ПОСТАНОВЛЕНИЕ ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ОТДЕЛЬНЫХ
ПОЛОЖЕНИЙ КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ АЛТАЙ И ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ
(ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РФ
7 июня 2000 г.
N 10-П
(НТЦС)
Именем Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя
М.В.Баглая, судей Н.С.Бондаря, Н.В.Витрука, Г.А.Гаджиева,
Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, В.Д.Зорькина, В.О.Лучина,
Т.Г.Морщаковой, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, А.Я.Сливы, В.Г.Стрекозова,
О.И.Тиунова, О.С.Хохряковой, Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,
с участием В.В.Невинского - представителя Главы Республики Алтай,
Председателя Правительства Республики Алтай, а также С.А.Авакьяна и
Д.И.Табаева - представителей Государственного Собрания - Эл Курултай
Республики Алтай, В.В.Лазарева - постоянного представителя
Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации и
М.А.Митюкова - полномочного представителя Президента Российской
Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации,
руководствуясь статьей 125 (пункты "а" и "б" части 2) Конституции
Российской Федерации, подпунктами "а" и "б" пункта 1 части первой,
частями второй и третьей статьи 3, пунктом 1 части второй статьи 21,
статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О
Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности
отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона
"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации".
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Главы Республики Алтай,
Председателя Правительства Республики Алтай, в котором оспаривается
конституционность положений, содержащихся в статье 4, части второй
статьи 10, части первой статьи 16, части первой статьи 59, пункте 9
статьи 118, статьях 123, 123-1, 126, 154 и 162 Конституции Республики
Алтай, а также в подпункте "и" пункта 1 статьи 19 и пункте 1 статьи 24
Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации". Основанием к рассмотрению дела
явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют
ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросе положения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика В.О.Лучина, объяснения
представителей сторон, заключение эксперта - доктора юридических наук
А.Е.Постникова, выступление приглашенного в заседание представителя от
Министерства юстиции Российской Федерации И.А.Побережной, исследовав
представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд
Российской Федерации установил:
1. В запросе Главы Республики Алтай, Председателя Правительства
Республики Алтай оспаривается конституционность следующих положений
Конституции Республики Алтай (Основного Закона), принятой
Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай 7 июня 1997
года (с изменениями и дополнениями, внесенными Конституционным законом
Республики Алтай от 2 июня 1999 года): о суверенитете Республики Алтай
(статьи 4 и 162), об объявлении достоянием (собственностью) Республики
Алтай всех природных ресурсов, находящихся на ее территории (часть
первая статьи 16), о запрете складирования радиоактивных отходов и
отравляющих веществ в Республике Алтай (часть вторая статьи 10), о
конституционном долге родителей обеспечить получение детьми среднего
(полного) общего образования (часть первая статьи 59), об отрешении от
должности Главы Республики Алтай, Председателя Правительства
Республики Алтай в случае совершения им умышленного преступления,
подтвержденного заключением Верховного суда Республики Алтай (статья
126), о назначении на должность министров, председателей комитетов и
руководителей ведомств Республики Алтай и освобождении их от должности
Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай
с согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай
(пункт 9 статьи 118), о возможности прекращения полномочий Главы
Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай в случае
его отзыва на основе всенародного голосования в связи с утратой
доверия избирателей, грубым нарушением Конституции Российской
Федерации, Конституции Республики Алтай, федеральных и республиканских
законов (статьи 123 и 123-1), о том, что городской и районные суды
Республики Алтай образуются и действуют в соответствии с федеральным
законом и законом Республики Алтай (статья 154).
Заявитель просит также проверить конституционность следующих
положений Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации": о досрочном прекращении полномочий высшего должностного
лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации) в случае его отзыва избирателями субъекта Российской
Федерации (подпункт "и" пункта 1 статьи 19) и о том, что
законодательный (представительный) орган государственной власти
субъекта Российской Федерации может принимать участие в согласовании
назначения на должность руководителей территориальных органов
федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных
федеральным законом (пункт 1 статьи 24).
Указанные положения касаются конституционно-правовых институтов,
в связи с которыми Конституционным Судом Российской Федерации уже
выявлен смысл конституционных норм, лежащих в основе оценки
федерального регулирования и законодательства субъектов Российской
Федерации с точки зрения соответствия Конституции Российской
Федерации. В то же время сложившаяся практика конституционного
судопроизводства обязывает Конституционный Суд Российской Федерации
при проверке конституционности оспариваемых норм Конституции
Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации" в их
взаимосвязи с другими правовыми предписаниями, как того требует часть
вторая статьи 74 Федерального конституционного закона "О
Конституционном Суде Российской Федерации", исходить из ранее
сформулированных правовых позиций, которые имеют значение для
разрешения дела, определяя при этом пределы их необходимого
использования.
В данном случае прежде всего необходимо учитывать правовые
позиции Конституционного Суда Российской Федерации, касающиеся
суверенитета Российской Федерации, носителем которого является
многонациональный российский народ в целом; равноправия субъектов
Российской Федерации; разграничения предметов ведения и полномочий
между Российской Федерацией и ее субъектами, в том числе разграничения
собственности; значения принципов организации системы органов
государственной власти Российской Федерации для организации власти в
субъектах Российской Федерации; пределов самостоятельности
исполнительной власти в системе разделения властей; недопустимости
передачи полномочий Российской Федерации по предметам ее ведения
субъекту Российской Федерации; разграничения полномочий Российской
Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения на основе
федерального закона; регулирования организации и деятельности единой
судебной системы Российской Федерации только Конституцией Российской
Федерации и федеральным законодательством (постановления
Конституционного Суда Российской Федерации от 13 марта 1992 года, от
11 мая 1993 года, от 19 мая 1993 года, от 10 сентября 1993 года, от 30
сентября 1993 года, от 12 апреля 1995 года, от 30 ноября 1995 года, от
18 января 1996 года, от 1 февраля 1996 года, от 30 апреля 1996 года,
от 21 июня 1996 года, от 24 декабря 1996 года, от 24 января 1997 года,
от 4 марта 1997 года, от 30 апреля 1997 года, от 24 июня 1997 года, от
14 июля 1997 года, от 10 декабря 1997 года, от 9 января 1998 года, от
27 апреля 1998 года, от 29 мая 1998 года, от 17 июля 1998 года, а
также определения Конституционного Суда Российской Федерации от 12
марта 1998 года N 32-О, от 14 января 1999 года N 37-О и др.).
2. Согласно Конституции Республики Алтай Республика Алтай во
внутренней жизни основывается на суверенитете как естественном,
необходимом и законном условии существования своей государственности,
истории, культуры, традиций, призванных обеспечить мирную жизнь
народов республики (статья 4); Республика Алтай имеет свои
государственные символы: герб, флаг, гимн, выражающие суверенитет
Республики Алтай, самобытность и традиции многонационального народа
республики (статья 162).
По мнению заявителя, содержащиеся в этих статьях положения о
суверенитете Республики Алтай противоречат положениям Конституции
Российской Федерации о распространении суверенитета Российской
Федерации на всю ее территорию (статья 4, часть 1) и о равноправии
субъектов Российской Федерации (статья 5, часть 1).
2.1. Суверенитет Российской Федерации как демократического
федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее
территорию, закреплен Конституцией Российской Федерации в качестве
одной из основ конституционного строя (статья 4, часть 1). Носителем
суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации,
согласно Конституции Российской Федерации, является ее
многонациональный народ (статья 3, часть 1), который, сохраняя
исторически сложившееся государственное единство, исходя из
общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов и
возрождая суверенную государственность России, принял Конституцию
Российской Федерации (преамбула).
