О РАССМОТРЕНИИ ЗАПРОСА
ПИСЬМО
ФЕДЕРАЛЬНАЯ НАЛОГОВАЯ СЛУЖБА
2 июня 2008 г.
N ММ-9-3-/63
(Д)
Федеральная налоговая служба рассмотрела запрос по вопросу
осуществления ФНС России мероприятий по подготовке к введению с
01.01.2009 обязательной процедуры досудебного обжалования решения о
привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения
или решения об отказе в привлечении к ответственности в вышестоящем
налоговом органе до обжалования указанных решений в судебном порядке и
сообщает следующее.
Подготовка к введению с 01.01.2009 обязательной процедуры
досудебного обжалования решения о привлечении к ответственности за
совершение налогового правонарушения или решения об отказе в
привлечении к ответственности в вышестоящем налоговом органе до
обжалования указанных решений в судебном порядке осуществляется
Федеральной налоговой службой по двум основным направлениям:
1) формирование кадрового потенциала должностных лиц налоговых
органов, в компетенцию которых входит осуществление производства по
досудебному урегулированию налоговых споров, обеспечение надлежащих
условий их деятельности (организационно-правовые,
материально-технические и иные вопросы);
2) осуществление мероприятий, направленных на совершенствование
административных процессуальных норм, регламентирующих производство по
рассмотрению налоговыми органами споров в досудебном порядке.
Мероприятия по первому направлению.
Подготовка к обязательному досудебному обжалованию решений,
выносимых налоговыми органами по результатам выездных и камеральных
налоговых проверок, до обжалования указанных решений в судебном
порядке началась в Федеральной налоговой службе заблаговременно.
В этих целях в 2006 году было принято решение о структурном
выделении в системе налоговых органов специальных подразделений
(подразделений налогового аудита), в компетенцию которых входит
исключительно внутриведомственное досудебное разбирательство.
Создание подразделений налогового аудита внутри системы налоговых
органов являлось также частью реализации общей государственной
политики, направленной на снижение числа споров с участием
государственных органов в арбитражных судах, количество которых
согласно статистическим данным постоянно возрастало.
Подразделения налогового аудита должны, прежде всего,
обеспечивать надлежащее рассмотрение налоговых споров на двух основных
стадиях досудебного урегулирования:
во-первых, при рассмотрении возражений (разногласий)
налогоплательщиков на стадии рассмотрения материалов проверки (от
момента вручения акта по результатам проведенных мероприятий
налогового контроля до вынесения решения);
во-вторых, при рассмотрении заявлений и жалоб налогоплательщиков
на действия (бездействие) налоговых органов (должностных лиц), а также
на ведомственные акты ненормативного характера.
28 февраля 2006 года письмом руководителя Федеральной налоговой
службы N САЭ-6-08/207 до территориальных налоговых органов были
доведены основные требования, связанные с формированием подразделений
налогового аудита, в компетенцию которых входит исключительно
внутриведомственное досудебное разбирательство, а также обязанность по
организации надлежащего реагирования на допущенные ведомственные
нарушения, выявленные в ходе урегулирования налоговых споров.
Кроме того, распоряжением ФНС России от 01.09.2006 N 130@
утверждена Концепция развития налогового аудита в системе налоговых
органов Российской Федерации, определившая цели, задачи и принципы
развития системы досудебного урегулирования в налоговых органах,
мероприятия по ее реализации.
В установленные сроки задачи по формированию подразделений
налогового аудита, подбор и расстановка кадров, обеспечение их
деятельности, включая вопросы приоритетного материального
стимулирования, были выполнены.
Итоги работы налоговых органов по досудебному урегулированию
налоговых споров в 2006 и 2007 годах свидетельствуют о том, что все
больше заявителей отдают предпочтение досудебной процедуре
урегулирования налогового спора, а не обращаются сразу в суд. Так,
темп роста жалоб, рассматриваемых в досудебном порядке, в 4 раза выше
темпа роста жалоб, рассматриваемых в судебном порядке.
Соотношение числа жалоб, рассмотренных в досудебном порядке, к
числу заявлений, предъявленных к налоговым органам и рассмотренных
судами, увеличилось с 57% за 2006 год до 73% за 9 месяцев 2007 года,
что также свидетельствует о начале перемещения центра тяжести по
рассмотрению налоговых споров из судебных инстанций в ФНС России.
Вместе с тем ряд мероприятий, связанных с постоянно растущей
нагрузкой на отделы налогового аудита, тем более с ее прогнозом после
01.01.2009, осуществляется и в настоящее время.
Мероприятия по второму направлению.
Федеральной налоговой службой в 2006 году были разработаны и
утверждены Регламент рассмотрения заявлений и жалоб физических и
юридических лиц на действия или бездействие, а также на акты
ненормативного характера налоговых органов Российской Федерации в
досудебном порядке и Регламент организации в налоговых органах работы
при рассмотрении письменных возражений (объяснений) налогоплательщика
по акту налоговой проверки.
Указанные Регламенты были призваны урегулировать ряд процедурных
вопросов (регламентация которых отсутствует в налоговом
законодательстве), связанных с осуществлением производства по
рассмотрению налоговыми органами споров.
