ОБ ОРГАНИЗАЦИИ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА
ЗА ВЫПОЛНЕНИЕМ ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ ТРЕБОВАНИЙ, УСТАНОВЛЕННЫХ
ФЕДЕРАЛЬНЫМ ЗАКОНОМ ОТ 12.06.2008 N 88-ФЗ "ТЕХНИЧЕСКИЙ
РЕГЛАМЕНТ НА МОЛОКО И МОЛОЧНУЮ ПРОДУКЦИЮ", СВЯЗАННЫХ
С ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕМ ДЕЙСТВИЙ, ВВОДЯЩИХ
В ЗАБЛУЖДЕНИЕ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ
ПИСЬМО
ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ПО НАДЗОРУ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ
ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ И БЛАГОПОЛУЧИЯ ЧЕЛОВЕКА
14 января 2009 г.
N 01/237-9-32
(Д)
В целях формирования единообразия в правоприменительной практике
в деле осуществления контроля и надзора за соблюдением хозяйствующими
субъектами обязательных требований вступившего в силу Федерального
закона от 12.06.2008 N 88-ФЗ "Технический регламент на молоко и
молочную продукцию" (далее - Технический регламент) в части
предупреждения действий, вводящих в заблуждение потребителей,
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и
благополучия человека обращает внимание на следующее.
В соответствии со статьей 28 Технического регламента
государственный контроль (надзор) за соблюдением установленных им
требований на молоко и молочную продукцию, а также в отношении
процессов производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации
молока и продуктов его переработки, предназначенных для употребления в
пищу (на стадии приемки, ввода в эксплуатацию объектов производства,
периодической проверки выполнения изготовителем (продавцом, лицом,
выполняющим функции иностранного изготовителя) требований Технического
регламента и программы мероприятий по предотвращению причинения
вреда), осуществляется федеральным органом исполнительной власти,
осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения
санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав
потребителей, каковым является Роспотребнадзор.
Целью принятия настоящего Технического регламента согласно его
статье 3 являются защита жизни и здоровья граждан, предупреждение
действий, вводящих в заблуждение потребителей, и обеспечение
достоверности информации о наименовании, составе и потребительских
свойствах молока и молочной продукции.
Вместе с тем, однозначно трактуемого определения понятия
"действий, вводящих в заблуждение потребителей" в Техническом
регламенте, как и в иных действующих нормативных правовых актах,
относящихся к установленной сфере деятельности Роспотребнадзора, в
настоящее время не сформулировано.
В этой связи, следуя диспозитивным нормам, определенным в
Техническом регламенте, возможность квалификации соответствующих
действий хозяйствующих субъектов, реализующих молоко и продукты его
переработки, как вводящих в заблуждение потребителя, допустима, в
частности, в следующих случаях:
если в наименованиях продуктов, не являющихся молоком или
молочными продуктами либо молочными составными продуктами (см. часть 2
статьи 2 и статью 4 Технического регламента), в том числе в словах,
входящих в состав этих наименований (в том числе в их различных
сочетаниях), при маркировании (этикетировании) используются понятия,
установленные Техническим регламентом;
если в наименованиях продуктов, отнесенных к объектам
технического регулирования в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 2
Технического регламента, используются понятия, установленные статьей 4
Технического регламента, не соответствующие установленным
идентификационным показателям.
Согласно статье 14.7 "Обман потребителей" КоАП РФ устанавливается
административная ответственность за совершение противоправных виновных
действий, в том числе, выражающихся во введении "в заблуждение
относительно потребительских свойств, качества товара... в
организациях, осуществляющих реализацию товаров... населению, а равно
гражданами, зарегистрированными в качестве индивидуальных
предпринимателей в сфере торговли...".
По императивному правилу, закрепленному в пункте 5 статьи 4
Закона Российской Федерации от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав
потребителей" (далее - Закон РФ "О защите прав потребителей"), "если
законами или в установленном ими порядке предусмотрены обязательные
требования к товару..., продавец... обязан передать потребителю
товар..., соответствующий этим требованиям". Причем, учитывая, что
договор розничной купли-продажи является публичным договором (см.
статьи 426, 492 Гражданского кодекса Российской Федерации, далее - ГК
РФ), продавец должен обеспечить исполнение названных обязательств в
отношении каждого, кто к нему обратится.
В этой связи, в контексте рассматриваемого Технического
регламента, введение потребителей в заблуждение относительно
потребительских свойств молока и молочной продукции будет
характеризоваться нахождением в продаже либо передачей потребителю
товаров, не соответствующих его требованиям, связанным как с
безопасностью, так и с терминологией, упаковкой и маркировкой, включая
непосредственные требования к информации о наименовании, составе и
потребительских свойствах этих товаров, причем предоставляемые не
только на их упаковке, но и в сопроводительных документах (см. пункты
2 и 5 статьи 1 Технического регламента).
