ЗАЯВЛЕНИЕ О СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ЗАЯВЛЕНИЕ
ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ
30 декабря 2001 г.
ЦЕНТРАЛЬНЫЙ БАНК РФ
30 декабря 2001 г.
(Д)
Правительство Российской Федерации и Банк России исходят из того,
что в интересах поступательного движения экономики уровень развития и
функциональная роль банковского сектора должны быть существенно
повышены.
В этих целях Правительством Российской Федерации и Банком России
принята Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации,
реализация которой рассчитана на среднесрочную перспективу (5 лет).
Стратегия определяет задачи развития банковского сектора и меры
государственной политики по их решению.
Основными целями дальнейшего развития банковского сектора
признаны укрепление его устойчивости, повышение качества осуществления
функций по аккумулированию денежных средств и их трансформации в
кредиты и инвестиции, укрепление доверия вкладчиков и других
кредиторов банков, усиление защиты их интересов, предотвращение
использования кредитных организаций в недобросовестной коммерческой
практике.
Успешная реализация определенных стратегией задач в значительной
степени зависит от макроэкономических, правовых и налоговых условий
деятельности банковского сектора. Ключевым инструментом реформирования
на ближайшую перспективу является введение в практику деятельности
предприятий и кредитных организаций международных подходов, включая
международные стандарты бухгалтерского учета и финансовой отчетности,
на которые российская экономика, включая банковский сектор, должна
перейти с 2004 года. Это потребует скоординированной работы органов
исполнительной и законодательной власти, Банка России, а также
кредитных организаций и предприятий.
Стратегия развития отвечает на все основные вопросы, поставленные
в настоящее время перед российским банковским сектором. Развитие
экономики, банковского дела может выдвинуть на повестку дня новые
задачи, решение которых потребует в дальнейшем уточнения выработанных
подходов.
Рассматривая совершенствование банковского сектора в качестве
одного из приоритетных направлений развития всей российской экономики,
Правительство Российской Федерации и Банк России при решении
поставленных задач хотели бы рассчитывать на поддержку со стороны
законодательной власти, банковского и всего делового сообщества.
Председатель Правительства
Российской Федерации
М. КАСЬЯНОВ
30 декабря 2001 г.
Председатель Центрального Банка
Российской Федерации
В. ГЕРАЩЕНКО
30 декабря 2001 г.
Приложение
к заявлению Правительства
Российской Федерации
и Центрального банка
Российской Федерации
от 30 декабря 2001 года
СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ
БАНКОВСКОГО СЕКТОРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Настоящий документ определяет стратегию развития банковского
сектора страны <*> на ближайшую перспективу. При стабильных
макроэкономических условиях, эффективном проведении структурных реформ
во всех отраслях экономики, принятии необходимых законодательных актов
и мер по обеспечению их исполнения для достижения целей развития
банковского сектора, определенных настоящим документом, потребуется
около 5 лет.
--------------------------------
<*> Банковский сектор России включает кредитные организации, а
также филиалы и представительства иностранных банков.
1. Цели и условия развития банковского сектора
1.1. Содержание и цели развития
1.1.1. Поступательное развитие банковского сектора является
чрезвычайно актуальным с позиций перспектив развития всей российской
экономики.
Основными целями дальнейшего развития банковского сектора
являются:
- укрепление устойчивости банковского сектора, исключающее
возможность возникновения системных банковских кризисов;
- повышение качества осуществления банковским сектором функций по
аккумулированию денежных средств населения, предприятий и их
трансформации в кредиты и инвестиции;
- укрепление доверия к российскому банковскому сектору со стороны
инвесторов, кредиторов и вкладчиков, в первую очередь населения;
- усиление защиты интересов вкладчиков и других кредиторов
банков;
- предотвращение использования кредитных организаций в
недобросовестной коммерческой деятельности.
1.1.2. Направления и характер развития банковского сектора в
существенной степени будут определяться ходом его реформирования. Под
реформированием понимается комплекс мер, последовательно
осуществляемых органами государственной власти, Банком России, самими
кредитными организациями, их учредителями (участниками), иными
заинтересованными лицами с целью формирования развитого банковского
сектора, функционирование которого соответствует международным
представлениям о современном банковском бизнесе, направленном на
удовлетворение потребностей клиентов в качественных банковских услугах
и выступающем важным фактором экономического развития.
Реформирование банковского сектора является важным компонентом
развития финансового сектора и укрепления рыночных основ
функционирования экономики страны.
1.1.3. Реформирование банковского сектора началось в
послекризисный период.
Первый этап реформирования (сентябрь 1998 года - 2000 год)
состоял в принятии и осуществлении мер по реструктуризации банковского
сектора. В этот период были в основном решены задачи, определенные
Правительством Российской Федерации и Банком России в совместном
документе "О мерах по реструктуризации банковской системы Российской
Федерации", принятом в ноябре 1998 года.
Усилиями Банка России, органов исполнительной и законодательной
власти, Агентства по реструктуризации кредитных организаций, самих
кредитных организаций были преодолены коллапс платежной системы и
системный банковский кризис, созданы законодательные и организационные
основы реструктуризации кредитных организаций и обеспечено преодоление
наиболее острых последствий финансово - экономического кризиса 1998
года, сохранено жизнеспособное ядро банковского сектора, восстановлены
возможности банков по предоставлению базовых услуг экономике.
Осуществленные меры в области реструктуризации банковского сектора
создали необходимые условия для роста капитала, активов и привлеченных
средств банков, укрепления финансового положения кредитных
организаций.
В результате в России функционирует рыночно ориентированный
банковский сектор. Ряд компонентов законодательного и нормативного
регулирования банковской деятельности в значительной степени приближен
к международным требованиям. Вместе с тем российский банковский сектор
недостаточно развит. Значительная доля его капитала сформирована
государством.
Начало нового этапа реформирования банковского сектора в 2001
году можно охарактеризовать полным завершением вывода с рынка
кредитных организаций, имевших признаки несостоятельности
(банкротства) в соответствии с действующим законодательством. Принятие
в июне 2001 года поправок к федеральным законам, регулирующим
деятельность кредитных организаций, создало для Банка России
дополнительные возможности для выполнения функций в области
регулирования деятельности кредитных организаций. В соответствии с
международным опытом установлены обязательные основания для отзыва
лицензий на совершение банковских операций, определены возможности для
предъявления дополнительных требований к руководителям и участникам
кредитных организаций, а также требования по представлению кредитными
организациями и банковскими холдингами консолидированной отчетности.
1.2. Практические задачи, условия и ожидаемые результаты
1.2.1. Практическими задачами, решение которых будет
способствовать достижению намеченных целей развития банковского
сектора, являются укрепление финансового состояния действующих
кредитных организаций и выведение с рынка банковских услуг
нежизнеспособных кредитных организаций, повышение уровня капитализации
кредитных организаций и качества капитала, расширение деятельности по
привлечению средств населения и предприятий, а также усиление
взаимодействия банков с реальным сектором экономики, развитие
конкурентных начал в деятельности кредитных организаций.
Динамика решения указанных задач будет в значительной степени
зависеть от инвестиционного и делового климата, условий деятельности
банковского сектора, в том числе налоговых, а также эффективности
процедур реструктуризации и ликвидации проблемных банков.
1.2.2. Решение указанных задач будет осуществляться
Правительством Российской Федерации и Банком России по следующим
основным направлениям.
В сфере нормативного правового регулирования необходимо в первую
очередь:
- приблизить основные правовые нормы функционирования кредитных
организаций к международно признанным нормам, в том числе определенным
в документе Базельского комитета по банковскому надзору
"Основополагающие принципы эффективного банковского надзора";
- укрепить права кредиторов и вкладчиков;
- обеспечить совершенствование правовых механизмов и развитие
процедур ликвидации кредитных организаций, у которых отозваны лицензии
на совершение банковских операций;
- укрепить нормативные механизмы конкуренции и предотвращения
действий по ограничению свободы коммерческой деятельности в банковской
сфере;
- законодательно обеспечить условия для формирования системы
гарантирования вкладов;
- создать нормативно - правовые условия для перехода на
международные стандарты бухгалтерского учета и финансовой отчетности;
- обеспечить совершенствование системы валютного регулирования и
валютного контроля;
- создать условия для более широкого применения современных
электронных технологий;
- обеспечить возможности для противодействия установлению
недобросовестными лицами контроля над кредитными организациями.
