ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ
К РАССМОТРЕНИЮ ЗАПРОСА ГРУППЫ
ДЕПУТАТОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ
ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ И ЗАПРОСА
ВЕРХОВНОГО СУДА РФ О ПРОВЕРКЕ
КОНСТИТУЦИОННОСТИ РЯДА ПОЛОЖЕНИЙ
ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 21 ИЮНЯ
1995 ГОДА "О ВЫБОРАХ ДЕПУТАТОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО
СОБРАНИЯ РФ"
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РФ
20 ноября 1995 г.
(ВКС 95-6)
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя
В.А. Туманова, судей Э.М. Аметистова, М.В.Баглая, Н.Т. Ведерникова,
Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, В.Д. Зорькина, А.Л.
Кононова, Т.Г. Морщаковой, В.И. Олейника, Ю.Д. Рудкина, Н.В.
Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С.
Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение Председателя В.А.
Туманова, проводившего на основании статьи 41 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации" предварительное изучение запроса группы депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания и запроса
Верховного Суда Российской Федерации,
установил:
1. Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания в своем
запросе, поступившем в Конституционный Суд Российской Федерации 10
ноября 1995 года, просят проверить конституционность Федерального
закона от 21 июня 1995 года "О выборах депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации" в части, касающейся
реализации избирательных прав граждан.
Заявители оспаривают конституционность статей 5, 32 - 39 (принцип
избрания половины депутатов по федеральным спискам избирательных
объединений и половины - по одномандатным избирательным округам);
части второй статьи 62 (исключение из распределения депутатских
мандатов избирательных объединений, получивших менее пяти процентов
голосов); статьи 11 (допустимое отклонение численности избирателей по
избирательным округам), статьи 14 (включение в избирательные списки
граждан Российской Федерации, находящихся за пределами Российской
Федерации, лишь при наличии у них заграничного паспорта).
Авторы запроса считают, что положения перечисленных статей
нарушают равноправие граждан, их избирательные права, не обеспечивают
равенство прав кандидатов в депутаты, представительный характер
Государственной Думы и противоречат, соответственно, статьям 3, 15,
18, 19, 32, 55 и 94 Конституции Российской Федерации.
3 ноября 1995 года в Конституционный Суд Российской Федерации
обратился Верховный Суд Российской Федерации с запросом о проверке
конституционности части второй статьи 62 Федерального закона "О
выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации". Данный запрос по своему предмету полностью
поглощается запросом группы депутатов Государственной Думы.
2. Регламентация избирательных процедур, которые оспариваются в
обращениях, может иметь, как свидетельствует мировой и общественный
опыт, различные решения, причем определяются они, как правило, не в
текстах конституций, а законодательным путем. От законодательного
органа зависит, будет ли избирательная система мажоритарной,
пропорциональной или смешанной, будет ли введен определенный процент
голосов избирателей, который необходимо собрать в поддержку списка
избирательного объединения, с тем чтобы оно имело право участвовать в
распределении депутатских мандатов; как будет определяться допустимое
отклонение численности избирателей в избирательном округе от единой
нормы представительства.
Выбор того или иного варианта и его закрепление в избирательном
законе зависит от конкретных социально-политических условий и является
вопросом политической целесообразности. Этот выбор осуществляет
представительный орган - Федеральное Собрание Российской Федерации - в
соответствии с правилами законодательной процедуры. В соответствии с
конституционным принципом разделения властей Конституционный Суд
Российской Федерации не вправе подменять законодателя. Согласно
Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде
Российской Федерации" он решает исключительно вопросы права (статья 3)
и должен воздерживаться от рассмотрения дел, в которых, по сути,
преобладают аспекты политической целесообразности.
3. Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации" был принят Государственной
Думой 9 июня 1995 года, одобрен Советом Федерации 15 июня 1995 года,
подписан Президентом Российской Федерации 21 июня 1995 года,
официально опубликован 28 июня 1995 года. Дата выборов - 17 декабря
1995 года - была определена Указом Президента Российской Федерации от
14 июля 1995 года N 700, положившим начало избирательной кампании. В
полной мере она развернулась после опубликования 22 августа 1995 года
в "Российской газете" Федерального закона "Об утверждении схемы
одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
второго созыва".
Обращение Верховного Суда Российской Федерации было получено
Конституционным Судом Российской Федерации 3 ноября 1995 года, а
обращение депутатов Государственной Думы - 10 ноября 1995 года, то
есть спустя пять месяцев после вступления оспариваемого Закона в силу
и более чем через два месяца после того, как началась избирательная
кампания, на той важной стадии избирательного процесса, когда
завершались выдвижение и регистрация кандидатов. Этот юридический факт
должен учитываться при решении вопроса о допустимости данных
обращений. Вместе с тем сам момент обращения свидетельствует о том,
что реальная позиция заявителей является в большей мере политической,
нежели правовой.
