ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПРОГРАММЫ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
"СТРУКТУРНАЯ ПЕРЕСТРОЙКА И ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ В 1997-2000 ГОДАХ"
(ЧАСТЬ 7)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ
31 марта 1997 г.
N 360
(Д)
БАЛАНС ПОКРЫТИЯ ЗАТРАТ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО
ХОЗЯЙСТВА РОССИИ
Расчеты в ценах 1996 г. из расчета 90 млн. человек, пользующихся
основными жилищно-коммунальными услугами
(трлн.рублей)
------------------------------------------------------------------------------------
| 1996 | 1997 | 1998 | 1997 | 2000 | 2003 | Вариант
| год | год | год | год | год | год | скачкообразного
| | | | | | | перехода к 100%
| | | | | | | покрытию
| | | | | | | издержек
-------------- |------|------ |------ |------|-------- |-------- |----------------
Ставки оплаты | 25% | 35% | 50% | 60% | 70% | 100% | 100%
жилищно-комм. | | | | | | |
услуг в | | | | | | |
отношении к | | | | | | |
издержкам | | | | | | |
(с учетом | | | | | | |
кап.ремонта) | | | | | | |
-------------- | ---- |------ |------ |------|-------- |--------- |-------
Максимально | 15% | 16% | 8% | 20% | 20-22% | 20-25% | 16%
допустимая | | | | | | |
доля расходов | | | | | | |
в семейном | | | | | | |
бюджете | | | | | | |
-------------- | ---- |------ |------ |------|-------- |--------- |-------
Рост реальных | 1 | 1,02 | 1,045 | 1,09 | 1,14 | 1,32 | 1
доходов | | | | | | |
населения в | | | | | | |
отношении к | | | | | | |
1996 г. | | | | | | |
(прогноз) | | | | | | |
-------------- | ---- |------ |------ |------|-------- |--------- |-------
Суммарная | 153 | 153 | 153 | 150 | 148 | 140 | 153
потребность | | | | | | |
жилищно-комм. | | | | | | |
хозяйства в | | | | | | |
средствах, | | | | | | |
трлн.рублей | | | | | | |
-------------- | ---- |------ |------ |------|-------- |--------- |-------
В том числе на | 129 | 129 | 129 | 127 | 125 | 120 | 129
текущее | | | | | | |
обслуживание и | | | | | | |
коммунальные | | | | | | |
услуги | | | | | | |
-------------- | ---- |------ |------ |------|-------- |--------- |-------
На капитальный | 24 | 24 | 24 | 23 | 23 | 20 | 24
ремонт | | | | | | |
-------------- | ---- |------ |------ |------|-------- |--------- |-------
Потребность в | 114 | 99 | 77 | 60 | 46 | 0 | 0
бюджетных | | | | | | |
дотациях ЖКХ | | | | | | |
по нормативам | | | | | | |
(оценка)* | | | | | | |
-------------- | ---- |------ |------ |------|-------- |--------- |-------
В том числе на | 90 | 84 | 62 | 48 | 37 | 0 | 0
текущее | | | | | | |
обслуживание и | | | | | | |
коммунальные | | | | | | |
услуги | | | | | | |
-------------- | ---- |------ |------ |------|-------- |--------- |-------
На капитальный | 24 | 19 | 15 | 12 | 9 | 0 | 0
ремонт | | | | | | |
-------------- | ---- |------ |------ |------|-------- |--------- |-------
Расчетный сбор | 39 | 54 | 76 | 90 | 103 | 140 | 153
по ставкам и | | | | | | |
тарифам | | | | | | |
-------------- | ---- |------ |------ |------|-------- |--------- |-------
В том числе | 33,7 | 45 | 64,1 | 76 | 90 | 117 | 50,0
сбор без | | | | | | |
субсидий и | | | | | | |
льгот | | | | | | |
-------------- | ---- |------ |------ |------|-------- |--------- |-------
Льготы (10% от | 3,9 | 5,4 | 5,0 | 5,0 | 2 | 0 | 15,3
расчетного | | | | | | |
сбора в 1996г. | | | | | | |
С постепенным | | | | | | |
уменьшением до | | | | | | |
2000 г.) | | | | | | |
-------------- | ---- | ------|------ |------| --------| -------- |-------
Субсидии | 1,3 | 3,6** | 6,9 | 9,0 | 11,0 | 23 | 80
-------------- | ---- | ------|------ |------| --------| -------- |-------
Количество | 3,0 | 5,3** | 7,0 | 8,1 | 8,1-9,5 | 8,2-10,6 | 21
семей, имеющих | | | | | | |
право на | | | | | | |
субсидии (млн.) | | | | | | |
-------------- | ---- | ------|------ |------| --------| -------- |-------
В процентах к | 10% | 18% | 23% | 27% | 27-32% | 27-35% | 70%
общему числу | | | | | | |
семей, | | | | | | |
пользующихся | | | | | | |
стандартным | | | | | | |
набором ЖКУ | | | | | | |
-------------- | ---- | ------|------ |------| --------| -------- |--------
Затраты на | 0,1 | 0,4 | 0,7 | 0,9 | 1,0 | 2,3 | 8,0
содержание | | | | | | |
службы субсидий | | | | | | |
(10% от суммы | | | | | | |
субсидий) | | | | | | |
-------------- | ---- | ------|------ |------| --------| -------- |--------
Всего дотаций, | 119 | 108 | 89,6 | 74 | 58-59,2 | 17,5-25 | 103
льгот,субсидий, | | | | | | |
включая | | | | | | |
выпадающие | | | | | | |
доходы, затраты | | | | | | |
на содержание | | | | | | |
служб субсидий | | | | | | |
-------------- | ---- | ------|------ |------| --------| -------- |-------
В том числе на | 95 | 86 | 70 | 60 | 46-47 | 15-20 | 82
текущее | | | | | | |
обслуживание и | | | | | | |
коммунальные | | | | | | |
услуги | | | | | | |
-------------- | ---- | ------|------ |------| --------| -------- |-------
На капитальный | 24 | 22 | 19,6 | 14 | 12 | 2,5-5 | 21
ремонт | | | | | | |
---------------------------------------------------------------------------
* Реально в территориальных бюджетах закладывается не более 50%
от расчетной потребности в дотациях. В частности, в 1995 г. - 39
трлн.рублей, в 1996 г. - 43 трлн. рублей (экстраполяция по итогам 9-ти
месяцев, данные Минфина России).
** Переход с 1997 года на процедуру расчета в соответствии с
изменениями, внесенными в статью 15 Федерального закона "Об основах
федеральной жилищной политики", приведет к резкому усложнению системы
и значительно усложнит прогноз вариантов. Удорожание программы
жилищных субсидий по сравнению с данными, приведенными в таблице,
составит от 20 до 100%.
В рамках утвержденных на переходный период предельных уровней
ставок оплаты жилищно-коммунальных услуг более быстрыми темпами будет
увеличиваться плата за содержание и ремонт жилья, то есть в той сфере,
где возможно наиболее быстрое развитие конкуренции и влияния
потребителей на себестоимость и качество услуг. Постепенное внесение в
ставки и тарифы инвестиционной составляющей позволит уже в настоящее
время включать затраты на восстановление жилищного фонда и развитие
коммунальных объектов в структуру оплаты жилищно-коммунальных услуг
населением.
Дифференциация оплаты жилищных услуг будет зависеть от
потребительских свойств жилья и будет осуществляться поэтапно с целью
исключения ситуации, при которой худшее по качеству и благоустройству
жилье оплачивается населением по тем же тарифам, что и жилье, имеющее
более высокие стандарты качества.
Основным инструментом муниципальной политики учета качества и
местоположения жилья при оплате жилищных услуг является плата за найм,
поскольку только этот вид платежа может быть дифференцирован в
зависимости от местоположения жилья. На федеральном уровне разработаны
методические рекомендации, устанавливающие общие принципы
дифференциации оплаты жилищных услуг, и подготовлены необходимые
изменения в законодательство.
Будет осуществлен полный учет собственников, имеющих более одного
жилого помещения на семью. Собственники, имеющие вторую и т.д. жилую
площадь, отвечающую всем требованиям качества и благоустройства,
должны оплачивать издержки по его содержанию и предоставлению
коммунальных услуг в полном объеме.
В переходный период, пока будет сохраняться бюджетное дотирование
жилищных и коммунальных услуг, могут устанавливаться
дифференцированные тарифы на оплату площади жилья сверх социальной
нормы и сверхнормативного потребления коммунальных услуг.
При разработке мероприятий, направленных на реформу социальной
сферы и жилищно-коммунального хозяйства, следует исходить из
недопустимости снижения уровня жизни основной массы населения страны.
Защита населения при переходе на рыночные принципы оплаты
жилищно-коммунальных услуг состоит в принятии следующих мер:
* жесткий контроль со стороны органов местного самоуправления за
тарифами для населения, в которые не должны включаться необоснованные
затраты, связанные с монопольным положением жилищно-коммунальных
организаций (административные издержки, потери в сетях, использование
неэффективных технологий и пр.);
* контроль за деятельностью предприятий жилищно-коммунального
хозяйства и состоянием жилья и коммунальных объектов;
* совершенствование программы предоставления жилищных субсидий
малообеспеченным категориям граждан для целевого расходования средств,
направляемых на социальную защиту населения.