В качестве же "иного обмана потребителей" (статья 14.7 КоАП РФ) в
данном случае могут фигурировать факты реализации фальсифицированных
продуктов, понятие которых раскрывается в статье 1 Федерального закона
от 02.01.2000 N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" (с
изменениями, внесенными Федеральным законом от 12.06.2008 N 88-ФЗ,
далее - ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов"), признающей
таковыми пищевые продукты, умышленно измененные (поддельные) и (или)
имеющие скрытые свойства и качество, информация о которых является
заведомо неполной или недостоверной.
В соответствии со статьей 5 ФЗ "О качестве и безопасности пищевых
продуктов", статьей 10 Закона РФ "О защите прав потребителей"
изготовитель (продавец) обязан своевременно довести до сведения
потребителя необходимую и достоверную информацию о качестве и
безопасности пищевых продуктов, соблюдении требований нормативных
документов при изготовлении и обороте пищевых продуктов,
обеспечивающую возможность их правильного выбора.
Кроме того, исходя из установленного статьей 8 Закона РФ "О
защите прав потребителей" объективного права потребителя на получение
необходимой и достоверной информации о товаре, очевидно, что действия,
выразившиеся в предоставлении потребителям неполной или недостоверной
информации о продукции, относящейся к объектам технического
регулирования по рассматриваемому Техническому регламенту, образуют
состав административного правонарушения, предусматривающего
административную ответственность по части 1 статьи 14.8 КоАП РФ.
Причем в данном случае предметом соответствующей оценки со стороны
должностного лица, уполномоченного на составление протокола об
административном правонарушении, должна служить как таковая
непосредственная информация о товаре, тогда как при выявлении виновных
действий, направленных на введение потребителя в заблуждение,
оцениваться будет сам товар.
Оценка полноты информации, приведенной на упаковке молока и
продуктов его переработки, должна производиться на основе положений
статей 36, 37 Технического регламента. При этом достоверность
представленной информации должна подтверждаться результатами
экспертизы сопроводительных документов и установлением соответствия
информации, содержащейся на этикетках, результатам идентификации
молока и продуктов его переработки.
По смыслу статьи 1 ФЗ "О качестве и безопасности пищевых
продуктов" (применительно к понятию идентификации пищевых продуктов")
и статьи 24 Технического регламента идентификация молока и продуктов
его переработки включает в себя:
1) отнесение молока и продуктов его переработки к сфере
применения Технического регламента;
2) установление соответствия молока и продуктов его переработки,
в том числе их наименований и идентификационных показателей,
требованиям Технического регламента;
3) установление соответствия молока и продуктов его переработки
сведениям, содержащимся в информации для потребителей, декларации о
соответствии или сертификате соответствия, предоставленных
изготовителем или продавцом.
В случае если информация о молоке (продуктах его переработки),
содержащаяся в сопроводительных документах и на этикетках, не
соответствует наименованиям и (или) показателям идентификации, а также
в случае недостоверности и недостаточности представленной информации
по сравнению с требованиями Технического регламента (см. статью 25),
необходимо возбудить дело об административном правонарушении в области
законодательства о защите прав потребителей и провести
административное расследование (см. статьи 28.1 и 28.7 КоАП РФ), в
ходе которого надлежит осуществить процессуальные действия,
установленные Кодексом Российской Федерации об административных
правонарушениях, к числу которых, в частности, относятся: истребование
сведений (статья 26.10), направление поручений и запросов (статья
26.9), взятие проб и образцов продукции (статья 26.5), назначение
экспертизы (статья 26.4). При этом правовым основанием для реализации
соответствующих функций по контролю и надзору для должностных лиц
территориальных органов Роспотребнадзора будут служить взаимосвязанные
положения пункта 2 части 2 статьи 25 Технического регламента и пункта
5.18 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав
потребителей и благополучия человека, утвержденного Постановлением
Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года N 322.
В случае проведения в рамках производства по делу об
административном правонарушении экспертизы для целей идентификации
соответствующего продукта в определении о назначении экспертизы перед
экспертом должны быть поставлены вопросы с учетом требований,
сформулированных в части 8 статьи 25 Технического регламента, а при
решении вопроса о проведении исследований (испытания) молока и
продуктов его переработки по основаниям, указанным в части 7 статьи 25
Технического регламента, применяются показатели идентификации,
предусмотренные в статье 26 Технического регламента. Причем, как при
идентификации молока и продуктов его переработки, осуществляемой на
основании результатов полученных органолептических, физико-химических
и микробиологических показателей, так и на основании представленных
эксперту сопроводительных документов к исследуемому продукту,
необходимо четкое определение не только последовательности
соответствующих действий в целом, но и объемов проводимых исследований
в частности.
