Страницы: 1 2
ПИСЬМО
ЦЕНТРАЛЬНЫЙ БАНК РФ
10 июля 2002 г.
N 91-Т
(ВБР 02-44 0908)
Главным управлениям
(Национальным банкам)
Центрального банка
Российской Федерации
Центральный банк Российской Федерации направляет для
использования в практической работе документ Базельского комитета по
банковскому надзору "Руководство для органов банковского надзора по
работе со слабыми банками".
Приложение: на 59 л.
А.А. Козлов
10 июля 2002 г.
N 91-Т
Приложение
БАЗЕЛЬСКИЙ КОМИТЕТ ПО БАНКОВСКОМУ НАДЗОРУ
РУКОВОДСТВО ДЛЯ ОРГАНОВ БАНКОВСКОГО НАДЗОРА
ПО РАБОТЕ СО СЛАБЫМИ БАНКАМИ
Отчет Группы по работе со слабыми банками
Базель, Швейцария
март 2002 г.
Банк международных расчетов
Резюме руководства (*)
- Слабые банки - феномен, распространенный во многих странах
мира. Органы банковского надзора должны быть готовы иметь дело со
слабыми банками. Данный отчет представляет собой практическое
руководство по идентификации слабых банкво и проведению мероприятий,
направленных на исправление ситуации, дает необходимый инструментарий,
технологию разрешения проблемы и стратегию выхода из создавшейся
ситуации. Целевая аудитория, на которую мы рассчитывали при написании
данного отчета, - это сообщество органов банковского надзора разных
стран мира, включая международные финансовые организации,
консультирующие органы банковского надзора.
- Слабый банк может определяться различными способами. Как
определено настоящим документом, это ":банк, чья ликвидность или
платежеспособность ослаблены или будут ослаблены до тех пор, пока не
будут приняты меры по значительному улучшению состояния его финансовых
ресурсов, профиля (совокупности параметров) риска, по коррекции
стратегического направления деятельности, по повышению потенциальных
возможностей управления риском и/или повышению качества управления". В
подобных случаях, учитывая необходимость сохранять конфиденциальность
в рамках финансовой системы, органам банковского контроля следует
попытаться сохранить стоимость банковских активов при минимальном
ущербе для операций данного банка при условии минимизации издержек,
связанных с решением проблемы слабости. Не исключается и вероятность
того, что данный банк прекратит свое существование в качестве
юридического лица.
- Для того чтобы органы банковского надзора действовали
эффективно, необходимо иметь в наличии надлежащую распорядительную и
административно-правовую структуру, а также надлежащую систему
бухгалтерского учета, как это предусмотрено Базельскими основными
принципами эффективного банковского надзора. Органы банковского
надзора должны четко отличать симптомы от причин банковских проблем. В
настоящей работе осуществлен анализ этой сферы.
Органы банковского надзора обязаны также идентифицировать и
блокировать проблемы на ранней стадии развития прежде, чем произойдет
их обострение. Настоящий отчет рассматривает соответствующие источники
и средства доставки информации, доступные органам банковского надзора.
- Хотя в распоряжении органов банковского надзора имеется набор
необходимых инструментов для осуществления действий, направленных на
исправление ситуации, однако первоочередная ответственность за решение
проблемы слабости банка и связанных с ней проблем лежит на совете
директоров и менеджменте этого банка. Мероприятия, осуществляемые
органами банковского надзора, должны основываться на принципе
пропорциональности. Действия, направленные на исправление ситуации,
должны соответствовать масштабам конкретной проблемы и должны быть
установлены в пределах четких временных рамок. Должен быть обеспечен
четкий баланс между режимом жестких незамедлительных мероприятий,
направленных на исправление ситуации, с одной стороны, и общим, менее
обязательным режимом - с другой. Одной из эффективных комбинаций могла
бы быть такая комбинация, которая сочетала бы включение
"автоматических" правил поведения для предварительно согласованных
приемлемых действий органов банковского надзора плюс свободное
пространство для осуществления гибкого подхода с учетом конкретных
условий и обстоятельств. Должен быть также установлен четкий баланс
между неофициальными методами, обычно применяемыми тогда, когда
проблемы банка не являются столь серьезными, а менеджмент данного
банка готов к конструктивному сотрудничеству, с одной стороны, и
официальными действиями принудительного характера, предпринимаемыми в
отношении данного банка со штрафными санкциями, налагаемыми в случае
невыполнения соответствующих требований, - с другой. Закрытие банка и
отзыв лицензии продолжают оставаться крайними мерами в числе таких
санкций.
- Планы мероприятий, направленных на исправление ситуации, должны
носить детализированный и специфический характер разработки и
показывать, каким образом финансовое здоровье данного банка будет
восстановлено. Органы банковского надзора должны быть способны давать
правильную оценку состоянию банка: достигнут ли определенный прогресс
или необходимо принять дополнительные меры. Органам банковского
надзора следует также достичь согласия в отношении имеющихся
механизмов для осуществления консультаций или информирования
правительства, центрального банка и других органов регулирования
банковской деятельности, местных и иностранных. В частности, органы
банковского надзора и центральный банк, как правило, имеют общие
интересы, требующие консультаций перед принятием мер в отношении
слабого банка. Раскрытие информации является еще одной важнейшей
сферой деятельности. Основное внимание при этом следует уделять тому,
насколько раскрытие информации способствует достижению целей органов
банковского надзора при разрешении проблем данного слабого банка.
- В случае, если перспектива неплатежеспособности неотвратимо
надвигается, необходимо выработать альтернативный ход развития
событий. Сюда следует отнести слияние с сильным банком или поглощение
таким банком, операцию по покупке и принятию на себя обязательств, а
также открытую помощь банку и технологию "бридж-банк" ("мост-банк").
Все эти альтернативные меры нашли отражение в настоящей работе. В
случае если не находится инвестора, готового вложить средства, или
если компенсация депозиторам будет менее затратной, чем другие
варианты выбора, то выплаты депозиторам (полной суммы взноса или ее
части), а также процесс ликвидации становятся неизбежными.
- Государственные средства могут быть использованы на поддержку
банка для обеспечения ликвидности или, при исключительных
обстоятельствах, для обеспечения платежеспособности. Исходя из
принципа рассмотрения каждого конкретного случая по отдельности
центральный банк может рассмотреть возможность выделения дискреционных
резервов на срочную помощь по обеспечению ликвидности, в дополнение к
его обычным средствам поддержки, в отношении неликвидных, однако
считающихся платежеспособными банков. С другой стороны, поддержка
платежеспособности связана с использованием денег налогоплательщиков,
поэтому решение о такой поддержке и о ее финансировании должно всегда
приниматься государственным или законодательным органом, а не
центральным банком. Тем не менее в подобных случаях необходимы тесное
сотрудничество и обмен информацией между правительством и центральным
банком. Поддержка ликвидности и платежеспособности всегда должна
сочетаться с другими, более постоянными, оздоровительными мерами.
- В некоторых случаях органам банковского надзора приходится
рассматривать дополнительные проблемы, когда банк представляет собой
часть более крупной группы или когда они имеют дело с иностранным
банком. В таких случаях изучаются соответствующие факторы и возможные
альтернативы, такие, например, как "ограждение" банка. Специальные
подходы, как политического, так и финансового характера, могут
применяться в отношении государственных банков, в случаях с которыми
может потребоваться более продолжительное время для разрешения
существующих проблем.
----------------------
(*) Банк России представляет неофициальный перевод отчета Группы
по работе со слабыми банками "Руководство для органов банковского
надзора по работе со слабыми банками".
Часть I
Общие вопросы, предпосылки, идентификация
1. Введение и история вопроса
1. Слабые банки - достаточно распространенное явление во многих
странах мира1. Они представляют собой постоянный источник проблем для
органов банковского надзора во всех странах независимо от их
политической структуры, финансовой системы, а также уровня
экономического и технического развития. Все органы банковского надзора
должны быть готовы к минимизации степени распространения слабых
банков, а также к общению с ними при их появлении.
2. У слабых банков общие проблемы, поэтому необходимо
использовать имеющиеся уроки прошлого посредством объединения опыта
органов банковского надзора, особенно это касается специальных
мероприятий, которые "сработали" или не "сработали" в определенных
обстоятельствах. В прошлом отсутствие системного подхода и
представления об инструментах, применимых при решении проблем слабых
банков, иногда приводило к необязательным задержкам и затягиванию
мероприятий, осуществляемых органами банковского надзора. Это являлось
ключевыми факторами и причинами значительных издержек, связанных с
разрешением банковских проблем. Приемлемое руководство помогло бы
сократить издержки и потери, связанные с этими проблемами.
3. На своем заседании в апреле 2001 года Форум финансовой
стабильности (ФФС) обсуждал возможность разработки руководства по
проблемам слабых банков и системных банковских кризисов. В ходе
развернувшейся дискуссии члены форума подчеркивали важность разработки
руководства по проблемам слабых банков на индивидуальной основе, что
рассматривалось как важнейшая проблема органов банковского надзора.
Базельский комитет по банковскому надзору выразил согласие в том, что
разработка международного руководства для органов банковского надзора
по проблемам слабых банков будет способствовать облегчению их работы.
К концу работы этого форума Базельский комитет совместно со своей
контактной группой, участвовавшей в разработке основных принципов
эффективного банковского надзора, сформировал Специальную комиссию в
июле 2001 года, с тем чтобы она подготовила отчет по проблемам слабых
банков на основе опыта различных стран и с учетом различных условий и
обстоятельств2.
4. Эта Специальная комиссия провела четыре заседания в период с
июля 2001 года по январь 2002 года.
1.1. Поручение
5. Специальной комиссии было поручено (Приложение 2) разработать
инструментарий, включающий руководство для органов банковского надзора
по обращению со слабыми банками. В настоящем отчете дан анализ
широкого круга разнообразных банковских проблем, истории и причин их
возникновения, а также дана оценка всех "за" и "против" различных
методов и подходов к разрешению этих проблем. Такие методы и подходы
включают в себя превентивные меры, выявление проблем на ранних
стадиях, действия, направленные на исправление ситуации, разрешение
проблем и стратегии выхода из создавшегося положения. Составители
настоящего отчета не предполагали придавать ему предписывающий
характер, скорее он предлагает читателю примеры надлежащей практики и
передового опыта, уже прошедшие апробацию. Цель составителей данного
отчета заключается в том, чтобы предложить практическое руководство,
которое может быть адаптировано к специфическим условиям и
обстоятельствам каждого конкретного случая.
6. Целевой аудиторией настоящего отчета является сообщество
органов банковского надзора разных стран мира, включая международные
финансовые организации, которые консультируют и дают советы органам
банковского контроля. В силу указанной причины Специальная комиссия не
ограничивалась какой-либо специфической категорией стран или
банковских систем. Инструментарий, о котором говорилось выше, должен
быть пригодным, независимо от того, является ли данная организация
мелким локальным банком или крупной международной банковской группой;
является ли она государственным или частным банком; является ли она
универсальным банком или финансовой группой. Органы банковского
контроля могут применять этот инструментарий либо как справочный
материал в конкретном проблемном случае, или как руководство для
подготовки представителей органов власти конкретной страны решать
проблемы, вызываемые к жизни слабыми банками.