Органы местного самоуправления должны обеспечить достаточное
финансирование административных потребностей служб жилищных субсидий с
тем, чтобы реально обеспечить всем нуждающимся возможность оформления
субсидии, а также контроль за предоставлением жилищных субсидий всем
имеющим на то право гражданам.
При расчете величины компенсаций недопустимо исключение отдельных
видов коммунальных услуг. Предоставление субсидий на оплату жилья и
коммунальных услуг всем имеющим на то право гражданам является
непременным условием законности принятия местными администрациями
решений об увеличении ставок оплаты жилья и коммунальных услуг.
Возрастание роли системы адресных целевых компенсаций (субсидий)
низкодоходным семьям требует совершенствования системы прогнозирования
численности таких семей и необходимых финансовых средств ("выпадающих
доходов"). Величина субсидии не должна зависеть от факторов, которые
органы местного самоуправления не могут регулировать или хотя бы
прогнозировать (например, от величины минимального размера оплаты
труда, устанавливаемых на федеральном уровне льгот по оплате жилья и
др.).
Использование величины прожиточного минимума в качестве
индикатора охвата жилищными субсидиями семей, нуждающихся в социальной
защите, должно быть ориентировано на постепенное увеличение
компенсаций в зависимости от изменения дохода семьи. Нормативное
использование величины прожиточного минимума при расчете необходимых
размеров социальной защиты возможно после принятия соответствующего
федерального закона.
Будет пересмотрена федеральная политика в отношении традиционных
льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям
граждан. По каждой льготе будет четко указан источник ее
финансирования. Льготы, предоставляемые гражданам по профессиональному
признаку, должны финансироваться из бюджетов соответствующих
организаций и ведомств.
Существующие льготы необходимо сократить и упорядочить. Это
должно найти отражение в федеральном законе, в котором был бы четко
прописан механизм их предоставления и финансирования. При рассмотрении
данного закона необходимо учесть, что после его принятия невозможно
изменение порядка предоставления льгот и категорий граждан, которым
они предоставляются, другими федеральными актами.
Важнейшим элементом реформы жилищно-коммунального хозяйства
является коренное изменение системы управления и контроля,
демонополизация отрасли и создание конкурентной среды.
Целесообразно в большей мере сосредоточить усилия на снижении
издержек на предоставление жилищно-коммунальных услуг, поскольку рост
стоимости услуг был в значительной степени связан с монопольным
положением организаций, предоставляющих данные услуги. Необходимо
более активно реформировать структуру управления и хозяйствования в
отрасли, развивать конкурентные отношения и процессы демонополизации,
расширять возможности потребителей, влиять на объемы и качество
предоставляемых услуг.
В основу системы управления в отрасли будет положено рациональное
разделение функций и организация взаимоотношений между:
а) собственником;
б) управляющей организацией;
в) подрядными организациями, осуществляющими обслуживание
жилищного фонда;
г) органами, уполномоченными осуществлять государственный
контроль за содержанием и использованием жилищного фонда и объектов
инженерной инфраструктуры, независимо от форм собственности.
На договорную основу будут переведены отношения собственника
жилищного фонда с управляющей организацией и субъектами хозяйствования
и потребления в жилищно-коммунальной сфере, будет осуществляться
переход на конкурсный отбор организаций подрядчиков любой формы
собственности.
Будет оказано содействие передаче функций по формированию заказа
на жилищно-коммунальное обслуживание и контролю за качеством и
количеством предоставляемых услуг субъектам жилищного самоуправления,
в первую очередь, товариществам собственников жилья. Деятельность этих
товариществ будет способствовать наиболее эффективной защите их прав,
возможности влиять на стоимость и качество услуг, созданию условий для
привлечения дополнительных источников финансирования содержания и
ремонта жилищного фонда.
Функции государственного контроля и регулирования качества
обслуживания будет выполнять государственная жилищная инспекция,
контролирующая не только обеспечение минимальных стандартов
обслуживания, но и факт заключения договоров, отражающих эти
нормативы.
Развитие конкуренции среди организаций, специализирующихся на
выполнении функций обслуживания жилищного фонда, позволит управляющей
организации и товариществам собственников жилья на основе конкурса
выбирать организацию, которая сможет предоставить необходимый уровень
качества выполняемых ею функций по наиболее низким ценам.
Необходимой предпосылкой развития конкурентных отношений является
демонополизация отрасли. К сфере деятельности, где будет развиваться
конкуренция, относятся:
* управление и обслуживание жилищного фонда и объектов городского
благоустройства;
* разработка и внедрение альтернативных форм предоставления
коммунальных услуг, в том числе предусматривающих создание автономных
систем жизнеобеспечения, в частности, в малоэтажном жилищном фонде;
* привлечение организаций, использующих альтернативные формы
предоставления коммунальных услуг, в том числе автономные системы
жизнеобеспечения, не связанные с сетевой инженерной инфраструктурой
объекты (крышные котельные, газоснабжение от емкостного и баллонного
газа);
* выполнение отдельных функций по обслуживанию объектов
коммунального назначения;
* проектно-изыскательские и строительные работы по развитию
коммунальных объектов.
Органам местного самоуправления необходимо ускорить
разгосударствление предприятий, функционирующих в этой сфере, и
обеспечить реальное равноправие организаций независимо от формы
собственности и заключение соответствующих договоров на основе
конкурсов.
В сфере действия местных естественных монополий необходимо
применение дополнительных методов антимонопольного воздействия. В этой
связи органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и
органам местного самоуправления через управляющие организации (службы
заказчика) и государственную жилищную инспекцию следует:
* осуществлять контроль за установлением коммунальных тарифов для
населения путем введения оценки объективности расчета затрат
предприятий - естественных монополистов и прибыли для формирования
цен, а также участия в работе региональных энергетических комиссий
всех заинтересованных сторон (органов представительной власти,
организаций по защите прав потребителей, антимонопольных органов и
органов самоуправления жилищным фондом) при установлении тарифов как
для коммунальных организаций, так и для организаций Министерства
топлива и энергетики Российской Федерации;
* повышать организационно-правовую и финансово-экономическую
независимость субъектов хозяйствования для перехода на договорные
отношения в сфере производства жилищно-коммунальных услуг;
* контролировать обеспечение в рамках договорных отношений
гарантированного обслуживания потребителей на уровне государственных
минимальных социальных стандартов жилищно-коммунального хозяйства;
* способствовать внедрению приборов домового и индивидуального
учета и регулирования расхода воды, тепло- и газоснабжения как
объективного стимула ресурсосбережения и элемента антизатратного
механизма в жилищно-коммунальном хозяйстве.
Реформа собственности на жилье и структуры управления жилищного
хозяйства позволит:
* ускорить процессы демонополизации в отрасли путем
разгосударствления ремонтно-эксплуатационных предприятий и передачи
жилищного фонда в управление управляющим организациям и
непосредственным собственникам жилья - товариществам собственников
жилья;
* создать условия для привлечения дополнительных источников
финансирования на содержание, ремонт и реконструкцию жилищного фонда,
в частности путем эффективного использования жилищной собственности
(земельного участка, жилых и нежилых помещений);
* членам товариществ собственников жилья самостоятельно решать
вопросы технического обслуживания и эксплуатации своей собственности,
а, следовательно, устанавливать порядок расходования личных средств на
управление и эксплуатацию здания;
* стимулировать установку приборов, контролирующих объем
потребляемых коммунальных услуг (тепло, вода, газ), так как реальный
объем их потребления оказывается значительно меньше рассчитываемого по
нормативу и соответственно оплачиваемого проживающими;
* развить у собственников и нанимателей жилья экономное отношение
к предоставляемым услугам, установив прямую связь между оплатой услуг
и расходованием ресурсов;
* создавать товарищества собственников жилья на этапе организации
строительства жилых зданий, что сразу же определяет форму управления
жилым зданием, а также дает возможность инвесторам - будущим
собственникам жилья самим устанавливать уровень комфортности
проживания и стимулирует их инвестиционную активность.
Для решения этих задач будет:
* ускорено принятие Федерального закона "О регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним";
* разработано положение об организации по управлению жилищным
фондом;
* разработано положение о демонополизации жилищно-коммунального
хозяйства;
* разработан порядок выделения земельного участка в общедолевую
собственность членам товарищества;
* разработана инструкция по налогообложению управляющих
организаций и товариществ собственников жилья. При рассмотрении
Налогового кодекса Российской Федерации целесообразно учесть вопросы
налогообложения как управляющих организаций, так и товариществ
собственников жилья (как некоммерческих организаций);
* разработаны рекомендации субъектам Российской Федерации и
органам местного самоуправления по выплате дотаций на содержание
жилищного фонда по зданиям, находящимся на балансе товариществ
собственников жилья, в тех же объемах, что и дотаций на содержание
муниципального жилищного фонда, а также выплату жилищных субсидий
низкодоходным семьям, являющимся членами товарищества;
* подготовлены нормативные документы, регулирующие вопросы
взаимоотношений ресурсоснабжающих предприятий и новых структур по
управлению жилищным фондом и определяющие порядок формирования тарифов
на предоставленные коммунальные услуги.