Суверенитет, предполагающий, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79
Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и
самостоятельность государственной власти, полноту законодательной,
исполнительной и судебной власти государства на его территории и
независимость в международном общении, представляет собой необходимый
качественный признак Российской Федерации как государства,
характеризующий ее конституционно-правовой статус.
Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного
носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального
народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного
государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской
Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции
Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных
властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые
обладали бы верховенством и независимостью, т. е. не допускает
суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации связывает суверенитет Российской
Федерации, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также
конституционно-правовой статус и полномочия республик, находящихся в
составе Российской Федерации, не с их волеизъявлением в порядке
договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа -
носителя и единственного источника власти в Российской Федерации,
который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов,
конституировал возрожденную суверенную государственность России как
исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем
федеративном устройстве.
Содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о
суверенитете предопределяет характер федеративного устройства,
исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не
обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской
Федерации в целом. По смыслу преамбулы, статей 3, 4, 5, 15 (часть 1),
65 (часть 1), 66 и 71 (пункт "б") Конституции Российской Федерации в
их взаимосвязи, республики как субъекты Российской Федерации не имеют
статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих
конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами
суверенного государства, - даже при условии, что их суверенитет
признавался бы ограниченным.
Конституция Российской Федерации, определяя в статье 5 (части 1 и
4) статус перечисленных в статье 65 (часть 1) республик как субъектов
Российской Федерации, исходит из относящегося к основам
конституционного строя Российской Федерации и, следовательно, к
основам конституционного строя республик принципа равноправия всех
субъектов Российской Федерации, в том числе в их взаимоотношениях с
федеральными органами государственной власти. Признание же за
республиками суверенитета, при том что все другие субъекты Российской
Федерации им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие
субъектов Российской Федерации, сделало бы невозможным его
осуществление в принципе, поскольку субъект Российской Федерации, не
обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным
с суверенным государством.
Следовательно, использование в статье 5 (часть 2) Конституции
Российской Федерации применительно к установленному ею федеративному
устройству понятия "республика (государство)" не означает - в отличие
от Федеративного договора от 31 марта 1992 года - признание
государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а
лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового
статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного
характера.
Признание Конституцией Российской Федерации суверенитета только
за Российской Федерацией воплощено также в конституционных принципах
государственной целостности и единства системы государственной власти
(статья 5, часть 3), верховенства Конституции Российской Федерации и
федеральных законов, которые имеют прямое действие и применяются на
всей территории Российской Федерации, включающей в себя территории ее
субъектов (статья 4, часть 2; статья 15, часть 1; статья 67, часть 1).
Отсутствие у субъектов Российской Федерации, в том числе у республик,
суверенитета подтверждается и положениями статей 15 (часть 4) и 79
Конституции Российской Федерации, из которых вытекает, что только
Российская Федерация вправе заключать международные договоры,
приоритет которых признается в ее правовой системе, и только
Российская Федерация как суверенное государство может передавать
межгосударственным объединениям свои полномочия в соответствии с
международным договором.
Исходя из этих конституционных принципов все правовые акты,
принимаемые в Российской Федерации, в том числе конституции республик,
не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Законы же и
другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации
до вступления в силу Конституции Российской Федерации, подлежат
применению лишь в части, ей не противоречащей, что прямо предусмотрено
пунктом 2 раздела второго "Заключительные и переходные положения".
Пунктом 1 того же раздела закреплен также приоритет положений
Конституции Российской Федерации перед положениями Федеративного
договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий
между федеральными органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти суверенных республик в
составе Российской Федерации, Договора о разграничении предметов
ведения и полномочий между федеральными органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти краев,
областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации,
Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между
федеральными органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти автономной области, автономных округов
в составе Российской Федерации.
Приоритет положений Конституции Российской Федерации имеет место
при определении как статуса субъектов Российской Федерации, так и
предметов ведения и полномочий органов государственной власти
Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов.
Следовательно, содержащееся в статье 11 (часть 3) Конституции
Российской Федерации положение о том, что разграничение предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти ее субъектов
осуществляется на основе Конституции Российской Федерации,
Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и
полномочий, предполагает, что все указанные договоры должны
соответствовать Конституции Российской Федерации, и потому любое
допускавшееся ими ограничение либо разделение суверенитета Российской
Федерации исключается.
Как следует из преамбулы, статьи 3 (часть 3) и пункта 1 раздела
второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской
Федерации, принятая всенародным голосованием Конституция Российской
Федерации как таковая является актом высшего непосредственного
выражения власти многонационального российского народа в целом.
Поэтому положения Федеративного договора, предусматривавшие
суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновывать ограничения
суверенитета Российской Федерации, ее конституционно-правового статуса
и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не
могут действовать и не подлежат применению как противоречащие
Конституции Российской Федерации.
2.2. Статья 4 Конституции Республики Алтай устанавливает в
качестве одной из основ конституционного строя Республики Алтай
суверенитет, который характеризуется как естественное, необходимое и
законное условие существования ее государственности. Это положение, по
существу, воспроизводит статью 2 Декларации о государственном
суверенитете Горно-Алтайской Автономной Советской Социалистической
Республики, принятой Горно-Алтайским областным Советом народных
депутатов 25 октября 1990 года, и конкретизируется, в частности, в
статье 77, закрепляющей, что Республика Алтай образована как результат
реализации указанной Декларации, и в статье 114, согласно которой
Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай
выступает гарантом ее суверенитета, а также в других статьях
Конституции Республики Алтай.
Так, в соответствии с частью первой статьи 1, частью первой
статьи 6 и частью первой статьи 20 Конституции Республики Алтай
носителем суверенитета и единственным источником государственной
власти в Республике Алтай признается ее многонациональный народ,
Конституция Республики Алтай обладает высшей юридической силой на всей
территории Республики Алтай, а ее статус может быть изменен только по
взаимному согласию Российской Федерации и Республики Алтай. Тем самым
отрицается право многонационального народа России конституировать
статус республик как субъектов Российской Федерации, которое вытекает
из статей 3, 4, 5 и 66 (часть 1) Конституции Российской Федерации и не
допускает изменения статуса республики ее конституцией.
Статья 66 (часть 5) Конституции Российской Федерации
предусматривает, что статус субъекта Российской Федерации может быть
изменен по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в
соответствии с федеральным конституционным законом. Однако из этого не
следует, что он не устанавливается самой Конституцией Российской
Федерации: именно Конституция Российской Федерации является актом,
определяющим такой статус, а любое соглашение Российской Федерации и
ее субъекта, а также федеральный конституционный закон по своей
юридической силе не могут быть выше Конституции Российской Федерации,
что вытекает из ее статей 4 и 15, а также пункта 1 раздела второго
"Заключительные и переходные положения".
Статьей 162 Конституции Республики Алтай закреплено, что
государственные символы Республики Алтай - герб, флаг, гимн выражают
не только самобытность и традиции ее многонационального народа, но и
суверенитет Республики Алтай. Данная норма, по существу, воспроизводит
пункт 1 Положения о Государственном гербе Республики Алтай (утверждено
постановлением Верховного Совета Республики Алтай от 6 октября 1993
года), согласно которому герб является символом государственного
суверенитета Республики Алтай.