1.2. Аналогичная деятельность
в других организациях
7. Настоящий отчет посвящен проблемам индивидуальных слабых
банков. Проделано также немало работы в отношении близких по своей
природе проблем. В качестве примеров можно привести работу Мирового
банка/МВФ (правовые аспекты несостоятельности и ликвидация банков),
МВФ (основы управления системными банковскими кризисами),
Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АРЕС) (уроки
политики в отношении управления банком-банкротом), а также Организации
экономического сотрудничества и развития (OECD) (опыты разрешения
проблем, связанных со слабостью финансовых организаций). Наша
специальная комиссия старалась минимизировать случаи наложения и
перехлеста материала.
Там, где это уместно, в отчете приводятся ссылки на
опубликованные материалы. Имеющиеся международные стандарты, такие,
например, как Основные принципы эффективного банковского надзора,
разработанные Базельским комитетом по банковскому надзору3, также
относятся к делу, и на них при необходимости даются перекрестные
ссылки. Список ссылок приведен в Приложении 3.
1.3. Структура настоящего отчета
8. Слабые пункты в работе банка могут возникать в различные
моменты времени. Такой банк вместе с органами банковского надзора
должен постоянно работать в направлении предотвращения проблем, а если
слабость будет прогрессировать, он должен выявить слабые места и
незамедлительно принять меры, направленные на оздоровление. Структура
настоящего отчета отражает эти различные стадии. В первой части отчета
рассматриваются общие вопросы, основные предпосылки органов
банковского надзора для работы со слабыми банками, а также технологии
банковского надзора, которые позволят органам банковского надзора
идентифицировать возникающие проблемы. Во второй части приводятся
мероприятия, направленные на исправление ситуации, сложившейся вокруг
слабого банка, а также окончательное разрешение проблемы и стратегия
выхода из создавшейся ситуации в отношении слабеющих банков или
банков-банкротов.
9. Графическое изображение структуры данного отчета приведено на
рисунке 1.
----------------------------------------------------------------------------------------------------
| ------------------- |
| | Процесс надзора | |
| ------------------- |
| | |
| ------------------- ----------------------|----------------------- -------------------- |
| | Система раннего | | Анализ результатов ||| Внутренние проверки | | Внешние аудиторы | |
| | оповещения | | внешних проверок ||| на месте | | | |
| ------------------- ----------------------|----------------------- -------------------- |
| ---------------------------------------------------------------------- |
| | | | | | | |
| ----------------- ------------ -------------- ----------- --------------- --------------------- |
| | Достаточность | | Качество | | Менеджмент | | Прибыль | | Ликвидность | | Процессы | |
| | капитала | | активов | | | | | | | | управления риском | |
| ----------------- ------------ -------------- ----------- --------------- --------------------- |
| | | | | | | |
| ---------------------------------------------------------------------- |
| | |
| | |
| ---------------------------------------------------------------------- |
| | Слабость? | |
| ---------------------------------------------------------------------- |
| | |
| ---------------------------------------------------------------------- |
| | Подробные оценки | |
| ---------------------------------------------------------------------- |
| |
| ---------------------------------------------------------------------- |
| | Проверки на месте | Внешние аудиторы | Прочее | |
| ---------------------------------------------------------------------- |
| |
| ------------ ------- ------------------------- ----- ---------------------- |
| | Слабость | | Нет | | Неизбежна ли | |Да | | Разрешение проблем | |
| | |--| |---| неплатежеспособность? |---| |---| и выход из системы | |
| ------------ ------- ------------------------- ----- ---------------------- |
| |
| --------------------------------------------- -------------------------------- |
| | Инъекция денежных средств | | Радикальная реструктуризация | |
| | (капитала) акционерами | |------------------------------| |
| |-------------------------------------------| | Слияния и поглощения | |
| | Приостановка прав акционеров, | |------------------------------| |
| | включая право голоса | | Операции покупки и принятия | |
| |-------------------------------------------| | на себя обязательств. | |
| | Запрет распределения прибыли | |------------------------------| |
| | или прочих изъятий средств акционерами | | "Бридж-банк" (Мост-банк) | |
| |-------------------------------------------| |------------------------------| |
| | Отстранение директоров и менеджеров | | Открытая помощь банкам | |
| |-------------------------------------------| |------------------------------| |
| | Ограничение компенсаций | | Закрытие банка, | |
| |-------------------------------------------| | выплаты депозитариям | |
| | Требования усилить управляемость, системы | -------------------------------- |
| | внутреннего контроля и управления риском | |
| |-------------------------------------------| |
| | Поддержание более высокого уровня | |
| | достаточности капитала и коэффициента | |
| | ликвидности | |
| |-------------------------------------------| |
| | Ограничение или обусловливание | |
| | банковской деятельности данного банка | |
| |-------------------------------------------| |
| | Уменьшение объема операций | |
| | и продажи активов | |
| |-------------------------------------------| |
| | Ограничение на создание отделений | |
| | или их закрытие | |
| |-------------------------------------------| |
| | Срочное и/или расширенное выделение | |
| | средств в резервы | |
| |-------------------------------------------| |
| | Прекращение выплат основного или | |
| | процентных платежей по субординированной | |
| | задолженности | |
| |-------------------------------------------| |
| | Прекращение рискованных операций, | |
| | особенно с нарушением законом и правил | |
| | сделок с определенной клиентурой | |
| |-------------------------------------------| |
| | Запрещение или ограничение конкретных | |
| | направлений деятельности, производства | |
| | банковских продуктов или | |
| |-------------------------------------------| |
| | Предварительное одобрение органом | |
| | банковского надзора капитальных затрат, | |
| | новых обязательств или | |
| | непредвиденных обязательств | |
| |-------------------------------------------| |
| | Назначение внешнего администратора | |
| --------------------------------------------- |
----------------------------------------------------------------------------------------------------
Рисунок 1. Графическое изображение структуры данного отчета
2. Общие вопросы и концепции
2.1. Определение слабого банка
10. В настоящем отчете используется следующее определение:
Слабым является такой банк, ликвидность или платежеспособность
которого ослаблена или будет ослаблена до тех пор, пока не будут
приняты меры по значительному улучшению состояния его финансовых
ресурсов, профиля (совокупности параметров) риска, по коррекции
стратегического направления деятельности, по повышению потенциальных
возможностей управления риском и/или повышения качества управления.
11. Это определение относится к банку, испытывающему
потенциальную или реальную угрозу состоянию своей ликвидности или
платежеспособности, а не к тем банкам, у которых наличествуют явные
слабые места, носящие изолированный или временный характер, слабые
места, которые, как правило, могут быть преодолены с помощью
соответствующих оздоровительных мероприятий. Вне всякого сомнения,
банк должен решать проблемы всех своих слабых мест, независимо от их
значимости или характера. Проблемы слабого банка носят более
фундаментальный характер. Они включают в себя (но при этом не
ограничиваются только этим): плохое управление; неадекватные
финансовые ресурсы; отсутствие долгосрочной, устойчивой стратегии
бизнеса; низкое качество активов; неразвитые системы, в частности
систему контроля. Слабые банки не появляются внезапно. Проблемы,
которые на первый взгляд возникают и развиваются стремительно,
являются зачастую признаком финансовой или управленческой слабости, на
которую в течение некоторого времени не обращали внимания. Подобные
проблемы способны в кратчайшие сроки превратиться в предмет крупной
озабоченности органов банковского надзора, если банком не соблюдались
минимальные пруденциальные требования (требования разумной
осмотрительности) и сама жизнеспособность банка находится под угрозой.
Задача органов банковского надзора заключается в выявлении подобных
проблем на ранней стадии их развития, в обеспечении условий для
принятия превентивных или оздоровительных мер, а также в наличии
стратегии разрешения данной проблемы на тот случай, если не помогут
действия и меры превентивного характера.
2.2. Принципы работы со слабыми банками
12. В качестве одного из условий осуществления данной работы наша
специализированная комиссия рассмотрела вопрос о причине необходимости
и желательности работы со слабыми банками. Ответ на этот вопрос связан
с фундаментальными целями деятельности органов банковского надзора.
Они, конечно, несколько варьируются в тех или иных странах, а в
некоторых случаях эти цели прямо и ясно отражены в законодательстве
страны. Следует, однако, сказать, что в качестве основной задачи
главной целью органов банковского надзора является обеспечение
стабильности и атмосферы доверия в рамках финансовой системы, что тем
самым способствует уменьшению уровня риска потерь для депозиторов и
других кредиторов. Эффективная работа со слабыми банками полностью
согласуется с этой более масштабной целью.
13. При работе со слабыми банками эта цель трансформируется в
действия органов банковского надзора, направленные на сохранение
стоимости активов данного банка при нанесении минимального ущерба в
отношении его операционной деятельности (то есть сохранении
экономической единицы) при условии минимизации любых издержек,
связанных с разрешением проблем. В определенных случаях вполне может
оказаться, что данный банк должен прекратить свое существование в
качестве юридического лица.
14. Руководящие принципы работы органов банковского надзора со
слабыми банками включают в себя:
- Оперативность. Органы банковского надзора должны действовать
быстро. Опыт многих стран показывает: промедление в действиях
регулирующих и надзорных органов усугубляло проблемы слабых банков.
Если не решать проблемы быстро, то они стремительно растут, делая
более затруднительными и дорогостоящими усилия по окончательному их
разрешению, при потенциальной вероятности их превращения в более
масштабные и системные проблемы.
- Затраты-эффективность. Критерием наименьших затрат должны
руководствоваться органы банковского надзора при выборе альтернативных
действий, направленных на достижение целей органов надзора. Очень
важно, чтобы органы банковского надзора при выборе направления своих
действий учитывали все издержки, включая затраты, связанные с внешними
факторами, такими, например, как нестабильность финансовой системы.
- Гибкость. В правовой сфере нередко принимается подход,
основанный на совокупности норм права. Однако полезно было бы, если бы
законодательство позволяло органам банковского надзора осуществлять
маневрирование в деле распределения и сроках применения инструментов и
механизмов банковского надзора. Предписывать природу и характер
правовой структуры какой-либо стране выходит за рамки компетенции
нашей Специальной комиссии - достаточно сказать, что органам
банковского надзора следует быть готовыми действовать достаточно гибко
при рассмотрении всего арсенала имеющихся у них властных полномочий
для работы со слабым банком.
- Последовательность. Последовательные и правильно воспринимаемые
действия органов банковского надзора не будут деформировать
конкурентную среду. Подобный подход также будет минимизировать
состояние неразберихи и неопределенности в периоды кризисов. К одним и
тем же проблемам различных банков, крупных и мелких, частных и
государственных4, должен осуществляться одинаковый подход.
