КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РФ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
24 марта 2009 г.
N 6-П
(Д)
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПОЛОЖЕНИЙ
ПУНКТА 8 СТАТЬИ 5, ПУНКТА 6 СТАТЬИ 6 ЗАКОНА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ "О СТАТУСЕ СУДЕЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
И ПУНКТА 1 СТАТЬИ 23 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОРГАНАХ
СУДЕЙСКОГО СООБЩЕСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" В СВЯЗИ
С ЖАЛОБОЙ ГРАЖДАНИНА В.Н. РАГОЗИНА
Именем
Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе
председательствующего - судьи Н.С. Бондаря, судей Г.А. Гаджиева, С.Д.
Князева, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Ю.Д. Рудкина, О.С.
Хохряковой, В.Г. Ярославцева,
с участием гражданина В.Н. Рагозина, постоянного представителя
Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации А.Н.
Харитонова, представителя Совета Федерации - доктора юридических наук
Е.В. Виноградовой, полномочного представителя Президента Российской
Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской
Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи
3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности
положений пункта 8 статьи 5, пункта 6 статьи 6 Закона Российской
Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и пункта 1 статьи
23 Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской
Федерации".
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина В.Н.
Рагозина. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся
неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции
Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика В.Г. Ярославцева, объяснения
представителей сторон, выступления приглашенных в заседание
представителей: от Верховного Суда Российской Федерации - судьи
Верховного Суда Российской Федерации В.Н. Пирожкова, от Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации и от Совета судей Российской
Федерации - судьи Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации А.Г.
Першутова, от Высшей квалификационной коллегии судей Российской
Федерации - В.Ф. Попондопуло, от Судебного департамента при Верховном
Суде Российской Федерации - Т.Д. Чеховской, исследовав представленные
документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Закон Российской Федерации от 26 июня 1992 года N 3132-1 "О
статусе судей в Российской Федерации", определяя порядок наделения
судей полномочиями, включая рассмотрение квалификационной коллегией
судей заявлений о рекомендации на вакантную должность судьи,
предусматривает, в частности, что в случае, если ни один из граждан,
претендующих на должность судьи, не соответствует требованиям к
кандидатам на должность судьи, предъявляемым данным Законом,
квалификационная коллегия судей принимает в отношении каждого из этих
граждан мотивированное решение об отказе в рекомендации на должность
судьи; решение квалификационной коллегии судей о рекомендации
кандидатом на должность судьи может быть обжаловано в судебном
порядке, если коллегией нарушен установленный данным Законом порядок
отбора претендентов на должность судьи; решение об отказе в
рекомендации на должность судьи может быть обжаловано в судебном
порядке как в связи с нарушением порядка отбора претендентов на
должность судьи, так и по существу решения (пункт 8 статьи 5);
назначение кандидатов на должности судей производится только при
наличии положительного заключения соответствующей квалификационной
коллегии судей (пункт 6 статьи 6). Порядок принятия решений
квалификационными коллегиями судей установлен статьей 23 Федерального
закона от 14 марта 2002 года N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества
в Российской Федерации", согласно пункту 1 которой решение
квалификационной коллегии судей считается принятым, если за него
проголосовали более половины членов коллегии, принимавших участие в
заседании, при условии, что на заседании присутствовали более половины
членов коллегии.
Оспаривающий конституционность названных законоположений
гражданин В.Н. Рагозин Указом Президента Российской Федерации от 3
декабря 2003 года был назначен на должность судьи Арбитражного суда
Республики Коми на трехлетний срок полномочий. В объявленном в связи с
истечением этого срока конкурсе на замещение вакантной должности судьи
Арбитражного суда Республики Коми он участвовал в качестве
единственного кандидата. Квалификационная коллегия судей Республики
Коми, рассмотрев заявление В.Н. Рагозина, изучив представленные им в
соответствии с пунктом 6 статьи 5 Закона Российской Федерации "О
статусе судей в Российской Федерации" документы, заслушав председателя
и заместителя председателя Арбитражного суда Республики Коми, давших
ему положительную характеристику, заключением от 18 октября 2006 года
не рекомендовала его на должность судьи Арбитражного суда Республики
Коми, как не прошедшего конкурс и не набравшего необходимого числа
голосов. Верховный суд Республики Коми решением от 6 декабря 2006
года, оставленным без изменения судами кассационной и надзорной
инстанций, отказал В.Н. Рагозину в удовлетворении заявления о
признании заключения квалификационной коллегии судей Республики Коми
незаконным.