В силу своего конституционного статуса (статьи 65 и 66
Конституции Российской Федерации) республика, как и другие субъекты
Российской Федерации, вправе самостоятельно устанавливать свои
символы, выражающие исторические и иные ценности и традиции народов,
проживающих на соответствующей территории, придавать им статус
официальных отличительных атрибутов, определять порядок их
официального использования. Флаг, герб и гимн наряду с наименованием
республики призваны самоидентифицировать ее внутри Российской
Федерации и по своему предназначению не могут служить иным целям.
Следовательно, по смыслу закрепляющих принцип суверенитета
Республики Алтай положений статей 4 и 162 Конституции Республики Алтай
во взаимосвязи с другими ее предписаниями, суверенитет самой
Российской Федерации, ее конституционно-правовой статус, федеративное
устройство и полномочия, по существу, рассматриваются как производные
от суверенитета, провозглашаемого тем или иным субъектом Российской
Федерации. Однако это нельзя признать допустимым, поскольку тем самым
ограничивались бы суверенитет Российской Федерации, верховенство
Конституции Российской Федерации на всей территории Российской
Федерации и создавалась бы возможность одностороннего изменения
республикой установленных Конституцией Российской Федерации
федеративного устройства, принципа равноправия республик с иными
субъектами Российской Федерации, разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации
и органами государственной власти ее субъектов.
Таким образом, положения о суверенитете Республики Алтай,
содержащиеся в статьях 4 и 162 Конституции Республики Алтай, - во
взаимосвязи с положениями части первой статьи 1, части первой статьи
6, части первой статьи 20, статей 77 и 114 Конституции Республики
Алтай, а также статьи 2 Декларации о государственном суверенитете
Горно-Алтайской Автономной Советской Социалистической Республики - не
соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть
1), 4 (части 1 и 2), 5, 66 (части 1 и 5), 71 (пункт "б").
2.3. Признанием содержащихся в Конституции Республики Алтай
положений о суверенитете Республики Алтай не соответствующими
Конституции Российской Федерации не затрагивается вся полнота
государственной власти, которой Республика Алтай как субъект
Российской Федерации - в силу статей 5 (часть 3), 73 и 76 (часть 4)
Конституции Российской Федерации - обладает вне пределов ведения
Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам
совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
При этом, по смыслу статьи 73 Конституции Российской Федерации во
взаимосвязи с ее статьями 3, 4, 5, 11, 71, 72 и 76, вся полнота
государственной власти республики как субъекта Российской Федерации в
указанных пределах не означает, что такую власть она осуществляет в
качестве суверенного государства, поскольку соответствующие полномочия
и предметы ведения, в сфере которых они реализуются, проистекают не из
волеизъявления республик, а из Конституции Российской Федерации как
высшего акта суверенной власти всего многонационального народа России.
3. Согласно части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай
земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие
природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики
Алтай и национальным богатством ее народа, используются и охраняются
как основа его жизни и деятельности.
По мнению заявителя, положение, объявляющее природные ресурсы
достоянием (собственностью) Республики Алтай, предусматривает лишь
одну форму собственности на природные ресурсы - государственную
собственность республики, вводит запрет иных форм собственности,
нарушает компетенцию Российской Федерации по вопросам разграничения
собственности на природные ресурсы, а также владения, пользования и
распоряжения ими и тем самым противоречит Конституции Российской
Федерации, ее статьям 9, 36 (части 1 и 2) и 72 (пункт "в" части 1).
3.1. В соответствии со статьей 9 Конституции Российской Федерации
земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в
Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов,
проживающих на соответствующей территории (часть 1); земля и другие
природные ресурсы могут находиться в частной, государственной,
муниципальной и иных формах собственности (часть 2). Согласно статье
36 Конституции Российской Федерации граждане и их объединения вправе
иметь в частной собственности землю (часть 1); владение, пользование и
распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их
собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и
не нарушает прав и законных интересов иных лиц (часть 2); условия и
порядок пользования землей определяются на основе федерального закона
(часть 3).
Из приведенных конституционных норм следует, что народам,
проживающим на территории того или иного субъекта Российской
Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и
других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т. е.
как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного
значения. Однако это не может означать, что право собственности на
природные ресурсы принадлежит субъектам Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации не предопределяет обязательной
передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов Российской
Федерации и не предоставляет им полномочий по разграничению
собственности на эти ресурсы.
Конституция Российской Федерации относит вопросы владения,
пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими
природными ресурсами, разграничение государственной собственности,
природопользование, лесное законодательство к совместному ведению
Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункты "в", "г", "д",
"к" части 1); по предметам совместного ведения принимаются федеральные
законы, на основе которых может также осуществляться разграничение
полномочий между Российской Федерации и ее субъектами, при этом законы
и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации,
принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить
соответствующим федеральным законам (статья 76, части 2 и 5).
Вопросы собственности на природные ресурсы в Российской Федерации
уже исследовались Конституционным Судом Российской Федерации. В
постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке
конституционности Лесного кодекса Российской Федерации Конституционный
Суд Российской Федерации указал, что лесной фонд ввиду его жизненно
важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом,
необходимости обеспечения устойчивого развития и рационального
использования этого природного ресурса в интересах Российской
Федерации и ее субъектов представляет собой публичное достояние
многонационального народа России, как таковой является федеральной
собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим;
осуществляемые же в области использования, охраны, защиты и
воспроизводства лесов как сфере совместного ведения полномочия
Российской Федерации и ее субъектов распределены Лесным кодексом
Российской Федерации на основе положений статей 72 (пункты "в", "г",
"д", "к" части 1) и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации
таким образом, чтобы при принятии соответствующих решений
обеспечивались учет и согласование интересов Российской Федерации и ее
субъектов, в том числе по вопросам разграничения государственной
собственности. Данная правовая позиция Конституционного Суда
Российской Федерации сохраняет свою силу.
Сходные правовые режимы установлены в отношении других природных
ресурсов Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 года "О
недрах" (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными
законами от 3 марта 1995 года, от 10 февраля 1999 года и от 2 января
2000 года) и Федеральным законом от 24 апреля 1995 года "О животном
мире".
Следовательно, субъект Российской Федерации не вправе объявить
своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей
территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности
на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в
интересах всех народов Российской Федерации, поскольку этим нарушается
суверенитет Российской Федерации.
3.2. По смыслу оспариваемого положения части первой статьи 16 во
взаимосвязи с другими положениями данной статьи, а также со статьей 4
Конституции Республики Алтай, все природные ресурсы (земля, недра,
леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы)
на территории Республики Алтай объявлены достоянием (собственностью)
именно Республики Алтай, которая, провозглашая себя суверенным
государством, полагает, что она вправе определять, находятся ли
природные ресурсы в частной, государственной, муниципальной и иных
формах собственности, основания и пределы права на которую, согласно
части первой статьи 72 Конституции Республики Алтай, устанавливаются
федеральными и республиканскими законами.
Таким образом, оспариваемым положением статьи 16 Конституции
Республики Алтай закрепляется, что Республике Алтай изначально
принадлежит право собственности на все природные богатства на ее
территории, а право на разграничение собственности в отношении
природных ресурсов, в том числе их отнесение к федеральной
собственности, и право на установление других, кроме государственной,
форм собственности на них рассматриваются как производные от права
Республики Алтай в качестве собственника.
По существу, оспариваемое положение статьи 16 Конституции
Республики Алтай воспроизводит пункт 3 статьи III Федеративного
договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий
между федеральными органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти суверенных республик в
составе Российской Федерации, которым было предусмотрено, что земля и
ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием
(собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих
республик, и что статус федеральных природных ресурсов определяется по
взаимной договоренности федеральных органов государственной власти
Российской Федерации и органов государственной власти республик в
составе Российской Федерации.