- Проблема морального риска. Мероприятия органов банковского
надзора не должны создавать стимулы для банков, действовать таким
образом, чтобы нести издержки, груз которых они никоим образом не
должны испытывать. Держатели акций не должны получать компенсацию
убытков в случае, если банк переживает трудные времена; в противном
случае это могло бы поощрять другие банки вести себя менее
осмотрительно и осторожно в ожидании того, что они получат такую же
помощь, если у них возникнут проблемы. Точно так же действия органов
банковского надзора не должны защищать интересы корпоративных служащих
проблемного банка. Как писал Бейджгот: "Любая помощь существующему
плохому банку - это наивероятнейший способ предотвратить в будущем
появление хорошего банка"5.
- Прозрачность и сотрудничество. Неадекватная или некорректная
информация, поступающая из банка, увеличивает неопределенность для
каждого участника отношений с этим банком. Такая информация может
дезориентировать действия органов банковского контроля и увеличить
расходы на решение проблем этого банка. Сам банк и органы банковского
контроля должны быть нацелены на высокую степень прозрачности и обмена
информацией, касающейся совместных действий, которые они намерены
предпринять. Решения о раскрытии (или нераскрытии) информации для
более широкой финансовой общины и общественности - это трудные
решения, они должны приниматься в зависимости от конкретной ситуации.
Обычно они подлежат тщательной оценке, и в каждом конкретном случае
это должны быть взвешенные решения. Основным соображением при этом
должен быть ответ на вопрос: способствует ли такое раскрытие
информации достижению целей органов банковского надзора в части
решения проблем слабого банка и сохранения более масштабной системной
стабильности.
2.2.1. Последствия
15. Для того чтобы избежать нарушения условий конкуренции в
финансовом секторе, необходимо, чтобы мелкие и крупные банки являлись
субъектами одной и той же структуры регулирования и банковского
надзора. Такой подход характерен не только для обычных периодов
спокойного развития событий, но также и для проблемных периодов.
Бывают, однако, достаточно веские причины для специального подхода к
проблемам крупных банков в некоторых четко установленных ситуациях. У
крупных банков более масштабные межбанковские связи, они осуществляют
более широкий круг банковской деятельности, нередко включающей
операции, пересекающие национальные границы, и поэтому банкротство или
несостоятельность крупного банка создает более серьезные внешние
последствия. Однако потенциально системные проблемы возникают отнюдь
не только в связи с проблемами крупных банков. Они могут возникать при
одновременном банкротстве нескольких мелких банков или в том случае,
если какой-нибудь мелкий банк занимал особое, критически важное
положение на конкретном сегменте рынка. В то же время и банкротство
крупного банка может не приводить к системным проблемам, если
экономическая основа весьма крепка.
16. В случаях, имеющих потенциальную вероятность превратиться в
системные проблемы, могут иногда применяться дополнительные меры
разрешения проблем, такие, например, как поддержание ликвидности
кредитором последней инстанции в критической ситуации, то есть
центральным банком, а также поддержание платежеспособности со стороны
государства. Однако не существует причин, чтобы такие банки обладали
иммунитетом от радикальной реорганизации или прекращения деятельности,
будь на то достаточно оснований.
2.3. Симптомы и причины банковских проблем
17. Очень важно проводить различие между симптомами и причинами
банковских проблем. К симптомам слабого банка обычно относят: низкое
качество активов, отсутствие прибыльности, потерю капитала, проблемы,
связанные с репутацией банка и/или проблемы, связанные с ликвидностью.
18. Различные по характеру симптомы часто проявляются
одновременно. Опыт ряда стран показывает, что проблемы, связанные с
ликвидностью, редко возникали в чистом виде, а их появление, как
правило, представляло собой один из аспектов более широкого круга
проблем.
19. Хотя банковские проблемы и трудности обычно проистекали из
совокупности разных факторов, они проявлялись в большинстве случаев
как проблемы, связанные с кредитом6. Это не должно сильно удивлять,
учитывая то обстоятельство, что предоставление займов, кредитов и ссуд
было и остается основой банковского бизнеса. Скорее чаще, чем реже,
убытки, связанные с кредитом, проистекают из слабости в части
административного управления, а также систем управления кредитным
риском.
20. В частности, нередко оказывалось, что управление и процессы,
связанные с контролем, не были достаточно надежны для того, чтобы
предотвратить:
- Практику ненадлежащего кредитования - проблемы, связанной с
недостаточными навыками в технике гарантированного размещения или
программы чрезмерно агрессивного роста операций, связанных с
предоставлением ссуд, кредитов и займов, усугубляемой отсутствием
стимулов для выявления проблемных ссуд на ранней стадии развития
событий, а также для принятия действий, направленных на исправление
ситуации.
- Чрезмерную концентрацию займов, кредитов и ссуд. Концентрация
займов, кредитов и ссуд в одном географическом регионе или одном
промышленном секторе неоднократно служила причиной проблем у многих
банков. До тех пор, пока банк не будет иметь диверсифицированный
кредитный портфель, он будет подвергаться риску того, что займы,
кредиты и ссуды, выданные в любом конкретном регионе или выданные
конкретным компаниям, представляющим единую группу, могут превратиться
в невозвратные в одно и то же время.
- Принятие на себя чрезмерного риска. Одна из причин такого
положения заключается в том, что у менеджмента банка могут появиться
стимулы принять на себя более высокий профиль риска в ссудно-кредитных
операциях с целью выгадать либо за счет краткосрочного
(непродолжительного) роста банковской прибыли, либо за счет
краткосрочного роста цены акций.
- Попирание существующей политики и процедур, например,
осуществление концентрированных или связанных ссудно-кредитных
операций. Личности с сильным характером и своим индивидуальным
авторитетом; наиболее крупные собственники или руководители
исполнительного органа данного банка могут игнорировать сложившуюся
политику и процедуры. В государственных банках такое положение может
сложиться из-за политического вмешательства.
- Мошенничество или криминальные деяния, а также "работу на себя"
одного или более человек.
21. Кроме кредитного риска, слабость банка может проистекать
также из рисков другого типа, включая процентный риск, рыночный риск,
операционный риск и стратегический риск. Эти типы риска отнюдь не
новы, однако исторически они играли менее значительную роль в
банкротстве и несостоятельности банков, чем кредитный риск. Некоторые
из перечисленных типов риска способны стать более серьезными для
банков. Например, значение операционного риска сильно возрастет, когда
банки будут использовать еще более современные и совершенные системы,
новые каналы доставки, а также заключать договоры о передаче некоторых
своих функций другим банкам, особенно иностранным, что повысит степень
их зависимости от третьих сторон и риска потенциальных потерь. В то же
время рост степени риска одного типа часто сопровождается уменьшением
степени риска другого типа - секьюритизация активов (перераспределение
рисков, трансформация банковских активов в рыночные ценные бумаги),
например, вызывает рост уровня операционного риска и риска, связанного
с правовой сферой, но при этом снижает степень кредитного риска. Банки
должны выиграть также от более совершенной технологии и инструментария
по сокращению риска. При управлении риском банку следует уделять
особое внимание вопросам сбалансированности.
22. Слабые банки в прошлом вносили свой вклад в финансовые
кризисы или усугубляли их развитие. Одновременно с этим внешние
факторы, такие, например, как макроэкономические потрясения
негативного характера (включая валютные кризисы, слабость реального
сектора, неадекватную готовность финансового сектора к проведению
либерализации и пр.), могли также приводить к возникновению проблем у
банков. Внешние факторы могут и не наносить сокрушающих ударов хорошо
управляемым, финансово крепким банкам, но непременно обнажат
недостатки в управлении и контроле в слабых банках.
3. Предпосылки
23. Базельские Основные принципы эффективного банковского надзора
и их Методология7 создали необходимые основы для крепкой системы
банковского надзора. Они важны также в деле предотвращения появления
слабых банков и работы с ними. По существу, для эффективной работы
законодательные органы должны наделить органы банковского надзора
правом или последние должны получить полномочия устанавливать и/или
требовать:
- Всеобщие правила по лицензированию банков; по предоставлению
права на новую основную деятельность; по слияниям или инвестиционной
деятельности банков, а также по смене права собственности в банках.
- Пруденциальные правила или руководства для банков, такие,
например, как нормы и лимиты капитала, ликвидности, связанных кредитов
и кредитных концентраций, а также права наложения ряда штрафных
санкций при несоблюдении пруденциальных требований и правил.
- Требования в отношении систем внутреннего контроля и систем
управления риском в банках, соответствующих стратегии, сложности и
масштабам банковского бизнеса. Эти требования включают в себя политику
и процедуры по идентификации, отчетности, мониторингу и управлению
всеми различными типами риска, присущего банковской деятельности.
- Требования в отношении эффективного корпоративного управления в
банках. Надлежащее управление может быть еще более усилено посредством
соответствующего стимулирования менеджеров поддерживать надлежащую
практику управления риском и кредитом, поддерживать на должном уровне
внутренние контрольные процедуры и системы, а также посредством
рыночной дисциплины, поддержке которой будет способствовать большая
степень раскрытия информации.
- Требования в отношении периодичной отчетности банков и средств
по осуществлению проверок на местах, с тем чтобы проблемы выявлялись
своевременно.
- Своевременные оздоровительные мероприятия по преодолению
трудностей. У органов банковского надзора должен быть широкий набор
инструментов, с тем чтобы они были способны квалифицированно и гибко
реагировать на различные проблемы. В чрезвычайных случаях органы
банковского надзора должны обладать правом отзыва лицензии.
- Бухгалтерские стандарты, основанные на соглашениях и правилах и
принятых международным сообществом, для применения в отношении банков.
В частности, должны быть в наличии правила или руководящие принципы,
которые требовали бы своевременного выявления ухудшения активов, с тем
чтобы нереализуемые стоимости не оставались в бухгалтерских книгах8.
- Масштабы и стандарты, которым должен соответствовать аудит в
банках. Должны быть предусмотрены штрафные санкции в отношении тех
аудиторов, которые не соответствуют предъявляемым к ним требованиям.
Органы банковского надзора должны обладать правом смещения тех
аудиторов, которые нарушили правила, показали себя некомпетентными в
своей области. Должна существовать правовая основа для аудиторов,
позволяющая им направлять отчет о выявленных ими упущениях
непосредственно в органы банковского надзора9.
24. Другие основные институциональные предпосылки эффективной
работы со слабыми банками представляют собой следующее:
- Законодательство обеспечивает условия того, чтобы органы
банковского надзора обладали оперативной независимостью и доступом к
ресурсам, необходимым для осуществления эффективного надзора.
- Законодательство обеспечивает соответствующую правовую защиту
органам банковского контроля и отдельным их сотрудникам в случае
совершения ими добросовестных действий в ходе выполнения ими своих
обязанностей.
- Наличие правовой и судебной среды, включая адекватный режим
неплатежеспособности10, позволяющий эффективным образом разрешать
проблемы банков, быстро реализовать их активы, а также обеспечивающий
равноправное отношение к кредиторам 11.
- Нейтральные правила налогообложения, которые позволяют
переводить активы и совершать другие операции при разрешении проблем
банка без деформации или смещения оздоровительного характера подобных
мер.
- Наличие системы межведомственной кооперации и обмена
информационными данными между государственными агентствами, как
местными, так и иностранными, ответственными за безопасность и
надежность финансовой системы.