По мнению заявителя, оспариваемые законоположения - по смыслу,
придаваемому им сложившейся правоприменительной практикой, - позволяют
квалификационным коллегиям судей, мотивируя свое решение исключительно
результатами голосования, отказывать в рекомендации на должность без
ограничения срока полномочий судье, ранее назначенному на эту
должность на трехлетний срок полномочий, соответствующему
установленным законом требованиям и являющемуся единственным
кандидатом на данную должность, чем нарушают принципы справедливости и
равенства в реализации гражданами права на равный доступ к
государственной службе, а также гарантии права на судебную защиту и,
следовательно, противоречат статьям 19 (часть 2), 32 (часть 4) и 46
(часть 1) Конституции Российской Федерации. При этом конституционность
самого института назначения судей на трехлетний срок полномочий
заявителем не оспаривается.
Таким образом, находящиеся в нормативном единстве положения
пункта 8 статьи 5, пункта 6 статьи 6 Закона Российской Федерации "О
статусе судей в Российской Федерации" и пункта 1 статьи 23
Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской
Федерации" - в силу статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" - являются
предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по
настоящему делу в той части, в какой ими регулируется принятие
квалификационной коллегией судей решения об отказе судье,
первоначальный трехлетний срок полномочий которого истек, в
рекомендации на ту же должность без ограничения срока полномочий, в
том числе при отсутствии других кандидатов на данную должность.
2. Провозглашая человека, его права и свободы высшей ценностью, а
признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина -
обязанностью государства, Конституция Российской Федерации гарантирует
каждому судебную защиту его прав и свобод, обеспечение их правосудием
(статьи 2, 18 и 46 (часть 1)) и устанавливает, что в Российской
Федерации органы судебной власти самостоятельны (статья 10), судьи
независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и
федеральному закону, несменяемы и неприкосновенны (статьи 120 (часть
1), 121 (часть 1) и 122 (часть 1)). Данные конституционные положения
корреспондируют положению пункта 1 статьи 6 Конвенции о защите прав
человека и основных свобод, согласно которому каждый в случае спора о
его гражданских правах и обязанностях или при предъявлении ему любого
уголовного обвинения имеет право на справедливое и публичное
разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным
судом, созданным на основании закона.
Исходя из конституционно-правового статуса судей,
предопределенного тем, что судьи реализуют публично-правовые цели
правосудия, федеральный законодатель вправе предъявлять к ним как
носителям судебной власти особые квалификационные и иные требования, в
том числе морально-нравственные, и, соответственно, устанавливать
порядок формирования судейского корпуса, обеспечивающий отбор
кандидатов, отвечающих этим требованиям. Такой подход согласуется с
международными рекомендациями в сфере правосудия, которые называют в
ряду качеств судьи, способствующих укреплению доверия общества к
судебной власти и имеющих первостепенное значение для поддержания ее
независимости, беспристрастность, честность, соответствие
установленным стандартам компетентности, поведения и добросовестности
(пункты 1.6, 2.2, 3.1 и 6.7 Бангалорских принципов поведения судей,
одобренных резолюцией Экономического и Социального Совета ООН 2006/23
от 27 июля 2006 года).
Соответствующая компетенция федерального законодателя вытекает из
статьи 119 Конституции Российской Федерации, предусматривающей помимо
общих положений о необходимых для замещения должности судьи
минимальном возрасте, образовании и стаже работы по юридической
профессии возможность введения федеральным законом дополнительных
требований к судьям судов Российской Федерации, и статьи 121 (часть 2)
Конституции Российской Федерации, согласно которой полномочия судьи
могут быть прекращены или приостановлены не иначе как в порядке и по
основаниям, установленным федеральным законом. При этом, однако,
законодательная регламентация статуса судьи, как следует из правовой
позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в
Постановлении от 28 февраля 2008 года N 3-П, не должна ставить судью в
зависимое, подчиненное положение и нарушать принципы самостоятельности
и независимости судебной власти, несменяемости и неприкосновенности
судей.
