КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РФ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
18 июля 2008 г.
N 10-П
(КСР)
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ПОЛОЖЕНИЙ АБЗАЦА ЧЕТЫРНАДЦАТОГО СТАТЬИ 3
И ПУНКТА 3 СТАТЬИ 10 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ЗАЩИТЕ ПРАВ
ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ И ИНДИВИДУАЛЬНЫХ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ
ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА)"
В СВЯЗИ С ЖАЛОБОЙ ГРАЖДАНИНА В.В. МИХАЙЛОВА
Именем
Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе
председательствующего - судьи Г.А. Гаджиева, судей Н.С. Бондаря, А.Л.
Кононова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Ю.Д. Рудкина, А.Я. Сливы,
О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева,
с участием постоянного представителя Государственной Думы в
Конституционном Суде Российской Федерации А.Н. Харитонова,
представителя Совета Федерации - доктора юридических наук Е.В.
Виноградовой, полномочного представителя Президента Российской
Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской
Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи
3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности
положений абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10
Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина В.В.
Михайлова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся
неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции
Российской Федерации оспариваемые заявителем положения Федерального
закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".
Заслушав сообщение судьи-докладчика С.П. Маврина, объяснения
представителей стороны, принявшей и подписавшей оспариваемый
Федеральный закон, выступления приглашенных в заседание полномочного
представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном
Суде Российской Федерации М.Ю. Барщевского, представителей: от
Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А. Васильевой, от
Министерства юстиции Российской Федерации - А.Н. Савенкова, от
Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии -
В.Р. Смеречука, от Общероссийской общественной организации малого и
среднего предпринимательства "Опора России" - К.Н. Алешина, исследовав
представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд
Российской Федерации
установил:
1. В ходе проверки, проведенной территориальным отделом
(инспекцией) по Курской области Центрального межрегионального
территориального управления Федерального агентства по техническому
регулированию и метрологии на принадлежащей индивидуальному
предпринимателю В.В. Михайлову автозаправочной станции, были отобраны
образцы автомобильного бензина на стадии реализации. Экспертиза этих
образцов, проведенная химико-технической лабораторией федерального
государственного учреждения "Курский центр стандартизации, метрологии
и сертификации", выявила нарушение обязательных требований
государственных стандартов, предъявляемых к реализуемым
горюче-смазочным материалам, в связи с чем в отношении В.В. Михайлова
был составлен протокол об административном правонарушении,
предусмотренном частью 1 статьи 19.19 КоАП Российской Федерации.
Решением Арбитражного суда Курской области от 13 декабря 2006
года В.В. Михайлов был признан виновным в совершении указанного
административного правонарушения и ему назначено наказание в виде
административного штрафа в размере 500 рублей. Кроме того, решением
Арбитражного суда Курской области от 26 апреля 2007 года, оставленным
без изменения Постановлением Девятнадцатого арбитражного
апелляционного суда от 23 июля 2007 года, с него были взысканы расходы
на осуществление исследований и экспертиз в размере 12 138 рублей 66
копеек на основании абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи
10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".
Оспаривая конституционность указанных законоположений,
устанавливающих соответственно недопустимость взимания органами
государственного контроля (надзора) платы с юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по контролю,
за исключением случаев возмещения расходов на осуществление
исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены
нарушения обязательных требований, и правомочие этих органов
обращаться в суд с требованием о возмещении произведенных расходов,
гражданин В.В. Михайлов утверждает, что взыскание на их основании с
индивидуального предпринимателя денежных средств наряду с привлечением
к административной ответственности означает, по существу, двойное
наказание за одно и то же правонарушение и потому носит карательный, а
не компенсационный характер, и просит признать эти законоположения не
соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 35 и 50.
Исходя из того, что в силу части третьей статьи 74 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"
Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановления
только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той
части акта, конституционность которой подвергается сомнению, предметом
рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему
делу являются взаимосвязанные положения абзаца четырнадцатого статьи 3
и пункта 3 статьи 10 Федерального закона от 8 августа 2001 года N
134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)",
которыми в исключение из общего правила предусматривается возможность
взимания в судебном порядке по требованию органа государственного
контроля (надзора) с индивидуальных предпринимателей платы за
проведение мероприятий по контролю в форме возмещения расходов,
понесенных этим органом при осуществлении исследований (испытаний) и
экспертиз, выявивших нарушения обязательных требований к реализуемой
ими продукции.
2. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской
Федерации как демократическом правовом государстве в качестве основ
конституционного строя гарантируются свободное перемещение товаров,
услуг, финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода
экономической деятельности (статья 1, часть 1; статья 8, часть 1).
Соответственно, статья 34 (часть 1) Конституции Российской Федерации
закрепляет право каждого на свободное использование своих способностей
и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом
экономической деятельности, а статья 71 (пункт "в") относит
регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к предметам
ведения Российской Федерации.
По смыслу приведенных конституционных положений во взаимосвязи с
положениями статей 2, 17, 18 и 45 (часть 1), в Российской Федерации
должны создаваться максимально благоприятные условия для
функционирования экономической системы в целом, что предполагает
необходимость стимулирования свободной, основанной на принципах
самоорганизации хозяйственной деятельности предпринимателей как
основных субъектов рыночной экономики и принятия специальных мер,
направленных на защиту их прав и законных интересов, при осуществлении
государственного регулирования экономики и тем самым - на достижение
конституционной цели оптимизации вмешательства государства в
регулирование экономических отношений.
Именно эту цель преследовал федеральный законодатель, формулируя
основные принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)
органами, уполномоченными на его проведение в соответствии с
законодательством Российской Федерации, за соблюдением обязательных
требований, предъявляемых к товарам (работам, услугам), в Федеральном
законе "О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".
Вместе с тем в силу конституционного принципа справедливости,
проявляющегося, в частности, в необходимости обеспечения баланса прав
и обязанностей всех участников рыночного взаимодействия, свобода,
признаваемая за лицами, осуществляющими предпринимательскую и иную не
запрещенную законом экономическую деятельность, и гарантируемая им
защита должны быть уравновешены обращенным к этим лицам требованием
ответственного отношения к правам и свободам тех, кого затрагивает их
хозяйственная деятельность. Исходя из этого федеральный законодатель
осуществляет правовое регулирование по таким предметам ведения
Российской Федерации, как установление правовых основ единого рынка, а
также стандарты и эталоны (статья 71, пункты "ж", "р", Конституции
Российской Федерации), в целях защиты жизни и здоровья граждан,
имущества физических или юридических лиц, государственного или
муниципального имущества.
На достижение тех же целей, определенных в Федеральном законе "О
техническом регулировании", направлены предписания Закона Российской
Федерации "О защите прав потребителей". Его статья 4 обязывает
продавца (исполнителя) в случае, если законами или в предусмотренном
ими порядке вводятся обязательные требования к товару (работе,
услуге), передать потребителю (заказчику) товар (выполнить работу,
оказать услугу), соответствующий таким требованиям (пункт 5). При этом
- поскольку предпринимательская и иная не запрещенная законом
экономическая деятельность осуществляется на основе принципа
презумпции добросовестности участников гражданского оборота (пункт 3
статьи 10 ГК Российской Федерации, абзац второй статьи 3 Федерального
закона "О защите прав юридических лиц и предпринимателей при
проведении государственного контроля (надзора)") - предполагается, что
сам предприниматель (продавец, исполнитель) уполномочен (обязан)
контролировать соответствие реализуемой продукции обязательным
требованиям, чем не исключается и не может исключаться существование и
иного, в частности государственного, контроля за его деятельностью.
3. Контрольная функция государства по своей
конституционно-правовой природе производна от его организующего и
регулирующего воздействия на общественные отношения, в том числе в
сфере гражданского оборота. Соответственно, поскольку регулирование и
защита экономических прав, установление основ федеральной политики и
правовых основ единого рынка, федеральные программы в области
экономического развития, финансовое, валютное, кредитное, таможенное
регулирование, федеральные экономические службы, гражданское
законодательство, стандарты, эталоны, бухгалтерский учет отнесены
Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации
(статья 71, пункты "в", "е", "ж", "о", "р"), а защита прав и свобод
человека и гражданина, вопросы владения, пользования и распоряжения
землей, водными и другими природными ресурсами, природопользование,
охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности,
административное, земельное, водное, лесное законодательство,
законодательство о недрах - к совместному ведению Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункты "б", "в", "д", "к"
части 1), государство вправе и обязано осуществлять контрольную
функцию в сфере экономических отношений.
