ЛААКЕНСКАЯ ДЕКЛАРАЦИЯ
БУДУЩЕЕ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
(ДЕКЛАРАЦИЯ ЛААКЕНА)
ДЕКЛАРАЦИЯ
ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ
15 декабря 2001 г.
(Д)
[неофициальный перевод] <*>
--------------------------------
<*> Перевод и примечания Четверикова А.О.
I. ЕВРОПА ПЕРЕД ВЫБОРОМ <*>
--------------------------------
<*> Дословно: Европа на перекрестке, на перепутье.
На протяжении столетий народы и государства старались покорить
европейский континент с помощью военных действий и оружия. На этом
континенте, ослабленном в результате двух кровопролитных войн и
уменьшения его роли на мировой арене, постепенно получила признание
идея о том, что мечты о сильной и единой Европе могут стать
реальностью только в условиях мира и на основе согласованных действий.
Чтобы окончательно избавиться от демонов прошлого, европейцы в
первую очередь создали Объединение угля и стали <*>. Затем к нему
присоединились другие виды экономической деятельности, в том числе
сельское хозяйство <**>. В конечном счете, был образован подлинно
единый рынок товаров, лиц, услуг и капиталов, к которому в 1999 г.
добавилась единая валюта. Начиная с 1 января 2002 г. евро превратится
в составную часть повседневной жизни 300 миллионов европейских
граждан.
--------------------------------
<*> Европейское объединение угля и стали (ЕОУС), учрежденное в
1951 г.
<**> Имеется в виду создание в 1957 г. ЕЭС - Европейского
экономического сообщества (ныне Европейское сообщество) и Евратома -
Европейского сообщества по атомной энергии.
Таким образом, создание Европейского Союза - это постепенный
процесс. В самом начале речь шла преимущественно об экономическом и
техническом сотрудничестве. Прошедшие двадцать лет назад первые прямые
выборы Европейского парламента значительно укрепили демократическую
легитимность Сообщества, носителем которой ранее являлся только Совет
<*>.
--------------------------------
<*> Первые всеобщие прямые выборы депутатов Европарламента
состоялись в 1979 г. В настоящее время Европейский парламент и Совет
выступают в качестве основных законодательных институтов Европейского
Союза при сохранении ведущей роли у Совета. В состав Совета (ныне -
Совет Европейского Союза) входят представители государств-членов на
министерском уровне, как правило, министры иностранных дел ("общий
Совет") и отраслевые министры ("специальный Совет").
В ходе последнего десятилетия начато строительство политического
союза; установлено сотрудничество в таких областях, как социальная
политика, занятость, убежище, иммиграция, полиция, правосудие, внешняя
политика; вводится в действие общая политика обороны и безопасности.
Европейский Союз - это очевидный успех. В течение более полувека
Европа живет в мире. Вместе с Северной Америкой и Японией Союз входит
в число трех наиболее преуспевающих регионов планеты. Благодаря
солидарности, достигнутой между его членами, и справедливому
распределению плодов экономического роста существенно возрос уровень
жизни в наименее развитых частях Союза, которые смогли в значительной
мере преодолеть свое отставание от остальных.
В то же время спустя пятьдесят лет после своего рождения Союз
оказался на перекрестке различных путей дальнейшего развития, подошел
к моменту перехода в новый этап существования. Объединение Европы
неизбежно. Союз стоит на пороге приема в свой состав более десяти
новых государств-членов, в основном, из центральной и восточной Европы
<*>. Тем самым окончательно будет закрыта одна из самых мрачных
страниц европейской истории - Вторая мировая война и последовавшее за
ней искусственное разделение Европы.
--------------------------------
<*> Кандидатами на вступление в Союз официально признаны 12 стран
(плюс, с некоторыми оговорками, Турция). Это: Болгария, Венгрия, Кипр,
Латвия, Литва, Мальта, Польша, Румыния, Словакия, Словения, Чехия,
Эстония.
Без пролития крови Европа, наконец, готова стать большой семьей.
В этой связи вполне очевидно, что столь серьезные преобразования
требуют нового подхода, и данный подход должен отличаться от того,
который был положен в основу пятьдесят лет назад, когда процесс
объединения начали шесть стран <*>.
--------------------------------
<*> Первоначальными участниками Европейских сообществ в 1950-е
годы стали Бельгия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Франция, ФРГ. С
1973 по 1995 гг. к ним присоединились еще 9 стран. Все 15 государств,
входящих сегодня в Европейский Союз, одновременно выступают членами
Европейских сообществ. Союз и Сообщества имеют также единую систему
руководящих органов (институтов): Европейский парламент, Совет
Европейского Союза, Комиссия, Суд и Счетная палата.
Проблема демократического обустройства Европы <*>
--------------------------------
<*> Понятие "Европа" во многих положениях документа используется
как синоним Европейского Союза. В узкоспециальном значении
употребляется и термин "европейский": "европейские граждане" (=
граждане Европейского Союза), "европейские институты" (= институты
Европейского Союза) и т.д.
Европа одновременно сталкивается с двумя проблемами <*>: первая
находится внутри нее самой, вторая - за пределами ее границ.
--------------------------------
<*> Дословно: вызовами.
Внутри Союза необходимо приблизить европейские институты к
гражданам. Вполне очевидно, что граждане в целом разделяют
основополагающие цели Союза. В то же время им не всегда заметна связь
между этими целями и текущей деятельностью, которую проводит Союз.
Граждане требуют от европейских институтов стать более гибкими и менее
неповоротливыми и, особенно, обеспечить большую эффективность и
открытость в своей работе.
Многие также полагают, что Союз должен заниматься в первую
очередь волнующими их реальными проблемами и не вмешиваться вплоть до
мелких деталей в вопросы, решение которых в силу их характера лучше
доверить выборным представителям в рамках государств-членов и на
местах. Некоторые даже рассматривают такой подход в качестве угрозы
для своей индивидуальности.
Однако, вероятно, еще более важным служит впечатление, которое
создается в результате у граждан: они очень часто находят, что многое
происходит без их ведома, и желают более эффективного демократического
контроля.
Новая роль Европы на мировой арене в условиях
продолжающейся глобализации
За пределами своих границ Европейский Союз также имеет дело с
окружением, находящимся в процессе быстрых изменений и усиления
глобализации. После падения Берлинской стены какое-то время казалось,
что создана возможность жить в условиях долгосрочного порядка на
мировой арене, без конфликтов, что основой данного порядка станут
права человека.
Однако по истечении нескольких лет уверенность в этом исчезла. 11
сентября открыло нам глаза на жестокую реальность. Силы, которые
противодействуют миру, остаются, религиозный фанатизм, этнический
национализм, расизм и терроризм усиливаются. Их по-прежнему
подпитывают региональные конфликты, бедность и отсталость.
Какова роль Европы в этом изменившемся мире? Став сегодня,
наконец, единой, не должна ли Европа играть первостепенную роль в
новом мировом порядке, выступить движущей силой, которая обеспечит
стабильность на мировой арене и одновременно будет служить ориентиром
для многих стран и народов?
Европа - континент гуманистических ценностей, Великой хартии
вольностей, Билля о правах, Французской революции, падения Берлинской
стены. Это континент свободы, солидарности и, самое главное,
разнообразия во всем, что предполагает уважение языка, традиций и
культуры других.
