ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЕ ПРАВО
www.businesspravo.ru
    
                        О РАССМОТРЕНИИ ЗАПРОСА

                                ПИСЬМО

                     ФЕДЕРАЛЬНАЯ НАЛОГОВАЯ СЛУЖБА

                            2 июня 2008 г.
                             N ММ-9-3-/63

                                 (Д)


     Федеральная   налоговая  служба  рассмотрела  запрос  по  вопросу
осуществления  ФНС  России  мероприятий  по  подготовке  к  введению с
01.01.2009  обязательной  процедуры  досудебного обжалования решения о
привлечении  к ответственности за совершение налогового правонарушения
или  решения  об  отказе в привлечении к ответственности в вышестоящем
налоговом органе до обжалования указанных решений в судебном порядке и
сообщает следующее.
     Подготовка   к   введению  с  01.01.2009  обязательной  процедуры
досудебного  обжалования  решения  о  привлечении к ответственности за
совершение   налогового   правонарушения   или  решения  об  отказе  в
привлечении  к  ответственности  в  вышестоящем  налоговом  органе  до
обжалования   указанных  решений  в  судебном  порядке  осуществляется
Федеральной налоговой службой по двум основным направлениям:
     1)  формирование  кадрового  потенциала должностных лиц налоговых
органов,  в  компетенцию  которых входит осуществление производства по
досудебному  урегулированию  налоговых  споров, обеспечение надлежащих
условий        их        деятельности        (организационно-правовые,
материально-технические и иные вопросы);
     2)  осуществление  мероприятий, направленных на совершенствование
административных процессуальных норм, регламентирующих производство по
рассмотрению налоговыми органами споров в досудебном порядке.
     Мероприятия по первому направлению.
     Подготовка   к  обязательному  досудебному  обжалованию  решений,
выносимых  налоговыми  органами  по результатам выездных и камеральных
налоговых  проверок,  до  обжалования  указанных  решений  в  судебном
порядке началась в Федеральной налоговой службе заблаговременно.
     В  этих  целях  в  2006  году  было принято решение о структурном
выделении   в  системе  налоговых  органов  специальных  подразделений
(подразделений   налогового  аудита),  в  компетенцию  которых  входит
исключительно внутриведомственное досудебное разбирательство.
     Создание подразделений налогового аудита внутри системы налоговых
органов   являлось   также  частью  реализации  общей  государственной
политики,   направленной   на   снижение   числа   споров  с  участием
государственных   органов  в  арбитражных  судах,  количество  которых
согласно статистическим данным постоянно возрастало.
     Подразделения    налогового    аудита   должны,   прежде   всего,
обеспечивать надлежащее рассмотрение налоговых споров на двух основных
стадиях досудебного урегулирования:
     во-первых,     при    рассмотрении    возражений    (разногласий)
налогоплательщиков  на  стадии  рассмотрения  материалов  проверки (от
момента   вручения   акта   по   результатам  проведенных  мероприятий
налогового контроля до вынесения решения);
     во-вторых,  при рассмотрении заявлений и жалоб налогоплательщиков
на действия (бездействие) налоговых органов (должностных лиц), а также
на ведомственные акты ненормативного характера.
     28  февраля  2006 года письмом руководителя Федеральной налоговой
службы  N  САЭ-6-08/207  до  территориальных  налоговых  органов  были
доведены  основные требования, связанные с формированием подразделений
налогового   аудита,   в   компетенцию  которых  входит  исключительно
внутриведомственное досудебное разбирательство, а также обязанность по
организации   надлежащего  реагирования  на  допущенные  ведомственные
нарушения, выявленные в ходе урегулирования налоговых споров.
     Кроме  того,  распоряжением  ФНС  России  от  01.09.2006  N  130@
утверждена  Концепция  развития  налогового аудита в системе налоговых
органов  Российской  Федерации,  определившая  цели, задачи и принципы
развития  системы  досудебного  урегулирования  в  налоговых  органах,