В конечном итоге надлежащим доказательством по делу об
административном правонарушении по статье 14.7 КоАП РФ будет являться
заключение эксперта, содержащее выводы о результатах идентификации
молока и продуктов его переработки, подтверждающее несоответствие
заявленной информации о товаре тем существенным характеристикам
продукции, которые определены в Техническом регламенте.
Поскольку объектом административных правонарушений,
ответственность за которые установлена главой 14 Особенной части КоАП
РФ, являются правоотношения в области осуществления
предпринимательской деятельности в целом, изначально необходимо иметь
в виду ее определение, сформулированное в пункте 1 статьи 2 ГК РФ,
согласно которому предпринимательской деятельностью является
самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность,
направленная на систематическое получение прибыли от пользования
имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг
лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом
порядке.
Однако как таковые области предпринимательской деятельности, в
которых могут быть совершены данные правонарушения, Кодексом
Российской Федерации об административных правонарушениях не определены
(если иное явственно не следует из содержания соответствующей
конкретной нормы КоАП РФ). В этой связи, учитывая положения статьи 43
Закона РФ "О защите прав потребителей", а также положения статей 8,
10, 12, 13 Закона РФ "О защите прав потребителей", в которых
установлено, что обязанной стороной по отношению к потребителю
выступают в равной степени и продавцы, и изготовители товаров,
субъектами административной ответственности по части 1 статьи 14.8
КоАП РФ могут являться как продавец, так и изготовитель молока и
продуктов его переработки, в то время как по статье 14.7 КоАП РФ (с
учетом ее буквального содержания) состав административного
правонарушения определяют виновные действия соответствующих лиц только
в сфере розничной торговли.
Кроме того, в контексте вышеизложенного необходимо иметь в виду,
что при доказывании наличия вины изготовителя в части введения в
заблуждение потребителей и нарушения их прав на получение необходимой
и достоверной информации о товаре следует устанавливать конечную цель
использования произведенного молока и продуктов его переработки -
поставку произведенной продукции в розничную торговую сеть для продажи
потребителю.
В то же время привлечение продавца (изготовителя) молока или
продукта его переработки к административной ответственности не
исключает их соответствующую гражданско-правовую ответственность за
противоправные действия, связанные с нарушением требований
Технического регламента. В этой связи правовой основой для исковых
требований в защиту прав потребителей при совершении продавцом
действий, вводящих потребителей в заблуждение, или свидетельствующих о
предоставлении им недостоверной информации о наименовании, составе и
потребительских свойствах молока и молочной продукции, могут служить
соответствующие положения ГК РФ о признании сделок недействительными
(см. статьи 178 и 179 ГК РФ).
В соответствии со статьями 41, 42 Технического регламента
ответственность за нарушение его требований, а также возмещение вреда
в связи с их невыполнением, причиненного жизни или здоровью граждан,
возлагается на изготовителя, продавца либо лицо, выполняющее функции
иностранного изготовителя на основании договора с ним в части
обеспечения соответствия поставляемой продукции требованиям
Технического регламента, в порядке, предусмотренном законодательством
Российской Федерации.
В целом же при осуществлении в форме государственного контроля
(надзора) оценки соответствия молока и продуктов его переработки, а
также процессов их производства обязательным требованиям,
установленным Техническим регламентом (см. части 2, 3 статьи 27 и
пункты 2 и 3 статьи 28 Технического регламента), необходимо (как уже
отмечалось выше) исходить из того, что в настоящий момент КоАП РФ не
предусматривает в принципе специальную административную
ответственность за нарушения либо несоблюдение установленных
техническими регламентами обязательных требований в отношении товаров
потребительского назначения и связанных с их производством и оборотом
иных объектов технического регулирования.
В этой связи (вплоть до внесения в КоАП РФ необходимых изменений)
вопрос привлечения виновных лиц к административной ответственности
следует разрешать путем применения тех составов административных
правонарушений, предусмотренных в Особенной части КоАП РФ, которые
отнесены к полномочиям должностных лиц территориальных органов
Роспотребнадзора (см. Приказ Роспотребнадзора от 01.06.2005 N 421) и
по которым возможно квалифицировать соответствующие виновные
противоправные действия должностных и юридических лиц.
Так, одним из требований к порядку реализации продуктов
переработки молока, установленных статьей 17 Технического регламента,
является положение (часть 2 статьи 17), императивно возлагающее на
продавца обязанность иметь копии документов, подтверждающих
соответствие этих продуктов требованиям данного Технического
регламента, каковыми являются декларация о соответствии (см. статью 31
Технического регламента) либо сертификат соответствия (см. статью 32
Технического регламента). При этом добровольное подтверждение
соответствия молока и продуктов его переработки, осуществляемое
заявителем по собственной инициативе в форме добровольной сертификации
(часть 4 статьи 29 Технического регламента), не может заменять
проведение обязательного подтверждения соответствия молока и продуктов
его переработки требованиям Технического регламента (часть 6 статьи 29
Технического регламента).