Единственная граница, которую проводит Европейский Союз - граница
демократии и прав человека. Союз открыт только для стран, уважающих
основополагающие ценности, такие как свободные выборы, соблюдение прав
меньшинств и правовое государство.
Сегодня, когда закончена холодная война, и мы живем в мире,
одновременно находящемся в процессе глобализации и по-прежнему
расколотом, для Европы настал момент взять на себя долю
ответственности за управление глобализацией. Роль, которую она должна
играть - это роль державы, которая вступает в открытую войну с любым
насилием, террором, фанатизмом, и в то же время не закрывает глаза на
факты вопиющей несправедливости, существующие в мире.
Итак, Европа должна выступить в роли влиятельной силы,
стремящейся направить развитие отношений в мире таким образом, чтобы
создавались преимущества не только для богатых стран, но и для самых
бедных; в качестве силы, которая желает ввести глобализацию в рамки
этических принципов, т.е. подчинить ее целям достижения солидарности и
устойчивого развития.
Ожидания европейских граждан
Образ Европы, которая является демократической и ведет активную
деятельность на мировой арене, в полной мере соответствует воле
граждан. Граждане неоднократно давали понять, что они желают усиления
роли Союза в области правосудия и безопасности, в борьбе против
трансграничной преступности, обуздании миграционных потоков, в
вопросах приема лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, и
беженцев из районов отдаленных конфликтов.
Далее, граждане требуют конкретных результатов в сфере занятости,
борьбы с бедностью и социальной изоляцией, в области экономического и
социального сплочения. Граждане настаивают на едином подходе к решению
таких проблем, как загрязнение окружающей среды, климатические
изменения, безопасность продуктов питания - словом, к любым проблемам
трансграничного характера, когда по их ощущению такие проблемы можно
разрешить только на основе сотрудничества.
Граждане также желают более активной роли Европы в международных
делах, в области обороны и безопасности; другими словами, они требуют
усиленных и более скоординированных акций в целях погашения очагов тех
пожаров, которые тлеют внутри или вокруг Европы и в остальных частях
мира.
Одновременно те же самые граждане полагают, что в некоторых
других сферах жизни Союз заходит в своих действиях слишком далеко и
демонстрирует весьма бюрократический подход. Надлежащее
функционирование внутреннего рынка и единой валюты должно и впредь
служить основой для выработки новых мер по координации экономической,
финансовой и налоговой систем. Эти меры, однако, не должны вести к
уничтожению специфических особенностей, присущих каждому отдельному
государству-члену.
Национальные и региональные различия во многих случаях выступают
продуктом исторического процесса и традиций. Они способны послужить
конструктивным фактором дальнейшего прогресса.
Иными словами, под "хорошим управлением общими делами" граждане
понимают создание новых возможностей, а не новых условностей. Они ждут
не европейского "сверхгосударства" или вмешивающихся во все вопросы
европейских институтов, но больших практических результатов, более
эффективных ответов на конкретные жизненные проблемы.
Итак, объектом устремлений граждан выступает ясный, прозрачный
для общества, действенный, реализуемый демократическими методами
коммунитарный подход <*> - подход, который сделает Европу маяком,
открывающим горизонты будущего миропорядка; подход, который принесет
конкретные результаты в виде роста занятости, повышения качества
жизни, сокращения преступности, квалифицированного образования и более
эффективной системы здравоохранения.
--------------------------------
<*> Имеется в виду деятельность институтов и других органов
Европейских сообществ ("коммунитарный" - значит относящийся к
Сообществам), которые ныне выступают в качестве органов Европейского
Союза в целом. В научной литературе термин "коммунитарный подход"
используется также как противопоставление "межправительственному
подходу" к интеграции. В первом случае государства-члены делегируют
часть своих властных полномочий наднациональным (надгосударственным)
органам и учреждениям, которые могут принимать обязательные решения и
для самих государств, и для граждан. Межправительственный подход
ограничивается согласованием воли полностью суверенных государств, как
правило, в форме международного договора. "Коммунитарный подход",
следовательно, есть деятельность наднациональных институтов
Европейских сообществ и Союза по реализации суверенных прав, которые
передали им государства-члены. Основные начала "коммунитарного
подхода" были сформулированы Жаном Монне - французским политиком и
общественным деятелем, согласно проекту которого в 1951 г. было
учреждено первое из Европейских сообществ - Европейское объединение
угля и стали.
Не подлежит сомнению, что для достижения поставленных целей
Европа должна найти новые возможности и реформировать себя.
II. ПРОБЛЕМЫ И РЕФОРМЫ В ОБНОВЛЕННОМ СОЮЗЕ
Союз должен стать более демократическим, более прозрачным и более
эффективным. В этой связи ему нужно разрешить три фундаментальные
проблемы:
Как приблизить европейский проект и европейские институты к
рядовым гражданам, в первую очередь, к молодежи?
Как организовать политическую жизнь и европейское политическое
пространство в масштабе расширенной Европы <*>?
--------------------------------
<*> Имеется в виду Европейский Союз после вступления в его состав
новых государств-членов.
Как превратить Союз в фактор стабильности и сделать его
ориентиром в условиях нового, многополярного мира?
В целях найти решение указанных проблем необходимо поставить на
обсуждение ряд специальных вопросов.
Более точное определение и разграничение компетенции
внутри Европейского Союза
Часто граждане в отношении Европейского Союза питают ожидания,
которые он не во всех случаях способен выполнить. С другой стороны,
иногда создается впечатление, что действия Союза носят чрезмерный
характер в тех областях, где его вмешательство не всегда безусловно
необходимо.
Отсюда возникает потребность более четко разграничить компетенцию
между Союзом и государствами-членами. Необходимо также, чтобы порядок
разграничения отличался большей простотой по сравнению с ныне
существующим, и чтобы распределение компетенции учитывало новые
проблемы, стоящие перед Союзом.
Сделать это можно двумя путями: с одной стороны, передать обратно
в ведение государств-членов выполнение некоторых задач, с другой
стороны, возложить на Союз новые задачи или расширить компетенцию,
которая признана за ним в настоящее время. В этом отношении важно
никогда не терять из вида равенство и солидарность, существующие между
государствами-членами.
Первая группа предлагаемых для обсуждения вопросов касается
способа, посредством которого удастся достичь большей ясности для
людей в порядке разграничения компетенции. Можем ли мы с этой целью
ввести более четкое различие между тремя видами компетенции, а именно:
исключительной компетенцией Союза, компетенцией государств-членов и
совместной компетенцией Союза и государств-членов? На каком уровне
компетенция реализуется самым эффективным образом?
Как применять в данном случае принцип субсидиарности <*>? Не
следует ли нам внести уточнение, что любая компетенция, которую
учредительные договоры прямо не закрепили за Союзом, принадлежит
исключительно государствам-членам? К каким последствиям приведет такой
шаг?