3. Согласно Закону Российской Федерации "О статусе судей в
Российской Федерации" федеральный судья (за исключением судей
Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской
Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации) в первый
раз назначается на должность сроком на три года, по истечении которого
он может быть назначен на ту же должность без ограничения срока
полномочий до достижения им предельного возраста пребывания в
должности судьи (пункт 2 статьи 11); не позднее чем за шесть месяцев
до истечения срока полномочий судьи соответствующая квалификационная
коллегия судей объявляет об открытии вакансии судьи в средствах
массовой информации (пункт 8 статьи 6); судья, полномочия которого
прекращены в связи с истечением их срока, в случае, если
соответствующая квалификационная коллегия судей отказала ему в
рекомендации на должность судьи без ограничения срока полномочий,
продолжает осуществлять свои полномочия до окончания рассмотрения по
существу дела, начатого с его участием, либо до первого назначения
судьи в данный суд (пункт 6 статьи 11).
По смыслу названных законоположений в их взаимосвязи, судья,
первоначально назначенный на трехлетний срок полномочий и претендующий
в связи с его истечением на назначение на должность без ограничения
срока полномочий, в полном объеме обладает статусом судьи как носителя
судебной власти. Такое принципиальное отличие его от кандидата,
впервые претендующего на должность судьи, не может не учитываться в
правовом регулировании, предусматривающем отбор кандидатов на
должность судьи на конкурсной основе. Данный вывод подтверждается
правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, в силу
которой трехлетний срок полномочий впервые назначенных судей по своей
правовой природе имеет, по существу, значение предварительного
испытательного срока, направленного, в частности, на выявление причин,
которые могут препятствовать дальнейшему назначению того или иного
судьи на должность и которыми должны обосновываться решения
соответствующих органов и должностных лиц об отказе в представлении
для назначения судьи на должность без ограничения срока полномочий
(определения от 1 декабря 1999 года N 210-О, от 19 апреля 2000 года N
87-О, от 5 октября 2000 года N 219-О и др.).
4. Назначение на должность судьи, как следует из пунктов 3 и 6
статьи 6 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской
Федерации", производится Президентом Российской Федерации только при
наличии положительного заключения соответствующей квалификационной
коллегии судей, полномочия которой установлены Федеральным законом "Об
органах судейского сообщества в Российской Федерации".
В соответствии с названным Федеральным законом квалификационные
коллегии судей в числе других органов судейского сообщества призваны
оказывать содействие в совершенствовании судебной системы и
судопроизводства, защищать права и законные интересы судей, принимать
участие в организационном, кадровом и ресурсном обеспечении судебной
деятельности, утверждать авторитет судебной власти, обеспечивать
выполнение судьями требований, предъявляемых кодексом судейской этики
(статьи 3 и 4); свою деятельность они осуществляют коллегиально,
гласно, при неукоснительном соблюдении принципов независимости судей и
невмешательства в судебную деятельность (пункт 1 статьи 5); при этом
квалификационные коллегии судей не подотчетны органам, их избравшим,
за принятые ими решения (пункт 2 статьи 5). Как указано в статье 1
Положения о порядке работы квалификационных коллегий судей (утверждено
Высшей квалификационной коллегией судей Российской Федерации 22 марта
2007 года), квалификационная коллегия судей является органом
судейского сообщества, наделенным государственно-властными
полномочиями в целях выполнения задач, установленных федеральными
конституционными законами и федеральными законами.
Приведенные нормативные положения корреспондируют пунктам 1.3 и
3.3 Европейской хартии о статусе судей от 10 июля 1998 года,
характеризующим инстанцию, уполномоченную участвовать в решении
вопроса о назначении на должность судьи, в том числе если процедура
отбора судей предусматривает испытательный срок, как независимую от
исполнительной и законодательной власти инстанцию, не менее половины
членов которой составляют судьи и которая принимает решения,
предполагающие обоснование предложений относительно как рекомендации
на должность, так и отказа в рекомендации).