Поскольку "продажа товаров... без сертификата соответствия
(декларации о соответствии), удостоверяющего (удостоверяющей)
безопасность таких товаров... для жизни и здоровья людей" определяет
состав административного правонарушения по части 2 статьи 14.4 КоАП
РФ, выявление фактов нахождения в розничной торговле продуктов
переработки молока без вышеназванных документов должно являться
основанием для возбуждения в отношении виновного лица дела об
административном правонарушении по данной норме КоАП РФ. Кроме того,
отсутствие указанных документов и как следствие - невозможность
обеспечить исполнение обязанностей, возлагаемых на продавца
положениями части 3 статьи 17 Технического регламента, будет приводить
к нарушению с его стороны соответствующих требований Правил продажи
отдельных видов товаров, утвержденных Постановлением Правительства
Российской Федерации от 19.01.1995 N 55 (далее - Правила продажи),
предусмотренных, в частности, в его пункте 12. Также является
очевидным, что неисполнение продавцом иных обязательных требований из
числа предусмотренных статьей 17 Технического регламента в их
причинно-следственной связи с соответствующими требованиями Правил
продажи будет образовывать состав административного правонарушения,
ответственность за которое предусмотрена статьей 14.15 КоАП РФ.
Помимо этого, как во взаимосвязи, так и безотносительно к
Правилам продажи, под виновные действия, влекущие привлечение к
административной ответственности по статье 14.15 КоАП РФ, могут
подпадать выявленные случаи несоблюдения продавцом и иных обязательных
требований Технического регламента, установленных, в частности, его
статьями 35 и 36. При этом для квалификации правонарушения по статье
14.15 КоАП РФ помимо прочего может использоваться пункт 5 Правил
продажи в части, устанавливающей необходимость соблюдения продавцом
при реализации товаров, включая молоко и продукты его переработки,
обязательных требований, установленных, в том числе, в "других
нормативных документах" (т.е. в данном случае - в Техническом
регламенте).
В случае же выявления при продаже продуктов переработки молока
фактов несоответствия продукции требованиям стандартов либо
техническим условиям, применяемым в части, не противоречащей
требованиям Технического регламента, и заявленным в информации для
потребителя на этикетках и маркировке, в отношении виновных лиц
следует рассматривать вопрос о привлечении их к административной
ответственности по части 1 статьи 14.4 КоАП РФ.
Обращаем внимание, что положения, изложенные в настоящем письме и
отражающие позицию Роспотребнадзора по вопросам, связанным с
реализацией функций по контролю и надзору за соблюдением обязательных
требований Федерального закона от 12.06.2008 N 88-ФЗ "Технический
регламент на молоко и молочную продукцию" (в части предупреждения
действий, вводящих в заблуждение потребителей), даны в
причинно-следственной связи соответствующих положений этого
Технического регламента с ныне действующими нормами КоАП РФ и иных
законодательных актов, т.е. исходя из состояния нормативной правовой
базы в настоящее время.
По мере начала формирования правоприменительной практики в сфере
технического регулирования и в связи с предстоящими изменениями в
законодательном регулировании организации деятельности по контролю и
надзору в целом (связанными, в частности, с принятием Федерального
закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля"), указанная позиция
будет уточняться и дополняться.
Особое внимание обращаем на то, что при применении рекомендаций
данного письма следует учитывать положения письма Роспотребнадзора от
05.12.2008 N 01/14461-08-32 "О выполнении обязательных требований,
установленных Федеральным законом от 12.06.2008 N 88-ФЗ "Технический
регламент на молоко и молочную продукцию", связанных с маркированием
молока и продуктов его переработки".
При этом положения обоих писем впредь до особого распоряжения в
полном объеме сохраняют свою актуальность, в том числе, применительно
к Федеральному закону от 24.06.2008 N 90-ФЗ "Технический регламент на
масложировую продукцию".
В целях своевременного повышения эффективности методического
обеспечения соответствующей деятельности территориальных органов
Роспотребнадзора на основе анализа складывающейся правоприменительной
практики и ее дальнейшей оптимизации прошу в срок до 1 февраля 2009
года представить первую документированную информацию о практической
деятельности, связанной с выявлением соответствующих нарушений в сфере
технического регулирования.
Копии соответствующих процессуальных документов по
возбужденным/рассмотренным делам об административных правонарушениях
следует направлять по электронной почте на e-mail:
Andriyashina_NV@gsen.ru с одновременным их направлением посредством
почтовой связи.
Руководитель
Г.Г.ОНИЩЕНКО
14 января 2009 г.
N 01/237-9-32 |