9. Экологическая политика
Анализ экологической ситуации на территории Российской Федерации
свидетельствует о том, что, несмотря на осуществление за последнее
время ряда природоохранных мероприятий, а также снижение сбросов и
выбросов загрязняющих веществ, обусловленное спадом производства,
положение в области охраны окружающей среды остается неблагополучным,
а уровень загрязнения природной среды - высоким.
Среднегодовые уровни загрязнения атмосферного воздуха по-прежнему
превышают санитарно-гигиенические нормы предельно допустимых
концентраций более чем в 200 населенных пунктах. Наибольший вклад в
это загрязнение вносят выбросы промышленных предприятий и
автомобильного транспорта.
Наиболее неблагоприятное положение наблюдается в гг. Архангельск,
Липецк, Москва, Норильск, Братск, Екатеринбург, Каменск-Уральский,
Кемерово, Красноярск, Нижний Тагил, Уфа, Стерлитамак, Челябинск,
Магнитогорск, Новокузнецк, Омск, Череповец, которые вошли в список
городов страны с наибольшим уровнем загрязнения атмосферного воздуха.
Не отвечает нормативным требованиям качество воды в большинстве
водных объектов России, при этом стоит отметить, что за последние годы
положение с качеством питьевой воды не улучшилось.
Реки Волга, Дон, Обь, Иртыш, Урал, Енисей, Печора, Кама, Томь
имеют высокий уровень загрязнения из-за сбросов сточных вод,
перегруженности и низкой эффективности работы очистных сооружений.
Неудовлетворительным остается состояние значительной части
используемых в сельском хозяйстве земель России. Сохраняется тревожная
тенденция абсолютного и относительного сокращения площадей
продуктивных сельскохозяйственных угодий вследствие их деградации за
счет роста эрозии почв, снижения плодородия, накопления вредных
веществ.
Лесные пожары остаются основным фактором, оказывающим негативное
воздействие на экологический и ресурсный потенциал лесов Российской
Федерации. Возникают крупные очаги массового размножения вредителей
леса (сибирский и непарный шелкопряд), приводящие к гибели леса на
площади в сотни тысяч гектаров.
Повсеместно происходит сокращение количества видов растений и
животных, что ведет к невосполнимым потерям генофонда.
Остро стоит вопрос охраны уникальных природных объектов, в том
числе заповедников и национальных парков, на обустройство которых
выделяется не более 10% необходимых средств.
Серьезная проблема возникла в связи с неудовлетворительным
положением в области обезвреживания и переработки промышленных и
бытовых отходов, которые загрязняют окружающую среду и представляют
реальную угрозу здоровью населения.
Обострение экологической обстановки - это результат не только
общекризисных явлений в экономике страны, связанных с низкой
инвестиционной активностью и падением технологической дисциплины, оно
представляет собой следствие накопленных за многие десятилетия
структурных деформаций хозяйства, приведших к доминированию
природоемких отраслей промышленности, ресурсоемких и энергоемких
технологий, сырьевой ориентации экспорта, а также чрезмерной
концентрации производства в немногих промышленных центрах и регионах
страны.
При этом произошло снижение эффективности действующих систем
очистки и утилизации вредных выбросов вследствие старения основных
фондов природоохранного назначения.
Резко отрицательную роль сыграло недостаточное выделение за
последние годы ассигнований на природоохранную деятельность.
В результате происходит деэкологизация производства и других
секторов экономики: удельные выбросы загрязняющих веществ в атмосферу
в расчете на единицу внутреннего валового продукта за 1992-1995 годы
увеличились в 1,3 раза, сбросы в водоемы - в 1,7 раза, водоемкость - в
1,6 раза.
Деградации природных комплексов способствует нерациональная, а
подчас хищническая эксплуатация природных ресурсов. Низкие ставки
платы за природные ресурсы, а в ряде случаев практически полное их
отсутствие, способствуют неумеренной эксплуатации природных богатств,
подрыву воспроизводства возобновляемых ресурсов.
На этапе переходного периода экономического развития страны может
возникнуть серьезная опасность дальнейшего ухудшения экологической
ситуации из-за:
* нарушения проектных технологических режимов, роста аварийности
производств;
* финансовых трудностей предприятий, ограничивающих возможности
выполнения природоохранных мероприятий;
* недостаточных бюджетных ассигнований отраслей, ответственных за
воспроизводство и охрану природных ресурсов (лесное, рыбное, водное
хозяйство, геологоразведка, природоохранные органы,
гидрометеорологическое обеспечение);
* отсутствия законодательно закрепленного разграничения
полномочий и ответственности органов власти всех уровней, что ведет к
несогласованности принимаемых решений в области использования ресурсов
и обеспечения экологической безопасности.
В целях предотвращения ухудшения экологической обстановки и
выхода на нормативный уровень состояния компонентов окружающей среды
необходимо проведение целенаправленной экологической политики,
базирующейся на принципах рыночных отношений и использующей
финансово-экономические возможности всех субъектов природопользования.
Основные положения этой политики изложены в Концепции перехода
Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденной Указом
Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. N 440, и будут
развернуты в Государственной стратегии устойчивого развития Российской
Федерации, разрабатываемой в настоящее время.
Исходя из положений Концепции и основных положений стратегии
устойчивого развития главная задача экологической политики на
ближайшие несколько лет заключается в преодолении негативных
проявлений деэкологизации производства и обеспечении стабилизации
экологической ситуации в процессе выхода страны из экономического
кризиса.
Содержанием этой деятельности должно являться:
* совершенствование природоохранительного законодательства,
системы экологических ограничений и регламентаций режимов
природопользования;
* совершенствование экономического механизма природопользования и
охраны окружающей среды, в том числе системы платежей за природные
ресурсы, с ориентацией на экономически обоснованное увеличение доли
ресурсных платежей в системе налогообложения;
* проведение широкого комплекса научно-исследовательских и
опытно-конструкторских работ, направленных на оздоровление среды
обитания человека и обеспечение экологической безопасности;
* последовательный переход на международные стандарты
технологических процессов и производимой продукции;
* государственная поддержка реконструкции действующих производств
при переходе на малоотходные, безотходные и ресурсосберегающие
технологии;
* лицензирование видов деятельности, влияющих на экологическую
ситуацию в стране;
* проведение экологической экспертизы и оценки воздействия на
окружающую природную среду при реализации программ и проектов
хозяйственной и иной деятельности;
* осуществление работы по разграничению полномочий в области
использования природных ресурсов между Российской Федерацией и ее
субъектами, направленной на рационализацию природопользования, при
усилении координирующей роли соответствующих федеральных органов
исполнительной власти.
В целях осуществления указанных направлений экологической
политики в 1997-2000 годах предусматривается рассмотреть в
Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации
проекты законодательных актов "О внесении изменений и дополнений в
Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды", "Об отходах
производства и потребления", "О рыболовстве и охране рыбных запасов",
"О государственной гидрометеорологической службе", "О питьевой воде",
"Об охране озера Байкал", "Об охране атмосферного воздуха", "О
почвах", "О растительном мире" и другие.
Кроме того, намечено подготовить ряд нормативных актов
Правительства Российской Федерации, в том числе о порядке
лицензирования пользования водными объектами, о создании федеральной
системы экологической сертификации, о мерах по улучшению
экологического образования, о специально уполномоченных
государственных органах Российской Федерации в области охраны
окружающей среды, а также положение о водоохранных зонах и прибрежных
защитных полосах водных объектов и другие.
В области совершенствования экономического механизма
природопользования и охраны окружающей среды в 1997-2000 годах будет
введена в действие система платежей за пользование водными объектами,
в том числе плата за пользование водными объектами (водный налог) и
плата, направляемая на восстановление и охрану водных объектов.
Одновременно будут подготовлены предложения по усовершенствованию
механизма платы за сбросы и выбросы загрязняющих веществ в окружающую
среду, размещение отходов производства и потребления, по введению
платежей за иные виды негативного воздействия (радиоактивное, шумовое
и др.), имея в виду необходимость превращения этих платежей в один из
основных источников финансирования природоохранных мероприятий. Также
будут подготовлены нормативно-методические документы по порядку
определения предотвращенного экономического ущерба в результате
реализации природоохранных мероприятий.
При формировании годовых прогнозов социально-экономического
развития Российской Федерации предусматривается также шире
использовать механизм экономического лимитирования использования
природных ресурсов, особенно многоцелевого назначения.
В рамках реализации государственной экологической политики будут
осуществлены масштабные исследования по наиболее актуальным проблемам
охраны окружающей среды и природопользования. Среди них проблемы,
связанные с глобальным изменением климата вследствие выбросов газов,
создающих "парниковый эффект", с разработкой и внедрением новых
технологий неистощительного природопользования и реабилитации
окружающей среды от техногенных воздействий, а также вопросы
образования и распространения диоксинов и диоксиноподобных
токсикантов.