- Наличие надежной сети безопасности, которая повышает уровень
доверия широких масс населения к банковской системе. Важной
особенностью сети безопасности является наличие кредитора последней
инстанции в лице центрального банка, а также механизмов защиты
депозитов.
4. Идентификация слабых банков
25. Если слабость банков не выявить вовремя, она будет стремиться
возрастать с течением времени. Задача органов банковского надзора
заключается в том, чтобы выявить слабость до того момента, когда она
станет неоперабельной.
26. Успешное выявление слабых банков зависит от информации,
собранной органами банковского надзора из широкого круга различных
источников. Существует ряд типовых каналов и методов, которыми
пользуются органы надзора. При этом чрезвычайно важно, чтобы
информация поступала своевременно, относилась к делу и была хорошего
качества. Наличие хороших источников информации, однако, редко бывает
самодостаточным; практически всегда требуются соображения и выводы
органов банковского надзора для правильной интерпретации полученной
информации и оценки финансового здоровья банка.
4.1. Методы, использующие в основном
количественную финансовую информацию
4.1.1. Теория финансовой отчетности
27. Органы банковского надзора могут использовать финансовую
информацию банка для создания широкого набора финансовых коэффициентов
для анализа и оценки его деятельности и финансового состояния.
Подобный анализ включает в себя:
- Сопоставление финансовых индикаторов отдельного банка с группой
аналогичных банков.
- Изучение тенденций в поведении индикаторов.
28. Потенциальные отклонения и дефекты данного инструмента
мониторинга - это:
- Обоснованность такого анализа весьма сильно зависит от качества
полученной из данного банка информации. Именно поэтому многие органы
банковского надзора проводят независимое тестирование на предмет
точности банковской информации.
- Вышеуказанные коэффициенты лишь описывают положение банка в
конкретный момент времени.
- Финансовые индикаторы тяготеют к "отстающим индикаторам"
слабости банка (индикатор экономической активности, который следует с
лагом за деловым циклом).
- Такой инструмент не должен использоваться изолированно, без
рассмотрения качественных аспектов. Корпоративное управление и
практика управления риском данного банка зависят и от точности
информационных данных, и от вероятности фактической материализации
рассматриваемых проблем.
4.1.2. Системы раннего оповещения
29. Основываясь по большей части на отчетах, представленных
банками в соответствии с правилами регулирования, некоторые органы
банковского контроля на основе статистических данных разработали или
находятся в процессе разработки систем раннего оповещения (СРО). С
помощью подобных моделей делается попытка вычислить вероятность
банкротства или финансовых затруднений в течение установленного
временного интервала. В качестве альтернативы некоторые системы
раннего оповещения призваны прогнозировать будущую несостоятельность
посредством расчетов будущих потенциальных потерь.
30. Вводимая информация в статистических моделях - это в основном
финансовые индикаторы, которые могут быть реально измерены. Попытки
выявить качественные факторы в этих моделях, такие, например, как
качество управления, системы внутреннего контроля и общая практика
управления риском, представляют собой трудность, поскольку они могут
всего лишь быть представлены, хотя и не идеально, некоторыми
индикаторами-представителями. Кроме того, оказалось, не так просто
объединить состязательные факторы и факторы окружающей среды. В этом
заключаются недостатки систем раннего оповещения.
31. Системы раннего оповещения не будут, как правило, давать
четкое свидетельство слабости, но будут предоставлять индикаторы,
необходимые для дальнейших исследований проблемным банком и органами
банковского контроля. Применение систем раннего оповещения особенно
важно для органов банковского надзора, поскольку помогает им
направлять свои ограниченные ресурсы в сторону таких банков или
банковской деятельности, где обнаружить слабость представляется
наиболее вероятным.
4.2. Оценки органов банковского надзора
4.2.1. Рейтинговые системы органов
банковского надзора
32. Многие органы банковского контроля используют систему
рейтингов для того, чтобы собрать вместе оценки разнообразных
компонентов, из которых складывается картина состояния того или иного
банка. Несмотря на то, что органы банковского надзора принимают во
внимание разные компоненты и по-разному называют свои системы,
существует тем не менее много общих факторов в процессе начисления
рейтингов. К таким общим факторам относятся капитал, качество активов,
управление, прибыль, ликвидность, чувствительность к рыночному риску и
чувствительность к операционному риску.
33. Основным преимуществом рейтинговой системы органов
банковского надзора является то, что она предоставляет
структурированную и всеобъемлющую конструкцию. Количественная и
качественная информация собирается и подвергается анализу на
постоянной основе, и банковский надзор фокусируется на отклонениях от
"нормы". Применение такой конструкции должно привести к более тесным
отношениям сотрудничества между внешним и внутренним надзором.
Внутренние контролеры должны быть незамедлительно информированы об
индикаторах слабости в конкретных банках; и внутренние контролеры
должны также предупредить внешних контролеров о необходимости изучения
конкретных сфер/банков/банковской деятельности, в которых они
подозревают наличие слабости. Конечно, рейтинговая система органов
банковского надзора не препятствует решению собирать и подвергать
анализу конкретные информационные данные (за пределами обычных рамок)
для данного конкретного случая.
34. Во многих странах банки, находящиеся ниже определенной
границы рейтинга, автоматически становятся объектами пристального
внимания органов банковского надзора. Рейтинговая система органов
банковского надзора показывает, какие банки более чувствительны к
будущим проблемам, и органы банковского надзора могут направить
дополнительные ресурсы на решение проблем этих банков.
4.2.2. Банковский надзор, направленный на
выявление наиболее рискованных параметров
35. Все большее и большее число органов банковского надзора
переходит на метод банковского надзора, направленный на выявление
наиболее рискованных параметров. Этот метод рассчитан на перспективу,
когда орган надзора оценивает различные направления бизнеса данного
банка и связанные с ними качество управления и систем внутреннего
контроля для выявления областей и сфер, наиболее подверженных риску и
вызывающих наибольшую озабоченность. Органы банковского надзора
направляют фокус своих усилий на эти сферы для выявления проблем на
ранних стадиях развития событий. Многие банки признавали преимущество
такого подхода и приняли на вооружение его методологию для
использования в работе своих собственных внутренних аудиторов.
36. На практике это означает идентификацию, часто посредством
анализа текущей хозяйственной деятельности самой компании, а также
работы внутренних аудиторов, анализа деятельности значительных
бизнес-подразделений и областей деятельности, которым свойствен
высокий уровень бизнес-риска таких, например, подразделений банка,
которые постоянно имеют дело с рискованными заемщиками. Сотрудник
органа банковского надзора может сконцентрировать свое внимание и
усилия на изучении надежности систем контроля в этих сферах. С другой
стороны, этот метод может способствовать идентификации и концентрации
внимания на относительно слабых системах контроля, например, на
неукомплектованности подразделения внутреннего аудита в сравнении с
прочими подобного масштаба банками. Ресурсы органов банковского
надзора будут нацелены на выявление больших подробностей о слабых
областях, а возможно, и на реализацию плана оздоровительных мер.
4.2.3. Наблюдение за банковской системой
37. Наблюдение за деятельностью банков в целях надзора сводится в
основном к проблемам, связанным с риском банкротства отдельного банка.
При наблюдении за банковской системой (и за финансовой системой) в
целом также можно получить индикаторы раннего оповещения в отношении
проблем финансовой системы, которые, в свою очередь, могут негативно
сказаться на деятельности отдельных банков. Анализ состояния экономики
и условий кредитования может послужить информационной базой при
подходе органов банковского надзора к проблемам отдельных банков.
Например, если наблюдение за экономическим состоянием позволяет
сделать вывод о том, что существует значительный риск падения
стоимости недвижимости, то органы банковского надзора сообразят, что
необходимо осуществить более тщательный мониторинг тех банков, которые
особенно подвержены риску потенциальных потерь в этом секторе.
38. Наблюдение за банковской системой позволяет выявлять
потенциальные внешние потрясения, оказывающие влияние на местную и
международную среду финансовой деятельности, и позволяет также давать
оценку тому, как эти потрясения отразятся на работе банковской
системы. При этом уместно будет задать следующие вопросы: насколько
надежна будет банковская система, принимая на себя эти потрясения;
возможно ли распространение потерь через межбанковские кредитные
каналы и/или появление каких-либо других форм инфекции; каков уровень
ликвидности финансовых рынков.
39.Одним из методов измерения уровня кредитного риска 12 является
сквозное отслеживание с применением количественной макроэкономической
модели или более глубокий качественный анализ воздействия негативных
внешних событий, например, роста процентных ставок или явного снижения
совокупного спроса и, соответственно, роста производительности.
Последствия для частных (индивидуальных) и корпоративных клиентов
будут зависеть от их собственной уязвимости в этот конкретный период.
А это, в свою очередь, будет, вероятно, зависеть от таких факторов,
как уровень и имеющиеся тенденции в сфере дохода и соотношения между
собственным и заемным капиталом частного (индивидуального) и
корпоративного сектора в среднем, и включая все категории
распределения. Положение компаний и индивидуальных клиентов в начале и
конце распределения индикаторов слабости будет особенно важным,
поскольку индикаторы будут указывать на банки, наиболее близкие к
банкротству в части погашения выданных кредитов.
40. В свою очередь, ухудшение позиций корпораций и индивидуальных
клиентов (и иностранных) в банках будет зависеть от сочетания риска
потенциальных убытков банка и резервов доступного капитала,
необходимого, чтобы противостоять этим потерям.
41. Опыт последних событий, связанных со слабостью банков или
случаями банкротства, может также быть показательным в отношении того,
что макроэкономические факторы могут обеспечивать выявление банковских
рисков на ранней стадии их развития. В настоящее время имеется
изобилие эмпирических разработок по основным индикаторам, связанным с
банковскими кризисами последних лет. Макроэкономические факторы, на
которые часто ссылаются в этих разработках, - это явное снижение
производства в реальном секторе, "дутый" рост стоимости активов
(например, финансовых активов или недвижимости), рост реальных
процентных ставок и снижение валютного курса, особенно тогда, когда
эти негативные потрясения происходят вслед за периодом стремительного
роста кредитов и/или финансового дерегулирования13.
42. Многие центральные банки и органы банковского надзора
публикуют результаты анализа наблюдений за банковской системой в своих
годовых отчетах, в то время как лишь некоторые публикуют с большей
частотностью отдельные отчеты о финансовой стабильности.
4.3. Каналы поступления информации
о слабости банков
4.3.1. Взаимоотношения с менеджментом банка
43. Качество менеджмента, вероятно, является одним из наиболее
важных элементов успешной деятельности финансовой организации. Частые
контакты и диалог с менеджментом банка и советом директоров14 являются
важными составляющими эффективного банковского надзора15. Насколько
это практически возможно, органы банковского надзора должны иметь
регулярные контакты с менеджментом всех банков, а не только банков,
находящихся в стесненном финансовом положении. Обсуждение с
исполнительным руководством банка его стратегии, планов, отклонений от
существующих бизнес-планов или изменений в составе менеджмента
позволит органам банковского надзора обновить и пересмотреть при
необходимости структуру надзора. Органы банковского надзора должны
также подвергать анализу совместно с менеджментом банка его усилия,
направленные на исправление и преодоление слабых мест, выявленных в
ходе предыдущих проверок на местах.