Очевидно, что каким бы ни было суждение Конституционного Суда
Российской Федерации относительно конституционности оспариваемых
положений избирательного закона, проведение судебного разбирательства
в ходе избирательной кампании, непосредственно перед голосованием
может неоправданно осложнить избирательный процесс, отрицательно
сказаться на волеизъявлении избирателей и, в конечном счете, повлиять
на результаты выборов. Конституционный Суд Российской Федерации
фактически превратился бы в участника избирательной кампании, что
противоречит его предназначению и принципам деятельности.
В ходе развернувшейся избирательной кампании уже возникли и
развиваются конкретные правоотношения, в рамках которых происходит
реализация избирательных прав граждан. Изменения в сложившихся
правоотношениях в связи с решением Конституционного Суда Российской
Федерации могли бы повлечь ущемления в этих правах и, в конечном
счете, нанести ущерб основным конституционным принципам избирательного
процесса.
4. Вопросы, поставленные заявителями, связаны во многом с
однозначно не вытекающими из Закона предполагаемыми результатами
выборов либо касаются обстоятельств, установление которых требует
исследования фактов. Конституционный Суд Российской Федерации
оценивает нормативные предписания с учетом реальной практики их
применения, то есть на основании изучения правоприменительных, в том
числе судебных, решений. Установление же фактических обстоятельств
относительно конкретных нарушений избирательных прав по заявлениям о
таких нарушениях входит в компетенцию судов общей юрисдикции. Согласно
части третьей статьи 3 Федерального конституционного закона "О
Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд
Российской Федерации должен воздерживаться от исследования такого рода
обстоятельств. В данном случае это относится к исследования возможных
нарушений равного избирательного права в результате нарезки
избирательных округов, подведения итогов выборов по избирательным
округам или неучастия в голосовании проживающих за пределами
Российской Федерации. Подобные нарушения подлежат устранению другими
судами.
Таким образом, следует признать, что обращения в Конституционный
Суд Российской Федерации в связи с указанными вопросами не
соответствуют критерию допустимости по смыслу Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Их рассмотрение было бы вторжением в компетенцию либо законодателя,
призванного обеспечить посредством правовой регламентации
представительный характер законодательного органа, либо судов общей
юрисдикции, обязанных устранять нарушения избирательных прав.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктами 1 и 2 части
первой статьи 43, статьей 78 и частью первой статьи 79
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации", Конституционный Суд Российской
Федерации
определил:
1. В принятии к рассмотрению запроса группы депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания и запроса Верховного Суда
Российской Федерации о проверке конституционности ряда положений
Федерального закона от 21 июня 1995 года "О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"
отказать.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по
данным запросам окончательно и обжалованию не подлежит.
3. Настоящее определение подлежит опубликованию в "Российской
газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации", а также в
"Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".
Председатель Конституционного Суда
Российской Федерации В.А. Туманов
Судья-секретарь Конституционного Суда
Российской Федерации Ю.Д. Рудкин
ПРИЛОЖЕНИЕ
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
судьи Конституционного Суда
Российской Федерации
Э.М. АМЕТИСТОВА
по определению Конституционного Суда Российской Федерации об отказе в
принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания и запроса Верховного Суда Российской Федерации о
проверке конституционности ряда положений Федерального закона от 21
июня 1995 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации"
На основании части первой статьи 76 Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" (далее - Закон о
Конституционном Суде) излагаю свое особое мнение, поскольку не
согласен с аргументацией и выводами рассматриваемого определения
Конституционного Суда.
1. Конституционный Суд признал, что обращения о проверке
конституционности ряда положений Федерального закона "О выборах
депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации" (далее - Закон о выборах) не соответствуют критерию
допустимости по смыслу Закона о Конституционном Суде по следующим двум
основаниям.
Во-первых, рассмотрение этих обращений было бы вторжением в
компетенцию законодателя, призванного обеспечить посредством
правовое регламентации представительный характер законодательного
органа.
Во-вторых, их рассмотрение было бы вторжением в компетенцию судов
общей юрисдикции, обязанных устранять нарушения избирательных прав
(см. пункт 4 определения).
2. Первое основание аргументируется следующими доводами.