В сфере банковского регулирования, надзора и соблюдения рыночной
дисциплины важнейшими направлениями являются:
- развитие системы регулирования банковской деятельности и
практики осуществления банковского надзора на основе внедрения
международно признанных подходов;
- внедрение системы оценки деятельности кредитных организаций на
основе применения международных стандартов бухгалтерского учета и
финансовой отчетности;
- совершенствование инструментов банковского надзора в
соответствии с международной практикой, включая систему
лицензирования, текущего надзора, в том числе систему раннего
предупреждения, и процедуры отзыва лицензий;
- повышение эффективности процедур банкротства и ликвидации
кредитных организаций;
- завершение работы по восстановлению деятельности или ликвидации
кредитных организаций, находящихся под управлением АРКО;
- повышение эффективности и качества аудиторской деятельности на
базе внедрения международных стандартов аудита, бухгалтерского учета и
финансовой отчетности;
- обеспечение открытости деятельности кредитных организаций.
В сфере корпоративного управления кредитными организациями особое
внимание необходимо уделить:
- повышению качества корпоративного управления кредитными
организациями;
- развитию и повышению роли систем внутреннего контроля;
- достижению должного уровня прозрачности системы корпоративного
достижения, которая должна обеспечивать всем категориям
заинтересованных пользователей, включая акционеров (участников),
своевременное и точное раскрытие предусмотренной законодательством
информации по вопросам деятельности кредитной организации, включая
данные о ее финансовом положении, структуре собственности и
управления;
- обеспечению принципа ведения коммерческих операций с
участниками кредитной организации и иными клиентами на равных
условиях;
- обеспечению законных прав собственников, в том числе
миноритарных.
В сфере налогообложения необходимо:
- продолжить работу по совершенствованию системы налогообложения
банковской деятельности с учетом необходимости введения международных
стандартов бухгалтерского учета и финансовой отчетности.
В сфере укрепления роли банков в системе финансового
посредничества и финансовых рынков требуется:
- развитие инструментов управления ликвидностью;
- принятие мер по раскрытию информации на основе отчетности,
составленной в соответствии с международными стандартами
бухгалтерского учета и финансовой отчетности, всеми участниками
рынков;
- развитие практики управления рисками с использованием
финансовых инструментов;
- предоставление всем участникам рынка вне зависимости от
месторасположения более полных возможностей участия в операциях и
сделках, проводимых на финансовых рынках, на базе современных
информационных и банковских технологий.
1.2.3. Основным результатом развития банковского сектора должно
явиться существенное повышение его надежности. Одновременно
предполагается повышение функциональной роли банковского сектора в
экономике России, постепенное приближение параметров российского
банковского сектора к показателям деятельности банковских систем стран
- лидеров по уровню экономического развития из группы стран с
переходной экономикой. Прогнозируется, что соотношение активов
банковского сектора и ВВП может составить 45 - 50%, капитала
банковского сектора и ВВП - 5 - 6%, кредитов, предоставленных
реальному сектору экономики, и ВВП - 18 - 20%.
Достижение целей развития банковского сектора, динамика
количественных параметров зависят во многом от общих темпов и
характера экономического развития и структурных преобразований в
российской экономике по таким ключевым для банковского сектора
показателям, как реальный объем и структура ВВП, динамика инфляции,
валютного курса и рыночных процентных ставок, уровень монетизации
экономики, сокращение доли бартерных сделок, неденежных и наличных
форм расчетов, а также от своевременности внесения изменений и
дополнений в законодательство и их практической реализации.
2. Оценка текущего состояния банковского сектора
2.1. Базовые характеристики и тенденции функционирования
2.1.1. Состояние банковского сектора во многом определяется
процессами, происходившими в экономике после финансово -
экономического кризиса 1998 года.
Под влиянием кризисной ситуации на валютном рынке и рынке
государственного внутреннего долга произошло существенное сокращение
функциональных параметров банковского сектора. Осуществленные меры по
реформированию банковского сектора, а также улучшение
макроэкономической ситуации позволили достичь восстановления основных
параметров банковской деятельности по отношению к предкризисному
уровню.
2.1.2. Развитие банковского сектора в настоящее время происходит
на фоне позитивных изменений макроэкономической ситуации в стране,
обусловленных в том числе благоприятными условиями для осуществления
внешнеэкономической деятельности. Достигаются рост производства
товаров и услуг, увеличение реальных доходов населения, повышение
инвестиционной активности, обеспечивается стабильная ситуация на
финансовых рынках.
Наметились позитивные сдвиги в бюджетной сфере, которые
проявились в увеличении налоговых поступлений в бюджеты и превышении
доходов федерального бюджета над его расходами. Улучшение состояния
государственных финансов позволило не прибегать к широким
заимствованиям на внутреннем рынке.
Динамика основных параметров, характеризующих состояние
банковского сектора в период с 1 января 2000 г. по 1 января 2001 г.,
свидетельствует о закреплении и развитии тенденции к восстановлению
банковской деятельности. За этот период совокупные активы банковского
сектора в реальном исчислении возросли на 31,8%, капитал - на 41,7%
<*>, при этом рост капитала наблюдался у 90% кредитных организаций.
Продолжается процесс расширения ресурсной базы банков за счет средств
предприятий и организаций, а также вкладов населения. Указанные
тенденции сохранились и в первом полугодии 2001 года.
--------------------------------
<*> Для определения реальных значений показателей использован
индекс потребительских цен, а также динамика официального курса рубля
к доллару США за соответствующий период.
Улучшается структура и качество активов кредитных организаций,
что нашло отражение в росте кредитов, предоставленных реальному
сектору экономики, уменьшении просроченной задолженности, повышении
качества кредитного портфеля.
Существенно улучшились финансовые результаты деятельности
кредитных организаций. По состоянию на 1 июля 2001 г. удельный вес
финансово устойчивых банков в общем количестве и в активах действующих
кредитных организаций составил почти 90%.
Несмотря на улучшение ситуации в банковском секторе, в частности
благоприятную динамику основных показателей деятельности банков, его
состояние нельзя переоценивать.
Активы российского банковского сектора не превышают 35% ВВП.
Совокупный капитал действующих банков по состоянию на 1 июля 2001 г. в
реальном исчислении составил около 90% от предкризисного уровня.
Невелика доля вкладов населения в формировании ресурсной базы банков:
в совокупных пассивах банковского сектора на протяжении всего
послекризисного периода она не превышала 20%. При этом в реальном
исчислении указанные вклады на 1 июля 2001 г. составили около 77% от
предкризисного уровня.
Уровень развития российского банковского сектора отражает степень
развития экономики, финансового рынка, уровень монетизации экономики,
состояние финансовой сферы, системы налогообложения и правового
регулирования.
2.2. Факторы, препятствующие развитию
банковской деятельности
Факторы, препятствующие развитию банковской деятельности, могут
быть разделены на внешние по отношению к банковскому сектору и
внутренние.
К числу внешних факторов относятся: невысокие темпы структурных
преобразований в экономике, низкая ликвидность, недокапитализация,
недостаточная достоверность отчетности многих отечественных
предприятий и слабая прозрачность большинства из них, низкий уровень
монетизации экономики, отсутствие законодательной основы защиты прав
кредиторов, обеспеченных залогом, несовершенство судебной системы,
недостаточное правовое обеспечение возможностей банковского надзора,
уровень странового рейтинга России.
К числу внутренних факторов можно отнести низкое качество
управления во многих кредитных организациях, включая недостаточную
эффективность систем управления рисками и внутреннего контроля,
непрозрачную структуру собственности, недостаточное развитие
современных банковских технологий.
Развитие банковской деятельности ограничивают главным образом
высокие риски.
2.2.1. Кредитный риск. Высокий уровень риска вложений средств в
реальный сектор экономики препятствует наращиванию кредитной
активности банков. Доля кредитов реальному сектору экономики в
совокупных активах банковского сектора составляет около 34%, а
отношение этих кредитов к ВВП - примерно 12%. По оценке самих банков,
высокий кредитный риск является наиболее существенным фактором,
сдерживающим их кредитную активность.
Отмечается значительная концентрация кредитных рисков у
ограниченного круга заемщиков. Доля крупных кредитных рисков в активах
банковского сектора составляет около 30%.
2.2.2. Риск ликвидности. Дефицит средне- и долгосрочных ресурсов
является важным фактором, сдерживающим развитие операций банков.
Долгосрочные обязательства (со сроком исполнения свыше 1 года) по
состоянию на 1 июля 2001 г. составляли только около 7% совокупных
обязательств банков.
На протяжении всего послекризисного периода сохраняется
значительный дисбаланс структуры активов и обязательств кредитных
организаций по срокам, что непосредственно влияет на уровень
ликвидности банковского сектора.
В целях снижения данного риска необходимо повышение качества
управления ликвидностью, включая развитие новых финансовых
инструментов.
В связи с высоким уровнем рисков банковской деятельности
Правительством Российской Федерации и Банком России будут реализованы
меры по капитализации банковского сектора, и прежде всего по улучшению
качества и достаточности капитала.