44. Официальные встречи с менеджментом банка и его советом
директоров должны проводиться по результатам каждого обследования
этого банка. В зависимости от типа надзорной системы, а также
обстоятельств и условий, присущих данному банку, другие встречи могут
проводиться не реже одного раза перед следующей проверкой. Более
частые встречи могут оказаться полезными в отношении проблемных банков
или банков, занимающихся рискованными операциями.
45. Может существовать или отсутствовать юридически оформленная
обязанность совета директоров сообщать органам банковского надзора о
материальных слабостях данного банка. В некоторых странах в рамках
совета директоров создаются комитеты по аудиту, которые обязаны
своевременно сообщать органам банковского надзора о любых ненадлежащих
действиях менеджмента данного банка или о любых нарушениях правил
регулирования банковской деятельности. Даже в случае отсутствия
юридически оформленных обязанностей между менеджментом банка и
органами банковского надзора должна быть создана культура
взаимопонимания, чтобы менеджмент банка понимал, что со своими
проблемами ему лучше обратиться в органы банковского надзора раньше,
чем сделать это позже.
46. Контакты между органами банковского надзора и менеджментом
банка не должны носить формальный характер и ограничиваться лишь
высшим руководством. Постоянный диалог должен осуществляться с
работниками банка разных уровней. Хорошей практикой являются встречи с
представителями банка по вопросам, выходящим за пределы проблем и
положения отдельного банка, например, по вопросам регулирования
банковской деятельности в будущем или вопросам макроэкономической
ситуации. Реализация такого постоянного диалога послужит стимулом для
менеджеров и директоров банка с большей готовностью информировать
органы банковского надзора о возникающих вопросах или проблемах.
4.3.2. Отчетность перед органами
регулирования и внешние проверки16
47. Как правило, от банков требуют своевременно предоставлять
финансовую отчетность органам банковского надзора в форме отчетных
данных и других видов специальной финансовой отчетности. Частотность
подачи отчетов зависит от характера информационных данных. Чем быстрее
устаревают информационные данные, например, рыночные данные, тем чаще
требуется предоставлять по ним информацию. Квартальная отчетность как
минимум будет приемлема для многих типов информационных данных
пруденциального характера, таких, например, как классификация кредитов
и резервирование, концентрация риска, кредитование руководящего
персонала и достаточность собственного капитала банка. Более
длительные интервалы отчетности могут допускаться в отношении
информационных данных, которые изменяются с меньшей скоростью. Органы
банковского надзора должны быть наделены юридическими полномочиями,
позволяющими требовать от банков предоставления всех данных,
подлежащих надзору, и правом применять санкции в случае предоставления
данных с задержкой, неполных, неточных или неправильных данных.
4.3.3. Проверки на месте
48. Эффективный банковский надзор должен сочетать некоторые формы
внутреннего (на месте) и внешнего надзора. В случае выявления
ухудшения положения определенного банка в ходе внешней проверки
внутренняя проверка банка может быть использована для более точной
оценки характера, объема и глубины данной проблемы.
49. Внутренняя проверка на месте предоставляет возможность
провести количественный и качественный анализ финансового положения
данного банка, его менеджмента, управления риском и используемые
процессы в системах внутреннего контроля. Цель органов банковского
надзора заключается в том, чтобы определить, в достаточной ли степени
менеджмент способен идентифицировать, оценить, осуществить мониторинг
и контроль в отношении разных типов риска, с которым сталкивается
банк.
50. Объем, глубина и частотность внутренних проверок на месте
будут зависеть от общего профиля (совокупности параметров) риска
данного банка. См. выше раздел 4.2.2 о надзоре, направленном на
выяснение наиболее рискованных параметров. Объем, глубина и
частотность внутренних проверок на месте могут быть определены
посредством оценки уровня и тенденции динамики разных типов риска
данного банка, достаточности имеющихся систем управления риском
(включая структуру отчетности), а также финансовой мощи данного банка
с точки зрения прибылей и капитала. Может осуществляться как общий
полный курс проверок, так и специальный курс проверок, нацеленных на
сегменты операционной деятельности или на типы риска.
51. Во многих странах проверки, как правило, осуществляются
каждые 12 месяцев. Исключения в проверочном цикле будут зависеть от
профиля риска данной организации. Такой цикл для мелких банков со
стабильным и малорискованным положением может быть увеличен, в то
время как в отношении банков слабых или имеющих неудовлетворительное
состояние финансов проверки следует осуществлять чаще. Отчеты о
проверках должны подготавливаться своевременно, например, существует
практика многих органов банковского надзора заканчивать работу над
отчетом в течение одного месяца по завершении проверки. В случае
выявления значительной степени слабости банка, требующей немедленного
внимания, действия органов банковского надзора должны быть начаты еще
до окончания составления официального отчета о проверке. Весь процесс
проверки или его часть (например, при необходимости специфических
знаний и навыков) может быть поручен органам банковского надзора, но
реально осуществляться внешними аудиторами или другими
"квалифицированными специалистами". Агентства по банковскому надзору
должны обладать юридическими полномочиями, позволяющими им назначать
проверки отдельных банков или банковских групп в любое время для
выявления предполагаемых слабых мест.
4.3.4. Внешние аудиторы
52. Сотрудничество между внешними аудиторами и органами
банковского надзора весьма полезно для выявления слабых банков17.
Внешние аудиторы могли бы выявлять слабые места до начала работы
органа банковского надзора. Такое может произойти во время очередной
аудиторской проверки финансового состояния банка или в ходе
осуществления внутренней проверки на месте от имени и по поручению
органа банковского надзора. Такое сотрудничество могло бы основываться
на периодических встречах между внешними аудиторами и представителями
органов банковского надзора.
53. Органам банковского надзора следует регулярно знакомиться с
аудиторскими отчетами и письмами банку и его совету директоров,
которые должны быть всегда доступны для органов банковского надзора в
данном банке. Органы банковского надзора могут договориться с банком о
том, чтобы аудиторы получили указание отправлять копии всех этих
отчетов непосредственно органам банковского надзора. Ознакомление с
отчетами и письмами аудиторов поможет органам банковского надзора
выявлять слабые места в системе контроля, а также области с высокой
степенью риска в деятельности данного банка. В странах, где органы
банковского надзора имеют доступ к рабочим документам аудиторов и
возможность их анализа, проще сфокусировать ресурсы органов надзора в
надлежащем направлении и избежать ненужного дублирования.
54. Конфликты интересов могут ограничить роль внешних банковских
аудиторов, которую они могли бы сыграть в выявлении слабых мест.
Конфликты интересов могут возникать, например, в тех случаях, когда
внешняя аудиторская компания оказывает консалтинговые услуги банку, в
котором осуществляет аудиторскую проверку. Вполне возможно, что
внешняя аудиторская компания должна будет определить качество модели
оценки банковских активов, разработанной консультантами - сотрудниками
самой аудиторской компании. В подобных случаях у внешних аудиторов
может не появиться надлежащих стимулов, чтобы отразить в отчете все
сомнительные моменты. Очень важно, чтобы органы банковского надзора
были осведомлены об этих проблемах тогда, когда они рассчитывают на
надлежащую работу внешних аудиторов. Некоторым органам банковского
надзора, возможно, удастся заключить контракт с аудиторами или другими
экспертами на проведение ими сбора не месте информационных данных.
Выбор для этих целей внешней аудиторской компании данного банка может
оказаться полезным, поскольку данная компания знакома с операционными,
контрольными и прочими системами, однако существует опасность того,
что данная компания не будет держать необходимую дистанцию в
отношениях с данным банком и рискует повторить ошибки, сделанные в
процессе аудиторской проверки.
4.3.5. Информация, поступающая от внутренних
систем контроля и внутреннего аудита
55. Органы банковского надзора должны обладать правом
беспрепятственного доступа к отчетам и всем прочим документам,
подготовленным сотрудниками внутреннего контроля и аудиторской
службой. Они должны изучать эти документы регулярно, как минимум в
ходе каждой проверки на месте, но желательно еще чаще.
56. Как правило, внутренние аудиторы направляют отчет совету
директоров или комитету совета директоров. Возможно, не окажется
официального канала для направления отчетности от внутренних аудиторов
непосредственно в адрес органа банковского надзора в случае, если они
выявят слабые места в банке или в системах внутреннего контроля. Тем
не менее от директоров и менеджмента банка следует ожидать, это даже
должно само собой разуметься, что они будут направлять в органы
банковского надзора всю информацию о материальной слабости, которую
они получат от внутренних аудиторов.
4.3.6. Контакты с другими надзорными
и родственными органами власти
57. Органам банковского надзора следует поддерживать тесные
отношения по соответствующим проблемам с другими местными агентствами,
заинтересованными в поддержании надлежащего финансового состояния
банков. К заинтересованным сторонам обычно относят органы надзора за
деятельностью организаций по операциям с ценными бумагами и страховыми
компаниями; центральный банк; организации по страхованию депозитов;
организации, надзирающие за платежными системами; министерство
финансов и правительство. В странах, где органы банковского надзора не
входят в состав центрального банка, они должны тем не менее
обмениваться соответствующей информацией с соответствующим
подразделением центрального банка, например, с подразделениями,
отвечающими за денежно-кредитную политику и валютную политику, за
платежные системы и финансовую стабильность. В случаях с банками,
операции которых пересекают национальные границы, должны быть контакты
и связь с иностранными органами банковского надзора.
58. В некоторых странах было бы нормальной практикой подписать
Меморандум о Взаимопонимании между органами банковского надзора и
этими агентствами с перечислением типов информации, подлежащей обмену,
и защитой обмениваемой информации. Последнее особенно важно, если в
состав этих организаций попадут агентства, не входящие в обычную
номенклатуру органов надзора, например, частные агентства по
страхованию депозитов, в которых конфиденциальность информации может
не быть гарантирована. Исполнение Меморандума о Взаимопонимании не
должно восприниматься в качестве единственного решения, учитывая, что
существуют реальные пути для приемлемого обмена информацией.
59. Там, где Меморандум о Взаимопонимании не является
предварительным условием для осуществления обмена или совместного
использования информации между органами банковского надзора в двух
странах, там существует особое мнение в сообществе надзорных органов в
отношении того, является ли Меморандум о Взаимопонимании наилучшим
каналом для обмена информацией. Меморандум о Взаимопонимании требует
больших затрат времени на ведение переговоров и может оказаться
перегруженным юридическими пассажами, скорее затрудняющими, чем
облегчающими обмен информацией. Многие страны находят полезным
реализовать Меморандум о Взаимопонимании для установления основ для
взаимного сотрудничества. Независимо от того, какая форма
договоренности выбрана, договоренность должна быть надежной. Она
должна обеспечивать условия для того, чтобы обмен информацией мог
продолжаться в тяжелых обстоятельствах, например, в периоды серьезных
банковских проблем.