В области перехода на международные стандарты технологических
процессов и производимой продукции будет осуществлена разработка новых
стандартов качества продукции с учетом современных научно-технических
достижений и возможностей отечественной индустрии.
Основным инструментом реализации экологической политики в
предстоящий период станет выполнение экологических программ различного
уровня.
В первую очередь будет продолжена реализация федеральных целевых
программ, выполнение которых было начато в предыдущие годы, в том
числе таких программ, как "Оздоровление экологической обстановки и
охраны здоровья населения Тульской области", "Экология г.Братска",
"Оздоровление окружающей среды и населения г. Нижний Тагил
Свердловской области".
Одновременно предусматривается реализация уже утвержденных
федеральных программ и мероприятий. Среди них программы по
оздоровлению окружающей среды Оренбургской и Самарской областей, гг.
Череповца, Чапаевска, комплекс мероприятий по оздоровлению окружающей
среды и населения Уральского региона, в том числе г.Карабаша.
Важное значение имеет реализация программ, направленных на
предотвращение деградации крупных природных комплексов
межрегионального значения, оказывающих заметное влияние на
устойчивость биосферы в пределах территории Российской Федерации.
Среди них программы "Возрождение Волги", "Обеспечение охраны озера
Байкал и рациональное использование природных ресурсов его бассейна",
а также программы по предотвращению загрязнения и сохранению экосистем
Балтийского, Черного и Азовского морей, по решению социальных,
экономических и экологических проблем, связанных с подъемом уровня
Каспийского моря.
Намечено выполнение программ, обеспечивающих защиту населения и
производственных объектов от влияния опасных природных процессов в
Приморском и Краснодарском краях, Усть-Ордынском Бурятском автономном
округе, на Камчатке.
Предусматривается государственная поддержка развития системы
гидрометеорологического обеспечения народного хозяйства России и
государственной системы мониторинга окружающей природной среды,
предотвращения и снижения ущерба от стихийных природных явлений и
рационального использования природно-ресурсного потенциала,
мероприятий по адаптации к изменениям климата, обусловленным выбросами
парниковых газов; развития системы заповедников и национальных парков,
охраны лесов от пожаров, защиты их от вредителей и болезней,
лесовосстановления, экологического образования.
Намечено создание единой государственной системы по контролю за
радиоактивной обстановкой, осуществление мер по защите от диоксинов и
диоксиноподобных токсикантов, охране озонового слоя и производству
озонобезопасных хладонов.
Приоритетное значение будет иметь продолжение работ по реализации
федеральных целевых программ по радиационной реабилитации населения и
территорий, улучшению социальной и экологической обстановки в зонах
радиоактивного загрязнения, возникших в результате аварий на
Чернобыльской АЭС, в Уральском регионе, в результате ядерных испытаний
на Семипалатинском полигоне. Необходимо определить принципиальные
направления совершенствования этих программ, сосредоточить средства
государственной поддержки на решении важнейших проблем в регионах,
наиболее пострадавших от радиоактивного загрязнения, в первую очередь
в Брянской, Калужской, Орловской, Тульской, Челябинской, Свердловской,
Курганской областях, в Алтайском крае и Республике Алтай.
Значительное число мероприятий будет осуществлено при федеральной
поддержке в рамках реализации региональных экологических программ.
Общий объем капитальных вложений на реализацию природоохранных
мероприятий за счет всех источников финансирования на предстоящий
период прогнозируется в объеме 45-50 трлн.рублей.
Реализация намечаемых мероприятий в рассматриваемом периоде
позволит сократить объем выбросов в атмосферу и сброса загрязненных
сточных вод на 8-10%. При этом крайне важно на этапе реструктуризации
экономики добиться сокращения удельных выбросов и сбросов загрязняющих
веществ.
В переходный период весьма актуальное значение имеет привлечение
зарубежных средств на цели охраны окружающей среды. В 1997-2000 годах
развернется осуществление Проекта по управлению окружающей средой,
финансируемого за счет кредита Мирового банка в размере 110 млн.
долларов США. При этом половина получаемых средств будет направлена на
реализацию быстроокупаемых инвестиционных экологических проектов,
вторая половина будет использована на осуществление мероприятий в
области технической политики в природоохранной сфере.
Кроме того, за счет гранта, предоставляемого Глобальным
экологическим фондом, будут осуществлены меры по поэтапному
прекращению использования озоноразрушающих веществ и сохранению
биоразнообразия.
10. Экономика военной реформы
В условиях формирующейся новой геополитической ситуации
происходят существенные изменения в военно-экономической политике
России. Содержание и темпы адекватного преобразования системы обороны
и безопасности страны существенно зависят от финансовых ресурсов и
возможностей экономики. Оптимальное использование этих ограниченных
возможностей должно обеспечить в 1997-2000 годах поддержание
обороноспособности страны на должном уровне и последовательное
осуществление военной реформы, потребность в которой назрела давно.
В соответствии с основными положениями военной доктрины в
обозримой перспективе не предвидится реальной угрозы крупномасштабного
нападения на Россию. Вместе с тем на данном уровне развития
международных отношений военная сила остается одним из важнейших
факторов системы обеспечения национальной и мировой безопасности. В
связи с этим следует обеспечить поддержание технической оснащенности
Вооруженных Сил Российской Федерации, текущих нужд войск на уровне,
обеспечивающем убедительное сдерживание любого потенциального
агрессора от военных акций против России. Особое внимание в этот
период следует уделить сохранению и развитию кадрового состава
Вооруженных Сил Российской Федерации, производственного потенциала
военной промышленности, процессу разработки и освоения новейших
образцов вооружения и военной техники как основы модернизации системы
обороны и безопасности страны.
Для решения указанных задач необходимо мобилизовать максимум
средств на возобновление экономического роста и структурную
перестройку народного хозяйства, на увеличение инвестиций в реальный
сектор экономики и повышение их эффективности. Только рост экономики
позволит выделять необходимые ресурсы для укрепления
обороноспособности страны и военно-политического влияния России в
мире. Попытки же добиться этих целей в ущерб развитию экономики
приведут лишь к противоположным результатам.
Общий объем финансовых ресурсов, направляемых на обеспечение
обороны и безопасности страны, зависит от динамики валового
внутреннего продукта и его доли, направляемой на указанные цели. Эта
доля за годы экономической реформы существенно снизилась.
Если в 1991 году доля расходов на национальную оборону во
внутреннем валовом продукте была 6,2%, то в 1995 году она составила
только 3,3%. В бюджете, принятом на 1997 год, она составляет 3,83%.
При этом сокращался и общий объем внутреннего валового продукта. Все
это привело к очень сложной ситуации: многие элементы системы
национальной обороны находятся в кризисном положении.
В перспективе внутренний валовый продукт будет возрастать, а
потому, при растущей в первый период, а затем снижающейся доле военных
расходов во внутреннем валовом продукте, их абсолютный объем будет
увеличиваться. Это создаст минимально необходимые условия для решения
актуальных задач военной реформы и военно-технической политики.
Реальная мощь Вооруженных Сил Российской Федерации будет
определяться не численностью войск, а высокой степенью их
профессионализма, выучки и организации, уровнем технической
оснащенности. Одно из важнейших мест в них займут интегрированные силы
и средства ядерного сдерживания, обеспечивающие стратегическую
стабильность. Согласованное развитие получат все необходимые
современной военной державе силы и средства: межвидовые группировки,
силы и средства сухопутных войск, военно-морского флота,
военно-воздушных сил и сил противовоздушной обороны. Особая роль в
реформируемых Вооруженных Силах Российской Федерации будет
принадлежать комплексу средств информационной борьбы, высокоточному
оружию, силам и средствам обеспечения мобильности войск, развитию
системы управления всех уровней.
Однако военная реформа не сводится к преобразованиям в структуре
и составе, оптимизации численности Вооруженных Сил Российской
Федерации, сокращению других видов вооруженных формирований. Она также
предусматривает:
* развитие на основе утвержденной Президентом Российской
Федерации долгосрочной Государственной программы вооружения и в
соответствии с целями и задачами военной реформы оборонных НИОКР;
* укрепление оборонной инфраструктуры (аэродромов, портового
хозяйства, военно-морских баз, арсеналов, ремонтных предприятий и
пр.);
* крупные преобразования в промышленности, причем не только в
оборонной, нацеленные на обеспечение Вооруженных Сил Российской
Федерации передовой военной техникой, качественное снабжение армии
материально-техническими ресурсами и всеми видами довольствия;
* решение всего комплекса социальных проблем военнослужащих и
членов их семей, а также таких важных политических вопросов, как
укрепление престижа воинской службы, повышение статуса офицера и
гражданского персонала Вооруженных Сил.