Между тем с принятием Конституции Российской Федерации указанные
положения Федеративного договора и основанные на них соглашения могут
применяться лишь с учетом требований Конституции Российской Федерации,
в том числе ее статей 4 (часть 2) и 15 (часть 1), а также части
четвертой пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные
положения", закрепляющих высшую юридическую силу Конституции
Российской Федерации. Это означает, что право собственности на
природные ресурсы, как и ее разграничение должны устанавливаться в
соответствии со статьями 9, 11 (часть 3), 36, 72 (пункты "в", "г",
"д", "к" части 1) и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации,
имеющими верховенство, высшую юридическую силу, прямое действие и
применяющимися на всей территории Российской Федерации, а не на основе
Федеративного договора, в котором данный вопрос решен по-иному.
Таким образом, положение части первой статьи 16 Конституции
Республики Алтай, согласно которому земля, недра, леса, растительный и
животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием
(собственностью) Республики Алтай, как допускающее признание за
Республикой Алтай права собственности на все природные ресурсы,
находящиеся на ее территории, ограничивает суверенитет Российской
Федерации и нарушает установленное Конституцией Российской Федерации
разграничение предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти ее субъектов и потому не соответствует Конституции Российской
Федерации, ее статьям 4 (части 1 и 2), 9, 15 (часть 1), 36, 72 (пункты
"в", "г" части 1) и 76 (части 2 и 5).
Вместе с тем с Российской Федерации и ее субъектов не снимается
вытекающая из статьи 9 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи
с ее статьями 71 и 72 обязанность по охране и обеспечению
использования земли и других природных ресурсов как основы жизни и
деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях.
4. Согласно части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай в
Республике Алтай не допускается складирование радиоактивных отходов и
отравляющих веществ. По мнению заявителя, указанный запрет, включенный
в раздел первый "Основы конституционного строя" Конституции Республики
Алтай, противоречит установленному Конституцией Российской Федерации
разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и ее
субъектами (пункты "б" и "м" статьи 71), нарушает суверенитет и
верховенство Российской Федерации на всей ее территории (статья 4,
часть 1; статья 67, часть 1).
Конституция Российской Федерации относит расщепляющиеся
материалы, а также производство ядовитых веществ и порядок их
использования (а следовательно, и складирование радиоактивных отходов
и отравляющих веществ) к ведению Российской Федерации (статья 71,
пункты "и", "м"). Оспариваемое же положение части второй статьи 10
Конституции Республики Алтай, по существу, исключает возможность
какого-либо федерального регулирования в области хранения и
захоронения радиоактивных отходов и отравляющих (ядовитых) веществ на
территории Республики Алтай и, следовательно, свидетельствует о
присвоении субъектом Российской Федерации прерогатив, которые в силу
статьи 71 Конституции Российской Федерации не могут ему принадлежать,
т. е. о неправомерном изменении установленного Конституцией Российской
Федерации разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее
субъектами.
Вопросы складирования радиоактивных отходов и отравляющих
(ядовитых) веществ, как относящиеся к ведению Российской Федерации,
решаются на основе федеральных законов, имеющих прямое действие на
всей территории Российской Федерации (статья 76, часть 1, Конституции
Российской Федерации). Так, Федеральный закон от 21 ноября 1995 года
"Об использовании атомной энергии" (в редакции от 10 февраля 1997
года) устанавливает полномочия Российской Федерации в том числе в
отношении радиоактивных отходов, а также определяет полномочия
субъектов Российской Федерации в этой области, ограничивая их
принятием решений о размещении на территории субъекта Российской
Федерации пунктов хранения и захоронения лишь тех отходов, которые
находятся в его собственности. Такое регулирование согласуется со
статьей 71 (пункт "д") Конституции Российской Федерации, которая
относит федеральную государственную собственность и управление ею
только к федеральному ведению. Федеральным законом от 2 мая 1997 года
"Об уничтожении химического оружия" к полномочиям органов
государственной власти Российской Федерации отнесены также проведение
работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия,
обеспечение безопасности граждан и защита окружающей среды при
проведении этих работ, выбор и согласование с соответствующими
субъектами Российской Федерации мест размещения объектов по
уничтожению химического оружия и площадей зон защитных мероприятий.
Таким образом, Конституция Российской Федерации и федеральные
законы, определяя полномочия Российской Федерации в указанной области,
решают тем самым и вопрос о пределах полномочий субъектов Российской
Федерации. Введение же частью второй статьи 10 Конституции Республики
Алтай запрета складирования на своей территории радиоактивных отходов
и отравляющих веществ является вмешательством в полномочия Российской
Федерации в отношении расщепляющихся материалов, производства и
использования ядовитых веществ (статья 71, пункты "и" и "м",
Конституции Российской Федерации), а также в ее полномочия по
управлению объектами, находящимися в федеральной собственности (статья
71, пункт "д", Конституции Российской Федерации).
Составляющее одну из основ конституционного строя Республики
Алтай положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай во
взаимосвязи с частями первой и третьей той же статьи означает
провозглашение верховенства Республики Алтай при решении указанных
вопросов, что ограничивает суверенитет Российской Федерации и нарушает
принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных
законов на всей территории Российской Федерации (статья 4, части 1 и
2; статья 15, часть 1; статья 67, часть 1; статья 76, часть 1).
Оспариваемое положение части второй статьи 10 Конституции
Республики Алтай не может быть признано и надлежащей реализацией
полномочий Республики Алтай в области охраны окружающей среды и
обеспечения экологической безопасности, относящихся к совместному
ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "д"
части 1, Конституции Российской Федерации), поскольку Российская
Федерация в силу статьи 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации
и в данной сфере правового регулирования не может быть ограничена в
возможности посредством федеральных законов решать вопрос о
распределении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.
При наличии федерального регулирования в относящейся к
совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов сфере
экологической безопасности и охраны окружающей среды субъект
Российской Федерации не должен принимать противоречащие этому
регулированию правовые акты (статья 76, часть 5, Конституции
Российской Федерации) и исключать его действие на своей территории.
При этом в любом случае с Российской Федерации не снимается
обязанность обеспечивать необходимую экологическую безопасность и
охрану окружающей среды, в том числе сохранение земли и природных
ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на
территории соответствующего субъекта Российской Федерации (статья 9,
часть 1; статья 72, пункт "д" части 1, Конституции Российской
Федерации).
Таким образом, положение части второй статьи 10 Конституции
Республики Алтай о запрете складирования в Республике Алтай
радиоактивных отходов и отравляющих веществ, как нарушающее
суверенитет Российской Федерации и установленное Конституцией
Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти ее субъектов, не соответствует Конституции
Российской Федерации, ее статьям 4 (части 1 и 2), 15 (часть 1), 67
(часть 1), 71 (пункты "и", "м") и 76 (части 2 и 5).
Этим не затрагиваются закрепленные в части четвертой статьи 16
Конституции Республики Алтай обязанности Республики Алтай по
обеспечению экологической безопасности, рационального
природопользования, защиты уникальной территории и ее
природно-заповедного фонда.