3. Политика государства в отношении банковского сектора
Базовым условием успешного реформирования банковского сектора
является проведение государством взвешенной, последовательной политики
в данной сфере. Целью этой политики в отношении банковского сектора и
финансового сектора экономики в целом является обеспечение системной
стабильности и создание необходимых условий для развития рынка
банковских услуг на базе здоровой внутриотраслевой и межотраслевой
конкуренции. Банковская деятельность должна осуществляться на единых
принципах, установленных для кредитных организаций, и базироваться на
коммерческих интересах и соблюдении пруденциальных принципов ведения
бизнеса.
3.1. Принципы и сфера участия государства
в реформировании банковского сектора
3.1.1. Политика государства в отношении банковского сектора
базируется на сохранении и укреплении рыночных начал деятельности
кредитных организаций и использовании преимущественно косвенных
методов влияния на процессы, происходящие в банковской сфере.
Воздействие государства на банковский сектор осуществляется путем
формирования адекватной законодательной и нормативной базы
деятельности кредитных организаций и функционирования рынка финансовых
услуг, а также контроля за исполнением требований законодательства и
нормативных актов.
Непосредственное влияние государства на функционирование
банковского сектора через его участие в капитале кредитных организаций
носит ограниченный характер с общей тенденцией к сокращению такого
участия. В ближайшие несколько лет с учетом переходного характера
экономики и степени устойчивости банковского сектора государство
вынуждено будет сохранить участие в капитале отдельных российских
банков.
В отношении банковского сектора государство:
- обеспечивает развитие законодательных основ системы
регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций;
- не вмешивается в оперативную деятельность кредитных
организаций, за исключением случаев, предусмотренных действующим
законодательством;
- не допускает каких-либо привилегий для отдельных кредитных
организаций или их клиентов;
- строго соблюдает законодательно установленные принципы
антимонопольного регулирования и поощрения конкуренции на финансовых
рынках;
- обеспечивает развитие законодательных норм и
правоприменительной практики, препятствующих использованию банковского
сектора для проведения противоправных операций и сомнительных сделок,
включая отмывание доходов, полученных преступным путем.
3.2. Участие государства в капитале кредитных организаций
3.2.1. В отношении кредитных организаций, доли участия в которых
принадлежат государству, Правительство Российской Федерации намерено
обеспечить сокращение участия государства или выход из капиталов
банков. Прежде всего будет осуществлен выход из капиталов кредитных
организаций, доля участия государства в которых составляет 25 и менее
процентов.
По кредитным организациям с долей участия в капитале свыше 25%
будет оценена целесообразность участия государства в их капитале и
разработан механизм выхода государства из капиталов таких кредитных
организаций. Будет составлен перечень кредитных организаций с долей
государственного участия свыше 25%, доли которых подлежат реализации.
В целях определения рыночной цены долей участия государства в капитале
кредитных организаций, из которых предусматривается выход государства,
предстоит провести независимую оценку.
При выходе государства из капиталов кредитных организаций будут
учитываться возможные негативные последствия для банковского сектора.
Предстоит реализовать мероприятия по повышению эффективности
участия государства в кредитных организациях, где доля государства в
капитале будет сохранена, за счет усиления роли представителей
государства в управлении указанными кредитными организациями.
3.2.2. Установление кредитным организациям, контролируемым
государством, определенных задач, решаемых в рамках проводимой
государственной экономической политики, не должно входить в
противоречие с реализацией цели получения прибыли, определенной
Федеральным законом "О банках и банковской деятельности" в качестве
основной деятельности кредитных организаций, а также с задачей
поддержания их финансовой устойчивости.
Правительство Российской Федерации и Банк России считают
целесообразным участие в капитале кредитных организаций только при
одновременном соблюдении следующих условий:
- деятельность кредитных организаций имеет стратегическое
значение для решения задач государственной экономической политики;
- участие в капитале обеспечивает оптимальные условия для решения
вышеуказанных задач, включая контроль за деятельностью кредитных
организаций.
3.2.3. В целях решения специальных задач государственной
экономической политики Правительством Российской Федерации созданы
Российский банк развития, Российский сельскохозяйственный банк.
Основными функциями указанных банков является кредитование реального
сектора экономики, а также обеспечение возврата ранее выделенных
бюджетных средств. Правительство Российской Федерации не считает
целесообразным дальнейшее расширение функций указанных банков.
3.2.4. Правительство Российской Федерации примет меры для того,
чтобы организации - резиденты, осуществляющие банковские операции и не
являющиеся кредитными организациями, были преобразованы в кредитные
организации в соответствии с действующим законодательством либо
прекратили осуществление банковских операций, если иное не
предусмотрено федеральными законами.
В отношении Внешэкономбанка СССР Правительство Российской
Федерации намерено разделить функции агента по обслуживанию внешнего
долга и функции кредитной организации.
3.2.5. Правительство Российской Федерации будет воздерживаться
как от создания новых государственных банков, так и от предоставления
действующим банкам привилегий.
3.2.6. Сберегательный банк Российской Федерации (Сбербанк России)
является в настоящее время кредитной организацией, занимающей ведущую
роль на рынке вкладов населения. Будет повышен контроль за
деятельностью Сбербанка России, в том числе за качеством управления
рисками, принимаемыми Сбербанком России, в первую очередь кредитными
рисками. Усиление контроля за коммерческой политикой Сбербанка России,
включая вопросы направлений и границ кредитования, процентных ставок и
тарифов на оказываемые услуги, будет осуществляться Наблюдательным
Советом банка, в состав которого входят представители Банка России и
Правительства Российской Федерации.
Признано целесообразным, чтобы Сбербанк России вошел в качестве
участника в систему гарантирования вкладов, имея в виду в перспективе
формирование единых условий гарантирования вкладов населения для всех
банков - участников указанной системы. Такое решение обеспечит
дополнительные возможности для развития межбанковской конкуренции на
рынке вкладов.
Банк России в ближайшие годы сохранит контрольный пакет акций
Сбербанка России. Вопросы выхода Банка России из капитала Сбербанка
России и изменения структуры его акционеров будут рассмотрены после
вхождения Сбербанка России в систему гарантирования вкладов.
3.2.7. В отношении Внешторгбанка и российских загранбанков
признано целесообразным руководствоваться сроком 1 января 2003 года в
качестве целевой даты выхода Банка России из их капиталов.
После выхода Банка России из капитала Внешторгбанка Правительство
Российской Федерации намерено обеспечить такую долю государственного
участия в капитале Внешторгбанка, которая позволит оказывать влияние
на проводимую банком политику. Правительство Российской Федерации и
Банк России рассмотрят вопрос о продаже части акций Внешторгбанка
международным финансовым организациям и частным инвесторам.
3.2.8. Правительство Российской Федерации и Банк России
предпримут необходимые усилия по внесению изменений в Федеральный
закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)",
предусматривающих выход Банка России из состава акционеров
Внешторгбанка и российских загранбанков.
3.3. Формирование конкурентной среды
Обеспечение конституционных гарантий единства экономического
пространства и свободного перемещения финансовых услуг и средств,
создание условий для развития конкуренции на рынке финансовых услуг
является одним из важных элементов государственной политики.
3.3.1. Действия Правительства Российской Федерации и Банка России
будут направлены на исключение ситуаций, когда банки принимают
коммерческие решения под влиянием политического давления или
воздействия со стороны других хозяйствующих субъектов, а также на
создание равных условий для ведения бизнеса всеми кредитными
организациями независимо от формы собственности. В равной мере данное
положение распространяется и на кредитные организации, контролируемые
государством.
3.3.2. Антимонопольное регулирование в банковском секторе имеет
федеральный и региональный аспекты. На региональном уровне основной
задачей антимонопольного регулирования является противодействие
попыткам установления территориальных ограничений на деятельность
кредитных организаций, кроме ограничений, накладываемых органом
банковского надзора в рамках установленных полномочий, а также
предоставлению органами власти прямо или косвенно преференциального
режима функционирования отдельным банкам.
Пресечение злоупотреблений банками доминирующим положением
является задачей антимонопольного регулирования на федеральном и
региональном уровнях.
Объектом постоянного внимания органов антимонопольного
регулирования должны быть решения и действия органов власти всех
уровней, если эти решения и / или действия препятствуют развитию
банковского сектора либо конкуренции на рынке банковских услуг.
В целях укрепления правовой базы развития конкуренции на рынке
банковских услуг будут внесены соответствующие изменения в Федеральный
закон "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг".
3.3.3. Для развития конкурентной среды и более эффективного
действия фактора рыночной дисциплины должны быть приняты меры по
повышению транспарентности кредитных организаций.
В этой связи важное значение будет иметь применение
предусмотренных изменениями в законодательстве требований
ежеквартальной публикации в печати балансов и отчетов о финансовых
результатах деятельности банков, а также ключевых финансовых
показателей, таких, как коэффициент достаточности капитала, качество
кредитного портфеля и размер резервов на возможные потери. Кредитные
организации, являющиеся головными в составе банковских групп, должны
будут публиковать консолидированные балансовый отчет и отчет о
прибылях и убытках.