Регламентация избирательных процедур, которые оспариваются в
обращениях, определяется, как правило, законодательным путем, и выбор
того или иного варианта избирательных систем и его закрепление в
избирательном законе зависит от конкретных социально-политических
условий и является вопросом политической целесообразности. Этот выбор
осуществляет Федеральное Собрание в соответствии с правилами
законодательной процедуры. Следуя конституционному принципу разделения
властей, Конституционный Суд не вправе подменять законодателя (пункт 2
определения).
Прежде всего, отметим, что никто не требовал от Конституционного
Суда делать выбор между вариантами избирательных систем. Заявители
просили Суд лишь проверить соответствие Конституции некоторых
положений Закона о выборах, которые, с их точки зрения, нарушают
конституционные права граждан.
Кроме того, законодательным путем определяется регламентация не
только избирательных систем, но и любых других вопросов, входящих в
сферу законодательного регулирования Федерального Собрания. В таком,
по сути своей, политическом органе, как Федеральное Собрание, выбор
любых законодательных решений зависит от социально-политических
условий и является вопросом политической целесообразности. В этом
смысле Закон о выборах не представляет собой исключения, и в
определении не приводятся какие-либо убедительные доводы в пользу
такой его исключительности.
Ни Конституция Российской Федерации, ни Закон о Конституционном
Суде не содержат каких-либо критериев для разделения законов на те,
при оценке конституционности которых возможна подмена законодателя
Конституционным Судом, и на те, при оценке которых эта подмена
невозможна. Не содержат они и каких-либо оснований для признания
недопустимости первых и допустимости вторых.
Поэтому первое основание отказа в рассмотрении представленных
обращений не представляется убедительным с фактической точки зрения и
не основывается на Конституции Российской Федерации и Законе о
Конституционном Суде.
3. В поддержку второго основания отказа приводятся следующие
аргументы.
Вопросы, поставленные заявителями, связаны во многом с
предполагаемыми результатами выборов либо касаются обстоятельств,
установление которых требует исследования фактов. Установление же
фактических обстоятельств относительно конкретных нарушений
избирательных прав по заявлениям о таких нарушениях входит в
компетенцию судов общей юрисдикции. Согласно Закону о Конституционном
Суде Конституционный Суд должен воздерживаться от исследований такого
рода обстоятельств. Это относится "к исследованию возможных нарушений
равного избирательного права в результате нарезки избирательных
округов, подведения итогов выборов по избирательным округам или
неучастия в голосовании проживающих за пределами Российской
Федерации. Подобные нарушения подлежат устранению другими судами"
(пункт 4).
Однако, во-первых, в определении перечислены далеко не все
оспариваемые в обращениях положения Закона о выборах и вопрос о
необходимости привлечения судебной практики для оценки
конституционности этих положений не решен.
Во-вторых, выводы о возможных или непременных результатах
применения ряда положений Закона (как упомянутых в определении, так и
иных) можно сделать исходя из самого содержания таких положений.
Например, из Закона о выборах следует, что представители избирательных
объединений, не преодолевших пятипроцентный барьер, не попадут в
Государственную Думу. Это означает, что голосовавшие за них избиратели
не будут иметь там своих представителей, а значит не смогут
осуществить свое равное право участвовать в управлении государством в
соответствии со статьями 19 и 32 Конституции Российской Федерации. Из
Закона о выборах однозначно следует также, что российские граждане,
проживающие за рубежом и не имеющие заграничных паспортов, а
подтверждающие свою принадлежность к российскому гражданству другими
документами согласно Закону "О гражданстве Российской Федерации", не
включаются в избирательные списки. Это означает, что такие граждане не
могут реализовать свои права, установленные в вышеупомянутых статьях
Конституции Российской Федерации.
Уже в настоящее время имеются и факты, свидетельствующие о
реальных последствиях применения Закона о выборах. Например, на
основании одной из норм Закона о выборах были образованы неравные по
численности избирательные округа. В результате голос избирателя одной
республики "весит" во много раз больше, чем голос избирателя другой.
Согласно другим нормам того же Закона для выдвижения кандидатов по
"партийным спискам" требуется собрать не менее 200 тысяч подписей
избирателей, а для выдвижения кандидатов в одномандатных избирательных
округах таких подписей должно быть собрано не менее одного процента от
общего числа избирателей данного избирательного округа. В результате
число подписей, необходимых для выдвижения одного "партийного"
кандидата, оказывается значительно меньшим, чем число подписей,
требуемых для выдвижения одного кандидата по одномандатному округу.
Таким образом, нарушается конституционный принцип равенства граждан в
их избирательных правах.
Оценка таких фактов Конституционным Судом не затронула бы
компетенции судов общей юрисдикции и была бы достаточной для
рассмотрения вопроса о допустимости обращений.