Военная реформа на ее первом этапе потребует дополнительных
(сверх обычных военных расходов) затрат из федерального бюджета. Такие
затраты предусматриваются в федеральном бюджете на 1997 год. Это
своего рода капитальные вложения в военную реформу, которые, как и
любые инвестиции, дадут отдачу с некоторым временным лагом. В
частности, через 2-3 года они позволят снизить ту часть бюджетных
расходов на текущее содержание Вооруженных Сил Российской Федерации,
которая почти линейно зависит от их состава и численности.
Высвобождаемые средства вместе с расширением бюджетных источников
финансирования оборонных расходов в условиях устойчивого роста
внутреннего валового продукта обеспечат наращивание государственных
расходов на военные НИОКР, на оснащение армии и флота современным
вооружением, на поддержание оборонной инфраструктуры.
При реализации конкретных направлений военной реформы в ходе
формирования оборонных бюджетов страны по годам долгосрочной
перспективы предлагается положить в основу следующую стратегию.
1997-2000 годы - реструктуризация военно-промышленного потенциала
при сохранении его наиболее ценных элементов и критических технологий,
стабилизация производства военной техники и поддержание процесса
разработки новейших образцов оружия как основы модернизации
Вооруженных Сил.
В соответствии с решениями Президента Российской Федерации и
Совета обороны Российской Федерации необходимо обеспечить:
* структурную перестройку и определенное сокращение численности
Вооруженных Сил и других войск;
* концентрацию военного производства на небольшом количестве
предприятий и в федеральных научно-производственных центрах;
* создание в оборонном комплексе крупных диверсифицированных
компаний (в том числе государственных) и финансово-промышленных групп
для производства конкурентоспособной на внутреннем и внешнем рынках
продукции. При этом жестко ограниченное количество оборонных
предприятий будет переведено в разряд казенных. Такое преобразование
будет проводиться только в случаях, когда диверсификация (частичная
конверсия) производства по объективным причинам (узко специальный
характер используемых технологий, высокая доля незагруженных
мобилизационных мощностей, особая режимность и др.) невозможна, а
потому доля государственного заказа в общем объеме производства и в
перспективе неизбежно будет подавляющей.
В период реструктуризации доля расходов на национальную оборону
во внутреннем валовом продукте должна возрасти по сравнению с 1995
годом, причем в общем объеме расходов на национальную оборону удельный
вес текущих затрат на содержание Вооруженных Сил должен снизиться, а
удельный вес затрат на НИОКР должен быть доведен до 14%, расходов на
закупки вооружения и военной техники - до 30-35% расходов на
национальную оборону. В расходах на капитальное строительство (по
статье "Национальная оборона") увеличатся расходы на специальное
строительство, в том числе на развитие оборонной инфраструктуры. В
рамках текущих расходов на содержание Вооруженных Сил возрастет доля
расходов на боевую и оперативную подготовку, на эксплуатацию и ремонт
техники.
В 1997-2000 годах за счет средств, выделяемых на военную
реформу сверх расходов на национальную оборону, должны прежде
всего финансироваться затраты на обеспечение выходными пособиями и
жильем увольняемых из Вооруженных Сил военнослужащих.
В настоящее время важное значение имеет непрерывность
финансирования оборонных расходов. Наиболее остро эта проблема
касается оборонной промышленности.
Цикл создания военной техники колеблется от 3 до 10 лет, а
госзаказ устанавливается только на календарный год при определении
расходов на национальную оборону в федеральном бюджете на этот год.
Намечается при рассмотрении федерального бюджета на очередной год
утверждать разрешенные бюджетные ассигнования на следующий за
очередным год, в пределах которых заказчик получает право заключать
соответствующие контракты на производство и поставку военной техники.
Важное значение имеет также непрерывность финансирования
производства военной техники в пределах одного календарного бюджетного
года. Неритмичность финансирования приводит к серьезным негативным
последствиям для экономики оборонного предприятия. Производитель
военной техники и вооружений, поставляющий их на внутренний рынок, не
имеет возможности получить краткосрочный кредит у потенциального
покупателя своей продукции - государства. Намечается образовать за
счет бюджетных и внебюджетных источников страховой фонд в целях
погашения кассовых разрывов при реализации графиков производства и
поставок военной техники и отдельных видов материально-технических
ресурсов и довольствия в армию.
Другой важнейший аспект поддержания на необходимом уровне
обороноспособности и безопасности страны - мобилизационная подготовка
экономики. В 1997 году завершится работа над планом мобилизационного
развертывания отечественной экономики применительно к современным
условиям. Он определяет не только план поставок военной техники и
продукции общего назначения, но и прогноз функционирования всей
экономики Российской Федерации на расчетный год. Указанный прогноз
включает основные макроэкономические показатели и показатели
производства важнейших видов продукции, взаимоувязанные через балансы
основных материальных ресурсов, и показывает максимальные (в смысле
удовлетворения потребности армии в военной технике, в
продовольственном и вещевом довольствии, а населения - в основных
продуктах и услугах, необходимых для жизнеобеспечения в военное время)
возможности современной российской экономики, которые могут быть
достигнуты в результате ее мобилизационного развертывания.
В соответствии с мобилизационным планом в 1997-2000 годах в
бюджетах отдельных лет предусматривается выделять средства на
содержание важнейших мобилизационных мощностей, что позволит
поддержать экономику предприятий, имеющих такие мощности, и сохранить
критические технологии, даже если эти мощности временно не загружены.
По мере расширения финансовых возможностей в федеральном бюджете
следует предусматривать средства не только на содержание имеющихся
мобилизационных мощностей, но и на капитальные вложения по их созданию
и развитию.
Дееспособные мощности, не обеспеченные оборонным заказом и не
попавшие в разряд мобилизационных, подлежат конверсии.
Практика показала потенциальную эффективность конкурсной системы
государственной поддержки конверсии. К финансированию на основе
межведомственной экспертизы принимаются конверсионные программы,
нацеленные на решение важнейших народно-хозяйственных задач в сфере
транспорта, связи, топливно-энергетического комплекса,
здравоохранения, агропромышленного комплекса и других отраслей
экономики. Они предусматривают выпуск конкурентоспособной, в том числе
экспортно-ориентированной и импортозамещающей продукции с
использованием новых и новейших технологий, материалов.
Однако потенциал конверсии пока еще используется далеко не в
полной мере в связи с недостаточным и неритмичным финансированием
программ конверсии. Для нормализации положения намечается
активизировать работу Государственного конверсионного фонда, который
должен аккумулировать ресурсы федерального бюджета и внебюджетные
средства, включая отечественные и иностранные инвестиции, доходы от
продажи акций конверсированных предприятий, отчисления от прибыли этих
предприятий и другие. Государственный конверсионный фонд сможет не
только покрывать кассовые разрывы внутри года, но и предоставлять
гарантии коммерческим банкам, которые будут вкладывать собственные
средства в надежные конверсионные проекты. Средства из этого Фонда
будут выделяться только на конкурсной основе и только под конкретные
конверсионные проекты.
Последовательная реализация в 1997-2000 годах охарактеризованных
направлений военно-экономической политики позволит сделать годовые
военные бюджеты страны сбалансированными, реалистичными, отвечающими
стратегическим целям обеспечения обороны и безопасности Российского
государства. При этом накопленные в Вооруженных Силах, оборонной
промышленности и высвобождаемые в ходе военной реформы кадровые,
материальные и информационные ресурсы станут одним из важнейших
источников ускорения научно-технического прогресса, стабилизации и
поступательного развития отечественной экономики.
11. Региональная экономическая политика
Установленное Конституцией Российской Федерации федеративное
устройство государства требует создания новых механизмов обеспечения в
стране единого экономического пространства и его взаимоувязанных
территориальных компонентов.
Повышение уровня самостоятельности регионов требует
совершенствования правовых и экономических взаимоотношений с
федеральным центром.
Это обусловливает необходимость корректировки целей и задач
региональной экономической политики на период до 2000 года.
Основными целями региональной политики в Российской Федерации
являются:
* расширение полномочий органов государственной власти субъектов
Российской Федерации в сферах совместного ведения;
* обеспечение действия принципа равноправия субъектов Российской
Федерации между собой и в их отношениях с федеральными органами
государственной власти с учетом специфики каждого из них путем
соблюдения прав и интересов субъектов Российской Федерации в ходе
подготовки и принятия правовых актов федеральных органов
государственной власти;
* обеспечение правовых, экономических, социальных и
организационных основ федерализма в Российской Федерации, укрепление
единого экономического пространства;
* обеспечение единых минимальных социальных стандартов и защит,
гарантированных Конституцией Российской Федерации, социальных прав
граждан;
* предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация
последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов;
* максимальное использование природно-климатического потенциала
регионов;
* становление местного самоуправления.
Сохранение и укрепление единства экономического и правового
пространства Российского государства будет обеспечиваться путем
совершенствования федеративных отношений, организации стратегического
и оперативного взаимодействия федеральных органов государственной
власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации
и органов местного самоуправления, системы федеральных законов,
законодательства субъектов Российской Федерации через заключение
договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между
федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации, а также
договоров и соглашений между субъектами Российской Федерации (в том
числе в рамках межрегиональных ассоциаций экономического
взаимодействия).
