество со странами ближнего зарубежья
будет осуществляться на основе согласованной экономической политики,
учитывающей специализацию, кооперацию и производство тех видов
продукции, которые необходимы этим странам. Основные формы такого
сотрудничества - совместное государственно-коммерческое финансирование
инвестиционных проектов; создание международных финансово-промышленных
групп с участием российских предприятий и финансовых институтов, а
также предприятий государств-участников СНГ, в особенности тех,
которые являются критически важными поставщиками для российской
экономики; международный финансовый лизинг; создание договорных
совместных организаций типа консорциумов для осуществления
инвестиционной деятельности.
В 1997-2000 годах иностранные прямые инвестиции (таблица) будут
направлены в основном в отрасли материального производства, в том
числе на реализацию инвестиционных проектов обрабатывающей
промышленности, проектов на условиях соглашений о разделе
продукции и концессионных договоров.
Объем и структура иностранных инвестиций
(млрд. долларов США)
------------------------------------------------------------------
Прямые инвестиции | 1997 г | 1998 г | 1999 г | 2000 г
------------------------------|--------|--------|--------|--------
Прямые инвестиции | | | |
(без соглашений о разделе | 2,8 | 3,9 | 5,8 | 7,3
продукции) | | | |
------------------------------|--------|--------|--------|--------
Прямые инвестиции по | | | |
соглашениям о разделе | | | |
продукции | 3,3 | 3,3 | 2,7 | 2,7
------------------------------|--------|--------|--------|--------
Кредиты МБРР (инвестиционные | 0,6 | 1,6 | 1,8 | 2,3
компоненты) | | | |
------------------------------|--------|--------|--------|-------
Двусторонние кредиты | 1,9 | 0,9 | 0,4 | 0,2
------------------------------|--------|--------|--------|--------
Итого | 8,6 | 9,7 | 10,7 | 12,5
------------------------------|--------|--------|--------|--------
Прочие инвестиции | 4,5 | 5,3 | 6,1 | 6,7
в том числе: | | | |
------------------------------|--------|--------|--------|--------
торговые кредиты | 0,6 | 0,9 | 1,2 | 1,5
------------------------------|--------|--------|--------|--------
прочие кредиты | 2,5 | 2,6 | 2,7 | 2,8
------------------------------|--------|--------|--------|--------
банковские вклады | 1,4 | 1,8 | 2,2 | 2,4
------------------------------------------------------------------
Ежегодный рост прямых инвестиций в реальные активы предприятий с
иностранными инвестициями можно ожидать на уровне 40 процентов.
В этот период крупномасштабные иностранные капиталовложения в
освоение нефтегазовых месторождений будут осуществляться на условиях
долгосрочных соглашений о разделе продукции. Ежегодные объемы
капиталовложений, оценка которых основана на уже известных проектах,
составят около 3 млрд. долл. США.
В отношении кредитов по двусторонним соглашениям, "связанным"
кредитам намечается линия на их постепенное свертывание с переносом
центра тяжести на загрузку отечественного машиностроения, включая
конверсируемые предприятия.
В отличие от кредитов по двусторонним соглашениям намечается
увеличить в 2 раза заимствования у Мирового банка реконструкции и
развития (МБРР). Следствием такой политики явится резкое изменение
структуры заимствований , благодаря чему доля "связанных" кредитов
снизится с 63% в 1997 году до 8% в 2000 году.
Эта возможность должна быть использована отечественной
промышленностью для реализации своей продукции. Сертификация
продукции, навыки участия в международных торгах открывают
дополнительные возможности для экспорта оборудования и строительных
работ.
Участие иностранных инвесторов в развитии экономики России не
ограничивается прямыми инвестициями. Устойчивый процесс экономической
стабилизации существенно снижает финансовые риски. Благодаря этому
предприятия с иностранными инвестициями будут иметь более широкие
возможности для получения кредитов на международных финансовых рынках.
Это обусловит рост объемов прочих инвестиций в прогнозируемом периоде
с 4,5 до 6,7 млрд. долларов США.
В рассматриваемом периоде намечается ежегодное увеличение в два
раза количества покупаемых иностранными инвесторами акций российских
предприятий. Однако и в этом случае объем портфельных инвестиций
останется незначительным.
Долгосрочные кредиты МБРР, являясь наиболее дешевыми кредитными
ресурсами, предоставляемыми под гарантии Правительства Российской
Федерации, позволяют успешно реализовать преобразования в различных
сферах экономики. Причем результаты этих проектов, базирующихся на
передовом опыте многих стран мира, в последующем могут быть применены
на следующих этапах реформ в России.
Характер современного этапа развития экономики предполагает новые
приоритеты во взаимодействии с МБРР. Растущие объемы внешних
заимствований требуют эффективного управления государственным внешним
долгом. Это в свою очередь предопределяет необходимость увеличения в
России доли проектов МБРР, реализующихся на основе окупаемости.
Решение этой задачи возможно за счет увеличения инвестиционного
компонента в структуре займов Банка, а также операций по
перекредитованию средств МБРР конечным получателям. Такой подход
позволит при увеличении общих объемов заимствования до 2,5-3
млрд.долларов США в год (к 2000 году) снизить долговое бремя,
приходящееся за счет кредитов МБРР на федеральный бюджет, с 90% в 1997
году до 29% в 2000 году. В то же время доля кредитов МБРР, возврат
которой должны обеспечить конечные заемщики, повышается с 10% в 1997
году до 71% в 2000 году.
Программа заимствований Российской Федерации у МБРР в 1997-2000
годах будет сосредоточена на следующих направлениях:
* структурные реформы;
* реструктуризация и поддержка промышленности;
* развитие инфраструктуры. |