--------------------------------
<*> Принцип субсидиарности закреплен в ст. 5 Договора об
учреждении Европейского сообщества и специальном Протоколе,
приложенном к нему в 1999 г. (Протокол "О применении принципов
субсидиарности и пропорциональности"). Согласно данному принципу в
сферах, которые не отнесены к исключительной компетенции Сообщества
(т.е. входят в совместную компетенцию), оно должно предпринимать
действия лишь в тех случаях, когда государства-члены не в состоянии
сами справиться с проблемой, а Сообщество может это сделать, причем
более эффективно. Принцип субсидиарности распространяет обязательную
силу как на Сообщество, так и на остальные компоненты и сферы
деятельности Европейского Союза (ст. 2 Договора о Европейском Союзе).
Другая группа вопросов призвана выяснить, не следует ли в
условиях обновленной системы, как указано выше <*>, и при соблюдении
достижений Сообщества <**> по-новому распределить компетенцию? В какой
мере ожидания граждан способны служить направляющим ориентиром в
достижении этой цели?
--------------------------------
<*> Имеется в виду система с четкими перечнями разных видов
компетенции, существующих внутри Европейского Союза.
<**> Acquis communautaire - система нормативных актов, судебных
решений и других документов правового значения, которые изданы с
начала 1950-х годов в рамках Европейского сообщества (бывшее ЕЭС), а
также Европейского сообщества по атомной энергии и Европейского
объединения угля и стали. В соответствии со ст. 2 Договора о
Европейском Союзе в своей деятельности Союз обязан "полностью
сохранять достижения Сообщества и опираться на них".
Какие задачи, соответственно, в результате могут быть возложены
на Союз? Какие задачи, напротив, лучше оставить за государствами -
членами? Каковы должны быть изменения, которые необходимо внести в
учредительный договор применительно к различным направлениям политики
<*>? Как, например, более последовательно закрепить общую внешнюю и
оборонную политику <**>? Следует ли обновить миссии Петерсберга <***>?
--------------------------------
<*> Имеется в виду, прежде всего, Договор об учреждении
Европейского сообщества, а также три других учредительных договора, на
базе которых сегодня функционирует Союз. В будущем их, вероятно,
заменит один документ - новый, единый учредительный договор или
Конституция Европейского Союза (см. ниже).
<**> И та, и другая в настоящее время считаются частью "общей
внешней политики и политики безопасности" (ОВПБ), которая
предусмотрена одноименным разделом Договора о Европейском Союзе
(раздел V "Положения об общей внешней политике и политике
безопасности"). Кроме того, многие внешнеполитические мероприятия
(главным образом, в социально-экономической и культурной сферах)
осуществляют ныне Европейские сообщества на основании положений их
учредительных договоров.
<***> Имеются в виду закрепленные в ст. 17 Договора о Европейском
Союзе задачи его оборонной политики: гуманитарные миссии, включая
спасение людей, пострадавших от вооруженных конфликтов; операции по
поддержанию мира; миротворчество и урегулирование кризисов. Указанные
задачи определяют сферу использования создаваемого в рамках Союза
воинского контингента - Сил быстрого реагирования. Впервые они были
сформулированы в так называемой "Петерсбергской декларации", которая
была одобрена в Бонне 19 июня 1992 г. на встрече министров иностранных
дел и обороны западноевропейских стран.
Хотим ли мы более комплексного подхода в отношении полицейского
сотрудничества и сотрудничества в уголовно-правовой сфере <*>? Как
усилить координацию экономической политики? Какими путями можно
обеспечить более интенсивное сотрудничество в области социального
обустройства людей, окружающей среды, здравоохранения, безопасности
продуктов питания?
--------------------------------
<*> Имеется в виду сотрудничество полиций и судебных органов в
уголовно-правовой сфере - третья "опора" Союза, функционирующая на
основании раздела VI Договора о Европейском Союзе.
С другой стороны, не следует ли в более определенных выражениях
закрепить вопросы текущего управления и исполнения политики Союза за
государствами-членами, а также, когда это предусмотрено их
конституциями, за местными органами? Должны ли они иметь гарантии от
посягательства на их компетенцию?
В конечном счете, возникает вопрос о том, как в условиях нового
распределения компетенции помешать неоправданному расширению
полномочий Союза, как сохранить от вмешательства со стороны Союза те
сферы, которые отнесены к исключительной компетенции
государств-членов, а в ряде случаев и местных территориальных
образований. Какие меры в то же время следует предпринять для того,
чтобы не пострадал динамизм европейской интеграции?
В самом деле необходимо, чтобы и в дальнейшем Союз был в
состоянии реагировать на новые проблемы и события, мог осваивать новые
сферы деятельности. Отсюда, не следует ли осуществить пересмотр статей
95 и 308 Договора в свете положений, установленных судебной практикой
<*>?
--------------------------------
<*> Имеются в виду статьи Договора об учреждении Европейского
сообщества, позволяющие Европарламенту совместно с Советом (ст. 95)
или Совету (ст. 308) принимать законодательные акты и другие меры по
тем вопросам, которые прямо не отнесены к ведению Сообщества, т.е.
выходить за рамки его компетенции. Судебная практика (решения Суда
Европейских сообществ и, в меньшей степени, Суда (Трибунала) первой
инстанции) дала в целом расширительное толкование указанным нормам, в
ряде случаев отступая от буквального смысла ст. 95 и ст. 308.
Упрощение системы документов, издаваемых
Европейским Союзом
Вопрос "кто что делает?" не единственный, который имеет
принципиальное значение. Не менее важно также определить, каким путем
действует Союз, и какими инструментами он пользуется. Количество этих
инструментов <*> множилось в результате каждого последующего
изменения, вносимого в учредительные договоры, а эволюция директив
постепенно превратила их во все более детализированные законодательные
акты.
--------------------------------
<*> Понятие "инструмент" в данном случае используется для
обозначения принимаемых Союзом нормативных актов и иных документов, и
может переводиться также последним термином.
В этой связи необходимо задать себе действительно принципиальный
вопрос: не следует ли точнее определить характер документов,
издаваемых Союзом, а также уменьшить их количество.
Другими словами, нужно ли ввести различие между законодательными
и исполнительными актами <1>? Надлежит ли сократить число документов,
которые используются в целях законодательной деятельности: нормы
прямого действия <2>; рамочное законодательство <3>; документы, не
имеющие обязательной силы (заключения, рекомендации, открытая
координация <4>)?
--------------------------------
<1> В настоящее время и те, и другие издаются в одинаковых
формах. Например, регламент может быть законодательным актом (если
издан на основании нормы учредительного Договора ЕС или Евратома), а
может относиться к "исполнительным актам" (если издан Комиссией на
основании полномочий, делегированных ей Советом или Советом совместно
с Европарламентом). Первый регламент считается "базовым" и имеет
большую юридическую силу, чем второй.
<2> В настоящее время нормы прямого действия закрепляются, прежде
всего, в таких документах, как регламент и решение. Регламент всегда
используется как инструмент правотворчества. Решения чаще служат
источником индивидуальных предписаний, которые также могут иметь
прямое действие (например, решения Комиссии о наложении штрафов на
предприятия).
<3> Главные формы (источники) сегодня: директива и рамочное
решение. Обе выступают как основы законодательства, в соответствии с
которыми государства-члены приводят свое национальное право на
протяжении срока, установленного в тексте конкретной
директивы/рамочного решения.