5. В соответствии с частью первой статьи 59 Конституции
Республики Алтай родители или лица, их заменяющие, должны обеспечить
получение детьми среднего (полного) общего образования. По мнению
заявителя, это положение предусматривает в качестве обязательного
образование более высокой ступени, нежели установленное Конституцией
Российской Федерации (основное общее), что означает возложение на
родителей или заменяющих их лиц дополнительных обязанностей по
содействию детям в получении образования. Тем самым оспариваемая
норма, как полагает заявитель, противоречит статьям 6 (часть 2), 43
(часть 4) и 64 Конституции Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации провозглашает Россию социальным
государством, политика которого направлена на создание условий,
обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в том
числе путем развития государственной поддержки детства и установления
гарантий социальной защиты (статья 7). В силу статьи 28 Конвенции о
правах ребенка, одобренной Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989
года, и статьи 38 Конституции Российской Федерации, согласно которой
детство находится под защитой государства, на государство возлагается
конституционная обязанность гарантировать всем детям доступность
различных форм образования, его бесплатность в государственных и
муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, а также
признается обязательным получение основного общего образования и
соответственно обязанность родителей или лиц, их заменяющих,
обеспечить его получение (статья 43, части 2 и 4, Конституции
Российской Федерации).
Определяемые Конституцией Российской Федерации перспективные
задачи общества и государства в сфере развития образования
конкретизируются в статье 5 Закона Российской Федерации от 13 января
1996 года "Об образовании", а также в статьях 7 и 8 Федерального
закона от 24 июля 1998 года "Об основных гарантиях прав ребенка в
Российской Федерации", в соответствии с которыми государственный
минимальный социальный стандарт основных показателей жизни детей
включает в себя гарантирование среднего (полного), т. е. не только
основного общего образования, а на родителей (лиц, их заменяющих)
возлагается содействие ребенку в осуществлении самостоятельных
действий, направленных на реализацию и защиту его прав и законных
интересов.
Конституция Республики Алтай, закрепляя в статье 44
обязательность основного общего образования, вместе с тем в статье 59,
по существу, исходит из положений Федерального закона "Об
образовании", согласно которому государство гарантирует гражданам
общедоступность и бесплатность среднего (полного) общего образования
(пункт 3 статьи 5). Устанавливая, что родители должны обеспечить
получение детьми среднего (полного) общего образования, оспариваемая
норма - в соответствии с целями социального государства -
дополнительно гарантирует более широкие возможности для
несовершеннолетних, которые хотели бы продолжить свое обучение. Тем
самым Республика Алтай принимает на себя обязательства по финансовому,
материально-техническому и иному обеспечению права на образование в
указанном объеме и возлагает на родителей несовершеннолетних
содействие в его реализации и защите. Такое регулирование не нарушает
установленное Конституцией Российской Федерации разграничение
предметов ведения и полномочий, поскольку защита прав и свобод
граждан, а также общие вопросы образования находятся в совместном
ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Следовательно, положение части первой статьи 59 Конституции
Республики Алтай, устанавливающее, что родители или заменяющие их лица
должны обеспечить получение детьми среднего (полного) общего
образования, не противоречит Конституции Российской Федерации,
поскольку предполагает лишь активное содействие со стороны названных
лиц в реализации права несовершеннолетних, которые хотят продолжить
обучение, на получение такого образования, когда государством
создаются для этого необходимые условия, т. е. если возлагаемой на
родителей или заменяющих их лиц ответственности за реализацию права
детей на получение среднего (полного) общего образования
корреспондируют принятые на себя Республикой Алтай обязанности по
обеспечению таких условий.
6. Согласно статье 126 Конституции Республики Алтай Глава
Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай может
быть отрешен от должности Государственным Собранием - Эл Курултай
Республики Алтай в случае совершения им умышленного преступления,
подтвержденного заключением Верховного суда Республики Алтай. По
мнению заявителя, это положение противоречит статье 49 (часть 1)
Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что каждый
обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его
виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом
порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда, а
также статье 98 (часть 2) Конституции Российской Федерации,
закрепляющей порядок лишения неприкосновенности членов Совета
Федерации, к каковым в силу действующего федерального законодательства
относится Глава Республики Алтай, Председатель Правительства
Республики Алтай.
Допустимость отрешения, т. е. досрочного освобождения, от
должности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в
связи с неправомерным поведением уже была предметом рассмотрения
Конституционного Суда Российской Федерации. В постановлении от 18
января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений
Устава (Основного Закона) Алтайского края Конституционный Суд
Российской Федерации установил, что нормы, закрепляющие досрочное
освобождение от должности главы администрации Алтайского края за
неправомерные действия в качестве института конституционной
ответственности, не противоречат Конституции Российской Федерации при
условии, что неправомерность этих действий подтверждается вступившим в
силу решением суда. Данная правовая позиция была подтверждена в
определении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января
1999 года N 37-О по запросу администрации Калининградской области о
проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного
Закона) Калининградской области.
Субъект Российской Федерации вправе вводить институт отрешения от
должности высшего должностного лица, которое может быть связано с
различными основаниями. Так, статьей 126 Конституции Республики Алтай
предусматривается отрешение Главы Республики Алтай, Председателя
Правительства Республики Алтай от должности в случае совершения им
умышленного преступления, подтвержденного заключением Верховного суда
Республики Алтай. Тем самым одновременно устанавливается специальная
компетенция Верховного суда Республики Алтай - принимать акты такого
содержания в указанной форме.
Между тем Конституция Российской Федерации относит
судоустройство, уголовное и уголовно-процессуальное законодательство к
ведению Российской Федерации (пункт "о" статьи 71). Следовательно,
любые полномочия судов, как и процедура установления факта совершения
лицом умышленного преступления также могут определяться только
федеральным законодателем, что относится и к случаям, когда субъект
Российской Федерации предусматривает совершение умышленного
преступления в качестве основания конституционной ответственности. Но
федеральное законодательство не допускает подтверждение совершения
преступления заключением суда, поскольку это противоречило бы
конституционным принципам уголовного судопроизводства: из статьи 49
(часть 1) Конституции Российской Федерации следует, что виновность в
совершении преступления устанавливается в предусмотренном федеральным
законом порядке только на основании приговора суда.
Таким образом, возложение статьей 126 Конституции Республики
Алтай на Верховный суд Республики Алтай не предусмотренного
федеральным законодателем полномочия подтверждать своим заключением -
в противоречие с Конституцией Российской Федерации - совершение Главой
Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай
умышленного преступления не согласуется с установленным Конституцией
Российской Федерации разграничением компетенции между Российской
Федерацией и ее субъектами и не соответствует статьям 49 (часть 1), 71
(пунктом "о") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
7. Согласно статье 154 Конституции Республики Алтай городской и
районные суды Республики Алтай образуются и действуют в соответствии с
федеральным законом и законом Республики Алтай. По мнению заявителя,
данная норма противоречит статье 128 (часть 3) Конституции Российской
Федерации, предусматривающей, что полномочия, порядок образования и
деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным
конституционным законом.
Конституция Российской Федерации относит к ведению Российской
Федерации как судоустройство (пункт "о" статьи 71) и установление
системы федеральных органов судебной власти, порядка их организации и
деятельности (пункт "г" статьи 71), так и установление судебной
системы Российской Федерации в целом, которая в силу статьи 118 (часть
3) определяется исключительно Конституцией Российской Федерации и
федеральными конституционными законами.
В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1
февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений
Устава - Основного Закона Читинской области указано, что Конституция
Российской Федерации устанавливает единую судебную систему и не
предполагает в качестве самостоятельных судебные системы субъектов
Российской Федерации. Данная правовая позиция подтверждена в
определении Конституционного Суда Российской Федерации от 12 марта
1998 года N 32-О по запросу высших должностных лиц ряда субъектов
Российской Федерации о проверке конституционности некоторых положений
Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской
Федерации".