Контрольная функция, как указал Конституционный Суд Российской
Федерации в Постановлении от 1 декабря 1997 года N 18-П, присуща всем
органам государственной власти в пределах закрепленной за ними
компетенции, что предполагает их самостоятельность при реализации этой
функции и специфические для каждого из них формы осуществления.
По смыслу статей 10 и 114 Конституции Российской Федерации,
государственный контроль в сфере экономической деятельности относится
к ведению исполнительной власти, которая в области административного
контроля за соблюдением обязательных требований к продукции,
реализуемой индивидуальными предпринимателями, представлена, в
частности, территориальными органами Федерального агентства по
техническому регулированию и метрологии. Возлагая на эти органы
контрольную функцию и наделяя их полномочиями действовать
властно-обязывающим образом, федеральный законодатель должен соблюдать
вытекающие из конституционных принципов правового государства,
важнейшими из которых являются равенство и справедливость, требования
определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их
согласованности с системой действующего правового регулирования
(Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 6 апреля
2004 года N 7-П и от 31 мая 2005 года N 6-П).
3.1. Правовое регулирование государственного контроля (надзора)
как государственно-властного института осуществляется федеральным
законодателем в порядке реализации положений Конституции Российской
Федерации, относящих к ведению Российской Федерации установление
системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной
власти, порядка их организации и деятельности, формирование
федеральных органов государственной власти (статья 71, пункт "г"), а к
совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации - установление общих принципов организации системы органов
государственной власти и местного самоуправления (статья 72, пункт "н"
части 1). Теми же конституционными положениями охватываются и
финансово-экономические основы государственного контроля (надзора): в
соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской
Федерации, сформулированной в Постановлении от 15 декабря 2006 года N
10-П, принципы, касающиеся экономической основы деятельности органов
государственной власти, относятся к общим началам организации системы
этих органов.
Федеральный законодатель, обладая достаточной свободой усмотрения
в определении конкретных видов государственного контроля (надзора),
оснований, форм, способов, методов, процедур, сроков его проведения,
состава мер государственного принуждения, применяемых по итогам
контрольных мероприятий, а также конкретного порядка финансового
обеспечения, вместе с тем связан общими конституционными принципами
организации системы органов государственной власти, а осуществляемое
им регулирование должно соответствовать юридической природе и
характеру общественных отношений, складывающихся в сфере
государственного контроля (надзора), вводимые же ограничения прав и
свобод граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью, - быть
соразмерными конституционно значимым целям и во всяком случае не
создавать препятствий их экономической самостоятельности и инициативе.
3.2. По смыслу Конституции Российской Федерации в ее
нормативно-доктринальном толковании Конституционным Судом Российской
Федерации, государственный бюджет, будучи неотъемлемым элементом
государственной власти и одновременно выражением
финансово-экономического содержания государственного суверенитета,
является основным инструментом финансового обеспечения деятельности
государства. Он представляет собой образуемый из налоговых и
неналоговых доходов публичный фонд финансовых средств, предназначенный
гарантировать финансовую самостоятельность и независимость
государственной власти, а также саму возможность осуществления ею
полномочий и публичных функций, возложенных на нее Конституцией
Российской Федерации и законами.
Соответственно, Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет
бюджет как форму образования и расходования денежных средств,
предназначенных для финансового обеспечения задач и функций
государства, а также местного самоуправления (статья 6), и закрепляет,
что формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами,
обусловленными установленным законодательством Российской Федерации
разграничением полномочий федеральных органов государственной власти,
органов государственной власти субъектов Российской Федерации и
органов местного самоуправления, исполнение которых согласно
законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам
и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году
(очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств
соответствующих бюджетов (статья 65).
Расходы государственной власти на осуществление ее
конституционных функций покрываются в первую очередь за счет такой
необходимой составной части бюджета, как налоги и сборы, которые, как
неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации,
являются условием существования государства и представляют собой форму
отчуждения собственности в целях обеспечения расходов публичной
власти, а также за счет внебюджетных средств, имеющих публично-целевое
назначение, к каковым относится плата за оказание публичных услуг
физическим или юридическим лицам.