4.3.7. Другие внешние источники информации
60. Сигналы, приходящие с рынка, сквозная информация СМИ, внешние
кредитные рейтинги или другие средства являются ценными источниками
информации о состоянии банка и его возможных направлениях развития.
Органам банковского надзора следует осторожно обращаться с
информацией, полученной из этих источников, поскольку она может
оказаться недостоверной. Тем не менее она нередко может служить
индикатором, который стимулирует дальнейшие изыскания.
4.4. Планы на случай непредвиденных обстоятельств
61. У органов банковского надзора имеется широкий набор
инструментов, которые могут использоваться для выявления и работы со
слабыми банками, и очень важно, чтобы сотрудники органов надзора
хорошо разбирались в этих инструментах.
Такие инструменты включают в себя как юридически оформленные
властные полномочия органов банковского надзора, так и их способность
действовать "увещеваниями". Необходимо иметь четкое представление о
пределах этих полномочий и о возможности их оспорить. Органам
банковского надзора необходимо подготовить детально разработанные и
чрезвычайные всеобъемлющие планы для работы со слабыми банками для
четкого реагирования в периоды кризисов.
62. Органам банковского контроля следует разработать
документированный план на случай непредвиденных обстоятельств,
содержащий некий набор сценариев. Такой план может изменяться в
масштабах, от рассчитанного на крупного, потенциально важного банка в
масштабах всей банковской системы, который обанкротится по сценарию в
течение суток, до мелкого, сравнительно важного банка, который
находится на спаде, но который может быть извлечен из банковского
сектора с незначительными проблемами. Первоклассные планы должны
предусматривать:
- механизмы, с помощью которых орган банковского надзора выявляет
слабый банк;
- возможности принимать решения, связанные с идентификацией и
оценкой состояния слабого банка (то есть в какой момент банк перейдет
из категории обычного режима надзора в категорию более интенсивного,
ежедневного режима надзора);
- механизмы для проведения всесторонней, тщательной оценки,
включая при необходимости использование услуг независимых экспертов;
- механизмы отчетности о полученных в результате проведенной
оценки данных, а также определение тех лиц, которые получат такую
информацию внутри и за пределами органа банковского надзора;
- ответственность за определение детального направления действий
органа банковского надзора, включая действия, связанные с принятием на
себя физического контроля над банковскими операциями, а также
переводами или выплатой средств по депозитам;
- средства связи с другими соответствующими сторонами и
координацию с ними надзорных действий;
- механизмы для любых публичных сообщений, где это будет
приемлемо, и последующее управление общественной информацией;
- потенциальные конфликты с намерениями правительства или других
соответствующих агентств и механизмы их возможного разрешения;
- механизмы мониторинга успеха или провала надзорных действий и
их регулировка в случае необходимости.
63. Кроме финансовой информации, органы банковского надзора
должны обладать правом быстрого доступа к широкому кругу
соответствующей информации нефинансового характера, имеющей отношение
к данному банку. Сюда относятся организационная и правовая структура,
участие в работе платежных систем и пр. (в некоторых странах такая
информация называется "книгой фактов"). Часть такой информации должна
храниться в органе банковского надзора, а другая часть (исходные
операционные данные, которые стремительно меняются) должна храниться в
банке.
64. Органы банковского надзора должны также убедиться в том, что
у банков имеются в наличии планы на случай непредвиденных
обстоятельств, которые позволили бы им пережить периоды непредвиденной
финансовой слабости. Такие планы должны включать в себя план
ликвидности и план привлечения ресурсов, а также план восстановления
капитала. В качестве побочного продукта 2000 года многие банки к
настоящему времени опробовали и протестировали планы на случай
непредвиденных обстоятельств, разработанные для решения проблем
информационных технологий. Очень важно, чтобы органы банковского
надзора поощряли банки подумать о средствах, с помощью которых можно
было бы решать более масштабные финансовые затруднения.
65. Важно отметить, что любой вид финансовых затруднений
(особенно если о них становится известно на рынке или есть подобные
подозрения) потребует от банка иметь адекватный объем ликвидных
средств, позволяющих ему отвечать по собственным обязательствам в
течение того времени, пока решается проблема финансовой слабости или
будут предприняты иные действия. Отсюда следует, что необходимо иметь
некоторую форму планирования с расчетом на кризис ликвидности. Такой
план может (и, вероятно, обязан) быть масштабнее, но как минимум он
должен давать ответ на вопрос о том, как разрешать кризис ликвидности,
вызванный потерей доверия к самому банку. Такой план должен
демонстрировать, в случае если данный банк переживает трудности с
рефинансированием своих обязательств, каким образом он сможет
продолжать отвечать по своим обязательствам в течение разумного
периода времени. Планы на случай непредвиденных обстоятельств
направлены на обеспечение или активизацию новых источников финансовых
средств, они позволяют мобилизовать капитал в течение короткого
периода времени или реализовать/секьюритизировать активы.
Такие планы должны регулярно запрашиваться и изучаться органами
банковского надзора.
Часть II
Оздоровительные действия, решение проблем
и выход из ситуации
5. Оздоровительные действия
66. Оздоровительные действия - это такие действия, которые
необходимы для работы с недостатками и изменением поведения слабых
банков. Они могут совершаться добровольно самим банком под
неофициальным наблюдением органа банковского надзора или при
необходимости посредством прямого официального вмешательства органа
банковского надзора. Технология разрешения проблем банка, которая
обсуждается в разделе 6, - это такая технология, которая используется
тогда, когда банкротство неизбежно, и, как правило, связана с более
строгим вмешательством со стороны органов банковского надзора и с
некоторыми переменами в правовой структуре и праве собственности
банка. Блок-схема в помощь органам банковского надзора приведена в
Приложении 4.
67. При обычных обстоятельствах определять способ решения
банковских проблем обязаны совет директоров и старший менеджмент
данного банка. Однако если банк займется ненадлежащими банковскими
операциями или будет нарушать уставные или другие ключевые требования
органов банковского надзора, например, требования достаточности
капитала и требования, связанные с ликвидностью, то органы банковского
надзора должны обладать полномочиями принудить такой банк предпринять
необходимые оздоровительные меры, а также иметь основанное на законе
право удостовериться в том, что предпринимаемые оздоровительные меры
являются приемлемыми. Роль органа банковского надзора заключается в
руководстве и направлении усилий банка по его реабилитации. Это
находится в полном соответствии с общими целями органов банковского
надзора многих стран, преследующими финансовую стабильность, нанесение
минимального ущерба депозиторам и другим контрагентам банка, а также
обеспечение экономической активности. В исключительных случаях органы
банковского надзора должны обладать полномочиями закрыть проблемный
банк.
5.1. Общие принципы оздоровительных действий
68. Принципы работы со слабыми банками изложены в разделе 2.2. По
существу, нижеследующие позиции помогут органам банковского надзора
при реализации оздоровительных мероприятий:
- Достижение целей надзора, включая финансовую стабильность и
защиту прав депозиторов.
- Оздоровительные мероприятия должны осуществляться своевременно.
Проблемный банк и орган банковского надзора должны предпринять
незамедлительные действия для предотвращения роста и обострения
финансовой слабости этого банка.
- Обязательства менеджмента. Менеджмент данного банка должен быть
привержен плану мероприятий, направленных на исправление ситуации. В
противном случае следует рассмотреть вопрос о смене менеджмента.
- Пропорциональность. Оздоровительные мероприятия должны
соответствовать обстоятельствам и масштабу данной проблемы.
- Полнота охвата. Программа оздоровления должна охватывать как
причины, так и симптомы возникшей слабости.
5.2. Реализация оздоровительных мероприятий
5.2.1. Определение характера и степени
серьезности возникшей слабости
69. Для того чтобы сформулировать план оздоровительных действий,
необходимо получить оценку характера и степени серьезности возникшей
слабости. После того как слабость была в первый раз выявлена, орган
банковского надзора должен определить следующие моменты: кто будет
заниматься доскональной оценкой и каким образом ее следует
осуществлять- Каковы причины возникновения слабости- Каков масштаб и
характер возникшей проблемы; насколько срочно будет необходимо
заняться вопросами ликвидности и платежеспособности-
70. Совет директоров и менеджмент банка, а также орган
банковского надзора могут иметь различные мнения и взгляды на характер
и степень серьезности проблем этого банка. Оценка на месте - это, как
правило, наиболее эффективный способ выявления в полной мере природы
проблем, с которыми столкнулся данный банк. Проблемные банки могут
скрывать свои самые существенные проблемы таким образом, что лишь
работа не месте может способствовать их выявлению. Проверки на месте
способствуют раскрытию также и причин, лежащих в основе слабости
банка, а не только ее симптомов. В зависимости от обстоятельств органу
банковского надзора сможет потребоваться помощь внешних аудиторов и
прочих независимых экспертных консультантов.
71. Весьма важной частью такой оценки на месте являются
определение наличного и ожидаемого объема ликвидности и состояния
капитала данного банка, а также оценка состояния планов непредвиденных
ситуаций данного банка.
72. При оценке перспектив несостоятельности данного банка должна
быть проведена оценка стоимости в текущих ценах его чистых активов. В
связи с этим важно точно оценить качество кредитов и ссуд, количество
"испорченных" кредитов и возможность взыскать обеспечение; определить
надлежащим образом признание неисполняемых кредитов и выделение на них
резервов; оценить масштабы "внутреннего" и "связанного" кредитования.
Что касается обязательств, то здесь есть необходимость проверить
адекватность их зарегистрированной стоимости; что все непредвиденные
расходы надлежащим образом зарегистрированы; что все забалансовые
статьи известны и находятся под контролем. При осуществлении подобной
оценки проблемный банк должен учитывать последствия взаимозачета
(закрытие) и возможных контрпретензий.
73. Даже если стоимость чистых активов является положительной
величиной, могут тем не менее возникнуть проблемы с
платежеспособностью в ближайшее время из-за ожидаемых потерь. В равной
степени прибыльность может компенсировать низкую стоимость чистых
активов.
74. Точная оценка стоимости в текущих ценах чистых активов
проблемного банка должна показать, сможет ли банк сам решить свои
проблемы или необходимо искать решения проблем с привлечением внешних
механизмов в зависимости от наличия у акционеров и менеджмента банка
необходимых финансовых ресурсов.
75. При оценке состояния ликвидности необходимо провести анализ
потоков наличных денежных средств данного банка на разумно
продолжительный период вперед, с тем чтобы выявить величину реального
притока и оттока средств.
76. Если у органа банковского надзора сформировалось мнение о
том, что существует существенная угроза для данного банка столкнуться
в ближайшее время с проблемой неликвидности и неплатежеспособности, то
возникает необходимость в принятии незамедлительных оздоровительных
мер. С другой стороны, если банк подвержен риску финансовых
затруднений или другому типу слабости, а оценка говорит о том, что эти
проблемы реальны, но не настолько безотлагательны, то у органа
банковского надзора расширяется круг возможных действий. Органы
банковского надзора могут осуществлять "непосредственный мониторинг"
для осуществления оценки и побуждения банка к эффективному
реагированию и принятию оздоровительных мер.