<4> Заключения и рекомендации - акты, не имеющие обязательной
силы (кроме рекомендаций, издаваемых в рамках ЕОУС, которые аналогичны
директивам Европейского сообщества). Открытая координация может быть
выражена в резолюциях, декларациях, коммюнике и т.п., а также в
неформальных договоренностях, достигнутых между представителями
государств - членов по конкретным экономическим или политическим
вопросам.
Желательно или не желательно чаще прибегать к рамочному
законодательству, которое оставляет больше простора государствам -
членам в реализации политических целей? В отношении каких сфер
компетенции наиболее приспособлены такие инструменты, как открытая
координация и взаимное признание? Должен ли сохранить свою
основополагающую роль принцип пропорциональности <*>?
--------------------------------
<*> Принцип пропорциональности требует использовать для
достижения поставленных целей соразмерные ("пропорциональные") им
средства, по возможности более мягкие. В ходе нормотворческой
деятельности институты Европейского Союза согласно данному принципу
должны отдавать предпочтение рекомендательным актам перед
обязательными предписаниями, а рамочному законодательству
(гармонизация) - перед детализированными правовыми актами
(унификация). В учредительных договорах Союза принцип
пропорциональности в настоящее время закреплен вместе с принципом
субсидиарности (ст. 5 и специальный протокол, приложенный к Договору
об учреждении Европейского сообщества).
Больше демократии, больше прозрачности и эффективности
в функционировании Европейского Союза
Источниками легитимности Европейского Союза служат
демократические ценности, исходя из которых он действует, цели,
которые он стремится достичь, полномочия и инструменты, которыми он
располагает. Легитимность европейскому проекту также обеспечивают
демократические, прозрачные для общества и эффективные институты.
Со своей стороны определенный вклад в легитимацию европейского
проекта вносят и национальные парламенты. Декларация о будущем Союза,
приложенная к Ниццкому договору, подчеркнула необходимость рассмотреть
вопрос об их роли в дальнейшем процессе европейского строительства
<*>.
--------------------------------
<*> Ниццкий договор подписан 26 февраля 2001 г. и вступит в силу
после ратификации всеми государствами-членами. Документ представляет
собой набор поправок в ныне действующие учредительные договоры
Европейского Союза, цель которых - подготовить Союз и его институты к
расширению, т.е. приему в состав организации новых государств.
Поскольку реформы, предпринятые Ниццким договором, имеют
компромиссный, не во всем последовательный характер, в специальной
декларации, приложенной к его тексту - Декларации о будущем Союза -
установлена программа и график дальнейших внутренних реформ Союза
вплоть до 2004 г. Декларация Лаакена "Будущее Европейского Союза" -
один из шагов в реализации этой программы, призванный установить более
точные ориентиры и практические меры по реформированию Союза.
В более широком контексте следует проанализировать новые
инициативы, которые мы способны предпринять в целях создания
европейского публичного пространства <*>.
--------------------------------
<*> Имеется в виду система органов, учреждений, должностных лиц
публичной власти, функционирующих внутри Европейского Союза на всех
уровнях: на уровне местных территориальных коллективов и регионов
(местный), на уровне государств-членов (национальный) и на уровне
Союза в целом (надгосударственный или "европейский").
Первое, что необходимо выяснить: как можно повысить уровень
демократической легитимности и прозрачности ныне существующих
институтов? Данный вопрос непосредственно касается трех из них <*>.
--------------------------------
<*> Европейский Союз (включая Европейские сообщества) в настоящее
время располагает пятью институтами. Из них два - Суд и Счетная палата
- считаются "неполитическими", т.е. руководствующимися в своих
действиях не общественным мнением, а исключительно нормами
материального и процессуального права, на основании которых они
проводят расследования и разрешают юридические конфликты. В этой связи
вопрос о демократической легитимности судебных и контрольных органов
Союза в Декларации Лаакена не ставится на обсуждение.
Каковы возможные способы укрепления авторитета и эффективности
Европейской комиссии? Кто должен назначать председателя Комиссии:
Европейский совет, Европейский парламент или граждане в ходе прямых
выборов?
Нужно ли усиливать роль Европейского парламента? Подлежит или нет
расширению право Парламента на совместное участие в принятии решений
<*>? Должен ли быть изменен порядок избрания членов Европарламента?
Может быть, стоит ввести европейский избирательный округ или лучше
сохранить избирательные округа, установленные на национальном уровне?
Допустимо ли сочетание двух систем?
--------------------------------
<*> Речь идет о так называемой "процедуре совместного принятия
решений", предусмотренной ст. 251 Договора об учреждении Европейского
сообщества. В рамках данной процедуры Европарламент имеет абсолютное
вето на законопроекты, а нормативные и иные акты считаются принятыми
совместно Европейским парламентом и Советом (регламент Европейского
парламента и Совета и т.п.). Цель вопроса, поставленного в декларации
- выяснить, следует ли распространить процедуру совместного принятия
решений на сферы общественной жизни, где в настоящее время роль
Европарламента остается ограниченной (например, борьба с
преступностью, иммиграционная политика).
Требует ли усиления роль Совета? Должен ли Совет действовать в
одинаковом порядке, когда он выступает в качестве законодателя, с
одной стороны, и в ходе реализации своих исполнительных полномочий, с
другой? Следует ли усилить прозрачность в функционировании Совета с
тем, чтобы любые его сессии, на которых Совет действует как
законодательный орган, носили открытый характер? Нужно ли
предоставлять гражданам более широкий доступ к документации Совета?
Наконец, как обеспечить равновесие и взаимный контроль между
институтами?
Второй вопрос, который также затрагивает проблему демократической
легитимности, относится к роли национальных парламентов. Следует ли
наряду с Советом и Европарламентом создать новый институт, состоящий
из представителей национальных парламентов? Должны ли последние играть
роль в тех сферах европейской деятельности, в которых не наделен
полномочиями Европейский парламент?
Нужно ли, чтобы национальные парламенты сосредоточили свое
внимание на вопросах разграничения компетенции между Союзом и
государствами-членами, например, посредством предварительного контроля
за соблюдением принципа субсидиарности?
Третий выдвигаемый на обсуждение вопрос - вопрос о средствах, с
помощью которых можно достичь большей эффективности процесса принятия
решений и общего функционирования институтов в рамках Союза, когда он
будет включать почти тридцать государств-членов.
Как Союзу в подобных условиях лучше устанавливать свои цели и
приоритеты, а также обеспечить более надежную их реализацию в жизнь?
Подлежит ли дальнейшему увеличению число решений, принимаемых
квалифицированным большинством <*>? Как упростить и ускорить процедуру
совместного принятия решений Советом и Европейским парламентом?
--------------------------------
<*> Речь идет о принятии решений Советом Европейского Союза. В
настоящее время основными способами принятия решений в этом органе
являются квалифицированное большинство и единогласие (на практике -
консенсус). Поскольку в Совет входят представители государств-членов
на министерском уровне, по одному от каждой страны, принцип
единогласия означает, что государство-член через своего министра может
наложить вето на законопроект. В условиях, когда в Европейский Союз
будет входить около 30 стран, а в Совет, стало быть - почти 30
министров, сохранение за государствами-членами права вето может
парализовать процесс принятия решений. По этой причине, начиная с 1986
г., принцип единогласия в Совете постепенно заменяется
квалифицированным большинством, при котором члены Совета не имеют
права вето и располагают неодинаковым числом голосов в зависимости от
численности населения в представляемом ими государстве.