Согласно статье 4 Федерального конституционного закона "О
судебной системе Российской Федерации" районные суды и приравненные к
ним городские суды относятся к федеральным судам, которые создаются и
действуют на основе федерального регулирования. Исходя из этого
положение статьи 154 Конституции Республики Алтай о том, что в
Республике Алтай указанные федеральные суды образуются и действуют в
том числе в соответствии с законом Республики Алтай, нарушает принцип
верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на
всей территории Российской Федерации и является вторжением в
полномочия Российской Федерации по предметам ее ведения, т. е. не
согласуется со статьями 4 (часть 2), 71 (пункты "г" и "о") и 76 (часть
1) Конституции Российской Федерации.
8. Согласно пункту 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай
Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай
назначает на должность министров, председателей комитетов и
руководителей ведомств Республики Алтай, а также освобождает их от
должности с согласия Государственного Собрания - Эл Курултай
Республики Алтай.
Заявитель полагает, что данная норма нарушает закрепленный
статьей 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения
властей, поскольку препятствует главе исполнительной власти в
самостоятельном определении кадрового состава руководства
исполнительной власти и создает дисбаланс в пользу законодательной
власти Республики Алтай.
8.1. В постановлениях от 18 января 1996 года по делу о проверке
конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского
края, от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда
положений Устава - Основного Закона Читинской области и от 10 декабря
1997 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава
(Основного Закона) Тамбовской области Конституционный Суд Российской
Федерации сформулировал правовую позицию, в силу которой в конституции
(уставе) субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены
положения об участии законодательного (представительного) органа в
назначении на должности заместителей высшего должностного лица
исполнительной власти и отдельных руководителей органов исполнительной
власти. Однако, как следует из этой правовой позиции, для вывода о
конституционности или неконституционности таких положений необходима
их оценка во взаимосвязи с другими нормами конституции (устава), с тем
чтобы определить, создает ли конституционное (уставное) регулирование
в целом систему сдержек и противовесов и обеспечивается ли при этом
баланс законодательной и исполнительной власти субъекта Российской
Федерации.
В данном случае прежде всего необходимо учитывать, что Глава
Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай является
высшим должностным лицом, которое получает свои полномочия не от
законодательного органа, а непосредственно от народа. Положение же
пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай, предусматривая
необходимость получения согласия Государственного Собрания - Эл
Курултай Республики Алтай на назначение министров, председателей
комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай, позволяет
распространять это правило на всех без исключения таких должностных
лиц, т. е. создает возможность для лишения Главы Республики Алтай,
Председателя Правительства Республики Алтай права назначать кого-либо
из указанных должностных лиц самостоятельно, что является чрезмерным
вмешательством законодательного (представительного) органа власти в
прерогативы всенародно избранного высшего должностного лица, главы
исполнительной власти.
Кроме того, поскольку, исходя из смысла статей 128 и 129
Конституции Республики Алтай, такой порядок назначения
распространяется и на руководителей органов исполнительной власти,
традиционно не включаемых в состав правительства, Глава Республики
Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай не только не может
самостоятельно формировать его, но фактически должен согласовывать
вопрос о назначении любых руководителей органов исполнительной власти
Республики Алтай. Тем самым, по существу, нарушается баланс
законодательной и исполнительной власти. При этом не учитывается, что
именно на Главу Республики Алтай, Председателя Правительства
Республики Алтай, который получает власть непосредственно от народа
путем свободных выборов, возлагается и ответственность перед народом
за деятельность и состав правительства.
Таким образом, положение пункта 9 статьи 118 Конституции
Республики Алтай, предусматривающее согласие Государственного Собрания
- Эл Курултай Республики Алтай на назначение Главой Республики Алтай,
Председателем Правительства Республики Алтай руководителей органов
исполнительной власти Республики Алтай, не соответствует Конституции
Российской Федерации, ее статье 10, поскольку во взаимосвязи со
статьями 128 и 129 Конституции Республики Алтай предполагает согласие
Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на назначение
не только всех членов Правительства Республики Алтай, но и
руководителей ведомств Республики Алтай, не входящих в его состав.
Конституцией Республики Алтай может быть определено, назначение
каких именно членов Правительства Республики Алтай требует согласия
Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай. Однако при
этом не должен нарушаться баланс законодательной и исполнительной
власти, и, следовательно, такой перечень не может включать всех членов
правительства, а тем более - не входящих в него руководителей органов
исполнительной власти Республики Алтай. Согласие Государственного
Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на назначение тех или иных
членов Правительства Республики Алтай во всяком случае не означает,
что они несут перед ним ответственность.
8.2. В постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации
от 18 января 1996 года и от 1 февраля 1996 года выражена также
правовая позиция, в соответствии с которой субъекты Российской
Федерации не вправе в своих конституциях (уставах) закреплять
положения о необходимости согласия органов законодательной
(представительной) власти на освобождение от должности должностных лиц
органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, поскольку
такие положения являются неправомерным вторжением в полномочия высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации как главы
исполнительной власти, несущего ответственность за ее деятельность, и
лишают ее возможности действовать в качестве самостоятельной в системе
разделения властей в Российской Федерации.
Кроме того, в Конституции Республики Алтай отсутствуют какие-либо
механизмы, которые позволяли бы истолковать содержащееся в пункте 9 ее
статьи 118 положение о даче согласия на освобождение от должности
руководителя органа исполнительной власти Республики Алтай в ином,
соответствующем Конституции Российской Федерации смысле, с тем чтобы
во взаимоотношениях законодательной и исполнительной власти
обеспечивалась самостоятельность высшего органа исполнительной власти
Республики Алтай, как того требует статья 10 Конституции Российской
Федерации во взаимосвязи с ее статьями 5 (часть 3), 11 (часть 2) и 77.
Следовательно, положение пункта 9 статьи 118 Конституции
Республики Алтай о необходимости согласия Государственного Собрания -
Эл Курултай Республики Алтай на освобождение от должности
руководителей органов исполнительной власти Республики Алтай
противоречит Конституции Российской Федерации, ее статье 10.
9. Согласно подпункту "и" пункта 1 статьи 19 Федерального закона
"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" полномочия высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации) прекращаются досрочно в случае
его отзыва избирателями субъекта Российской Федерации, если такое
положение предусмотрено его законодательством. Конституция Республики
Алтай предусматривает, что полномочия Главы Республики Алтай,
Председателя Правительства Республики Алтай прекращаются досрочно в
случае его отзыва всенародным голосованием (абзац второй статьи 123);
основанием для отзыва является утрата доверия избирателей, грубое
нарушение Конституции Российской Федерации, Конституции Республики
Алтай, федеральных и республиканских законов; отзыв осуществляется в
результате выражения ему недоверия избирателями посредством прямого
волеизъявления в ходе голосования; порядок отзыва определяется
республиканским законом (статья 123-1).
Заявитель считает, что указанные положения Федерального закона
"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" и Конституции Республики Алтай противоречат предписаниям
Конституции Российской Федерации о самостоятельности органов
исполнительной власти (статья 10) и о единой системе исполнительной
власти в Российской Федерации (статья 77, часть 2). По мнению
заявителя, поскольку Конституцией Российской Федерации не предусмотрен
механизм отзыва Президента Российской Федерации, то не может иметь
место и отзыв высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации народ
осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы
государственной власти (статья 3, часть 2). Федеральный законодатель,
устанавливая в порядке статей 72 (пункт "н" части 1) и 76 (часть 2)
Конституции Российской Федерации общие принципы организации системы
органов государственной власти, вправе учредить в отношении избранного
всенародным голосованием высшего должностного лица (руководителя
высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации
институт отзыва в качестве одной из форм непосредственной (прямой)
демократии.