В связи с этим усилия органов государственной власти Российской
Федерации и органов государственной власти субъектов Российской
Федерации должны быть сконцентрированы на решении следующих задач:
* содействие развитию экономической реформы, формированию во всех
регионах многоукладной экономики, в том числе малого
предпринимательства, становлению региональных и общероссийских рынков
товаров, труда и капитала, институциональной и рыночной
инфраструктуры;
* сокращение чрезмерно глубоких различий в уровне
социально-экономического развития регионов, поэтапное создание условий
для укрепления в них собственной экономической базы повышения
благосостояния населения;
* достижение экономически и социально оправданного уровня
комплексности и рационализации структуры хозяйства регионов, повышение
его жизнеспособности в рыночных условиях;
* развитие межрегиональных инфраструктурных систем (транспорта,
связи, информатики и других);
* оказание государственной поддержки районам экологических и
стихийных бедствий, регионам с высоким уровнем безработицы,
демографическими и миграционными проблемами;
* разработка и реализация научно обоснованных мероприятий для
регионов со сложными условиями хозяйствования, требующими специальных
методов регулирования (районы Арктики и Крайнего Севера, Дальний
Восток, приграничные регионы и другие).
Укрепление экономических основ федеративных отношений
Выход из социально-экономического кризиса, сохранение и
укрепление территориальной целостности страны и федеративных основ
российского государства предполагают формирование и осуществление со
стороны федерального центра активной экономической политики по
отношению к регионам с различным уровнем социально-экономического
развития. Эта политика должна быть результатом обсуждения и
согласования со всеми субъектами Российской Федерации стратегических и
тактических направлений оказания помощи и поддержки и "сильным", и
"проблемным" регионам. Она должна быть реальной, исключать декларации
о "выравнивании регионов", возможность принятия односторонних решений
о повышении благосостояния населения в одних регионах за счет других.
К "проблемным" регионам можно отнести отстающие в развитии
регионы, а также регионы, имеющие в своем составе кризисные,
депрессивные, приграничные территории, и районы Крайнего Севера.
Для отстающих регионов характерны слабое развитие собственной
экономической базы, низкие душевые доходы населения, неразвитый
производственный и финансовый потенциал. Кризисные и депрессивные
территории, имевшие такой потенциал ранее, оказались в тяжелом
социально-экономическом положении в силу происходивших в последние
годы процессов.
Для "проблемных" регионов активная экономическая политика
государства будет включать в себя участие центра в программах
структурной перестройки экономики регионов, испытывающих трудности,
формирование условий для привлечения в них инвестиций, осуществление
программ создания дополнительных рабочих мест с минимальными
затратами, разработку и согласование на федеральном уровне системы
финансовой помощи для обеспечения гарантированных государством
социальных жизненных стандартов.
Для "сильных" регионов такая политика должна означать поддержку
центром всех хозяйственных начинаний, дающих возможность вывести
экономику регионов и страны в целом на качественно новый уровень,
создание системы стимулов и условий для их самостоятельного развития,
укрепления и расширения налогооблагаемой базы и т.д.
Особое место в региональной экономической политике государства
будет занимать поддержка и оказание помощи регионам с особо сложными
природно-географическими условиями, регионам, имеющим зоны
экологических и стихийных катастроф, субъектам Российской Федерации,
оказавшимся в "ранге" приграничных территорий.
Государственная поддержка приграничных территорий будет
направлена на формирование производственных и социальных
инфраструктур, привлечение населения на эти территории. Предстоит
принять меры по компенсации затрат на осуществление приграничными
территориями федеральных функций.
Все эти направления проведения активной экономической политики
должны получить правовое оформление в соответствии с принципами и
нормами, заложенными в Конституции Российской Федерации.
Для этого необходимо в ближайшие два года четко разграничить
компетенцию и ответственность между органами исполнительной власти
Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации и органами местного самоуправления по принятию
управленческих решений прежде всего в области использования природных
ресурсов, собственности, внешнеэкономической деятельности и
межбюджетных отношений.
Вопросы природопользования необходимо рассматривать с точки
зрения практической реализации конституционного принципа совместного
ведения Российской Федерации и ее субъектов. До настоящего времени эти
вопросы рассматривались и на федеральном уровне, и на уровне ее
субъектов главным образом с точки зрения разграничения и реализации
прав на владение, пользование и распоряжение природными ресурсами.
Требуется превратить платежи за право использования природных
ресурсов, являющихся достоянием всей страны, всех субъектов Российской
Федерации, в один из основных источников финансирования федерального
фонда финансовой поддержки регионов.
Необходимо коренным образом изменить ситуацию по управлению
государственной собственностью со стороны Федерации и ее субъектов.
Завершить создание соответствующих реестров и осуществлять их
систематическое ведение. Ключевым вопросом является и создание
механизмов управления пакетами акций, принадлежащих государству,
четкое и обоснованное разграничение ответственности и доходов по ним,
организация и осуществление соответствующего контроля по каждому из
них за Федерацией и ее субъектами. Требует пересмотра в связи с
Федеральным законом "Об основах местного самоуправления" положение об
управлении, финансировании и ответственности за состоянием объектов
социальной сферы на местах.
Необходимо привести внешнеэкономическую деятельность субъектов
Российской Федерации в соответствие с конституционными нормами и
законодательством Российской Федерации. При этом исходной предпосылкой
решения соответствующих вопросов должен стать тот факт, что субъекты
Российской Федерации не являются субъектами международного права.
Нуждаются в законодательном оформлении особенности внешнеэкономической
деятельности в приграничных регионах.
Центральное место в решении проблемы управления
социально-экономическим развитием страны занимают вопросы укрепления
финансовой самостоятельности и самодостаточности регионов на основе
принципов бюджетного федерализма, которые предполагают:
* усиление роли территориальных бюджетов в системе
государственных финансов страны;
* наделение необходимыми финансовыми ресурсами каждого уровня
власти для реализации полномочий;
* обеспечение единства финансово-бюджетной и налоговой системы
Российской Федерации при заключении соглашений по взаимоотношениям
федеральных органов власти с органами власти субъектов Российской
Федерации;
* установление механизма регулирования территориальных бюджетов,
с тем чтобы закрепленные доходы в каждом территориальном бюджете были
преобладающими. При этом нормативы закрепленных доходов должны быть
долговременными (утверждаться на 3-5 лет);
* оказание финансовой помощи отдельным регионам путем
трансфертных передач в целях обеспечения гарантированных государством
социальных жизненных стандартов. Следует шире использовать возможности
территориальной системы федерального казначейства для ускорения
платежей, исключения встречных финансовых потоков и организации
действенного контроля за целевым использованием средств;
* обеспечение перехода от инвестиционной помощи депрессивным
регионам к инвестициям на конкурсной основе в региональные очаги
экономического роста и в технологические инновации;
* создание равных прав для всех регионов Российской Федерации в
части бюджетных взаимоотношений, обеспечение формирования межбюджетных
отношений регионов и Российской Федерации исключительно на основе
Федерального закона о бюджете и невозможности их изменения никакими
особыми соглашениями Российской Федерации с регионами;
* принятие мер, исключающих введение нормативных актов по
расширению или установлению льгот и преимуществ регионам, физическим и
юридическим лицам, не подкрепленных финансовым обеспечением, и
приводящих к уменьшению доходов, росту дефицита федерального бюджета и
бюджетов субъектов Российской Федерации.
Требует серьезного улучшения действующая практика учета расходов
федерального бюджета, передаваемых на территории субъектов Российской
Федерации по всем направлениям. Это важно для справедливого
распределения всех видов финансовой помощи. В настоящее время
необходимость совершенствования методов распределения Федерального
фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации с учетом
природно-географических и социально-экономических особенностей
регионов, определяющих состояние и специфику расходно-доходной частей
их бюджетов.
В 1994-1996 годах при распределении Федерального фонда финансовой
поддержки субъектов Российской Федерации принимались во внимание
данные среднероссийского уровня бюджетной обеспеченности по доходам и
средние данные о расходах бюджетов по экономическим районам. В
расчетах на 1997 год было предложено учитывать соответствующие данные
по трем группам регионов, сформированным на основе учета
природно-климатических условий.
Необходимо перейти к распределению средств Федерального фонда
финансовой поддержки субъектов Российской Федерации с учетом
индивидуальных природно-климатических и социальноэкономических условий
в каждом регионе на основе нормативного подхода.
Основной проблемой территориальных бюджетов в настоящее время
является жизнеобеспечение социальной инфраструктуры. Решение ее
требует значительной части их ресурсов (только расходы на
жилищно-коммунальное хозяйство составляют в среднем по России более
25% всех расходов территориальных бюджетов).
Переход от дотирования затрат на жилищно-коммунальные услуги и
транспорт в интересах всего населения к предоставлению денежной
компенсации на эти расходы "малодоходным" группам населения позволит
уменьшить суммарный размер дотаций до 8- 10% объема ныне существующих
затрат. Тем самым будет существенно снижена нагрузка на расходную
часть территориальных бюджетов всех регионов. Высвободившиеся средства
будут направлены на подъем и структурную перестройку экономики
регионов. Это создаст предпосылки для увеличения в них доходов
бюджетов и направления их на повышение жизненного уровня населения.