мероприятия по ее реализации.
     В   установленные  сроки  задачи  по  формированию  подразделений
налогового   аудита,  подбор  и  расстановка  кадров,  обеспечение  их
деятельности,     включая    вопросы    приоритетного    материального
стимулирования, были выполнены.
     Итоги  работы  налоговых  органов  по  досудебному урегулированию
налоговых  споров  в  2006 и 2007 годах свидетельствуют о том, что все
больше    заявителей    отдают   предпочтение   досудебной   процедуре
урегулирования  налогового  спора,  а  не обращаются сразу в суд. Так,
темп  роста жалоб, рассматриваемых в досудебном порядке, в 4 раза выше
темпа роста жалоб, рассматриваемых в судебном порядке.
     Соотношение  числа  жалоб,  рассмотренных в досудебном порядке, к
числу  заявлений,  предъявленных  к  налоговым органам и рассмотренных
судами,  увеличилось  с 57% за 2006 год до 73% за 9 месяцев 2007 года,
что  также  свидетельствует  о  начале  перемещения  центра тяжести по
рассмотрению налоговых споров из судебных инстанций в ФНС России.
     Вместе  с  тем  ряд  мероприятий,  связанных с постоянно растущей
нагрузкой  на отделы налогового аудита, тем более с ее прогнозом после
01.01.2009, осуществляется и в настоящее время.
     Мероприятия по второму направлению.
     Федеральной  налоговой  службой  в  2006  году были разработаны и
утверждены  Регламент  рассмотрения  заявлений  и  жалоб  физических и
юридических   лиц  на  действия  или  бездействие,  а  также  на  акты
ненормативного  характера  налоговых  органов  Российской  Федерации в
досудебном  порядке и Регламент организации в налоговых органах работы
при  рассмотрении письменных возражений (объяснений) налогоплательщика
по акту налоговой проверки.
     Указанные  Регламенты были призваны урегулировать ряд процедурных
вопросов    (регламентация    которых    отсутствует    в    налоговом
законодательстве),   связанных   с   осуществлением   производства  по
рассмотрению налоговыми органами споров.
     Вместе с тем названные Регламенты не содержат нормативно-правовых
норм,  обязательных  для  участников  соответствующих  правоотношений,
являются исключительно внутренними документами налоговых органов, а их
использование  в  ряде  случаев  само  по  себе повлекло возникновение
спорной ситуации и последующие судебные разбирательства.
     Таким  образом,  проблема  отсутствия  ряда норм, устанавливающих
процессуальный порядок досудебного рассмотрения и урегулирования жалоб
физических  и  юридических лиц на действия или бездействие должностных
лиц   налоговых   органов   Российской  Федерации,  а  также  на  акты
ненормативного   характера  налоговых  органов  Российской  Федерации,
сохраняет свою актуальность и в настоящее время.
     К  таковым относятся, в частности, отсутствие в Налоговом кодексе
Российской  Федерации (далее - Кодекс) четкого, исчерпывающего порядка
осуществления   налоговыми   органами   производства   по  досудебному
рассмотрению жалоб налогоплательщиков.
     Кроме  указания  на  то,  что  жалоба рассматривается вышестоящим
налоговым  органом  (вышестоящим  должностным лицом), определения вида
итогового  решения  и общего срока рассмотрения, содержащихся в статье
140  Кодекса,  процессуальных положений, регламентирующих производство
по рассмотрению жалоб в досудебном порядке, Кодекс не содержит.
     Для  сравнения  в статье 142 Кодекса, касающейся вопросов порядка
рассмотрения  и разрешения налоговых споров судами, содержится отсылка
к    гражданскому    процессуальному,   арбитражному   процессуальному
законодательству и иным федеральным законам.
     Нормы  19  и  20  главы  Кодекса  не  дают  ответов  на целый ряд
практических  вопросов,  возникающих при рассмотрении жалоб налоговыми
органами,  таких,  как:  процессуальное  оформление начала (окончания)
производства   по   рассмотрению   жалобы;   процессуальные   права  и
обязанности заявителя в ходе осуществления досудебного производства по
рассмотрению  жалобы;  процессуальные  права  и  обязанности налоговых