Наделяя квалификационные коллегии судей публично-правовыми
полномочиями, осуществляя которые они участвуют в формировании
судейского корпуса, федеральный законодатель преследовал цель
обеспечения конституционно-правового статуса судей и выполнения задач,
стоящих перед судебной властью. Тем самым предполагается, что
квалификационные коллегии судей должны принимать законные,
обоснованные и справедливые решения, которые соответствуют публичным
интересам формирования судейского корпуса, отвечающего высоким
профессиональным и нравственным требованиям, и что их неподотчетность
в связи с принимаемыми решениями, включая заключения относительно
рекомендации на должность судьи, не означает, что эти решения могут
быть произвольными.
5. Как следует из статьи 119 Конституции Российской Федерации,
профессиональным и иным требованиям, установленным для судей судов
Российской Федерации федеральным законом, должен соответствовать и
судья, трехлетний срок полномочий которого истекает и который
претендует на должность судьи без ограничения срока полномочий. В
таких случаях - исходя из правовой природы трехлетнего срока
полномочий судьи как имеющего, по существу, значение предварительного
испытательного срока - основанием для рекомендации или для отказа в
рекомендации на должность судьи без ограничения срока полномочий
фактически является не само по себе истечение первоначального срока
полномочий конкретного судьи, а оценка его профессиональных и
нравственных качеств. В силу этого при подаче заявления в
соответствующую квалификационную коллегию судей наряду с документами
об образовании, состоянии здоровья, доходах, как того требует статья 5
Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации",
судья представляет характеристику, отражающую его деятельность по
осуществлению правосудия, включая сведения о количестве рассмотренных
за три года дел и качестве принятых решений.
По результатам рассмотрения представленных материалов
квалификационная коллегия судей с соблюдением требований пункта 1
статьи 23 Федерального закона "Об органах судейского сообщества в
Российской Федерации" в процедуре голосования принимает мотивированное
решение о рекомендации или об отказе в рекомендации на должность судьи
без ограничения срока полномочий (пункт 8 статьи 5 Закона Российской
Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", пункт 2 статьи 19
Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской
Федерации"). При этом, как установлено в Положении о порядке работы
квалификационных коллегий судей, она не вправе руководствоваться
предположительной, непроверенной или недостоверной информацией (пункт
2 статьи 19, пункты 11 и 12 статьи 21).
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской
Федерации отказ в представлении для назначения судьи на должность без
ограничения срока полномочий должен мотивироваться объективными
обстоятельствами, которые препятствуют такому назначению и которые,
соответственно, были выявлены в течение трехлетнего срока
осуществления полномочий впервые назначенным судьей, а значит,
отрицательное заключение квалификационной коллегии судей не может быть
произвольным и необоснованным, т.е. в нем должны быть указаны причины
и основания, которые могут быть в дальнейшем проверены судом по
существу (Постановление от 28 февраля 2008 года N 3-П, определения от
1 декабря 1999 года N 210-О, от 19 апреля 2000 года N 87-О, от 21
декабря 2000 года N 272-О, от 5 октября 2001 года N 199-О, от 12 июля
2006 года N 263-О и др.).
Учитывая приведенную правовую позицию Конституционного Суда
Российской Федерации, голосование членов квалификационной коллегии
судей, будучи процедурной формой принятия решения относительно
рекомендации на должность судьи без ограничения срока полномочий,
вместе с тем не может не основываться на всесторонней оценке
профессиональных и нравственных качеств кандидата и, следовательно, не
может быть немотивированным. Необходимость отражения в решении не
только результатов голосования членов квалификационной коллегии судей,
но и причин, препятствующих назначению судьи на должность, вытекает и
из положения пункта 8 статьи 5 Закона Российской Федерации "О статусе
судей в Российской Федерации", закрепляющего в порядке конкретизации
статьи 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации право на
обжалование в суд решений квалификационных коллегий судей об отказе в
рекомендации на должность судьи как в связи с нарушением порядка
отбора претендентов на должность судьи, так и по существу решения.