Подлежит ли сохранению система, когда пост председателя Союза
меняется в порядке ротации каждые полгода <*>? Какова будущая роль
Европейского парламента? Как изменится в дальнейшем роль и структура
различных формаций Совета <**>?
--------------------------------
<*> Имеется в виду пост председателя Совета Европейского Союза,
который занимают государства-члены поочередно в течение 6 месяцев.
Министры государства-председателя, соответственно, руководят работой
всех заседаний Совета и его вспомогательных органов в указанный
период. Председатель Совета также является высшим официальным
представителем Европейского Союза по вопросам общей внешней политики и
политики безопасности.
<**> Под "формациями" подразумеваются различные составы, в
которых может собираться Совет Европейского Союза: Совет в составе
министров иностранных дел ("общий Совет"), в составе министров
экономики или финансов (Экофин), Совет по вопросам правосудия и
внутренних дел (в составе министров внутренних дел и/или юстиции) и
т.д.
Как одновременно повысить внутреннее единство европейской внешней
политики <*>? Как добиться более слаженной работы Высокого
представителя и комиссара, отвечающего за соответствующие вопросы
<**>? Нужно ли и далее расширять представительство Союз на
международных форумах?
--------------------------------
<*> Речь идет о координации внешнеполитических мероприятий,
предпринимаемых в рамках Европейских сообществ (по вопросам
социально-экономического сотрудничества с "третьими странами"), и в
рамках общей внешней политики и политики безопасности (по остальным
внешнеполитическим вопросам, в том числе военным). В первом случае
основным представителям Союза перед иностранными государствами и
международными организациями выступает Европейская комиссия, один из
членов которой отвечает за внешние сношения (комиссар по внешним
сношениям - ныне Крис Пэттен). По вопросам ОВПБ Союз официально
представляет председатель Совета (т.е. одно из государств-членов),
которому помогает Генеральный секретарь Совета - Высокий представитель
по вопросам общей внешней политики и политики безопасности (эту
должность с длинным названием с 1999 г. занимает Хавьер Солана).
<**> Имеются в виду Генеральный секретарь Совета - Высокий
представитель по вопросам ОВПБ и комиссар (член Комиссии) по внешним
сношениям.
На пути к Конституции для европейских граждан
Европейский Союз ныне функционирует на базе четырех договоров
<*>. Цели, компетенция и политические инструменты Союза разбросаны по
всей совокупности этих договоров. Если мы желаем больше ясности в
Европейском Союзе, то упрощение его учредительных договоров становится
неизбежным.
--------------------------------
<*> Имеются в виду учредительные договоры Европейского Союза:
Договоры об учреждении трех Европейских сообществ плюс сам Договор о
Европейском Союзе 1992 г. Все указанные документы действуют с учетом
изменений и дополнений, последние из которых были внесены
Амстердамским 1997 г. и Ниццким 2001 г. договорами. Договор о ЕОУС
1951 г. заключен на 50 лет и утрачивает силу летом 2002 г. Остальные
документы подписаны без ограничения продолжительности их действия во
времени.
В этой связи можно выдвинуть на обсуждение четыре группы
вопросов. Первая относится к упрощению ныне действующих учредительных
договоров, без внесения изменений в их содержание. Следует ли
пересмотреть существующее разграничение между Европейским Союзом и
Сообществами <*>? Что делать с разделением на три опоры <**>?
--------------------------------
<*> С 1 ноября 1993 г., когда вступил в силу Договор о
Европейском Союзе, три ранее существовавших Европейских сообщества
рассматриваются как составная часть (первая "опора") новой
организации. В то же время каждое из Сообществ сохраняет свою
собственную правосубъектность, в том числе международную. Нормативные
и иные акты по сей день издаются едиными институтами от лица отдельных
Сообществ или других "опор" Союза (регламент Европейского сообщества,
решение ЕОУС, общая позиция ОВПБ и т.д.), но не от имени Союза в
целом.
<**> Первая "опора" - Европейские сообщества, вместе взятые;
вторая - общая внешняя политика и политика безопасности; третья -
сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере.
Далее надлежит подумать о возможном пересмотре системы
учредительных договоров в целом. Стоит ли ввести разграничение между
основополагающим договором и другими положениями договоров? Должно ли
это разграничение выразиться в структурном преобразовании текстов?
Может ли такая мера привести в итоге к установлению разных процедур
внесения поправок и ратификации для основополагающего договора, с
одной стороны, и других положений договоров, с другой?
Следующее, о чем необходимо себя спросить - должна ли Хартия об
основных правах <*> быть инкорпорирована в основополагающий договор.
Сюда же относится и вопрос о присоединении Европейского сообщества к
Европейской конвенции прав человека <**>.
--------------------------------
<*> Хартия Европейского Союза об основных правах от 7 декабря
2000 г. Хартия была торжественно провозглашена в Ницце председателями
Европейского парламента, Совета Европейского Союза и Европейской
комиссии. См.: Хартия Европейского Союза об основных правах/под ред.
проф. Кашкина С.Ю. М.: Юриспруденция, 2001.
<**> Имеется в виде Европейская конвенция о защите прав человека
и основных свобод 1950 г. Европейский Союз и Европейское сообщество (а
равно ЕОУС и Евратом) согласно прецедентному праву их Суда (Суд
Европейских сообществ) и ст. 6 Договора о Европейском Союзе обязаны
соблюдать упомянутую Конвенцию, но не являются формально ее стороной.
В случае присоединения Сообщества к Конвенции решения наднациональных
институтов можно будет обжаловать в расположенный в Страсбурге
Европейский суд по правам человека.
В конечном счете, возникает вопрос о том, не должны ли
рассмотренные выше упрощение и структурное преобразование
учредительных договоров привести со временем к принятию документа
конституционного характера. Каковы должны быть существенные элементы
этой Конституции: ценности, которым привержен Союз, основные права и
обязанности граждан, отношения государств-членов в рамках Союза?
III. СОЗЫВ КОНВЕНТА О БУДУЩЕМ ЕВРОПЫ
Для того чтобы обеспечить как можно более обстоятельную и гласную
подготовку следующей межправительственной конференции, Европейский
совет принял решение созвать Конвент, объединяющий всех основных
участников дебатов о будущем Союза.
С учетом вышеизложенного задача Конвента - рассмотрение
принципиальных вопросов, которые возникают в свете перспектив
дальнейшего развития Союза, и поиск различных ответов, которые могут
быть даны на них.
Европейский совет назначил председателем Конвента В. Жискар
д`Эстэна, а заместителями председателя - Дж. Амато и Ж.Л. Дехане <*>.
--------------------------------
<*> Валери Жискар д`Эстэн - бывший Президент Франции; Джулиано
Амато (Италия) и Жан Луи Дехане (Бельгия) ранее занимали посты,
соответственно, министра иностранных дел и премьер-министра своих
стран.
Состав
Наряду с председателем и двумя заместителями председателя Конвент
будет включать 15 представителей глав государств-членов или глав их
правительств (по одному от каждого государства-члена); 30 депутатов
национальных парламентов (по два от каждого государства-члена); 16
депутатов Европейского парламента и 2 представителя Комиссии.