Конституционные принципы финансового обеспечения государственной
власти распространяются и на государственный контроль, который - как
одна из функций государственной власти, имеющих императивный характер,
- осуществляется в целях обеспечения конституционно значимых ценностей
и должен финансироваться за счет публичных средств через
государственно-бюджетный механизм. Исключение могут составлять лишь
случаи, когда государственный контроль проводится по инициативе
подконтрольного субъекта либо в связи с необходимостью принудительного
исполнения подконтрольным субъектом возложенной на него законом
обязанности по самостоятельному контролю за соответствием его товаров
(работ, услуг) установленным требованиям. В таких случаях
государственный контроль представляет собой своеобразную публичную
услугу, оказание которой соответствующим государственным органом
предполагает в той или иной форме возмещение подконтрольным субъектом
произведенных этим органом затрат.
Таким образом, государственный контроль в сфере экономической
деятельности, в том числе контроль за соответствием реализуемой
индивидуальными предпринимателями продукции обязательным требованиям,
должен, по общему правилу, обеспечиваться бюджетными средствами,
формируемыми за счет налогов и сборов либо доходов, получаемых
посредством оказания публичных услуг подконтрольным лицам.
3.3. В соответствии с правовыми подходами, выработанными
Конституционным Судом Российской Федерации на основе положений статей
57, 71 (пункт "з") и 75 (часть 3) Конституции Российской Федерации,
вопрос правовой природы обязательных платежей как налоговых или
неналоговых приобретает характер конституционного, поскольку он связан
с понятием законно установленных налогов и сборов.
Предусмотренная абзацем четырнадцатым статьи 3 и пунктом 3 статьи
10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)"
плата, взимаемая с индивидуальных предпринимателей в форме возмещения
расходов, понесенных органом государственного контроля (надзора) при
осуществлении исследований (испытаний) и экспертиз, выявивших
нарушения обязательных требований к реализуемой ими продукции, по
буквальному смыслу данных законоположений, не относится ни к налогам,
ни к сборам. Вместе с тем денежные средства в возмещение этих затрат
взыскиваются с подконтрольного субъекта принудительно, в судебном
порядке, что наделяет их признаками обязательных
индивидуально-возмездных фискальных платежей.
Давая конституционно-правовую оценку такого рода платежей,
Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 28 февраля
2006 года N 2-П пришел к выводу, что обязательные в силу закона
публичные платежи в бюджет, не являющиеся налогами, не подпадающие под
определение сборов, содержащееся в Налоговом кодексе Российской
Федерации, и не указанные в нем в качестве таковых, но по своей сути
представляющие собой именно фискальные сборы, не должны выводиться из
сферы действия статьи 57 Конституции Российской Федерации и
развивающих ее правовых позиций Конституционного Суда Российской
Федерации об условиях надлежащего установления налогов и сборов,
конкретизированных законодателем применительно к сборам, в частности,
в пункте 3 статьи 17 Налогового кодекса Российской Федерации, которая
приобретает тем самым универсальный характер.
Формулируя критерии правомерности взыскания фискальных сборов,
Конституционный Суд Российской Федерации указал, что если
предусмотренные законом обязательные платежи в бюджет не обладают
признаками, присущими налоговому обязательству в его
конституционно-правовом смысле, а относятся к неналоговым фискальным
сборам, то вопрос о том, какие именно элементы обложения сбором должны
быть закреплены в законе об этом сборе, решает с учетом его природы
сам законодатель, который вправе использовать данный сбор в качестве
публично-правового способа финансового обеспечения осуществления
какого-либо вида деятельности, но только на условиях всеобщности
обложения им всех субъектов соответствующей деятельности.
Использование законодателем в тех же целях
индивидуально-возмездных платежей, не являющихся фискальными сборами,
как правило, возможно лишь при условии совершения государственными
органами в отношении их плательщиков определенных действий (актов),
влекущих для последних предоставление конкретных прав или выдачу
разрешений, при том что сами эти платежи предназначены для возмещения
расходов и дополнительных затрат, понесенных публичной властью
(Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 8 февраля
2001 года N 14-О). Такие действия (акты) представляют собой
разновидность публичных услуг, оказываемых физическим или юридическим
лицам, по общему правилу, на основе добровольного обращения этих лиц в
целях получения необходимых им благ, обладание которыми зависит от
соответствующей деятельности государственных органов, представляющих
публичную власть (регистрация прав, сертификация товаров или услуг,
аккредитация и пр.).