Иное превращало бы конституционное право на судебную защиту в
формальность, поскольку суд при рассмотрении соответствующей жалобы
лишался бы возможности проверить обоснованность решения, оценить
мотивы его принятия, без чего не могут быть обеспечены ни равенство
перед законом и судом, ни самостоятельность судебной власти при
осуществлении возложенной на нее функции правосудия.
6. Таким образом, положения пункта 8 статьи 5, пункта 6 статьи 6
Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и
пункта 1 статьи 23 Федерального закона "Об органах судейского
сообщества в Российской Федерации" - по своему
конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового
регулирования - предполагают, что принимаемое квалификационной
коллегией судей в процедуре голосования решение об отказе судье,
первоначальный трехлетний срок полномочий которого истек, в
рекомендации на ту же должность без ограничения срока полномочий
должно быть мотивированным, т.е. содержать указание на причины,
наличие которых препятствует его назначению на должность, что
позволяет обеспечить судебную проверку законности и обоснованности
данного решения по существу.
Иное не соответствовало бы требованию об установлении федеральным
законом допустимых, согласующихся с закрепленным статьей 121
Конституции Российской Федерации принципом несменяемости судей,
оснований отказа в рекомендации для назначения судьи по истечении
первоначального трехлетнего срока полномочий на ту же должность без
ограничения срока полномочий, фактически приводило бы к прекращению
статуса судьи по произвольным мотивам, препятствовало бы - в нарушение
статьи 19 Конституции Российской Федерации - доступу на равных
условиях к осуществлению профессиональной деятельности судьи и в
конечном счете не обеспечивало бы надлежащую реализацию принципов
самостоятельности судебной власти и независимости судей (статьи 10 и
120 (часть 1) Конституции Российской Федерации).
Исходя из конституционной ответственности государства за
формирование судейского корпуса, призванного осуществлять судебную
власть самостоятельно и независимо, федеральный законодатель в целях
совершенствования правового регулирования вправе в рамках своих
дискреционных полномочий установить иной порядок назначения судей на
должность без ограничения срока полномочий, основываясь при этом на
требованиях Конституции Российской Федерации и с учетом правовых
позиций Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе
выраженных в настоящем Постановлении.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй
статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 100 Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный
Суд Российской Федерации
постановил:
1. Признать положения пункта 8 статьи 5, пункта 6 статьи 6 Закона
Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и пункта
1 статьи 23 Федерального закона "Об органах судейского сообщества в
Российской Федерации" не противоречащими Конституции Российской
Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в
системе действующего правового регулирования эти положения
предполагают, что принимаемое квалификационной коллегией судей в
процедуре голосования решение об отказе судье, первоначальный
трехлетний срок полномочий которого истек, в рекомендации на ту же
должность без ограничения срока полномочий должно быть мотивированным,
т.е. содержать указание на причины, наличие которых препятствует его
назначению на должность судьи и которые, соответственно, могут стать
предметом судебного контроля при проверке законности и обоснованности
данного решения по существу.
2. В силу статьи 6 Федерального конституционного закона "О
Конституционном Суде Российской Федерации" выявленный в настоящем
Постановлении конституционно-правовой смысл положений пункта 8 статьи
5, пункта 6 статьи 6 Закона Российской Федерации "О статусе судей в
Российской Федерации" и пункта 1 статьи 23 Федерального закона "Об
органах судейского сообщества в Российской Федерации" является
общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в
правоприменительной практике.
3. Правоприменительные решения, принятые в отношении гражданина
Рагозина Владимира Николаевича на основании положений пункта 8 статьи
5, пункта 6 статьи 6 Закона Российской Федерации "О статусе судей в
Российской Федерации" и пункта 1 статьи 23 Федерального закона "Об
органах судейского сообщества в Российской Федерации" в истолковании,
расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным в
настоящем Постановлении, подлежат пересмотру в обычном порядке, если
для этого нет иных препятствий.
4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию,
вступает в силу немедленно после провозглашения, действует
непосредственно и не требует подтверждения другими органами и
должностными лицами.
5. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О
Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление
подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете" и
"Собрании законодательства Российской Федерации". Постановление должно
быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской
Федерации".
Конституционный Суд
Российской Федерации
N 6-П |