Страны, которые являются кандидатами на вступление в Союз, станут
полноценными участниками работы Конвента. Они будут представлены на
тех же условиях, что и действующие государства-члены (один
представитель правительства и два депутата национального парламента).
Страны-кандидаты примут участие в обсуждении вопросов, однако, без
права воспрепятствовать достижению консенсуса, который может быть
выработан между государствами-членами <*>.
--------------------------------
<*> Таким образом, представители государств-кандидатов будут
участвовать в работе Конвента с правом совещательного, а не решающего
голоса.
Полномочия членов Конвента в случае отсутствия могут осуществлять
их заместители. Заместители назначается в том же порядке, что и
полноправные члены Конвента.
Президиум Конвента будет включать председателя, двух заместителей
председателя и девять других членов Конвента (представители
правительств всех стран, которые во время работы Конвента осуществляют
функции председателя Совета <*>; два представителя национальных
парламентов; два представителя от депутатов Европейского парламента;
два представителя Комиссии).
--------------------------------
<*> Испания (первое полугодие 2002 г.), Дания (второе полугодие),
Греция (первое полугодие 2003 г.).
В качестве наблюдателей будут приглашены три представителя
Экономического и социального комитета <1> и столько же от европейских
социальных партнеров <2>. Далее, в число наблюдателей войдут шесть
представителей Комитета регионов (соответствующие кандидатуры будут
назначены Комитетом от территориальных образований, городов и
регионов, наделенных законодательными полномочиями) <3>, а также
Европейский омбудсман <4>.
--------------------------------
<1> Экономический и социальный комитет - консультативный орган
Европейского сообщества и Евратома, включающий представителей разных
классов и социально-экономических групп ЕС (наемные работники,
работодатели, крестьяне, ремесленники и др.)
<2> Имеются в виду "европейские" объединения работников и
работодателей, которые участвуют в коллективных переговорах и
коллективных соглашениях при посредничестве Комиссии.
<3> Комитет регионов - консультативный орган Европейских
сообществ, в состав которого входят депутаты и другие выборные
должностные лица органов власти и самоуправления на разных уровнях,
ниже государственного. В соответствии с указанием в скобках шесть
наблюдателей Комитета регионов в Конвенте должны представлять три
различные категории местной власти: обычные территориальные
коллективы, города и регионы, наделенные законодательными полномочиями
(т.е. субъекты федерации или автономные образования).
<4> Европейский омбудсман (Омбудсман Европейского Союза) -
назначаемое Европарламентом должностное лицо, которое на основании
жалоб или по собственной инициативе осуществляет расследование
"нарушений порядка управления" в деятельности институтов и органов ЕС.
По приглашению президиума свои взгляды перед Конвентом получат
возможность изложить председатели Суда и Счетной палаты.
Продолжительность работы
Заседание, открывающее работу Конвента, состоится 1 марта 2002 г.
На этом заседании Конвент произведет формирование президиума и
установит свои правила процедуры. Работа Конвента завершится по
истечении года с тем расчетом, чтобы председатель Конвента успел
представить ее результаты Европейскому совету.
Порядок деятельности
Председатель обеспечит подготовку работы Конвента на основе
предложений, которые высказаны в ходе общественного обсуждения.
Президиум будет направлять процесс работы. Он же на первом этапе
подготовит материалы, которые послужат основой для последующей
деятельности Конвента.
По любому техническому вопросу, который, по мнению президиума,
заслуживает более глубокой проработки, он может по своему выбору
обращаться за консультацией в службы Комиссии и к экспертам. Президиум
вправе создавать рабочие группы специального назначения (ad hoc).
Совет подлежит информированию о текущих результатах деятельности
Конвента. Председатель Конвента будет представлять в устной форме
доклад о промежуточных итогах работы Конвента в ходе каждой сессии
Европейского совета. Оглашение докладов позволит ему одновременно
узнать точки зрения <*> глав государств или правительств.
--------------------------------
<*> Дословно: собрать или получить впечатление.
Заседания Конвента будут проходить в Брюсселе. Дебаты в Конвенте
и все официальные документы должны являться доступными для всеобщего
ознакомления. В деятельности Конвента будут использоваться все
одиннадцать рабочих языков Союза.
Итоговый документ
После изучения различных вопросов Конвент примет итоговый
документ, в котором могут содержаться либо разные варианты действий с
указанием уровня их поддержки, либо - в случае достижения консенсуса -
рекомендации.
Вместе с результатами, полученными в ходе национальных дебатов о
будущем Союза, итоговый документ послужит отправным пунктом при
обсуждении вопросов на межправительственной конференции, которая
примет окончательные решения.
Форум
С целью расширить масштабы обсуждения и привлечь к нему всех
граждан, будет открыт специальный форум для организаций,
представляющих гражданское общество (социальные партнеры,
представители экономических кругов, неправительственные организации,
академическая среда и т.д.).
Под форумом имеется в виду информационная сеть, объединяющая
организации, которых будут регулярно информировать о работе Конвента.
Их предложения станут предметом обсуждения. Данные организации могут
быть заслушаны или с ними могут консультироваться по специальным
вопросам согласно правилам, которые установит президиум.
Секретариат
Президиуму в его работе будет помогать секретариат Конвента,
предоставление которого обеспечит Генеральный секретариат Совета.
Членами секретариата Конвента могут являться также эксперты Комиссии и
Европейского парламента.
LAEKEN DECLARATION
ON THE FUTURE OF THE EUROPEAN UNION
(Laeken, 15.XII.2001)
I. EUROPE AT A CROSSROADS
For centuries, peoples and states have taken up arms and waged
war to win control of the European continent. The debilitating effects
of two bloody wars and the weakening of Europe`s position in the world
brought a growing realisation that only peace and concerted action
could make the dream of a strong, unified Europe come true. In order
to banish once and for all the demons of the past, a start was made
with a coal and steel community. Other economic activities, such as
agriculture, were subsequently added in. A genuine single market was
eventually established for goods, persons, services and capital, and a
single currency was added in 1999. On 1 January 2002 the euro is to
become a day-to-day reality for 300 million European citizens.
The European Union has thus gradually come into being. In the
beginning, it was more of an economic and technical collaboration.
Twenty years ago, with the first direct elections to the European
Parliament, the Community`s democratic legitimacy, which until then
had lain with the Council alone, was considerably strengthened. Over
the last ten years, construction of a political union has begun and
cooperation been established on social policy, employment, asylum,
immigration, police, justice, foreign policy and a common security and
defence policy.
The European Union is a success story. For over half a century
now, Europe has been at peace. Along with North America and Japan, the
Union forms one of the three most prosperous parts of the world. As a
result of mutual solidarity and fair distribution of the benefits of
economic development, moreover, the standard of living in the Union`s
weaker regions has increased enormously and they have made good much
of the disadvantage they were at.
Fifty years on, however, the Union stands at a crossroads, a
defining moment in its existence. The unification of Europe is near.