Развитие транспарентности кредитных организаций ограничено общим
уровнем прозрачности хозяйственных процессов в экономике, прежде всего
в реальном секторе. Важным инструментом повышения транспарентности
является перевод на международные стандарты бухгалтерского учета и
финансовой отчетности всех хозяйствующих субъектов.
3.4. Налогообложение кредитных организаций
С 1 января 2002 года ставка налога на прибыль для кредитных
организаций снижается с 43 до 24 процентов. Банкам предоставляется
возможность создавать различные резервы, переносить убытки на будущее,
принимать к вычету все необходимые, обоснованные и документально
подтвержденные затраты. Для целей налогообложения учитывается ряд
особенностей банковской деятельности.
Правительство Российской Федерации предусматривает в ближайшее
время с целью решения первоочередных задач совершенствования
налогообложения кредитных организаций внести в Государственную Думу
законопроект об отмене:
- налога на покупку иностранных денежных знаков;
- налога на операции с ценными бумагами как самостоятельного
налога. Платеж за регистрацию проспекта эмиссии ценных бумаг будет
приравнен к государственной пошлине, регистрационному сбору. Размер
платежа будет зависеть от размера эмиссии ценных бумаг.
В дальнейшем вопросы совершенствования налогообложения кредитных
организаций будут решаться на основе анализа практики применения
налогового законодательства, а также перспективы перехода на
международные стандарты бухгалтерского учета и финансовой отчетности.
3.5. Реструктуризация и ликвидация нежизнеспособных
кредитных организаций
3.5.1. Задачей по совершенствованию процедур реструктуризации
кредитных организаций является осуществление ее в соответствии с
действующим законодательством на возможно более ранней стадии
проблемности за счет средств собственников и кредиторов и с учетом их
законных интересов.
Реструктуризация кредитных организаций с участием государства
будет продолжена исключительно через специализированный институт -
Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО).
Реструктуризация банков, находящихся в настоящее время под управлением
АРКО, должна быть завершена в сроки, предусмотренные планами их
реструктуризации, и в основном завершится не позднее 2003 года. Пакеты
акций реструктурированных кредитных организаций, находящихся под
управлением АРКО, подлежат продаже.
Правовые нормы и практика ликвидации банков (критерии
неплатежеспособности, эффективность и транспарентность процедур
ликвидации) должны в максимальной степени отражать международно
признанные подходы.
Расширение круга банков, реструктурируемых АРКО с привлечением
бюджетных средств, является нецелесообразным.
3.5.2. В перспективе целесообразно закрепить за АРКО функции
корпоративного ликвидатора банков с отозванной лицензией. В этих целях
необходимо создание законодательных механизмов повышения эффективности
ликвидационных процедур в кредитных организациях, укрепление системы
правоприменения. В настоящее время нерешенность проблемы эффективной
ликвидации кредитных организаций создает значительные препятствия на
пути реформирования банковского сектора и восстановления доверия к
нему инвесторов и кредиторов.
Изменение функций АРКО потребует внесения изменений в Федеральные
законы "О реструктуризации кредитных организаций" и "О
несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций". Развитие
деятельности АРКО по указанным направлениям отвечает задачам
поддержания системной стабильности.
4. Структурные аспекты развития банковского сектора
4.1. Институциональные аспекты
Совершенствование структуры банковского сектора должно
способствовать достижению основных целей его развития, прежде всего
удовлетворению спроса на банковские услуги, более качественному
выполнению функций по трансформации сбережений в кредиты и инвестиции
и развитию внутриотраслевой конкуренции в банковском секторе.
4.1.1. Определенные действующим законодательством фундаментальные
принципы организации российской банковской системы, а именно -
двухуровневая структура (Центральный банк Российской Федерации и
кредитные организации) и универсальные функциональные возможности
банков, отвечают базовым потребностям экономики и обеспечивают
благоприятные исходные условия для развития банковского сектора,
адекватного потребностям экономического роста. Указанные принципы
сохраняются в качестве правовой основы функционирования банковской
системы страны.
4.1.2. Банки должны сохранить возможность развиваться в рамках
универсального статуса, позволяющего снизить риски за счет
диверсификации услуг, обеспечить комплексность обслуживания клиентов.
Специализация кредитных организаций на отдельных банковских
продуктах, операциях или видах деятельности возможна в рамках их
универсального статуса. Принцип добровольной специализации банков,
исключающий административные методы навязывания им конкретных форм
специализации, предполагает, что всю ответственность за решения по
выбору сфер деловой активности несут сами кредитные организации и их
учредители (участники), включая в том числе и государство.
4.1.3. Наряду с банками как универсальными финансовыми
посредниками на отдельных сегментах рынка банковских услуг должны
функционировать и небанковские кредитные организации (в том числе
организации, осуществляющие расчетные операции, и организации,
осуществляющие депозитные и кредитные операции).
4.1.4. Банк России рассмотрит вопрос о целесообразности
сохранения лицензий на осуществление банковских операций банкам,
которые выполняют ограниченные функции финансового посредничества,
имея в виду их преобразование в небанковские кредитные организации.
4.1.5. В рамках решения задачи развития организованных форм
сбережений актуальной является задача расширения кредитной кооперации
как особой формы финансового посредничества.
В настоящее время принят Федеральный закон "О кредитных
потребительских кооперативах граждан". В случае если деятельность
данных кооперативов выйдет за рамки предоставления кредитов только на
потребительские цели и только членам ассоциаций (кооперативов), то,
как свидетельствует международный опыт, более рациональным является
функционирование указанных организаций в рамках банковской системы с
соответствующим регулированием и надзором за их деятельностью.
4.2. Концентрация и централизация капитала
4.2.1. Изменение структуры банковского сектора по таким
параметрам, как концентрация капитала, оказание отдельных видов услуг,
размещение кредитных организаций по регионам должно происходить на
рыночных принципах.
Роль государства в реорганизации кредитных организаций, которую
может сопровождать изменение структуры банковской системы по данным
параметрам, состоит в обеспечении на законодательном уровне и в
процессе регулирования банковской деятельности:
- формирования благоприятных условий, способствующих развитию
рынка банковских услуг;
- защиты интересов кредиторов и вкладчиков;
- транспарентности реорганизационных процедур.
Реорганизация устойчивых кредитных организаций, в том числе их
присоединение к другим финансовым институтам, должна быть основана на
принципе добровольности.
Все реорганизационные процедуры должны строго соответствовать
правовым нормам, установленным законодательством. Процедуры
реорганизации могут проводиться лишь при условии, что параметры
рисков, принятых организацией, образующейся после реорганизации, будут
находиться в границах общеустановленных пруденциальных норм.
4.2.2. Эффективность усилий государства по развитию банковского
сектора во многом зависит от активизации банковской деятельности и
развития банковской сети в регионах, что определяется в том числе
способностью региональных органов власти и деловых кругов
целенаправленно предпринимать усилия по развитию кредитных
организаций, способных удовлетворять спрос на банковские услуги,
обеспечивать простор для цивилизованных рыночных отношений.
Необходимым условием активизации банковской деятельности в регионах
является профилактика возможности принятия на местном уровне решений,
которые ведут к финансовой автаркии или создают преференции отдельным
финансовым институтам, что предполагает полную открытость
взаимоотношений органов власти на местах и кредитных организаций.
Проблема оттока финансовых ресурсов из регионов через филиальную
сеть крупных банков может эффективно решаться органами государственной
власти и деловыми кругами только путем создания на региональном уровне
благоприятных коммерческих возможностей для приложения капиталов.
4.2.3. Важным условием повышения надежности и эффективности
банковского сектора является принятие мер по увеличению его
капитализации.
Одним из путей капитализации банковского сектора является
установление требований к размеру уставного капитала для вновь
создаваемого банка. Банк России повысил минимальный размер уставного
капитала вновь создаваемого банка до рублевого эквивалента 5 млн.
евро.
В целях повышения требований к уровню капитализации кредитных
организаций Правительство Российской Федерации и Банк России
разработают проекты федеральных законов, в соответствии с которыми
начиная с 2005 года требование по достаточности капитала, невыполнение
которого рассматривается как основание для обязательного отзыва
лицензии на совершение банковских операций, будет установлено на
уровне 10% и будет применяться в отношении банков с капиталом ниже
рублевого эквивалента 5 млн. евро, а с 2007 года указанное требование
по достаточности капитала будет применяться в отношении всех кредитных
организаций независимо от вида (банки, небанковские кредитные
организации) и от величины собственных средств (капитала), при этом
все банки должны будут располагать собственными средствами (капиталом)
в размере не менее рублевого эквивалента 5 млн. евро.
4.3. Участие иностранного капитала
4.3.1. Приток иностранного капитала с солидной репутацией
рассматривается в качестве важного фактора развития банковского
сектора страны. Иностранный капитал привносит на российский рынок
современные банковские технологии, новые финансовые продукты, культуру
банковского корпоративного управления, способствует развитию
конкуренции в банковском деле и выступает фактором его
совершенствования.