Расчеты показывают, что в условиях увеличивающейся дифференциации
в доходах населения переход к социально ориентированной поддержке
наименее обеспеченных слоев населения позволит во многом выполнить
обязательства государства в рамках ограниченных ресурсов федерального
бюджета.
Изменение структуры взаиморасчетов позволит сконцентрировать
трансфертную помощь. Число регионов-реципиентов с 76 в 1995 году к
2000 году может снизиться до 48- 55.
Общефедеральные эффекты от реализации программы перехода на
адресные варианты дотирования предполагаются в 1999-2000 годах. На
начальных этапах эффективность должна проявиться в группе наиболее
инициативных регионов, взявших на себя все сложности подготовительного
периода.
Требуется прекратить или существенно снизить выделение средств
федерального бюджета "в пожарном порядке". Соответствующие направления
его расходов, к примеру "по северному завозу", должны быть переведены
в режим трансфертных, планомерных расчетов.
Совершенствования требует и практика расходов федерального
бюджета по линии отраслевых министерств и ведомств. В первую очередь
необходима координация таких расходов, определение их приоритетных
направлений и взаимоувязка федеральных программ между собой и с
расходами региональных бюджетов. Только в этом случае можно достигнуть
оптимального соотношения между самостоятельностью регионов и
координацией их действий для решения общефедеральных задач.
Расходы федерального бюджета на территории регионов должны
осуществляться на основе программно-целевого подхода, направленного
прежде всего на сохранение территориальной целостности государства, на
решение стратегических задач Российской Федерации в целом, на
ускорение выхода страны из кризиса и повышение эффективности ее
хозяйственной системы.
Программы развития регионов
Федеральные целевые программы развития регионов и федеральные
программы развития отраслей и межотраслевых комплексов, реализуемые на
территории всех регионов, являются одним из основных инструментов
осуществления региональной экономической политики.
Четвертую часть федеральных целевых программ, финансируемых за
счет федерального бюджета составляют программы развития регионов,
экологические программы и программы ликвидации последствий
радиационных катастроф.
Действующими и разрабатываемыми программами уже охвачены все
восточные районы страны. Растет число регионов, для которых
разработаны и приняты федеральные программы и в Европейской части
России. Разрабатываются новые программы развития Сибири, Удмуртской
Республики, Республики Хакасия, Республики Адыгея, Астраханской,
Брянской и Тюменской областям, по освоению Нижнего Приангарья и др.
Программными методами будут решены проблемы развития регионов с
особыми условиями хозяйствования (север и восток), имеющих
недостаточно развитый экономический потенциал и наиболее подверженных
депрессивным процессам (Республика Бурятия, Республика Мордовия),
особенно нуждающихся в структурной перестройке экономики (многие
северные и восточные районы, Удмуртская Республика, Краснодарский
край), приграничных регионов (Псковская область), регионов,
расположенных в зоне межнациональных конфликтов (отдельные республики
Северного Кавказа).
При всем разнообразии федеральных целевых программ общей для всех
них целью является осуществление системы мер, обеспечивающих
преодоление кризиса в отраслях и регионах, формирование эффективной
экономики.
На предстоящий период основные усилия предстоит направить не
столько на разработку новых программ развития регионов, сколько на
реализацию уже разработанных и принятых.
В связи с этим наибольшее значение приобретает решение
практических проблем осуществления региональных программ.
Большие трудности для решения представляет проблема поиска
конкретных источников финансирования, так как федеральный бюджет будет
обеспечивать только часть потребности в финансовых ресурсах,
необходимых для реализации программ. Устанавливаемая сейчас система
разработки средне- и долгосрочных прогнозов, концепций и программ
социально-экономического развития создаст более благоприятные условия
для увязки региональных программ с общероссийскими параметрами, для
реальной увязки прогнозируемых потребностей с ресурсами для их
удовлетворения.
Вместе с тем актуальной остается задача конкретизации
внебюджетных источников финансирования по каждой программе.
Оптимальным решением проблем будет достижение такого положения,
при котором осуществление мероприятий Программы (после определенного
начального периода, когда требуется привлечение инвестиций из центра и
других внешних источников) способствует образованию источников
накопления инвестиционных ресурсов для дальнейшего развития Программы.
Важно решение проблемы взаимоувязки региональных программ с
отраслевыми программами, осуществляемыми на территории регионов, а
также корректировки федеральных целевых программ по мере их реализации
в связи с ограниченностью ресурсов, имея в виду уточнение
приоритетности программных мероприятий, изменение территориальных
пропорций в распределении средств на реализацию отраслевых программ и
т.д.
Значительного совершенствования на основе накапливаемого опыта
требует практика управления реализацией программ (организация
управления, формы реализации, взаимодействие с региональными и
местными властями, деятельность государственных заказчиков и т.д.).
Региональные программы не должны сводиться только к набору
инвестиционных проектов, на осуществление которых запрашиваются
средства из федерального бюджета. Все более актуальными становятся,
во-первых, проблемы определения других форм и конкретных мер
федеральной экономической политики по отношению к региону, в котором
осуществляются федеральные региональные программы, и, во-вторых,
проблема оптимального сочетания методов государственного и рыночного
регулирования.
Среди основных задач, которые предстоит решить в среднесрочной
перспективе посредством программ развития регионов, можно отметить
следующие:
1) выявление мероприятий, реализуемых через отраслевые,
функциональные и региональные программы разного уровня и концентрация
("собирание") финансовых средств всех программ на решение ключевых
региональных проблем;
2) определение по всей системе разрабатываемых программ наиболее
существенных финансовых источников регионального развития;
3) координация реализации всех программ как единой системы
мероприятий на конкретной территории;
4) обоснование формирования необходимой дополнительной
нормативной базы развития региона ("рамочные" условия) на конкретный
временной период;
5) прогнозирование рынков сбыта продукции, производимой в
регионе;
6) координация действий федеральных, региональных органов
государственной власти и органов местного самоуправления;
7) выделение этапов развития регионов с определением методов и
способов решения задач на каждом из этапов.
Реализация целевых программ зависит от обоснованности и
эффективности оперативных решений, принимаемых на основании анализа
хода выполнения программных мероприятий.
В этой связи необходимо организовать в 1997-2000 годах систему
контроля реализуемых федеральных целевых, отраслевых программ в
региональном разрезе и программ развития регионов.
Такая система позволит регулярно прогнозировать влияние изменений
в функционировании и развитии отраслей на экономическую ситуацию в
регионах, что даст возможность заблаговременно принимать необходимые
управленческие решения как в экономической, так и социальной сферах.
Создание системы мониторинга должно повысить эффективность
управления ходом реализации федеральных целевых программ,
ориентированных на решение наиболее значимых социально-экономических
проблем Российской Федерации и ее субъектов, и обеспечить:
* сбор и статистическую обработку информации о ходе реализации
федеральных целевых программ в региональном разрезе;
* контроль хода реализации программных мероприятий федеральных
целевых программ и их финансового обеспечения с выделением
регионального разреза;
* согласование мероприятий федеральных целевых программ с
государственными прогнозами социально-экономического развития и
инвестиционными программами;
* взаимодействие при осуществлении программных мероприятий
федеральных целевых программ различного назначения;
* подготовку информационно-аналитического материала для
обоснования очередности программных мероприятий и перечня федеральных
целевых программ, предлагаемых к финансированию в наступающем году;
* подготовку регионального разреза федеральных целевых программ,
включаемых для финансирования в проект федерального бюджета.
Мониторинг реализации утвержденных Правительством Российской
Федерации федеральных целевых программ должен показать степень влияния
данных программ на изменение социально-экономической ситуации в
конкретных регионах, эффективность принимаемых программных мер,
адекватность методов и форм реализации мероприятий
социально-экономическим, природным и иным особенностям регионов.
Контроль реализации региональных и федеральных целевых программ
будет способствовать решению следующих проблем:
* место регионов в формирующейся системе межрегионального
разделения труда в стране;
* отражение региональных особенностей в общеэкономической
политике государства;
* корректировка и координация программ, осуществляемых на
территории регионов.
Учет регионального аспекта в ежегодных прогнозах и программах
позволит существенно приблизить эти документы к реальной экономической
ситуации на основе учета территориальных особенностей и различий
процессов экономических преобразований в России.
Одновременно региональный аспект общероссийских прогнозов и
программ дает регионам-субъектам Российской Федерации необходимые
ориентиры, примерные параметры, видение своего места в процессах
межрегионального разделения труда, возможность скорректировать с
учетом прогнозируемой динамики общероссийского и региональных рынков
показатели экономического развития регионов.
Это необходимо и для эффективного проведения структурной
перестройки российской экономики, так как такая перестройка может
осуществляться реально лишь на каждой отдельной территории с учетом
целесообразности межрегионального разделения труда.
В связи с этим необходимо построить четкое информационное
взаимодействие между экономическими структурами субъектов Федерации.