В-третьих, в случае обращения граждан в суды общей юрисдикции за
защитой своих избирательных прав эти суды должны будут
руководствоваться теми самыми положениями Закона о выборах,
конституционность которых ставится под сомнение заявителями. Возникает
вопрос: каким образом в этом случае такие суды смогут защитить
нарушенные права граждан?
Поэтому второе итоговое основание для отказа, использованное в
определении, также не представляется убедительным и в достаточной мере
основанным на Законе о Конституционном Суде.
4. Кроме того, в определении используются и другие доводы в
пользу решения об отказе в принятии обращений.
Так, в пункте 3 определения утверждается, что поскольку запросы о
рассмотрении Закона о выборах были получены Конституционным Судом в
самый разгар избирательной кампании, то "сам момент обращения
свидетельствует о том, что реальная позиция заявителей является в
большей мере политической, нежели правовой".
Не вдаваясь в обсуждение этого аргумента, который сам по себе
представляется весьма спорным, обратим внимание на следующее.
Практика Конституционного Суда свидетельствует, что в основе
подавляющего большинства запросов, поступавших от таких сугубо
политических органов, как Президент Российской Федерации, Совет
Федерации, Государственная Дума, депутаты Государственной Думы и
другие заявители, имеющие право обращения в Конституционный Суд с
просьбами о проверке конституционности законов, лежали мотивы
политической целесообразности. Все это, однако, не мешало Суду
принимать такие обращения к рассмотрению, поскольку в них ставились
конкретные вопросы права, которые Суд и решал, отвлекаясь при этом от
политических аспектов, когда таковые обнаруживались в рассматриваемых
делах.
В этом смысле запросы депутатов и Верховного Суда не являются
исключением. Вне зависимости от мотивов, которыми руководствовались их
авторы, они поставили на разрешение Суда сугубо правовые вопросы - о
том, что ряд положений Закона о выборах, по их мнению, нарушает
конституционные права граждан. Поэтому подозрение в политических
мотивах заявителей не может служить аргументом для отказа в принятии
дела к рассмотрению с точки зрения Конституции Российской Федерации и
Закона о Конституционном Суде.
В определении указывается далее, что, поскольку обращения были
получены Конституционным Судом на той стадии избирательного процесса,
когда завершались выдвижение и регистрация кандидатов, "этот
юридический факт должен учитываться при решении вопроса о допустимости
обращения" (пункт 3).
Но Закон о Конституционном Суде не содержит каких-либо
специальных требований, касающихся времени обращения с запросом, и не
связывает его допустимость с наличием или отсутствием юридических
фактов, подобных упомянутому в определении. В этом смысле единственное
условие допустимости акта, вытекающее из Закона, состоит в том, чтобы
на момент рассмотрения вопроса о его принятии он был действующим,
каковым и является Закон о выборах.
В определении говорится также, что любое суждение
Конституционного Суда относительно конституционности избирательного
закона может сказаться на волеизъявлении избирателей, повлиять на
результаты выборов, затронуть сложившиеся правоотношения, повлечь
ущемления избирательных прав граждан и, в конечном счете, "нанести
ущерб основным конституционным принципам избирательного процесса" (там
же).
Но Закон о Конституционном Суде никак не связывает проблему
допустимости с проведением каких-либо политических или иных кампаний,
включая избирательную. Более того, вопрос о допустимости акта на
стадии принятия дела к рассмотрению ни в коем случае нельзя связывать
с характером возможного решения Суда по принимаемому делу и вероятными
последствиями такого решения для общественных процессов и сложившихся
правоотношений. Это означало бы, что Суд руководствуется мотивами
политической целесообразности, а он должен действовать только на
основе Конституции Российской Федерации и Закона о Конституционном
Суде (см. статью 2 Закона о Конституционном Суде).
Кроме того, с точки зрения Закона о Конституционном Суде
обсуждать возможный характер будущего решения на стадии принятия дела
к рассмотрению недопустимо и потому, что "решения Конституционного
Суда Российской Федерации должны основываться на материалах,
исследованных Конституционным Судом Российской Федерации" (часть
первая статьи 74 Закона о Конституционном Суде), а такое исследование
проводится лишь на стадии рассмотрения дел в Конституционном Суде
(глава VII Закона о Конституционном Суде).
5. На основании всего сказанного выше приходится сделать вывод,
что определение Конституционного Суда об отказе в принятии к
рассмотрению запросов о проверке конституционности Закона о выборах
основано в большей мере на мотивах политической целесообразности, чем
на критериях допустимости обращений, установленных Конституцией
Российской Федерации и Законом о Конституционном Суде. |