5.2.2. Набор оздоровительных действий
77. Как правило, органы банковского надзора наделены правами
пользоваться набором инструментов для работы со слабыми банками. Сюда
относятся как требования от банков предпринять специфические действия
для уменьшения степени слабости, так и запрет на деятельность,
способную усугубить слабость банка. У органов банковского надзора
должны быть в наличии эффективные средства для работы с проблемами
менеджмента банка, включая право смещать обладателей контрольного
пакета акций, директоров и менеджеров или ограничивать их полномочия.
Примеры основных оздоровительных мероприятий и средств, которые
необходимо иметь в распоряжении органов банковского надзора, приведены
ниже.
В разделе 5.3 обсуждается вопрос об их использовании
применительно к конкретным проблемам.
Воздействие на акционеров:
- Призыв к акционерам внести денежные средства (акционерный
капитал).
- Приостановка действия отдельных или всех прав акционеров,
включая право голоса.
- Запрет распределения прибыли или других изъятий средств
акционерами.
Воздействие на директоров и менеджеров:
- Отставка директоров и менеджеров.
- Ограничение суммы вознаграждения (включая зарплату и
премиальные менеджмента) директорам и старшему командному составу.
Воздействие на проблемный банк:
- Требование от банка усиления управляемости, систем внутреннего
контроля и систем управления риском.
- Поддержание более высокого уровня достаточности капитала и
ликвидности.
- Налагать ограничения или облагать условиями деловую активность,
осуществляемую данным банком.
- Уменьшение масштаба операций с активами и реализации активов.
- Ограничение экспансии отделений и филиалов или закрытие
отделений и филиалов в стране и за границей.
- Безотлагательное или расширенное создание резервов в отношении
активов сомнительного качества и для тех активов, которые не
представлены на счетах по стоимости в текущих ценах (по справедливой
стоимости).
- Запрет выплаты основной суммы или процентов по
субординированной задолженности.
- Прекращение любой деятельности, которая наносит ущерб данной
организации, например, незаконных деяний и нарушений законов и правил,
регулирующих банковскую деятельность.
- Запрет или ограничение отдельных направлений банковской
деятельности, банковских продуктов или привлечение клиентов (включая
лимиты на концентрацию).
- Предварительное одобрение органами банковского надзора любого
крупного расхода капитала, материальных обязательств или условного
обязательства.
- Назначение внешнего администратора или попечителя.
5.2.3. Своевременные оздоровительные действия
78. При работе со слабыми банками важнейшее значение приобретает
своевременность оздоровительных действий. Международный опыт
показывает, что проблемы банка могут стремительно усугубляться, если
ими не заняться незамедлительно.
Во многих случаях совет директоров проблемного банка, его
менеджмент и акционеры, а также и органы банковского контроля
стремились отложить принятие своевременных и адекватных
оздоровительных мер.
79. Самая распространенная причина для бездействия - это то, что
все эти заинтересованные стороны не желают (добросовестно) принять
необходимые меры для оздоровления ситуации в надежде на то, что
проблемы разрешатся сами собой.
Кроме того, законодательство может не быть очень ясным и детально
разработанным, и орган банковского надзора, возможно, захочет избежать
такого положения, чтобы его решения оспаривались в суде. Наконец,
может оказываться явное или неявное давление на орган банковского
надзора со стороны политиков или групп лоббистов, вынуждающих отложить
принятие соответствующих мер. В целях предотвращения чрезмерной
отсрочки международные стандарты (например, Базельские основные
принципы) включают в себя рекомендации, призывающие страны разработать
и внедрить в практику законы и правила регулирования, обеспечивающие
условия для незамедлительных и адекватных действий органов банковского
надзора, связанных с возникающими банковскими проблемами18.
80. В большинстве стран если не нарушены специфические пороговые
требования органов банковского надзора, то не существует положений
законодательства, требующих в обязательном порядке принятия
оздоровительных мер в отношении слабых банков, то есть положений,
обязывающих органы банковского надзора предпринимать специальные
действия в соответствии с некоторой объективной оценкой в пределах
определенного временного периода. Как правило, органы банковского
надзора имеют свободу выбора действовать заблаговременно, не дожидаясь
нарушения правил. Оценки органов банковского надзора должны быть
достаточно гибкими и иметь привязку к определенной конкретной
ситуации.
Обычно не существует предварительно заданного лимита времени, в
пределах которого орган банковского надзора должен действовать после
выявления конкретной проблемы. Отсутствие ясных требований
законодателя, однако, не является причиной, оправдывающей бездействие;
передовой опыт показывает, что действовать надо незамедлительно для
предотвращения разрастания и углубления данной проблемы.
81. Во многих странах само законодательство предусматривает
положения, направленные против затягивания с принятием мер. Если
законодатель предусматривает в общих правилах для органов банковского
надзора положение о том, что орган банковского надзора должен
действовать с надлежащей сноровкой во всех ситуациях, то неисполнение
этого положения может вызывать официальную критику в его адрес или
даже финансовую ответственность перед пострадавшими сторонами,
например, депозиторами.
82. Необходимо установить и поддерживать равновесие между режимом
жестких "незамедлительных оздоровительных мероприятий" и общими, более
свободными режимами. Одна из эффективных комбинаций могла бы включать
в себя "автоматические" правила для предварительно установленных
приемлемых действий органов банковского надзора, которые защищали бы
их от ненадлежащего вмешательства в процесс принятия решений и давали
при этом возможность для гибкого подхода в конкретных обстоятельствах.
5.2.4. Особенность оздоровительных мероприятий
83. Оздоровительные мероприятия разнятся по уровню вмешательства
в дело управления банком своим бизнесом. Специальные мероприятия,
используемые органами банковского надзора, зависят от характера и
уровня серьезности проблем и трудностей, с которыми столкнулся данный
банк, а также от того, насколько менеджмент проблемного банка готов к
сотрудничеству.
84. Как правило, органы банковского надзора выражают готовность
принимать неформальные меры и оздоровительные действия с меньшей
степенью вмешательства в тех случаях, когда проблемы, с которыми
столкнулся данный банк, не очень серьезны. Приветствуется также, если
менеджмент банка проявляет готовность к сотрудничеству и проявляет
сноровку и энергию при решении своих проблем.
85. В случае если банк сталкивается с более серьезными проблемами
или если нет готовности к сотрудничеству со стороны руководства банка,
то орган банковского надзора может быть вынужден предпринимать
официальные действия, с тем чтобы обеспечить соответствие со своими
рекомендациями. Официальные действия связывают свободу действий банка,
предусматривают штрафные санкции за несоблюдение требований. В
зависимости от местных правил регулирования к таким санкциям может
относиться и издание органом банковского надзора некоторых форм
предупреждения принудительного характера с описанием конкретных
действий, подлежащих исполнению банком и его менеджментом, а также
график их исполнения. Сюда можно также отнести и "приказы о запрещении
продолжения противоправного действия", требующие от банка и/или его
менеджмента прекратить конкретный вид деятельности или нарушение
правил. В некоторых странах подобные приказы могут также издаваться в
отношении аффилированных с банком организаций, например, бухгалтеров
или аудиторов банка, с тем чтобы предотвратить или прекратить
нарушение правил или ненадлежащую/небезопасную деятельность 19.
86. Более серьезные оздоровительные мероприятия должны
рассматриваться в том случае, если существует и развивается опасность
возникновения несостоятельности банка. В этих случаях орган
банковского надзора может налагать запрет на банк в отношении операций
по продаже и платежных операций для предотвращения или ограничения
истощения активов. Для того чтобы избежать разочарований новых
клиентов, банку может быть запрещено принимать платежи, не
предназначенные для погашения долгов банку, если не существует схемы
страхования депозитов, которая в полной мере устраивала бы
заинтересованные стороны. Может также рассматриваться вопрос о
назначении внешнего администратора. Такие жесткие меры, применяемые в
основном при ликвидации юридического лица, могут привести к
дальнейшему снижению уровня общественного доверия к банкам и должны
применяться очень осторожно.
87. Эскалация оздоровительных мероприятий означает рост
интенсивности банковского надзора. Существуют ресурсные и затратные
моменты, которые орган банковского надзора должен хорошо понимать и
учитывать. Однако отсутствие ресурсов не может служить оправданием для
бездействия. Органы банковского надзора должны обеспечить в
соответствии с Базельскими основными принципами такие условия, чтобы
их оперативный бюджет позволял дополнительные издержки, связанные с
оздоровительными мероприятиями, например, оплату услуг юристов и
консультантов. Органы банковского надзора должны также указать в своих
планах на случай непредвиденных обстоятельств (раздел 4.4) то, каким
образом дополнительные ресурсы - финансовые и людские - будут
привлечены в случае необходимости.
5.2.5. План действий
88. При составлении плана действий оздоровительных мероприятий
имеет смысл отдать приоритет более серьезным проблемным и слабым
местам. Может потребоваться координированный план, предусматривающий
согласованную работу в отношении различных проблемных областей,
поскольку зачастую разные проблемы бывают взаимосвязаны.
89. Следовательно, любой план действий должен содержать пакет
оздоровительных мер, которые при комплексном применении решат проблему
не только симптомов, но и причин. Учитывая то, что ненадлежащий
менеджмент является, как правило, фактором в составе прочих, оценка
способностей менеджмента должна включаться в план действий.
90. Как часть своего плана действий банк должен обязываться
разрабатывать подробный капитальный и операционный план, отражающий
программу восстановления финансового здоровья данного банка. Такой
план должен отражать перспективную оценку прибыли, дивидендов,
активов, обязательств, капитала, неработающих активов и списаний
непогашенных ссуд, оценку, произведенную консервативным способом.
91. Ключевым фактором при определении, насколько успешным будет
план действий, являются обязательства совета директоров, а в конечном
счете и основных акционеров банка. Для органа банковского надзора
очень важно установить открытый и откровенный диалог с советом
директоров, и особенно с основными акционерами банка, с тем чтобы
сохранить их приверженность данному банку, включая возможность
срочного вложения новых капитальных средств или поиски новых
акционеров.
92. Очевидно, что если менеджмент сконцентрирует свое внимание на
проблеме оздоровления банка, то у него должно быть как можно меньше
необязательных и отвлекающих моментов, с тем чтобы он отложил на время
в сторону любые планы открытия новых отделений, планы поглощения или
другие крупные новые деловые инициативы. Добровольное следование в
этом направлении должно быть отражено в плане действий.
93. План действий, подготовленный банком, должен получить
одобрение совета директоров и должен содержать разумные аргументы,
убеждающие орган банковского надзора в том, что слабые места будут
удовлетворительным образом разрешены в пределах приемлемого временного
периода. В некоторых случаях, например, если были нарушения правил
регулирования или если были предприняты в отношении данного банка
официальные надзорные действия, то могут быть основанные на законе
требования об официальном одобрении плана действий также и со стороны
органа банковского надзора.
94. В некоторых странах обязательства совета директоров в
отношении плана действий, а также графика его выполнения
сформулированы в письменном соглашении, подписываемом органом
банковского надзора и конкретным банком, и такой банк подпадает под
режим интенсивного надзора.