Возмещение по решению суда индивидуальными предпринимателями
затрат на проведение исследований (испытаний) и экспертиз по
инициативе территориальных органов Федерального агентства по
техническому регулированию и метрологии указанными признаками не
обладает (договор, на основании которого в настоящее время они
проводятся, во-первых, заключается исследовательской или экспертной
организацией не с индивидуальным предпринимателем, а с контролирующим
органом, причем безотносительно к волеизъявлению самого
индивидуального предпринимателя, и, во-вторых, никакого необходимого
ему блага не предоставляет) и, следовательно, не может быть признано
обязательным индивидуально-возмездным платежом, посредством которого
плательщик возмещает (компенсирует) затраты на оказанные ему публичные
услуги.
Данный вывод подтверждается и Бюджетным кодексом Российской
Федерации, согласно абзацу пятому пункта 3 статьи 41 которого
компенсации, иные средства, полученные в возмещение вреда,
причиненного государству, а также другие суммы принудительного изъятия
отнесены к категории неналоговых доходов бюджетов, полученных в
результате применения мер гражданско-правовой, административной и
уголовной ответственности.
Вместе с тем в системе действующего правового регулирования
возмещение индивидуальными предпринимателями затрат на проведение
исследований (испытаний) и экспертиз по инициативе территориальных
органов Федерального агентства по техническому регулированию и
метрологии не может быть отнесено ни к мерам гражданско-правовой
ответственности, ни к мерам административно-правовой ответственности.
Функциональное предназначение данного вида платежей - компенсация
затрат органов публичной власти, понесенных ими в связи с проведением
контрольных мероприятий в отношении подконтрольного субъекта. Исходя
из этого федеральными законами о федеральном бюджете, в том числе
Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2006 год", этим платежам
в качестве доходов бюджетов присваивается код бюджетной классификации,
в соответствии с которым они закрепляются за Федеральным агентством по
техническому регулированию и метрологии как за главным
администратором, а Указаниями о порядке применения бюджетной
классификации Российской Федерации (утверждены Приказом Министерства
финансов Российской Федерации от 24 августа 2007 года N 74н) они
отнесены к доходам от оказания платных услуг и компенсациям затрат
государства.
Тем самым возмещение по решению суда расходов органов
государственного контроля (надзора), понесенных ими в связи с
осуществлением исследований (испытаний) и экспертиз, выявивших
нарушения обязательных требований к продукции, реализуемой
индивидуальными предпринимателями, было наделено признаками
компенсационного платежа. Однако поскольку его взимание связывается
законодателем с нарушением подконтрольными субъектами обязательных
требований в сфере публично-правовых отношений и необходимостью
расходов, возникающих в связи с реализацией контролирующим органом
государственно-властных (публично-правовых) полномочий и подлежащих
компенсации, налицо признаки публично-правового изъятия собственности
подконтрольного субъекта, что исключает возможность признания данного
платежа мерой гражданско-правовой ответственности.
Компенсационная в своей основе плата за исследования (испытания)
или экспертизы, не дифференцированная по размеру сумм возмещения
понесенных государством расходов, не может быть однозначно отнесена и
к мерам публично-правовой ответственности, карательная природа
которой, как указал Конституционный Суд Российской Федерации,
предопределяет зависимость размера наказания от характера самого
правонарушения (его тяжести, последствий, причин, степени вины
нарушителя), а не от суммы затрат государства на выявление факта
правонарушения (Постановления от 17 декабря 1996 года N 20-П, от 11
марта 1998 года N 8-П, от 15 июля 1999 года N 11-П и от 27 апреля 2001
года N 7-П, определения от 14 декабря 2000 года N 244-О и от 5 июля
2001 года N 130-О). Вместе с тем принудительное взыскание с
индивидуальных предпринимателей не дифференцированных по размеру сумм
возмещения государственных расходов исходя лишь из наличия факта
нарушения обязательных требований к продукции означает, по существу,
объективное вменение, поскольку индивидуальный предприниматель, даже
выполнивший все предписания закона по контролю за соблюдением
требований к реализуемой им продукции, обязан возмещать расходы
органов государственного контроля (надзора), проведших собственное
исследование (испытание) или экспертизу, в результате которых
выявилось нарушение соответствующих требований.