4.3.2. Для привлечения иностранных инвестиций в экономику России,
в частности в ее банковский сектор, повышения доверия иностранных
партнеров к банковскому сектору предстоит улучшить законодательное
обеспечение прав инвесторов, повысить качество корпоративного
управления на предприятиях и в организациях всех отраслей экономики,
обеспечить снижение некоммерческих рисков вложений и свободную
репатриацию прибыли, ускорить переход предприятий и организаций на
международные стандарты бухгалтерского учета и финансовой отчетности.
4.3.3. Банк России совместно с Правительством Российской
Федерации разработают меры, содействующие расширению деятельности
банков с участием иностранного капитала. Правительство Российской
Федерации и Банк России не будут вводить количественные ограничения на
участие иностранного капитала в банковском секторе.
Регулирование участия иностранного капитала будет направлено на
предотвращение фактов проникновения в российский банковский сектор
капитала нерезидентов с неустойчивым финансовым положением и / или
сомнительной репутацией.
4.3.4. Режим допуска иностранного капитала в банковский сектор
будет в большей мере ориентирован на развитие рыночных отношений в
стране и конкурентной среды в банковском секторе. В рамках этого
подхода в ближайшее время будут приняты меры по созданию для
иностранного капитала условий доступа в российский банковский сектор,
аналогичных действующим для резидентов. Банк России принял решение об
установлении требования к минимальному размеру уставного капитала
вновь создаваемого банка на уровне рублевого эквивалента 5 млн. евро,
равного как для учредителей резидентов, так и для нерезидентов
Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации и Банк России исходят из
необходимости внесения изменений и дополнений в действующее
законодательство, предусматривающих введение уведомительного порядка
приобретения резидентами и нерезидентами до 10% долей (акций)
уставного капитала кредитной организации и разрешительного - свыше 10
%.
4.3.5. Банк России рассмотрит целесообразность определения
порядка открытия филиалов иностранных банков, а также режим
регулирования их деятельности в рамках банковского сектора Российской
Федерации, предполагающие равные с кредитными организациями -
резидентами условия работы на рынке.
5. Функциональные аспекты развития банковской деятельности
5.1. Взаимодействие банков с реальным сектором экономики
5.1.1. Развитие кредитных операций банков с реальной экономикой
во многом определяется темпами и характером структурных преобразований
в отраслях реальной экономики, мерами по повышению степени правовой
защиты прав кредиторов, а также открытостью информации о финансовом
состоянии и о структуре собственности организаций, работающих в
реальном секторе, в том числе на основе составления и раскрытия
отчетности на консолидированной основе. Существенное значение будет
иметь также ситуация в финансовой сфере, включая политику
государственных заимствований на внутреннем финансовом рынке.
Позитивное влияние на формирование рыночных стимулов переориентации
банков на операции с реальным сектором экономики будет иметь
продолжение проведения Правительством Российской Федерации взвешенной
политики при эмиссии государственных облигаций.
5.1.2. В целях повышения эффективности процедур возврата долгов
по банковским кредитам и укрепления института залога как способа
обеспечения обязательств необходимо решить вопрос о внесении изменений
и дополнений в законодательство, направленных на защиту кредиторов,
требования которых обеспечены залогом, имея в виду прежде всего в
случае ликвидации должника возможность удовлетворения требований
кредиторов, обеспеченных залогом, вне очереди за счет средств,
полученных от реализации имущества, переданного в залог, а также
упрощение процедур обращения взыскания на имущество, переданное в
залог.
В целях дополнительного обеспечения принципа равенства сторон и
защиты прав кредиторов и вкладчиков (в том числе физических лиц) в
правоотношениях, возникающих при осуществлении банками операций по
привлечению (размещению) денежных средств, Правительство Российской
Федерации и Банк России подготовят изменения и дополнения в
Гражданский кодекс Российской Федерации, направленные на установление
единого порядка начисления процентов по операциям банков, связанным с
привлечением и размещением денежных средств.
5.1.3. Содействие росту спроса на кредиты банков со стороны
реального сектора экономики средствами денежно - кредитной политики
состоит в осуществлении мер, направленных на снижение инфляции и
процентных ставок на финансовом рынке, обеспечение плавной динамики
курса рубля, предсказуемости макроэкономических параметров экономики,
развитие системы рефинансирования банков путем предоставления
кредитов, обеспеченных государственными ценными бумагами, облигациями
Банка России, а также залогом векселей, прав требования по кредитным
договорам финансово устойчивых предприятий и организаций, ипотечных
облигаций и других высоколиквидных активов.
5.1.4. Развитие кредитных операций должно сопровождаться
адекватным контролем за состоянием банковских рисков. Необходимым
условием эффективного управления рисками является дальнейшее развитие
Банком России системы банковского надзора.
Банки должны отслеживать финансовое состояние заемщиков,
объективно оценивать риск невыполнения ими обязательств и стоимость
внесенного залога, формировать в необходимых объемах резервы на
возможные потери.
В целях повышения качества управления рисками банки должны:
- активно использовать рекомендации Базельского комитета по
банковскому надзору, а также применяемые в международной банковской
практике методы управления рисками, включая в случае применимости
экономико - статистические оценки вероятности неблагоприятных для
банка событий;
- обеспечить постоянный мониторинг рисков, добиваться
эффективности функционирования систем управления и внутреннего
контроля, исключить принятие неконтролируемых решений, связанных с
проведением банковских операций и сделок.
5.1.5. Развитие новых видов банковских услуг, связанных с
проведением кредитных операций, во многом зависит от договорных
механизмов распределения рисков. К числу таких механизмов, в
частности, относятся предоставление синдицированных кредитов с
разделением рисков между несколькими банками, кредитные деривативы. В
целях развития механизма страхования исполнения обязательств по
выданным ссудам необходимо создать надлежащие правовые условия для
расширения соответствующих услуг, включая привлечение на российский
рынок иностранных страховых организаций, занимающихся страхованием
кредитных рисков.
5.1.6. Одним из инструментов выявления рисков операций банков с
предприятиями и организациями является создание системы раскрытия
информации о добросовестности исполнения заемщиками обязательств перед
банками ("кредитные бюро"). Кредитные бюро могут формироваться как
независимые структуры, работающие в интересах кредитных организаций и
их клиентов.
5.1.7. Важным направлением развития кредитных операций банков
могут стать операции с розничными клиентами, а именно кредитование
малого и среднего бизнеса, ипотечное кредитование и потребительский
кредит. На степень коммерческого интереса кредитных организаций к
таким операциям влияют уровень риска, издержки банков, связанные с
необходимостью рассмотрения большого количества кредитных заявок и
инвестиционных проектов розничных клиентов, а также стоимость
ресурсов, привлеченных кредитной организацией.
В области развития ипотечного кредитования первостепенной задачей
является создание законодательной основы для выпуска и обращения
ипотечных ценных бумаг и реализации иных мер, предусмотренных
Правительственной программой по развитию ипотечного кредитования. Для
развития ипотечного дела также необходимо принятие соответствующих
законодательных актов.
5.2. Обслуживание депозитов и сбережений населения
5.2.1. Активизация операций банков с реальным сектором экономики
невозможна без создания устойчивой долгосрочной ресурсной базы.
В связи с этим стратегической задачей развития банковского
сектора является создание условий для расширения деятельности банков
по привлечению сбережений населения. Предпосылками увеличения
сбережений населения в банках являются:
- укрепление устойчивости кредитных организаций и банковского
сектора в целом;
- укрепление правовых основ защиты интересов кредиторов и
вкладчиков;
- повышение уровня доверия экономических субъектов к государству
и партнерам по бизнесу, в том числе доверия населения к финансовым
посредникам;
- повышение реальных доходов населения;
- сохранение института банковской тайны, тайны вклада;
- расширение состава банковских продуктов для привлечения средств
населения.
5.2.2. Создание эффективно действующей системы гарантирования
вкладов граждан будет способствовать восстановлению доверия к
банковскому сектору со стороны населения, позволит расширить ресурсную
базу банков, в том числе для кредитования реальной экономики. Развитие
системы гарантирования вкладов укрепит конкуренцию на рынке
привлечения вкладов населения.
Принципиально важное значение имеет устойчивость создаваемой
системы гарантирования вкладов. Правительство Российской Федерации
совместно с Банком России внесет в Государственную Думу Российской
Федерации проект федерального закона, предусматривающего следующие
положения.
В систему гарантирования вкладов должны допускаться только
финансово устойчивые банки, состояние которых оценено на базе
использования международно признанных подходов, в том числе финансовой
отчетности, составляемой в соответствии с международными стандартами.