95. Совет директоров и менеджмента банка, а также и орган
банковского надзора должны осуществлять тщательный мониторинг
реализации плана действий. От банков следует требовать направлять в
орган банковского надзора регулярную обновляемую информацию о
прогрессе программы оздоровления на фоне плана действий. В свою
очередь, орган банковского надзора должен быть способен оценить,
имеется ли удовлетворительный прогресс или необходимы дополнительные
оздоровительные мероприятия. Обычно подобный метод помогает
восстановлению большого числа банков.
5.2.6. Принуждение к соответствию требованиям
оздоровительных мероприятий
96. Органы банковского надзора бывают вынуждены рассмотреть
необходимость применения всех имеющихся типов наказаний и санкций для
того, чтобы силой обеспечить соответствие рекомендациям и правилам
регулирования, установленным надзорными органами. Такие наказания и
санкции бывают разных типов - от предупреждений и установленных
штрафов за мелкие нарушения до значительных штрафов, налагаемых на
руководителей корпорации за крупные нарушения. Оздоровительные
мероприятия, такие, например, как смещение менеджеров, директоров или
акционеров, могут также использоваться для усиления прежних приказов
органов банковского надзора, которые не выполнялись. Важно, чтобы
наказания и санкции можно было налагать на сам банк или же на
соответствующих отдельных лиц. Исключительной санкцией является угроза
закрытия банка или отзыва банковской лицензии20.
97. Решение о закрытии банка или отзыва его лицензии должно
приниматься только в том случае, если становится совершенно ясно, что
данный банк не в состоянии платить своим настоящим и будущим
депозиторам и другим кредиторам или если операции данного банка
осуществлялись в ущерб интересам депозиторов и общественным интересам
в целом. Санкция, связанная с отзывом банковской лицензии, является
исключительной мерой и должна применяться с чрезвычайной
осторожностью, с тем чтобы избежать усугубления проблем для акционеров
данного банка и для финансовой системы в целом. Это не означает, что
инструмент отзыва лицензии не должен применяться вовсе, а означает
лишь то, что последствия данной акции должны быть тщательно взвешены и
подготовлены21. Обычно отзыв банковской лицензии должен сопровождаться
другими мерами стратегии разрешения банковских проблем (раздел 6).
98. Органам банковского надзора следует в качестве особого
условия оговорить временные рамки, в пределах которых банки обязаны
выполнять оздоровительные мероприятия. Эти временные рамки должны
учитывать степень срочности и серьезности проблем, включая риск
распространения инфекции. Если это обеспечивается положениями
банковского законодательства, органы банковского надзора могут
обращаться в суд для усиления своих мероприятий22.
99. Банки, получившие приказы или указания от органов банковского
надзора, могут в зависимости от местного законодательства выступить с
апелляцией против такого приказа. Учитывая важность проведения срочных
оздоровительных мероприятий, желательно, чтобы судебные
разбирательства не затягивались. В некоторых странах разработаны
механизмы, посредством которых некоторые решения органов банковского
надзора немедленно вступают в силу даже в том случае, если банк
оспаривает их в судах.
5.2.7. Консультации с другими организациями
100. Для органов банковского надзора (включая компании по
страхованию депозитов) было бы желательно иметь способность
действовать независимо от прочих государственных и судебных властей
при определении мероприятий, необходимых для преодоления банковских
трудностей, и при применении в отношении банков этих необходимых
оздоровительных мероприятий23. Обмен и совместное использование
информационных данных с другими организациями важны при выявлении
слабости банка, но, пожалуй, еще более важным является поддержание
связи с другими организациями при самой работе со слабым банком. При
применении оздоровительных мероприятий органам банковского надзора
необходимо решить, стоит ли консультироваться и информировать
правительство, центральный банк и другие органы регулирования об
оценке состояния банка и предполагаемом направлении действий. Органы
банковского надзора, как правило, заинтересованы во взаимных
консультациях с центральным банком, поскольку их действия могут
сказаться на отношениях центрального банка с данным слабым банком и
наоборот. Например, центральный банк может выразить желание исключить
слабый банк из списка избранных контрагентов своих операций в области
денежно-кредитной политики. И наоборот, принятое центральным банком
решение исключить данный банк из списка избранных контрагентов его
операций в области денежно-кредитной политики или из основных
платежных систем и систем расчетов может ограничить возможности
органов банковского надзора. Орган банковского надзора должен также
хорошо представлять себе обстоятельства, в которых он мог бы привлечь
правительственные органы и другие организации к участию в плане своих
мероприятий. Это относится, в частности, к тем организациям, которые
прямо заинтересованы в добром здравии данного банка. Двусторонние
соглашения, например, Меморандум о Взаимопонимании, заключаемые с
различными организациями (раздел 4.3.6), могли бы оказаться полезными
в ситуациях с проблемными банками, особенно если существует
потребность в безотлагательных действиях.
101. В некоторых странах органы банковского надзора могут
испытывать потребность в консультациях с Министерством финансов или
обращении в суд для решения вопроса об отзыве лицензии. Могут также
существовать специальные процедуры с участием Минфина и центрального
банка для решения проблем, связанных с ситуациями системного кризиса.
Здесь очень важно, чтобы каждый орган банковского надзора знал
соответствующие процедуры и был способен быстро их активизировать.
5.3. Работа с различными видами проблем
слабых банков
102. В этом разделе рассматривается то, каким образом необходимо
работать с различными видами проблем слабых банков, однако на
практике, конечно, каждый тип и вид слабости не проявляется
изолированно (по отдельности). Проблемный банк и его орган банковского
надзора будут вынуждены иметь дело с набором различных проблем
одновременно. Как уже отмечалось выше, ключом для возрождения слабого
банка являются выявление и количественное определение имеющихся
проблем и реализация всеобъемлющего и достоверного плана
оздоровительных мероприятий. В зависимости от обстоятельств раскрытие
информации о том, что данный банк приступил к реализации подобного
плана, может способствовать сохранению или разрушению доверия к такому
банку.
5.3.1. Достаточность капитала
103. Снижение покрытия капитала банка может иметь различные
объяснения. Наиболее распространенные включают в себя:
- стремительный рост активов, взвешенных по риску;
- сокращение абсолютной величины капитала, например, погашение
субординированных займов;
- общие убытки по банковским операциям;
- неблагоприятную динамику валютных курсов, если существует
валютное несовпадение между активами, взвешенными по риску, и
регулятивным капиталом.
104. Улучшение состояния капитала решает проблему симптомов.
Орган банковского надзора должен также стремиться понять в каждом
случае, почему снизилось покрытие капитала, чтобы определить, нужно ли
принимать другие меры.
В первом случае приведенных выше примеров орган банковского
надзора должен оценить, обладает ли данный банк финансовыми
возможностями, а также достаточным руководящим и организационным
потенциалом, чтобы справиться с этими новыми рисками. Во втором случае
орган банковского надзора должен определить, добровольно или
вынужденно произошло сокращение капитала данного банка. В третьем
случае должны быть выявлены причины, лежащие в основе потерь.
Временные потери, например, вызванные непредвиденными колебаниями на
рынке, предусматривают отношение, отличное от того, которое
применяется к банку, у которого убытки - это постоянное явление. В
четвертом случае орган банковского надзора должен оценить управление
банком своим риском потенциальных потерь, связанных с иностранными
валютами24.
105. Если коэффициент достаточности капитала данного банка упадет
ниже установленного органом банковского надзора или законом минимума,
то это явится сигналом для органа банковского надзора привести в
действие официальные мероприятия, направленные на восстановление
параметров данного соотношения проблемного банка.
106. Основным объектом рассмотрения органом банковского надзора
является вопрос, способен ли будет данный банк и как скоро
восстановить свой капитал до приемлемого уровня. Данный банк должен
будет, таким образом, предоставить органу банковского надзора четкие и
ясные заверения о том, как он намерен восстанавливать это соотношение
и в какие сроки с соответствующими промежуточными ориентирами.
107. Будет разумно со стороны органа банковского надзора
заручиться гарантией основных акционеров данного банка в том, что они
продолжат поддерживать этот банк и готовы поучаствовать в
восстановлении состояния капитала посредством капитальных вложений в
случае, если положение данного банка продолжит ухудшаться.
108. Если имеющиеся акционеры окажутся не в состоянии осуществить
необходимые вложения капитала, то могут рассматриваться и другие
варианты, например:
- реализация или секьюритизация активов, тем самым происходит
сокращение величины капитала, необходимого для поддержания деловой
активности;
- перенацеливание портфеля ценных бумаг с высокорискованных на
низкорискованные активы;
- сокращение операционных издержек и капитальных расходов,
включая выплату премиальных директорам и менеджменту;
- ограничение или лимитирование выплат дивидендов;
- ограничение погашения субординированной задолженности или
других инструментов;
- привлечение новых акционеров, способных вложить новый капитал.
109. Менее очевидными являются те проблемы, которые связаны со
значительным падением коэффициента достаточности капитала данного
банка, например, в связи с понесенными банком такими убытками, которых
не ожидал рынок от этого банка, однако этот уровень падения не
достигает еще минимума, установленного органами банковского надзора
или законодателем. Это может отрицательным образом сказаться на
доверии к данному банку, особенно если есть предположения о том, что в
будущем падение данного банка продолжится.
110. В подобных обстоятельствах вливание капитала (возможно,
восстанавливающее коэффициент достаточности капитала банка до уровня,
который был у него до того, как он понес убытки) может также быть
вполне приемлемым для убеждения акционеров и рынок в целом в том, что
положение банка остается безопасным. В таких случаях органу
банковского надзора потребуется тесное сотрудничество с менеджментом
данного банка.
5.3.2. Качество активов
111. Проблема качества активов может превратиться в "серьезную
проблему" различными способами. Резервирование и списание средств со
счетов могут привести к убыткам данного банка, вызывающим сокращение
коэффициента достаточности капитала. Однако, если даже данный банк
продолжит приносить прибыль, ненадлежащее качество активов может
по-прежнему создавать проблемы по трем основным причинам:
- если проблема не разрешается посредством надлежащего управления
проблемным кредитом, то списание ссуд, вероятно, останется
значительным или даже будет возрастать;
- проблемные кредиты, превышающие нормы банковского сектора,
могут сигнализировать не только о ненадлежащих стандартах кредитного
страхования, но, по всей вероятности, и о ненадлежащем управлении, что
может послужить предупреждением о зарождении повсеместных проблем;
- знание общественностью и рынком о сравнительно
неудовлетворительном управлении качеством активов данного банка может
отрицательно сказаться на доверии к нему, что приведет к изъятию
депозитов или росту издержек, связанных с привлечением средств.
112. Для решения проблем, связанных с качеством активов, проверки
на месте являются, как правило, наиболее благоприятным методом оценки
масштабов проблемы. Проверка должна концентрироваться на том,
насколько быстро и четко была выявлена проблема, связанная с
кредитованием; наличествует ли в данном банке подразделение по
управлению/разрешению проблем, связанных с кредитованием; насколько
Страницы: 1 2 |