Институтом отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской
Федерации не затрагиваются закрепленные статьей 32 (часть 2)
Конституции Российской Федерации избирательные права граждан, так как
их содержание определяет только процесс и механизмы выборов, а не
последующие отношения между этим лицом и избирателями. Не являясь
институтом избирательного права, институт отзыва отражает
конституционную ответственность высшего должностного лица перед
избравшим его народом.
Возможностью отзыва не затрагивается и установленное Конституцией
Российской Федерации положение о единой системе исполнительной власти
в Российской Федерации (статья 77, часть 2), поскольку и для нового
высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, который будет
избран взамен отозванного, и для лица, временно исполняющего
обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в
период избирательной кампании, решения и указания федеральной
исполнительной власти в рамках ее компетенции остаются обязательными.
Таким образом, хотя Конституция Российской Федерации и не
содержит положений, предусматривающих отзыв какого-либо должностного
лица, ее нормы не препятствуют возможности введения федеральным
законом института отзыва высшего должностного лица (руководителя
высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта
Российской Федерации.
При этом, однако, федеральный законодатель должен учитывать
вытекающее из статьи 3 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации
соотношение форм (институтов) непосредственной демократии. Отзыв как
одна из таких форм не должен использоваться для дестабилизации
выборных институтов власти и в конечном счете самой демократии.
Следовательно, законодатель, если он вводит институт отзыва, обязан
предусмотреть общие принципы механизма отзыва, с тем чтобы не был
искажен сам смысл выборов.
В силу этого облегченная процедура отзыва недопустима. В условиях
свободных выборов может иметь место избрание соответствующего
должностного лица голосами меньшинства от общего числа
зарегистрированных избирателей. Без установления дополнительных, более
строгих требований к голосованию при отзыве в сравнении с выборами
отзыв может быть осуществлен голосами граждан, также составляющих
меньшинство, но голосовавших на выборах против избрания данного лица.
Во избежание этого законодатель обязан предусмотреть, чтобы
голосование по отзыву назначалось лишь при условии, что собраны
подписи весьма значительного числа избирателей по отношению к
голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица, а также
чтобы отзыв мог иметь место исключительно по решению большинства всех
зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в
голосовании.
В силу закрепленных Конституцией Российской Федерации принципов
демократического правового государства, в том числе принципов
идеологического и политического многообразия, многопартийности (статья
13, части 1, 2 и 3), а также поскольку избираемое посредством всеобщих
свободных выборов высшее должностное лицо (руководитель высшего
исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской
Федерации не связано императивным мандатом, основанием для отзыва
может служить лишь его неправомерная деятельность, т. е. конкретное
правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в
надлежащем юрисдикционном порядке.
Сама процедура отзыва должна обеспечивать лицу возможность дать
избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве
основания для отзыва, а избирателям - проводить агитацию как за, так и
против отзыва, а также гарантировать всеобщее, равное, прямое участие
избирателей в тайном голосовании по отзыву. Защита чести и достоинства
отозванного лица, его гражданских прав и свобод осуществляется в
судебном порядке.
Без установления четких правовых критериев (оснований) отзыва
высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти) субъекта Российской Федерации, надлежащих
процедур его осуществления не достигаются те конституционные цели, для
обеспечения которых данный институт может вводиться. В таком случае
отзыв утрачивает признаки демократического института, создает
предпосылки для недобросовестного его использования в целях,
противоречащих принципам народовластия и свободных демократических
выборов, и, следовательно, не может быть реализован, как нарушающий
предписания Конституции Российской Федерации, в том числе гарантии
самостоятельности органов исполнительной власти.
Таким образом, оспариваемые положения подпункта "и" пункта 1
статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации", а также статей
123 и 123-1 Конституции Республики Алтай не соответствуют Конституции
Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 10, 13 (части 1, 2 и 3)
и 32 (часть 2), поскольку не предусматривают необходимость четких
правовых оснований отзыва высшего должностного лица (руководителя
высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта
Российской Федерации, не устанавливают процедурных гарантий, в
частности не требуют положительного голосования большинства всех
зарегистрированных избирателей субъекта Российской Федерации, что
создает возможность произвольного применения данного института,
особенно в случаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по
политическим мотивам.
Институт отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской
Федерации может быть введен при условии установления надлежащих
правовых оснований и процедур, с учетом выявленного в настоящем
Постановлении конституционно-правового смысла требований,
предъявляемых к этому институту.
10. Согласно пункту 1 статьи 24 Федерального закона "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" законодательный (представительный) орган государственной
власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в
согласовании назначения на должность руководителей территориальных
органов федеральных органов исполнительной власти в случаях,
предусмотренных федеральным законом. По мнению заявителя, это
положение не соответствует статьям 10 и 78 (часть 1) Конституции
Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации относит вопросы установления
системы, порядка организации и деятельности, а также формирования
федеральных органов исполнительной власти к ведению Российской
Федерации (статья 71, пункт "г"). Федеральные органы исполнительной
власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои
территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц
(статья 78, часть 1, Конституции Российской Федерации).
Из названных положений в их взаимосвязи со статьей 76 (часть 1)
Конституции Российской Федерации следует, что создание территориальных
органов федеральных органов исполнительной власти, в том числе порядок
назначения их руководителей, относится к полномочиям Российской
Федерации и как предмет ее ведения в пределах, требующих
законодательного урегулирования, регламентируется федеральными
законами, имеющими прямое действие на всей ее территории.
Определяя порядок назначения федеральными органами исполнительной
власти должностных лиц территориальных органов федеральных органов
исполнительной власти, в том числе их руководителей, федеральный
законодатель должен учитывать установленные Конституцией Российской
Федерации принципы федеративного устройства и разграничение предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации (статьи 5, 71, 72, 73, 76, 77 и 78).
По смыслу статьи 71 Конституции Российской Федерации во
взаимосвязи с ее статьями 11, 76, 77 и 78, федеральными
конституционными и федеральными законами, а также конституциями
(уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов
Российской Федерации, договорами, соглашениями не могут передаваться,
исключаться или иным образом перераспределяться установленные
Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской
Федерации и соответствующие полномочия федеральных органов
исполнительной власти. Следовательно, федеральный законодатель не
вправе передать в совместное ведение Российской Федерации и ее
субъектов вопрос о назначении на должность руководителей
территориальных органов федеральных органов исполнительной власти,
которые создаются в рамках одного или нескольких субъектов Российской
Федерации для осуществления полномочий по предметам ведения Российской
Федерации.
В таких случаях федеральные органы исполнительной власти,
действующие в установленной Конституцией Российской Федерации системе
разделения властей и разграничения предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации, в пределах
своей компетенции принимают решения самостоятельно. Осуществление ими
полномочий по предметам ведения Российской Федерации не может зависеть
от решения органов власти субъектов Российской Федерации. Иное
означало бы перераспределение между Российской Федерацией и ее
субъектами установленных Конституцией Российской Федерации предметов
федерального ведения (статья 71), что исключается Конституцией
Российской Федерации и также прямо запрещено Федеральным законом от 24
июня 1999 года "О принципах и порядке разграничения предметов ведения
и полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации" (пункт 1 статьи 3).