Для субъектов Российской Федерации полезность такого
сотрудничества будет определяться возможностью получения информации о
социально-экономическом развитии страны в целом, в настоящем и на
перспективу, а также о положении в других регионах.
Федеральным органам исполнительной власти поступление информации
из регионов необходимо для анализа и прогноза развития страны в
территориальном аспекте, особенно для оценки финансового и налогового
потенциала регионов, оценки состояния и развития товарных рынков и
т.д.
В целях организации такого рода взаимовыгодного информационного
сотрудничества должна быть создана база данных, основанная на едином
перечне показателей. Пополнение и развитие этой базы должно быть
связано с работой Правительства Российской Федерации над прогнозами
социально-экономического развития страны с учетом территориального
разреза.
12. Основные параметры бюджета
Реализация структурных и институциональных реформ, включая
налоговую реформу, приведет к заметному изменению основных бюджетных
параметров.
Величина доходов консолидированного бюджета - с 24,8% в 1996 г.
до 26-28 % внутреннего валового продукта к концу периода, федерального
бюджета - с 12,5 до 13-14 % внутреннего валового продукта.
Расходы консолидированного бюджета после некоторого роста в 1997
году стабилизируются на уровне 29-30 % внутреннего валового продукта,
федерального бюджета - на уровне 15-16 % внутреннего валового
продукта.
Сокращение доли расходов во внутреннем валовом продукте
произойдет в основном за счет уменьшения доли процентных расходов
бюджета, поскольку объем и цена заимствований будут уменьшаться в
течение всего периода. Номинальные процентные ставки (адекватные
прогнозу инфляции и росту внутреннего валового продукта) составят в
1997 году 20-25 %, в 1998 году - 12-15 %, в 1999 году - 10-12 %, в
2000 году - 8-10 процентов. Объем процентных расходов, по
международному определению, к 2000 году снизится до 3,8 % внутреннего
валового продукта, то есть более чем на 2 пункта по сравнению с
начальным периодом действия Программы. Чистое внутреннее
финансирование дефицита федерального бюджета составит 1-1,7%
внутреннего валового продукта, чистое внешнее стабилизируется на
уровне 0,8-0,9% внутреннего валового продукта.
При этом доля расходов бюджета, не связанных с выполнением
обязательств государства по обслуживанию своих долгов, останется
практически неизменной по сравнению с 1996 годом.
В период до 2000 года произойдет ряд структурных изменений в
расходной части федерального бюджета:
* резко сократятся субсидии и трансферты, выделяемые отраслям и
отдельным получателям, включая дотации сельскому хозяйству и угольной
отрасли;
* сократятся расходы на национальную оборону, прежде всего на
содержание военнослужащих силовых министерств и ведомств, часть
высвобождаемых средств будет направлена на качественное улучшение
материально-технического обеспечения армии;
* уменьшится число организацией, финансируемых за счет
федерального бюджета, в первую очередь сети ведомственного
здравоохранения, и сократятся объемы финансирования этих организаций
сферы;
* сократится число федеральных целевых программ, финансируемых из
бюджета, за счет укрупнения и ликвидации программ, имеющих
узковедомственную и региональную направленность;
* уменьшится объем финансовой помощи, оказываемой бюджетам
субъектов Российской Федерации, в связи с проведением реформы
жилищно-коммунального хозяйства и высвобождением значительного объема
ресурсов в результате отмены дотаций и компенсаций населению, не
связанных с уровнем реальных доходов;
* с целью выделения в составе федерального бюджета расходов,
непосредственно оказывающих воздействие на рост производства;
* начиная с 1997 года в составе расходов бюджета предусмотрено
формирование Бюджета развития.
Ориентировочные показатели консолидированного и федерального
бюджетов на 1996 - 2000 годы
(в процентах от ВВП)
----------------------------------------------------------------------------
| | 1996 год | 1997 | 1998 год | 1999 год | 2000 год
| | оценка | год | | |
-- | ---------------- | -------- |------| --------- | ----------| ---------
1 | Доходы | | | | |
-- | ---------------- | -------- |------| --------- | ----------| ---------
2 | консолидированный | | | | |
| бюджет | 24,8 | 30,3 | 26,3-28,2 | 26,3-28,2 | 26,3-28,2
-- | ---------------- | -------- |------| --------- | ----------| ---------
3 | федеральный | | | | |
| бюджет | 12,5 | 15,9 | 13,5-14,5 | 13,5-14,5 | 13,5-14,5
-- | ---------------- | -------- |------| --------- | ----------| ---------
| | | | | |
-- | ---------------- - -------- -------- --------- | ----------| ---------
4 | Доходы по международному определению | |
-- | ---------------- - -------- -------- --------- | ----------| ---------
5 | консолидированный | | | | |
| бюджет | 23,3 | 29,8 | 25,9-27,8 | 25,9-27,8 | 25,9-27,8
-- | ---------------- | -------- |------| --------- | ----------| ---------
6 | федеральный | | | | |
| бюджет | 11,1 | 15,4 | 13,2-14,1 | 13,2-14,1 | 13,2-14,1
-- | ---------------- | -------- |------| --------- | ----------| ---------
| | | | | |
-- | ---------------- | -------- |------| --------- | ----------| ---------
7 | Расходы | | | | |
-- | ---------------- | -------- |------| --------- | ----------| ---------
8 | консолидированный | | | | |
| бюджет | 28,9 | 34,8 | 29,4-31,3 | 29,0-30,9 | 29,0-30,9
-- | ---------------- | -------- |------| --------- | ----------| ---------
9 | в т.ч. производ. | | | | |
| инвестиции | 2,0 | 3,6 | 3,6 | 3,6 | 3,6
-- | ---------------- | -------- |------| --------- | ----------| ---------
10 | федеральный | | | | |
| бюджет | 15,8 | 19,4 | 15,5-16,5 | 15,2-16,2 | 15,2-16,2
-- | ---------------- - -------- -------- --------- | ----------| ---------
11 | Расходы по международному определению | |
-- | ---------------- - -------- -------- --------- | ----------| ---------
12 | консолидированный | | | | |
| бюджет | 32,0 | 37,3 | 31,9-33,8 | 30,1-33,0 | 30,9-32,8
-- | ---------------- | -------- |------| --------- | ----------| ---------
13 | федеральный | | | | |
| бюджет | 18,9 | 22,1 | 18,0-19,0 | 17,4-18,3 | 17,2-18,1
-- | ---------------- | -------- |------| --------- | ----------| ---------
| в том числе | | | | |
-- | ---------------- | -------- |------| --------- | ----------| ---------
14 | обслуживание | | | | |
| долга | 5,5 | 5,9 | 4,5 | 4,0 | 3,8
-- | ---------------- | -------- |------| --------- | ----------| ---------
15 | в т.ч. проценты | | | | |
| по | | | | |
| ГКО/ОФЗ | 4,0 | 4,0 | 2,9 | 2,5 | 2,3
-- | ---------------- | -------- |------| --------- | ----------| ---------
16 | непроцентные | | | | |
| расходы | 13,4 | 16,2 | 13,5-14,5 | 13,4-14,3 | 13,4-14,3
-- | ---------------- | -------- |------| --------- | ----------| ---------
17 | Дефицит | | | | |
-- | ---------------- | -------- |------| --------- | ----------| ---------
18 | консолидированный | | | | |
| бюджет | 4,2 | 4,5 | 3,1 | 2,7 | 2,7
-- | ---------------- | -------- |------| --------- | ----------| ---------
19 | федеральный | | | | |
| бюджет | 3,3 | 3,5 | 2,0 | 1,7 | 1,7
-- | ---------------- - -------- -------- --------- | ----------| ---------
20 | Дефицит по международному определению*) | |
-- | ---------------- - -------- -------- --------- | ----------| ---------
21 | консолидированный | | | | |
| бюджет | 8,6 | 7,5 | 6,0 | 5,2 | 5,0
-- | ---------------- | -------- |------| --------- | ----------| ---------
22 | федеральный | | | | |
| бюджет | 7,8 | 6,7 | 4,9 | 4,2 | 4,0
-- | ---------------- | -------- |------| --------- | ----------| ---------
23 | внутреннее | | | | |
| финансирование | 7,4 | 5,8 | 4,0 | 3,4 | 3,2
-- | ---------------- | -------- |------| --------- | ----------| ---------
24 | внешнее | | | | |
| финансирование | | | | |
| (без МВФ) | 0,4 | 0,9 | 0,9 | 0,8 | 0,8
-- | ---------------- | -------- |------| --------- | ----------| ---------
25 | получение | | | | |
| кредитов | 1,0 | 1,1 | 1,2 | 1,4 | 1,3
-- | ---------------- | -------- |------| --------- | ----------| ---------
26 | погашение | | | | |
| основной | | | | |
| суммы | 0,6 | 0,2 | 0,3 | 0,6 | 0,5
-- | ---------------- | -------- |------| --------- | ----------| ---------
| | | | | |
-- | ---------------- -----------------------------------------------------
| *) По международному определению кредиты МВФ относятся к
| внутреннему финансированию.
-------------------------------------------------------------------------- |