До введения и анализа результатов внедрения в России международных
стандартов бухгалтерского учета и финансовой отчетности формирование
системы гарантирования вкладов может осуществляться на базе принципа
добровольного участия в ней банков с временным сохранением за банками,
не являющимися участниками системы гарантирования, права на
привлечение вкладов. Для банков - участников системы гарантирования
вкладов будут установлены повышенные требования по достаточности
капитала. После введения международных стандартов бухгалтерского учета
и финансовой отчетности система гарантирования вкладов должна стать
обязательной. При этом правом привлекать вклады населения будут
обладать только банки - участники системы.
Создание системы гарантирования вкладов будет организовано в два
этапа.
После принятия федерального закона о гарантировании вкладов
граждан будет установлен переходный период (первый этап),
предусматривающий добровольное вхождение банков в систему. При этом
банки, не вошедшие в систему, сохранят право работать на рынке
банковских вкладов.
Второй этап создания системы гарантирования вкладов начнется не
ранее чем через один год после перехода кредитных организаций на
международные стандарты бухгалтерского учета и финансовой отчетности.
На этом этапе будет действовать обязательный принцип участия банков,
привлекающих вклады населения, в системе гарантирования вкладов.
Банки, не вошедшие в систему, будут лишены права работать со
средствами физических лиц.
Сбербанк России войдет в систему гарантирования вкладов на особых
условиях с переходным периодом. Будет установлен отдельный порядок
уплаты взносов Сбербанком России. Взносы Сбербанка России будут
аккумулироваться на особом счете в Банке России. После включения
Сбербанка России в систему гарантирования вкладов указанные средства
будут консолидированы со средствами системы.
5.2.3. В целях повышения эффективности управления риском
ликвидности кредитных организаций, связанного с привлечением вкладов
населения, необходимо принять меры по минимизации негативного влияния
непредвиденного изъятия населением срочных вкладов на финансовое
состояние банков.
5.3. Развитие платежной системы
5.3.1. Серьезным фактором повышения стабильности функционирования
финансового сектора и экономики страны в целом является дальнейшее
совершенствование действующей платежной системы России, включая
проведение мероприятий по расширению безналичных расчетов, внедрение
современных технологий и методов передачи информации, обеспечение
эффективного и надежного обслуживания всех участников расчетов.
5.3.2. Совершенствованию платежной системы России будет
способствовать построение Банком России системы валовых расчетов в
режиме реального времени. Данная система, предназначенная для
проведения крупных, срочных, приоритетных платежей, генерируемых
межбанковскими рынками, рынками ценных бумаг, другими пользователями,
позволит существенно повысить роль национальной платежной системы в
обеспечении эффективной работы финансовых рынков и осуществить в
дальнейшем ее интеграцию в международные платежные системы.
Будет продолжена работа по совершенствованию тарифной политики в
области предоставления услуг платежной системой пользователям, включая
органы федерального казначейства.
Предполагаются разработка и внедрение унифицированных форматов
электронных документов, используемых при проведении расчетов.
5.3.3. Особое внимание будет уделено мерам по совершенствованию
регулирования действующих в стране частных платежных систем, которые
обеспечивают внутрибанковские расчеты, расчеты на основе межбанковских
корреспондентских отношений, клиринговые (неттинговые) расчеты. Будет
продолжено сотрудничество Банка России с кредитными организациями и их
ассоциациями в части реформирования платежной системы.
5.3.4. Для сокращения наличного денежного оборота будет
продолжаться работа по развитию правовой и методологической базы,
способствующей внедрению безналичных инструментов платежа с
использованием специальных средств, базирующихся на современных
информационных технологиях, включая платежные карты.
Будут поддерживаться инициативы кредитных организаций по созданию
клиринговых систем, которые смогут предоставлять дополнительные
платежные услуги с использованием платежных карт и тем самым
способствовать распространению их в Российской Федерации.
6. Вопросы корпоративного управления и внутреннего
контроля в кредитных организациях
6.1. Важным элементом реформирования банковского дела в России
является совершенствование подходов кредитных организаций к построению
систем корпоративного управления и внутреннего контроля, прежде всего
систем управления всеми видами рисков. Кредитные организации должны
реализовать меры по формированию систем управления рисками, адекватных
характеру совершаемых операций, включая эффективные системы
мониторинга рисков (информационные системы), одним из обязательных
требований к которым является доведение необходимой и достаточной
информации до соответствующих уполномоченных сотрудников и до органов
управления кредитных организаций.
Системы управления рисками должны не только обеспечивать
эффективную защиту от принятых рисков, но и носить активный характер,
оказывая влияние на определение конкретных направлений деятельности,
осуществляемой кредитными организациями.
6.2. В условиях перестройки стратегии деятельности банков с
операций на финансовых рынках на обслуживание реальной экономики
повышенное значение приобретает управление кредитным риском и риском
ликвидности, а также вопрос координации управления указанными видами
рисков.
6.3. Управление рисками должно осуществляться как на
индивидуальной, так и на консолидированной основе. Кредитные
организации, имеющие филиальную сеть, должны уделять повышенное
внимание вопросам управления рисками, связанными с деятельностью
филиалов. Консолидированное управление рисками должно состоять в
оценке рисков по банковской группе и комплексном управлении
финансовыми потоками юридических лиц, входящих в банковскую группу, с
целью разумного сочетания финансового результата и уровня рисков в
рамках банковской группы. Кредитные организации, входящие в состав
многопрофильных банковских групп в качестве головных организаций и
участников, должны принимать во внимание риски, связанные с
переплетением банковской и иной, в том числе производственной,
деятельности, усложнением организационной структуры управления и
системы внутреннего контроля.
6.4. Существенным условием развития и повышения эффективности
систем внутреннего управления и контроля является полноценная
реализация принципов, вытекающих из статуса банков как коммерческих
организаций, независимых в осуществлении своей оперативной
деятельности. Необходимой предпосылкой для реализации этих принципов
выступает устранение любых форм вмешательства в деятельность банков,
оказания воздействия на хозяйственные решения банков вне рамок
законодательства.
6.5. Фактором повышения качества корпоративного управления в
кредитных организациях является проведение Банком России оценок
качества систем внутрибанковского управления и внутреннего контроля
при определении состояния и перспектив деятельности кредитных
организаций. Вместе с тем надзорный орган не должен диктовать банкам
конкретные схемы корпоративного управления и внутреннего контроля.
7. Регулирование банковской деятельности,
банковский надзор, внешний аудит
Основным принципом совершенствования системы регулирования
банковской деятельности, банковского надзора и внешнего аудита
является внедрение в полном объеме международно признанных подходов к
их методике и организации. Это потребует внесения изменений и
дополнений в действующее законодательство, а также улучшения практики
его применения.
Задачи укрепления правопорядка в банковском деле наряду с
вопросами банковского надзора связаны с такими проблемами, как
контроль за валютными операциями, соблюдение налогового и
антимонопольного законодательства в банковской сфере, борьба с
отмыванием доходов, полученных преступным путем. Совершенствование
законодательной и правоприменительной практики по данным направлениям
также должно проводиться с использованием международного опыта.
7.1. Банковское законодательство
7.1.1. Существенное значение для формирования надлежащей правовой
базы регулирования банковского сектора имеют принятые в июне 2001 года
изменения и дополнения в действующие законы. Банк России, используя
предоставленные законодательством полномочия, будет проводить
инспекционные проверки с целью выявления банков, представляющих
недостоверную отчетность и имеющих признаки несостоятельности. Особое
внимание будет уделяться правильности расчета собственных средств и
достаточности капитала. На основании данных, полученных из официальной
отчетности и в ходе инспекционных проверок, у банков, имеющих
установленные законодательством основания, будут отзываться лицензии
на совершение банковских операций.
7.1.2. Принципиальное значение имеет принятие законодательных
актов, направленных на дальнейшее укрепление правовых основ банковской
деятельности и предполагающих, в частности:
- защиту кредиторов, требования которых обеспечены залогом, имея
в виду прежде всего (в случае ликвидации должника) возможность
удовлетворения требований кредиторов, обеспеченных залогом, вне
очереди за счет средств, полученных от реализации имущества,
переданного в залог, а также упрощение процедур обращения взыскания на
имущество, переданное в залог;
- изменения и дополнения в статьи 318, 809 и 839 Гражданского
кодекса Российской Федерации, направленные на установление единого
порядка начисления процентов по операциям банков, связанным с
привлечением и размещением денежных средств;
- повышение уровня требований к достаточности капитала,
необходимой для продолжения работы кредитных организаций на рынке
банковских услуг;
- изменения в статью 837 Гражданского кодекса Российской
Федерации, устанавливающие возможность включения в договор вклада
положения о праве вкладчика на досрочное изъятие депозита при условии
предварительного уведомления банка (до 30 дней);
- развитие законодательства, позволяющего осуществлять банковские
операции с применением новых технологий (законодательство об
электронной подписи и о переводе денежных средств);
- повышение транспарентности структуры собственности кредитных
организаций, включая уточнение режима предоставления кредитными
организациями информации о реальных владельцах;
- установление альтернативных конкурсному производству процедур
(продажа банка целиком или частями, мировое соглашение), которые могут
быть применены к банкам, признанным арбитражным судом банкротами;
- предоставление Банку России права устанавливать обязательные
пруденциальные нормы для банковских групп;
- предоставление Банку России права обмениваться информацией с
органами надзора иностранных государств на конфиденциальной основе и
информацией, полученной в процессе осуществления им функций по надзору
за банками (за исключением справок по операциям и счетам), без
получения согласия кредитной организации и обеспечение защиты
информации, получаемой Банком России от органов банковского надзора
других стран на конфиденциальной основе.