Этим не затрагивается положение статьи 77 (часть 2) Конституции
Российской Федерации, согласно которому в пределах ведения Российской
Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного
ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы
исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов
Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в
Российской Федерации.
Если на соответствующие территориальные органы федеральных
органов исполнительной власти возлагаются полномочия Российской
Федерации по вопросам совместного ведения, то, по смыслу статьи 72
Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 5 (часть
3), 11, 76, 77 (часть 2), 78 (части 1 и 2) и 85 (часть 1), федеральный
законодатель вправе предусмотреть возможность согласования с
законодательным (представительным) органом субъекта Российской
Федерации назначения на должность руководителей территориальных
органов федеральных органов исполнительной власти, поскольку такие
должностные лица призваны обеспечивать разграничение полномочий
органов исполнительной власти по предметам совместного ведения на всех
уровнях. Этим не затрагиваются прерогативы Российской Федерации в
конечном счете самостоятельно решать данный вопрос при условии
использования установленных Конституцией Российской Федерации и
федеральным законом необходимых согласительных и юрисдикционных
процедур.
Соответствующая правовая позиция применительно к вопросу об
участии законодательного (представительного) органа государственной
власти субъекта Российской Федерации в утверждении назначения на
должность руководителя органа внутренних дел субъекта Российской
Федерации была сформулирована в постановлении Конституционного Суда
Российской Федерации от 10 декабря 1997 года по делу о проверке
конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской
области.
Таким образом, оспариваемое положение пункта 1 статьи 24
Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации", согласно которому законодательный
(представительный) орган государственной власти субъекта Российской
Федерации может принимать участие в согласовании назначения на
должность руководителей территориальных органов федеральных органов
исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом,
не противоречит Конституции Российской Федерации при условии, что на
соответствующие территориальные органы федеральных органов
исполнительной власти возлагается осуществление полномочий Российской
Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее
субъектов.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй
статьи 71, статьями 72, 75, 79 и 87 Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный
Суд Российской Федерации постановил:
1. Признать содержащиеся в статьях 4 и 162 Конституции Республики
Алтай положения о суверенитете Республики Алтай, взаимосвязанные с
положениями части первой статьи 1, части первой статьи 6, части первой
статьи 20, статей 77 и 114 Конституции Республики Алтай, не
соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть
1), 4 (части 1 и 2), 5, 66 (части 1 и 5), 67 (часть 1) и 71 (пункт
"б").
Этим не затрагивается принадлежность Республике Алтай всей
полноты государственной власти, которой она - в силу статьи 73
Конституции Российской Федерации - обладает вне пределов ведения
Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации.
2. Признать положение части первой статьи 16 Конституции
Республики Алтай, согласно которому земля, недра, леса, растительный и
животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием
(собственностью) Республики Алтай, как допускающее признание за
Республикой Алтай права собственности на все природные ресурсы,
находящиеся на ее территории, не соответствующим Конституции
Российской Федерации, ее статьям 4 (части 1 и 2), 9, 15 (часть 1), 36,
72 (пункты "в" и "г" части 1) и 76 (части 2 и 5).
При этом с Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
не снимается вытекающая из статей 9, 72 (пункты "в", "д") и 76 (часть
2) Конституции Российской Федерации обязанность в установленном
федеральным законом порядке гарантировать использование и обеспечивать
охрану земли и других природных ресурсов как основы жизни и
деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
3. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации,
ее статьям 4 (части 1 и 2), 67 (часть 1), 71 (пункты "и" и "м") и 76
(части 1, 2 и 5), положение части второй статьи 10 Конституции
Республики Алтай, согласно которому в Республике Алтай не допускается
складирование радиоактивных отходов и отравляющих веществ.
4. Признать не противоречащим Конституции Российской Федерации
положение части первой статьи 59 Конституции Республики Алтай,
устанавливающее, что родители или заменяющие их лица должны обеспечить
получение детьми среднего (полного) общего образования, поскольку оно
предполагает лишь активное содействие со стороны названных лиц в
реализации права несовершеннолетних, которые хотят продолжить
обучение, на получение такого образования, если Республикой Алтай
создаются для этого необходимые условия.
5. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации,
ее статьям 49 (часть 1), 71 (пункт "о") и 76 (часть 1), положение
статьи 126 Конституции Республики Алтай об отрешении Главы Республики
Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай от должности в
случае совершения им умышленного преступления, поскольку оно
предусматривает, что совершение Главой Республики Алтай, Председателем
Правительства Республики Алтай умышленного преступления подтверждается
заключением Верховного суда Республики Алтай.
6. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации,
ее статьям 4 (часть 2), 71 (пункты "г", "о") и 76 (часть 1), положение
статьи 154 Конституции Республики Алтай о том, что городской и
районный суды Республики Алтай образуются и действуют в том числе в
соответствии с законом Республики Алтай.
7. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации,
ее статье 10, положение пункта 9 статьи 118 Конституции Республики
Алтай о назначении на должность министров, председателей комитетов и
руководителей ведомств Республики Алтай Главой Республики Алтай,
Председателем Правительства Республики Алтай с согласия
Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай, поскольку в
силу этого положения такое согласие требуется для назначения на
должность руководителей всех органов исполнительной власти Республики
Алтай.
Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее
статье 10, положение пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай
об освобождении от должности министров, председателей комитетов и
руководителей ведомств Республики Алтай Главой Республики Алтай,
Председателем Правительства Республики Алтай лишь с согласия
Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай.
8. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации,
ее статьям 3 (часть 2), 10, 13 (части 1, 2 и 3) и 32 (часть 2),
положения подпункта "и" пункта 1 статьи 19 Федерального закона от 6
октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации", а также статей 123 и 123-1
Конституции Республики Алтай, поскольку они не предусматривают
необходимость четких правовых оснований отзыва высшего должностного
лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации), не устанавливают процедурных гарантий, в частности не
требуют положительного голосования большинства всех зарегистрированных
избирателей субъекта Российской Федерации, что создает возможность
произвольного применения данного института, особенно в случаях, когда
отзыв связывается с утратой доверия по политическим мотивам.
Институт отзыва высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации) может быть введен при условии
установления надлежащих правовых оснований и процедур, с учетом
выявленного в настоящем Постановлении конституционно-правового смысла
требований, предъявляемых к этому институту.
9. Признать положение пункта 1 статьи 24 Федерального закона "Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации", согласно которому законодательный (представительный) орган
государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать
участие в согласовании назначения на должность руководителей
территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в
случаях, предусмотренных федеральным законом, не противоречащим
Конституции Российской Федерации при условии, что на соответствующие
территориальные органы федеральных органов исполнительной власти
возлагается осуществление полномочий Российской Федерации по предметам
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации.
10. В соответствии с частью второй статьи 87 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"
все положения нормативных актов Республики Алтай, которые основаны на
признанных настоящим Постановлением не соответствующими Конституции
Российской Федерации положениях Конституции Республики Алтай и
Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации", а также положения всех других
нормативных актов в Российской Федерации, воспроизводящие или
содержащие такие же положения, какие настоящим Постановлением признаны
не соответствующими Конституции Российской Федерации, не могут
применяться судами, другими органами и должностными лицами и подлежат
отмене.
11. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"
настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию,
вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует
непосредственно и не требует подтверждения другими органами и
должностными лицами.
12. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О
Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление
подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете",
"Собрании законодательства Российской Федерации" и официальных
изданиях органов государственной власти Республики Алтай.
Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике
Конституционного Суда Российской Федерации".
Конституционный Суд
Российской Федерации
7 июня 2000 г.
N 10-П |