Кроме того, основанием для взимания с индивидуальных
предпринимателей денежных средств в возмещение расходов органов
государственного контроля (надзора), понесенных в связи с проведением
исследований (испытаний) и экспертиз, служит факт выявления нарушения
обязательных требований, предъявляемых к реализуемой ими продукции. В
определенном смысле такие расходы близки процессуальным расходам
(издержкам), поскольку предназначаются для сбора доказательств
совершенного правонарушения. Однако - в отличие от процессуальных
издержек - они причинно связаны не с доказыванием факта
правонарушения, допущенного конкретным лицом, а с текущей контрольной
деятельностью органа публичной власти, не обусловленной
предварительным обнаружением признаков правонарушения, и не поставлены
законом в зависимость от наличия у контролирующего органа каких-либо
данных о совершенном правонарушении.
Таким образом, предусмотренное абзацем четырнадцатым статьи 3 и
пунктом 3 статьи 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного
контроля (надзора)" возмещение расходов, понесенных органами
государственного контроля (надзора) в связи с проведением
соответствующих исследований (испытаний) или экспертиз, по сути,
представляет собой публично-правовое изъятие собственности
правонарушителя, которое, следуя за его административным наказанием,
фактически выступает аналогом публично-правового наказания. При этом
денежные средства, взимаемые с индивидуальных предпринимателей в
порядке возмещения (компенсации) расходов органов государственного
контроля (надзора), обладающие одновременно признаками компенсации
(оплаты) государственных расходов, платежа публично-целевого характера
и меры ответственности, в формально-правовом смысле не являются ни
налогом или сбором, ни фискальным платежом, ни мерой гражданско -
правовой или публично-правовой ответственности, ни разновидностью
процессуальных издержек, что свидетельствует о неопределенности как в
вопросе о правовой природе данного обязательного индивидуально -
возмездного платежа, так и в вопросе о правомерности (обоснованности)
его установления и использования в целях финансового обеспечения
выполнения органами публичной власти своих функций.
3.4. Конституционные принципы правового государства требуют от
федерального законодателя при выборе средств и способов правового
воздействия на субъектов предпринимательской деятельности основываться
на сложившейся в Российской Федерации отраслевой системе правового
регулирования и общих принципах соответствующих отраслей права -
публичного или частного. При этом он вправе и обязан учитывать
социальные, экономические и иные факторы, определяющие объективные
пределы его конституционных полномочий.
Осуществляя правовое регулирование в сфере государственного
контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований,
предъявляемых к продукции, реализуемой индивидуальными
предпринимателями, федеральный законодатель обладает достаточно
широкой дискрецией, что позволяет ему предусмотреть возмещение в той
или иной форме затрат органов государственного контроля (надзора) на
проведение исследований (испытаний) и экспертиз, возложив в том числе
на индивидуальных предпринимателей соразмерное этим затратам, но не
чрезмерное денежное обременение, с тем чтобы не ставить под угрозу
саму возможность продолжения ими предпринимательской деятельности.
Определяя сферу применения Федерального закона "О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении
государственного контроля (надзора)", федеральный законодатель не
установил возможность взыскания расходов органов государственного
контроля (надзора) при проведении всех видов государственного контроля
(надзора), осуществляемого в рамках широкого круга контрольных
взаимоотношений между государством и хозяйствующими субъектами,
включая налоговый и таможенный контроль (пункт 3 статьи 1), т.е.
допустил неясность и неопределенность в правовом регулировании при
введении дифференциации отношений по осуществлению государственной
контрольной деятельности в экономической сфере.
Не предусмотрены в Федеральном законе "О защите прав юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного
контроля (надзора)" и конкретные сроки, в течение которых возможно
возбуждение органом государственного контроля (надзора) процедуры
изъятия денежных средств, при том что обращение в суд с требованием о
возмещении соответствующих расходов, по буквальному смыслу положений
абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 данного
Федерального закона, является его правом, а не обязанностью. Это
означает, что органы государственного контроля (надзора) наделяются
фактически неограниченной свободой усмотрения в отношении как самого
принудительного изъятия у индивидуальных предпринимателей денежных
средств, так и периода его возможного осуществления, а равно критериев
определения размеров, в пределах которых возможно взыскание денежных
средств, и учета особенностей субъектов предпринимательской
деятельности - индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.
Взаимосвязанные положения абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта
3 статьи 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при проведении государственного
контроля (надзора)", закрепляющие основание и порядок возмещения
расходов органов государственного контроля (надзора) на проведение
исследований (испытаний) и экспертиз, не отвечающие требованиям
определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их
согласованности с системой действующего правового регулирования,
порождают противоречивую правоприменительную практику: суды
квалифицируют предусмотренное указанными законоположениями правовое
средство и как меру публично-правовой ответственности, карательную по
своему характеру, и как возмещение в гражданско-правовом порядке
расходов, понесенных государством, т.е. и как публично-правовое, и как
частноправовое средство воздействия на индивидуальных
предпринимателей, реализующих продукцию, не отвечающую обязательным
требованиям.