The Union is about to expand to bring in more than ten new Member
States, predominantly Central and Eastern European, thereby finally
closing one of the darkest chapters in European history: the Second
World War and the ensuing artificial division of Europe. At long last,
Europe is on its way to becoming one big family, without bloodshed, a
real transformation clearly calling for a different approach from
fifty years ago, when six countries first took the lead.
The democratic challenge facing Europe
At the same time, the Union faces twin challenges, one within and
the other beyond its borders. Within the Union, the European
institutions must be brought closer to its citizens. Citizens
undoubtedly support the Union`s broad aims, but they do not always see
a connection between those goals and the Union`s everyday action. They
want the European institutions to be less unwieldy and rigid and,
above all, more efficient and open. Many also feel that the Union
should involve itself more with their particular concerns, instead of
intervening, in every detail, in matters by their nature better left
to Member States` and regions` elected representatives. This is even
perceived by some as a threat to their identity. More importantly,
however, they feel that deals are all too often cut out of their sight
and they want better democratic scrutiny.
Europe`s new role in a globalised world
Beyond its borders, in turn, the European Union is confronted
with a fast-changing, globalised world. Following the fall of the
Berlin Wall, it looked briefly as though we would for a long while be
living in a stable world order, free from conflict, founded upon human
rights. Just a few years later, however, there is no such certainty.
The eleventh of September has brought a rude awakening. The opposing
forces have not gone away: religious fanaticism, ethnic nationalism,
racism and terrorism are on the increase, and regional conflicts,
poverty and underdevelopment still provide a constant seedbed for
them.
What is Europe`s role in this changed world? Does Europe not, now
that is finally unified, have a leading role to play in a new world
order, that of a power able both to play a stabilising role worldwide
and to point the way ahead for many countries and peoples? Europe as
the continent of humane values, the Magna Carta, the Bill of Rights,
the French Revolution and the fall of the Berlin Wall; the continent
of liberty, solidarity and above all diversity, meaning respect for
others` languages, cultures and traditions. The European Union`s one
boundary is democracy and human rights. The Union is open only to
countries which uphold basic values such as free elections, respect
for minorities and respect for the rule of law.
Now that the Cold War is over and we are living in a globalised,
yet also highly fragmented world, Europe needs to shoulder its
responsibilities in the governance of globalisation. The role it has
to play is that of a power resolutely doing battle against all
violence, all terror and all fanaticism, but which also does not turn
a blind eye to the world`s heartrending injustices. In short, a power
wanting to change the course of world affairs in such a way as to
benefit not just the rich countries but also the poorest. A power
seeking to set globalisation within a moral framework, in other words
to anchor it in solidarity and sustainable development.
The expectations of Europe`s citizens
The image of a democratic and globally engaged Europe admirably
matches citizens` wishes. There have been frequent public calls for a
greater EU role in justice and security, action against cross-border
crime, control of migration flows and reception of asylum seekers and
refugees from far-flung war zones. Citizens also want results in the
fields of employment and combating poverty and social exclusion, as
well as in the field of economic and social cohesion. They want a
common approach on environmental pollution, climate change and food
safety, in short, all transnational issues which they instinctively
sense can only be tackled by working together. Just as they also want
to see Europe more involved in foreign affairs, security and defence,
in other words, greater and better coordinated action to deal with
trouble spots in and around Europe and in the rest of the world.
At the same time, citizens also feel that the Union is behaving
too bureaucratically in numerous other areas. In coordinating the
economic, financial and fiscal environment, the basic issue should
continue to be proper operation of the internal market and the single
currency, without this jeopardising Member States` individuality.
National and regional differences frequently stem from history or
tradition. They can be enriching. In other words, what citizens
understand by "good governance" is opening up fresh opportunities, not
imposing further red tape. What they expect is more results, better
responses to practical issues and not a European superstate or
European institutions inveigling their way into every nook and cranny
of life.
In short, citizens are calling for a clear, open, effective,
democratically controlled Community approach, developing a Europe
which points the way ahead for the world. An approach that provides
concrete results in terms of more jobs, better quality of life, less
crime, decent education and better health care. There can be no doubt
that this will require Europe to undergo renewal and reform.
II. CHALLENGES AND REFORMS IN A RENEWED UNION
The Union needs to become more democratic, more transparent and
more efficient. It also has to resolve three basic challenges: how to
bring citizens, and primarily the young, closer to the European design
and the European institutions, how to organise politics and the
European political area in an enlarged Union and how to develop the
Union into a stabilising factor and a model in the new, multipolar
world. In order to address them a number of specific questions need to
be put.
A better division and definition of competence
in the European Union
Citizens often hold expectations of the European Union that are
not always fulfilled. And vice versa - they sometimes have the
impression that the Union takes on too much in areas where its
involvement is not always essential. Thus the important thing is to
clarify, simplify and adjust the division of competence between the
Union and the Member States in the light of the new challenges facing
the Union. This can lead both to restoring tasks to the Member States
and to assigning new missions to the Union, or to the extension of
existing powers, while constantly bearing in mind the equality of the
Member States and their mutual solidarity.
A first series of questions that needs to be put concerns how the
division of competence can be made more transparent. Can we thus make
a clearer distinction between three types of competence: the exclusive
competence of the Union, the competence of the Member States and the
shared competence of the Union and the Member States? At what level is
competence exercised in the most efficient way? How is the principle
of subsidiarity to be applied here? And should we not make it clear
that any powers not assigned by the Treaties to the Union fall within
the exclusive sphere of competence of the Member States? And what
would be the consequences of this?
The next series of questions should aim, within this new
framework and while respecting the "acquis communautaire", to
determine whether there needs to be any reorganisation of competence.
How can citizens` expectations be taken as a guide here? What missions
would this produce for the Union? And, vice versa, what tasks could
better be left to the Member States? What amendments should be made to
the Treaty on the various policies? How, for example, should a more
coherent common foreign policy and defence policy be developed? Should
the Petersberg tasks be updated? Do we want to adopt a more integrated
approach to police and criminal law cooperation? How can
economic-policy coordination be stepped up? How can we intensify
cooperation in the field of social inclusion, the environment, health
and food safety? But then, should not the day-to-day administration
and implementation of the Union`s policy be left more emphatically to
the Member States and, where their constitutions so provide, to the
regions? Should they not be provided with guarantees that their
spheres of competence will not be affected?
Lastly, there is the question of how to ensure that a redefined
division of competence does not lead to a creeping expansion of the
competence of the Union or to encroachment upon the exclusive areas of
competence of the Member States and, where there is provision for
this, regions. How are we to ensure at the same time that the European
dynamic does not come to a halt? In the future as well the Union must
continue to be able to react to fresh challenges and developments and
must be able to explore new policy areas. Should Articles 95 and 308
of the Treaty be reviewed for this purpose in the light of the "acquis
jurisprudentiel"?
Simplification of the Union`s instruments
Who does what is not the only important question; the nature of
the Union`s action and what instruments it should use are equally
important. Successive amendments to the Treaty have on each occasion
resulted in a proliferation of instruments, and directives have
gradually evolved towards more and more detailed legislation. The key
question is therefore whether the Union`s various instruments should
not be better defined and whether their number should not be reduced.