7.1.3. Для снижения риска репутации российских банков
Правительство Российской Федерации совместно с Банком России примут
меры по реализации принятого в августе 2001 года Федерального закона
"О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных
преступным путем". Требуется завершить работу над новой редакцией
Федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле". В
числе наиболее важных вопросов, требующих решения, следует выделить
четкое определение сферы и предмета регулирования, задач и полномочий
соответствующих органов, в том числе по получению информации, и их
обязанностей, конкретных мер ответственности за нарушение требований
законодательства.
7.1.4. Большое значение для восстановления доверия общества и
кредиторов к банковскому сектору, защиты прав и интересов клиентов
кредитных организаций, стимулирования организованных сбережений
населения в банковском секторе будет иметь дальнейшее
совершенствование законодательства о банкротстве и ликвидации
кредитных организаций.
Правительство Российской Федерации внесет предложения по
изменению действующего законодательства, направленные на
совершенствование процедур ликвидации банков. Процедуры ликвидации
неплатежеспособных банков должны стать более эффективными,
направленными на сокращение сроков расчета с кредиторами, обеспечение
сохранности имущества и документов банков, предупреждение возможных
правонарушений и ущемления интересов кредиторов.
7.2. Банковский надзор
Укрепление банковского надзора, включая процедуры регистрации и
лицензирования кредитных организаций, текущего надзора и отзыва
лицензий играет важную роль в реформировании банковского сектора.
7.2.1. В сфере регистрации и лицензирования деятельности
кредитных организаций Банком России будет продолжена работа по
совершенствованию системы лицензирования деятельности кредитных
организаций, включая повышение требований к их учредителям
(участникам) и унификацию подходов к лицензированию банков.
Предстоит в соответствии с законодательством решить прежде всего
следующие задачи:
- развить подходы к оценке финансового положения учредителей
(участников) кредитных организаций, лиц, приобретающих существенную
долю их капитала, а также к оценке их деловой репутации;
- повысить квалификационные требования к кандидатам на должности
руководителей и главных бухгалтеров кредитных организаций,
руководителей и бухгалтеров филиалов, включая требования,
предъявляемые к их деловой репутации;
- усовершенствовать методики оценки бизнес - планов кредитных
организаций;
- обеспечить раскрытие кредитной организацией сведений о ее
реальных владельцах, повысить требования к прозрачности структуры
собственности кредитных организаций;
- провести оценку возможного влияния взаимозависимости
учредителей (участников) на деятельность кредитных организаций;
- расширить возможности капитализации кредитных организаций путем
упрощения порядка увеличения их уставного капитала, в том числе за
счет конвертации долгов в капитал.
7.2.2. В сфере текущего надзора важнейшей задачей является
внедрение системы оценки деятельности кредитных организаций на основе
международно признанных подходов.
7.2.2.1. Существенным элементом обеспечения финансовой
стабильности банковского сектора является дальнейшее развитие системы
требований, определяющих допустимые параметры принимаемых кредитными
организациями рисков.
Банк России продолжит реализацию подходов, предусмотренных
"Основополагающими принципами эффективного банковского надзора",
рекомендованными Базельским комитетом по банковскому надзору, что
предполагает последовательный переход от формальных ограничений и
регламентации к максимальному учету в деятельности кредитных
организаций таких параметров, как:
- существенность рисков;
- адекватность суждения кредитной организации о реальном уровне
риска;
- качество внутрибанковских систем управления и контроля за
рисками.
В связи с этим деятельность Банка России будет направлена на
качественное совершенствование текущего надзора, прежде всего
замещение формальных процедур контроля за соблюдением установленных
норм оценкой реальных параметров рисков. Особое внимание будет
уделяться качеству внутрибанковских систем управления и внутреннего
контроля. Темпы внедрения такого подхода к организации банковского
надзора будут зависеть в том числе от общей динамики развития
банковского дела, повышения его культуры.
7.2.2.2. Банк России предпримет меры по развитию проактивной
функции текущего надзора. В этих целях получит дальнейшее
совершенствование система раннего предупреждения, базирующаяся на
данных документарного анализа и результатах инспекторских проверок.
Основное внимание будет уделяться финансовому состоянию кредитных
организаций, достоверности бухгалтерского учета и финансовой
отчетности, обнаружению проблем в деятельности кредитных организаций
на ранних стадиях их возникновения. Эта задача будет решаться путем
совершенствования Банком России комплексных методик и практики анализа
финансового состояния кредитных организаций как при проведении
документарного надзора, так и в ходе осуществления инспекторских
проверок. Банк России будет оперативно применять к кредитным
организациям адекватные меры воздействия за попытки скрыть реальное
положение дел.
7.2.2.3. Совершенствование системы обязательных нормативов будет
осуществляться путем повышения эффективности их регулирующего
воздействия на уровень рисков кредитных организаций.
Система обязательных нормативов будет ориентирована на более
точный учет реальных рисков банковской деятельности. В целях более
эффективного ограничения рисков банковской деятельности Банком России
будет проведена работа по оптимизации пруденциальных норм.
7.2.2.4. Важным элементом современной системы текущего надзора за
банками выступает надзор на консолидированной основе, задачей которого
на ближайшие несколько лет является методическая отработка и
практическая реализация подходов к консолидированной оценке всех
рисков, принимаемых кредитной организацией в процессе деятельности как
непосредственно, так и опосредованно, через аффилированные структуры,
включая в том числе и риски, возникающие в связи с осуществлением
деятельности, не относящейся к банковской.
Важной предпосылкой осуществления эффективного текущего
банковского надзора на консолидированной основе выступает надлежащая
осведомленность органа банковского надзора об организационной
структуре банковской группы (банковского холдинга). В связи с этим
должны получить развитие, в том числе на законодательном уровне,
полномочия Банка России по получению от кредитных организаций,
банковских групп, банковских холдингов, а также от их владельцев
исчерпывающих сведений, позволяющих составить полное представление об
организации банковских групп, банковских холдингов.
Одним из условий реализации отмеченных задач является требование
транспарентности контроля за деятельностью кредитных организаций,
осуществляемого через участие в их капитале или любым иным способом.
7.2.2.5. Развитие системы формирования резервов на возможные
потери будет осуществляться на основе включения в число инструментов и
рисков, по которым банки должны формировать резервы на возможные
потери, внебалансовых операций, срочных сделок, ценных бумаг,
приобретенных для инвестирования (включая государственные).
В перспективе одновременно с внедрением международных стандартов
бухгалтерского учета финансовой отчетности и модернизацией системы
налогообложения Банк России предусматривает дополнительно
либерализовать подходы к порядку формирования всех видов резервов,
имея в виду предоставление кредитным организациям более широких
возможностей для вынесения суждения о величине принятого риска при
формировании резервов с последующим контролем надзорного органа и
внешних аудиторов.
7.2.2.6. Будет усилена инспекционная деятельность Банка России,
включая проведение более частых проверок кредитных организаций,
испытывающих проблемы в деятельности, принявших повышенные риски либо
не имеющих адекватной системы управления рисками и внутреннего
контроля.
7.2.3. Важнейшей предпосылкой повышения эффективности
регулирования и банковского надзора является переход на международные
стандарты бухгалтерского учета и финансовой отчетности. В целях
подготовки перехода кредитных организаций на международные стандарты
бухгалтерского учета и финансовой отчетности с 1 января 2004 года
одновременно с другими секторами экономики Правительство Российской
Федерации и Банк России в течение 2001 года определят меры
организационно - правового характера, необходимые для перехода
кредитных организаций на бухгалтерский учет и финансовую отчетность в
соответствии с международными стандартами, и разработают график
реализации указанных мер.
Переход на международные стандарты бухгалтерского учета и
финансовой отчетности требует изменения нормативной базы, организации
бухгалтерского и управленческого учета, разработки, апробации и
внедрения новых программных комплексов, обучения и переподготовки
бухгалтерских, управленческих, аудиторских кадров, а также
специалистов банковского надзора. Решение данной задачи предполагает
принятие Федерального закона "О бухгалтерском учете" в новой редакции
и внесение определенных корректив в налоговое законодательство,
которые должны создать возможности для практического внедрения учетных
принципов, основанных на международных стандартах бухгалтерского учета
и финансовой отчетности.