органов  (должностных  лиц  налоговых  органов)  в  ходе  подготовки и
осуществления   досудебного   производства   по  рассмотрению  жалобы;
основания  прекращения производства по рассмотрению жалобы при наличии
обстоятельств,   препятствующих   рассмотрению   спора   по  существу;
основания  оставления  жалобы  без  рассмотрения;  какие требования по
форме  и  содержанию  должны предъявляться к жалобам; как и чем должны
подтверждаться    полномочия    заявителя    и   его   законного   или
уполномоченного   представителя;  последствия  оставления  жалобы  без
рассмотрения;    порядок    исчисления   срока   рассмотрения   жалобы
(приостановления   течения   срока   в  связи  с  запросом  информации
(сведений)  от  третьих лиц; новое исчисление сроков при представлении
заявителем  новых документов и доводов); компетенция налоговых органов
по  рассмотрению жалоб; пересмотр решений налоговых органов по жалобам
в связи с открывшимися новыми обстоятельствами; риски при производстве
по  рассмотрению  налоговыми  органами  споров  в  досудебном порядке,
юридические  гарантии  минимизации ошибок правоприменения, страхование
ответственности и т.д. и т.п.
     Вместе  с  тем  при  рассмотрении и разрешении аналогичных споров
арбитражные    суды,    к    примеру,    руководствуются   Арбитражным
процессуальным  кодексом  Российской  Федерации (далее - АПК), который
содержит   нормы,   детально   прописывающие   порядок   осуществления
судопроизводства в арбитражных судах.
     Кроме  того,  в  соответствии с пунктом 2 статьи 3 АПК включает в
себя  принципиальную  норму  о  том,  что  порядок  судопроизводства в
арбитражных   судах  Российской  Федерации  определяется  Конституцией
Российской   Федерации,   Федеральным   конституционным   законом   от
31.12.1996  N  1-КФЗ  "О  судебной  системе  Российской  Федерации"  и
Федеральным   конституционным   законом  от  28.04.1995  N  1-КФЗ  "Об
арбитражных  судах  в  Российской  Федерации",  АПК  и  принимаемыми в
соответствии с ними другими федеральными законами.
     Согласно статье 13 АПК в случаях, если спорные отношения прямо не
урегулированы  федеральным  законом  и  другими нормативными правовыми
актами,  арбитражные  суды применяют нормы права, регулирующие сходные
отношения (аналогия закона), а при отсутствии таких норм рассматривают
дела  исходя  из  общих  начал  и  смысла  федеральных  законов и иных
нормативных правовых актов (аналогия права).
     Одновременно   с   этим   срок  совершения  судом  процессуальных
действий,  связанных  с  рассмотрением  искового  заявления, позволяет
объективно  и  всесторонне  изучить  материалы  рассматриваемого дела.
Например,  срок подготовки дела к судебному разбирательству составляет
два месяца (ст. 134 АПК); решение по делу, рассмотренному судом первой
инстанции,  должно  быть  принято  в  месячный  срок  со дня вынесения
определения  суда  о  назначении дела к судебному разбирательству (ст.
152  АПК).  Также  имеется месяц на отложение разбирательства (ст. 158
АПК).   Кроме  того,  разбирательство  начнется  сначала,  если  истец
увеличил размер требований или ответчик заявил встречный иск и т.д.
     Следует  отметить  также,  что  Кодекс  Российской  Федерации  об
административных  правонарушениях  предусматривает  явку  лица или его
законного представителя, в отношении которого вынесено решение по делу
при  рассмотрении  жалобы.  Вместе  с тем Кодексом данная процедура не
предусмотрена,  но  зачастую  возникают случаи, когда при рассмотрении
жалобы необходимо участие сторон налогового спора.
     В  связи  с  изложенным  ФНС  России считает необходимым внесение
изменений  и  дополнений  в  законодательство  Российской  Федерации о
налогах  и  сборах, направленных на совершенствование административных
процессуальных  норм,  регламентирующих  производство  по рассмотрению
налоговыми органами споров в досудебном порядке.

                                                          М.П.МОКРЕЦОВ
2 июня 2008 г.
N ММ-9-3-/63
    

Печать
2003 - 2021 © НДП "Альянс Медиа"
Рейтинг@Mail.ru