In other words, should a distinction be introduced between
legislative and executive measures? Should the number of legislative
instruments be reduced: directly applicable rules, framework
legislation and non-enforceable instruments (opinions,
recommendations, open coordination)? Is it or is it not desirable to
have more frequent recourse to framework legislation, which affords
the Member States more room for manoeuvre in achieving policy
objectives? For which areas of competence are open coordination and
mutual recognition the most appropriate instruments? Is the principle
of proportionality to remain the point of departure?
More democracy, transparency and efficiency
in the European Union
The European Union derives its legitimacy from the democratic
values it projects, the aims it pursues and the powers and instruments
it possesses. However, the European project also derives its
legitimacy from democratic, transparent and efficient institutions.
The national parliaments also contribute towards the legitimacy of the
European project. The declaration on the future of the Union, annexed
to the Treaty of Nice, stressed the need to examine their role in
European integration. More generally, the question arises as to what
initiatives we can take to develop a European public area.
The first question is thus how we can increase the democratic
legitimacy and transparency of the present institutions, a question
which is valid for the three institutions.
How can the authority and efficiency of the European Commission
be enhanced? How should the President of the Commission be appointed:
by the European Council, by the European Parliament or should he be
directly elected by the citizens? Should the role of the European
Parliament be strengthened? Should we extend the right of co-decision
or not? Should the way in which we elect the members of the European
Parliament be reviewed? Should a European electoral constituency be
created, or should constituencies continue to be determined
nationally? Can the two systems be combined? Should the role of the
Council be strengthened? Should the Council act in the same manner in
its legislative and its executive capacities? With a view to greater
transparency, should the meetings of the Council, at least in its
legislative capacity, be public? Should citizens have more access to
Council documents? How, finally, should the balance and reciprocal
control between the institutions be ensured?
A second question, which also relates to democratic legitimacy,
involves the role of national parliaments. Should they be represented
in a new institution, alongside the Council and the European
Parliament? Should they have a role in areas of European action in
which the European Parliament has no competence? Should they focus on
the division of competence between Union and Member States, for
example through preliminary checking of compliance with the principle
of subsidiarity?
The third question concerns how we can improve the efficiency of
decision-making and the workings of the institutions in a Union of
some thirty Member States. How could the Union set its objectives and
priorities more effectively and ensure better implementation? Is there
a need for more decisions by a qualified majority? How is the
co-decision procedure between the Council and the European Parliament
to be simplified and speeded up? What of the six-monthly rotation of
the Presidency of the Union? What is the future role of the European
Parliament? What of the future role and structure of the various
Council formations? How should the coherence of European foreign
policy be enhanced? How is synergy between the High Representative and
the competent Commissioner to be reinforced? Should the external
representation of the Union in international fora be extended further?
Towards a Constitution for European citizens
The European Union currently has four Treaties. The objectives,
powers and policy instruments of the Union are currently spread across
those Treaties. If we are to have greater transparency, simplification
is essential.
Four sets of questions arise in this connection. The first
concerns simplifying the existing Treaties without changing their
content. Should the distinction between the Union and the Communities
be reviewed? What of the division into three pillars?
Questions then arise as to the possible reorganisation of the
Treaties. Should a distinction be made between a basic treaty and the
other treaty provisions? Should this distinction involve separating
the texts? Could this lead to a distinction between the amendment and
ratification procedures for the basic treaty and for the other treaty
provisions?
Thought would also have to be given to whether the Charter of
Fundamental Rights should be included in the basic treaty and to
whether the European Community should accede to the European
Convention on Human Rights.
The question ultimately arises as to whether this simplification
and reorganisation might not lead in the long run to the adoption of a
constitutional text in the Union. What might the basic features of
such a constitution be? The values which the Union cherishes, the
fundamental rights and obligations of its citizens, the relationship
between Member States in the Union?
III. CONVENING OF A CONVENTION ON THE FUTURE OF EUROPE
In order to pave the way for the next Intergovernmental
Conference as broadly and openly as possible, the European Council has
decided to convene a Convention composed of the main parties involved
in the debate on the future of the Union. In the light of the
foregoing, it will be the task of that Convention to consider the key
issues arising for the Union`s future development and try to identify
the various possible responses.
The European Council has appointed Mr V. Giscard d`Estaing as
Chairman of the Convention and Mr G. Amato and Mr J.L. Dehaene as
Vice-Chairmen.
Composition
In addition to its Chairman and Vice-Chairmen, the Convention
will be composed of 15 representatives of the Heads of State or
Government of the Member States (one from each Member State), 30
members of national parliaments (two from each Member State), 16
members of the European Parliament and two Commission representatives.
The accession candidate countries will be fully involved in the
Convention`s proceedings. They will be represented in the same way as
the current Member States (one government representative and two
national parliament members) and will be able to take part in the
proceedings without, however, being able to prevent any consensus
which may emerge among the Member States.
The members of the Convention may only be replaced by alternate
members if they are not present. The alternate members will be
designated in the same way as full members.
The Praesidium of the Convention will be composed of the
Convention Chairman and Vice-Chairmen and nine members drawn from the
Convention (the representatives of all the governments holding the
Council Presidency during the Convention, two national parliament
representatives, two European Parliament representatives and two
Commission representatives).
Three representatives of the Economic and Social Committee with
three representatives of the European social partners; from the
Committee of the Regions: six representatives (to be appointed by the
Committee of the Regions from the regions, cities and regions with
legislative powers), and the European Ombudsman will be invited to
attend as observers. The Presidents of the Court of Justice and of the
Court of Auditors may be invited by the Praesidium to address the
Convention.
Length of proceedings
The Convention will hold its inaugural meeting on 1 March 2002,
when it will appoint its Praesidium and adopt its rules of procedure.
Proceedings will be completed after a year, that is to say in time for
the Chairman of the Convention to present its outcome to the European
Council.
Working methods
The Chairman will pave the way for the opening of the
Convention`s proceedings by drawing conclusions from the public
debate. The Praesidium will serve to lend impetus and will provide the
Convention with an initial working basis.
The Praesidium may consult Commission officials and experts of
its choice on any technical aspect which it sees fit to look into. It
may set up ad hoc working parties.
The Council will be kept informed of the progress of the
Convention`s proceedings.
The Convention Chairman will give an oral progress report at each
European Council meeting, thus enabling Heads of State or Government
to give their views at the same time.
The Convention will meet in Brussels. The Convention`s
discussions and all official documents will be in the public domain.
The Convention will work in the Union`s eleven working languages.
Final document
The Convention will consider the various issues. It will draw up
a final document which may comprise either different options,
indicating the degree of support which they received, or
recommendations if consensus is achieved.
Together with the outcome of national debates on the future of
the Union, the final document will provide a starting point for
discussions in the Intergovernmental Conference, which will take the
ultimate decisions.
Forum
In order for the debate to be broadly based and involve all
citizens, a Forum will be opened for organisations representing civil
society (the social partners, the business world, non-governmental
organisations, academia, etc.). It will take the form of a structured
network of organisations receiving regular information on the
Convention`s proceedings. Their contributions will serve as input into
the debate. Such organisations may be heard or consulted on specific
topics in accordance with arrangements to be established by the
Praesidium.
Secretariat
The Praesidium will be assisted by a Convention Secretariat, to
be provided by the General Secretariat of the Council, which may
incorporate Commission and European Parliament experts. |