Вместе с тем названные Регламенты не содержат нормативно-правовых
норм, обязательных для участников соответствующих правоотношений,
являются исключительно внутренними документами налоговых органов, а их
использование в ряде случаев само по себе повлекло возникновение
спорной ситуации и последующие судебные разбирательства.
Таким образом, проблема отсутствия ряда норм, устанавливающих
процессуальный порядок досудебного рассмотрения и урегулирования жалоб
физических и юридических лиц на действия или бездействие должностных
лиц налоговых органов Российской Федерации, а также на акты
ненормативного характера налоговых органов Российской Федерации,
сохраняет свою актуальность и в настоящее время.
К таковым относятся, в частности, отсутствие в Налоговом кодексе
Российской Федерации (далее - Кодекс) четкого, исчерпывающего порядка
осуществления налоговыми органами производства по досудебному
рассмотрению жалоб налогоплательщиков.
Кроме указания на то, что жалоба рассматривается вышестоящим
налоговым органом (вышестоящим должностным лицом), определения вида
итогового решения и общего срока рассмотрения, содержащихся в статье
140 Кодекса, процессуальных положений, регламентирующих производство
по рассмотрению жалоб в досудебном порядке, Кодекс не содержит.
Для сравнения в статье 142 Кодекса, касающейся вопросов порядка
рассмотрения и разрешения налоговых споров судами, содержится отсылка
к гражданскому процессуальному, арбитражному процессуальному
законодательству и иным федеральным законам.
Нормы 19 и 20 главы Кодекса не дают ответов на целый ряд
практических вопросов, возникающих при рассмотрении жалоб налоговыми
органами, таких, как: процессуальное оформление начала (окончания)
производства по рассмотрению жалобы; процессуальные права и
обязанности заявителя в ходе осуществления досудебного производства по
рассмотрению жалобы; процессуальные права и обязанности налоговых
органов (должностных лиц налоговых органов) в ходе подготовки и
осуществления досудебного производства по рассмотрению жалобы;
основания прекращения производства по рассмотрению жалобы при наличии
обстоятельств, препятствующих рассмотрению спора по существу;
основания оставления жалобы без рассмотрения; какие требования по
форме и содержанию должны предъявляться к жалобам; как и чем должны
подтверждаться полномочия заявителя и его законного или
уполномоченного представителя; последствия оставления жалобы без
рассмотрения; порядок исчисления срока рассмотрения жалобы
(приостановления течения срока в связи с запросом информации
(сведений) от третьих лиц; новое исчисление сроков при представлении
заявителем новых документов и доводов); компетенция налоговых органов
по рассмотрению жалоб; пересмотр решений налоговых органов по жалобам
в связи с открывшимися новыми обстоятельствами; риски при производстве
по рассмотрению налоговыми органами споров в досудебном порядке,
юридические гарантии минимизации ошибок правоприменения, страхование
ответственности и т.д. и т.п.
Вместе с тем при рассмотрении и разрешении аналогичных споров
арбитражные суды, к примеру, руководствуются Арбитражным
процессуальным кодексом Российской Федерации (далее - АПК), который
содержит нормы, детально прописывающие порядок осуществления
судопроизводства в арбитражных судах.
Кроме того, в соответствии с пунктом 2 статьи 3 АПК включает в
себя принципиальную норму о том, что порядок судопроизводства в
арбитражных судах Российской Федерации определяется Конституцией
Российской Федерации, Федеральным конституционным законом от
31.12.1996 N 1-КФЗ "О судебной системе Российской Федерации" и
Федеральным конституционным законом от 28.04.1995 N 1-КФЗ "Об
арбитражных судах в Российской Федерации", АПК и принимаемыми в
соответствии с ними другими федеральными законами.
Согласно статье 13 АПК в случаях, если спорные отношения прямо не
урегулированы федеральным законом и другими нормативными правовыми
актами, арбитражные суды применяют нормы права, регулирующие сходные
отношения (аналогия закона), а при отсутствии таких норм рассматривают
дела исходя из общих начал и смысла федеральных законов и иных
нормативных правовых актов (аналогия права).
Одновременно с этим срок совершения судом процессуальных
действий, связанных с рассмотрением искового заявления, позволяет
объективно и всесторонне изучить материалы рассматриваемого дела.
Например, срок подготовки дела к судебному разбирательству составляет
два месяца (ст. 134 АПК); решение по делу, рассмотренному судом первой
инстанции, должно быть принято в месячный срок со дня вынесения
определения суда о назначении дела к судебному разбирательству (ст.
152 АПК). Также имеется месяц на отложение разбирательства (ст. 158
АПК). Кроме того, разбирательство начнется сначала, если истец
увеличил размер требований или ответчик заявил встречный иск и т.д.
Следует отметить также, что Кодекс Российской Федерации об
административных правонарушениях предусматривает явку лица или его
законного представителя, в отношении которого вынесено решение по делу
при рассмотрении жалобы. Вместе с тем Кодексом данная процедура не
предусмотрена, но зачастую возникают случаи, когда при рассмотрении
жалобы необходимо участие сторон налогового спора.
В связи с изложенным ФНС России считает необходимым внесение
изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации о
налогах и сборах, направленных на совершенствование административных
процессуальных норм, регламентирующих производство по рассмотрению
налоговыми органами споров в досудебном порядке.
М.П.МОКРЕЦОВ
2 июня 2008 г.
N ММ-9-3-/63 |