Банк России примет меры по оптимизации системы отчетности,
представляемой кредитными организациями в Банк России. Указанные меры
будут направлены в первую очередь на устранение дублирования и
излишней детализации представляемой в Банк России информации,
оптимизацию сроков представления отчетности. Банк России в рамках
деятельности Межведомственного координационного комитета содействия
развитию банковского дела в России приступил к разработке нормативной
базы для внедрения международных стандартов бухгалтерского учета и
финансовой отчетности и их апробации на группе "пилотных" банков.
7.2.4. Новым направлением раскрытия информации о банковском
секторе станет введение в практику публикации макропруденциальных
показателей, характеризующих основные параметры его деятельности.
Раскрытие данной информации позволит кредитным организациям,
инвесторам, надзорным органам и другим заинтересованным пользователям
осуществлять регулярный мониторинг макроэкономических показателей
деятельности российского банковского сектора.
7.2.5. В условиях глобализации финансовых рынков усиливается
значение эффективного обмена информацией о деятельности кредитных
организаций и банковских групп с органами банковского надзора других
стран. Необходимо внесение изменений в законодательство, определяющих
возможности и условия обмена информацией о кредитных организациях с
надзорными органами зарубежных стран в целях развития международного
аспекта транспарентности информации о российском банковском секторе.
7.2.6. Банк России продолжит совершенствование системы
организации банковского надзора на основе оптимального сочетания
элементов централизации и децентрализации надзорных функций.
7.2.7. В сфере предупреждения несостоятельности (банкротства)
кредитных организаций практическими задачами Банка России являются, в
частности:
- усиление контроля за соблюдением кредитными организациями
требований Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)
кредитных организаций", связанных с обязательным уменьшением
кредитными организациями уставного капитала в случае уменьшения
величины собственных средств (капитала);
- обеспечение своевременного предъявления требований об
осуществлении кредитными организациями мер по предупреждению
несостоятельности (банкротства) кредитных организаций;
- разработка методических рекомендаций по составлению кредитными
организациями планов мер по финансовому оздоровлению, а также по
оценке рыночной стоимости активов кредитных организаций;
- усиление контроля за выполнением кредитными организациями
мероприятий, предусмотренных планами мер по финансовому оздоровлению
(планами мероприятий по реорганизации);
- активизация применения механизма введения временных
администраций по управлению кредитными организациями и
усовершенствование нормативно - правовой базы их деятельности;
- своевременное применение мер воздействия к кредитным
организациям, допускающим нарушения действующего законодательства.
7.2.8. Одной из важнейших задач на ближайшую перспективу является
совершенствование процедур ликвидации кредитных организаций, включая
создание эффективного механизма реализации банковских активов
ликвидируемых банков.
Требует безотлагательного решения проблема обеспечения процедур
трансграничной несостоятельности банков. Данная проблема может быть
решена посредством заключения межгосударственных соглашений,
определяющих порядок ликвидации коммерческих и некоммерческих
представительств российских банков за рубежом.
Эффективность ликвидационных процедур неразрывно связана с
решением проблемы инициирования процедуры ликвидации кредитных
организаций, у которых лицензии на осуществление банковских операций
отозваны Банком России до вступления в силу Федерального закона "О
несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций". Данная
проблема потребует решения на законодательном уровне.
В целях совершенствования контроля за ликвидацией кредитных
организаций на основании статьи 48 Федерального закона "О
несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" Банком России
будет введена статистическая отчетность, представляемая конкурсными
управляющими в Банк России. При этом будет предусмотрено получение от
конкурсных управляющих сведений о движении активов ликвидируемого
банка, о результатах проделанной работы по рассмотрению требований
кредиторов банка.
7.2.9. В целях повышения эффективности системы корпоративного
управления в кредитных организациях и банковского надзора за их
деятельностью Банк России обеспечит развитие обмена информацией с
внешними аудиторами кредитных организаций в соответствии с подходами,
содержащимися в международных рекомендациях.
7.3. Внешний аудит кредитных организаций
7.3.1. Внешний аудит призван играть возрастающую роль в развитии
транспарентности деятельности кредитных организаций, усилении
дисциплины рынка и совершенствовании систем корпоративного управления
и внутреннего контроля. Основной задачей на ближайшие годы является
внедрение стандартов аудита в соответствии с требованиями
международной практики и международных стандартов бухгалтерского учета
и финансовой отчетности. В рамках реализации указанной задачи
Правительство Российской Федерации с участием Банка России проведет
работу по:
- приведению стандартов аудита в соответствие с требованиями
международной практики;
- повышению требований к репутации и опыту работы аудиторских
организаций, работающих с кредитными организациями;
- развитию практики применения адекватных мер к аудиторам за
грубые ошибки, повлекшие введение в заблуждение пользователей
подтвержденной аудиторами недостоверной информации, включая лишение
лицензий на осуществление аудиторской деятельности;
- повышению роли саморегулируемых профессиональных организаций в
допуске аудиторов на рынок и контроле за качеством аудита.
8. Взаимодействие в банковском сообществе и
сотрудничество с международными организациями
8.1. Развитие культуры банковского дела должно стать одним из
центральных элементов реформирования банковского сектора.
Наиболее важными направлениями развития культуры банковского дела
являются:
- повышение качества системы корпоративного управления и
внутреннего контроля;
- повышение ответственности руководителей кредитных организаций
за исполнение принятых ими обязательств;
- развитие рыночной дисциплины, включая транспарентность
банковской деятельности;
- повышение профессиональных навыков и уровня этических норм
деятельности руководства, сотрудников, а также учредителей
(участников) кредитных организаций.
8.2. Развитие культуры банковского дела обеспечивается рядом
факторов, включая совершенствование действующего законодательства,
развитие системы регулирования банковской деятельности и банковского
надзора. В то же время практика, в том числе и международная,
показывает, что эти факторы без поддержки банковского сообщества не
могут дать желаемых результатов.
Стимулом к повышению культуры банковского дела и укреплению
взаимодействия в банковском сообществе явилось бы принятие банковским
сообществом этических принципов банковского дела, в разработке которых
ведущую роль должны играть сами кредитные организации и их ассоциации.
Задача такого документа - систематизировать не урегулированные
законодательством принципы делового оборота, отвечающие целям
формирования здоровой рыночной среды. Одновременно банковское
сообщество должно выработать эффективные механизмы контроля за
добросовестностью участников рынка банковских услуг.
8.3. В целях учета позиции банковского сообщества по проблемам
развития банковского сектора Правительство Российской Федерации и Банк
России будут развивать практику привлечения банковского сообщества, в
том числе банковских ассоциаций, к работе по совершенствованию
нормативно - правовой базы банковского дела.
8.4. Важный вклад в разработку подходов и осуществление
практических мер по реформированию российского банковского сектора
вносит взаимодействие с российскими и зарубежными экспертами, органами
банковского надзора и международными организациями. Ведущую роль в
этих процессах играет функционирующий с марта 1999 года под эгидой
Банка России Межведомственный координационный комитет содействия
развитию банковского дела в России (МКК), в работе которого, помимо
представителей российских органов государственной власти
(Правительство Российской Федерации, Администрация Президента
Российской Федерации, Государственная Дума и Совет Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации), участвуют представители
международных и зарубежных организаций (МВФ, Всемирный банк, ЕБРР,
зарубежные эксперты).
Рассматривая развитие банковского сектора в качестве одного из
приоритетных направлений реформирования российской экономики,
Правительство Российской Федерации и Банк России в настоящем документе
определили основные направления политики развития банковского сектора
на перспективу и задачи по их практической реализации. Это
способствует достижению цели концентрации усилий исполнительной власти
и Банка России на решении поставленных задач и координации действий
всех заинтересованных сторон по совершенствованию банковского дела и
формированию банковского сектора, отвечающего интересам
поступательного развития российской экономики.
В целях реализации Стратегии развития потребуется проведение ряда
мероприятий, включая внесение изменений в действующее
законодательство, издание подзаконных актов и осуществление комплекса
организационных мер. Разработан перечень основных федеральных законов,
принятие которых требуется для выполнения задач, поставленных
Стратегией развития банковского сектора.
Стратегия развития отвечает на все основные вопросы, поставленные
в настоящее время перед российским банковским сектором. Развитие
экономики, банковского дела может выдвинуть на повестку дня новые
задачи, решение которых потребует в дальнейшем уточнения выработанных
подходов.
Правительство Российской Федерации и Банк России рассчитывают на
поддержку со стороны законодательной власти, банковского и всего
делового сообщества в деле реализации задач, предусмотренных
Стратегией развития банковского сектора России.
Правительство Российской Федерации
Центральный банк Российской Федерации |