Кроме того, неопределенность, возникшая в системе действующего
правового регулирования относительно обязанности индивидуальных
предпринимателей, допустивших нарушение обязательных требований к
реализуемой ими продукции, компенсировать исследовательские и
экспертные затраты органов государственного контроля (надзора), может
приводить на практике к тому, что - в нарушение общеправового принципа
"non bis in idem", нашедшего отражение в статье 50 (часть 1)
Конституции Российской Федерации, - таким публично-правовым изъятием
собственности дополняется наказание индивидуального предпринимателя,
наложенное на него в административном порядке.
3.5. Таким образом, положения абзаца четырнадцатого статьи 3 и
пункта 3 статьи 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного
контроля (надзора)", допуская в силу своей неопределенности принятие
органами государственного контроля (надзора) произвольных
правоприменительных решений, создают условия для нарушения
конституционных принципов правового государства и вытекающих из них
требований определенности, непротиворечивости, недвусмысленности и
полноты нормативно-правовой регламентации компетенции и порядка
деятельности публично-властных субъектов, призванных обеспечивать
стабильность хозяйственного оборота, и тем самым противоречат
Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 1), 34 (часть
1), 35 (части 1 и 2) и 55 (часть 3).
Федеральный законодатель, осуществляя - исходя из требований
Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего Постановления -
правовое регулирование в данной сфере общественных отношений, может
либо установить для всех индивидуальных предпринимателей специальный
неналоговый сбор, либо ввести конкретные меры административной
ответственности (например, более высокие, нежели в настоящее время,
штрафные санкции), либо предусмотреть иные меры компенсации расходов
органов государственного контроля (надзора) на проведение по их
инициативе исследований (испытаний) и экспертиз, в том числе в случаях
неисполнения индивидуальным предпринимателем установленной законом
обязанности по самостоятельному контролю за соответствием реализуемой
продукции обязательным требованиям.
Вместе с тем возможность взыскания понесенных органами
государственного контроля (надзора) расходов на проведение
исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых были
выявлены нарушения обязательных требований, для индивидуальных
предпринимателей является дополнительным стимулом к осуществлению
самостоятельного контроля за соответствием реализуемой продукции
обязательным требованиям и в условиях существующей системы
административных санкций служит определенным препятствием для
реализации на рынке некачественной продукции. Поскольку немедленная
утрата положениями абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10
Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)"
юридической силы при отсутствии других - надлежащих - правовых
механизмов может снизить степень государственной гарантированности
защиты законных экономических интересов физических и юридических лиц -
приобретателей продукции, Конституционный Суд Российской Федерации,
руководствуясь пунктом 12 части первой статьи 75, статьями 79 и 80
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации", считает возможным установить, что положения
Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)",
признанные настоящим Постановлением не соответствующими Конституции
Российской Федерации, утрачивают силу с 1 января 2009 года.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй
статьи 71, статьями 72, 75, 79, 87 и 100 Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный
Суд Российской Федерации
постановил:
1. Признать взаимосвязанные положения абзаца четырнадцатого
статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона "О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении
государственного контроля (надзора)" в части, устанавливающей
возможность взыскания с индивидуальных предпринимателей по требованию
органа государственного контроля (надзора) расходов, понесенных этим
органом на проведение исследований (испытаний) и экспертиз, в
результате которых были выявлены нарушения обязательных требований, не
соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19
(часть 1), 34 (часть 1), 35 (части 1 и 2) и 55 (часть 3).
2. Положения абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10
Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)",
признанные настоящим Постановлением не соответствующими Конституции
Российской Федерации, утрачивают силу с 1 января 2009 года.
3. Дело гражданина В.В. Михайлова подлежит пересмотру в
установленном порядке, если для этого нет иных препятствий.
4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию,
вступает в силу немедленно после провозглашения, действует
непосредственно и не требует подтверждения другими органами и
должностными лицами.
5. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О
Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление
подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете" и
"Собрании законодательства Российской Федерации". Постановление должно
быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской
Федерации".
Конституционный Суд
Российской Федерации
N 10-П |