О РАЗРЕШИТЕЛЬНОМ ПОРЯДКЕ ПРОПИСКИ ГРАЖДАН
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
КОМИТЕТ КОНСТИТУЦИОННОГО НАДЗОРА СССР
11 октября 1991 г.
N 26 (2-1)
(НЦПИ)
В связи с принятием Съездом народных депутатов СССР Декларации
прав и свобод человека Комитет конституционного надзора СССР по
собственной инициативе возобновил рассмотрение вопроса о
законодательстве по вопросам прописки и установил следующее.
Заключением Комитета конституционного надзора СССР от 26 октября
1990 года N 11 (2-1) было признано, что положения о прописке
ограничивают право граждан на свободу передвижения и свободу выбора
местожительства и должны быть устранены из законодательства путем его
пересмотра с целью замены разрешительного порядка прописки
регистрационным.
После принятия указанного Заключения не были, однако, приняты
необходимые меры к отмене или изменению положений о разрешительном
порядке прописки.
Положения о прописке, содержащиеся в действующих до настоящего
времени Положении о паспортной системе в СССР (утверждено
постановлением Совета Министров СССР от 28 августа 1974 г. N 677),
постановлении Совета Министров СССР от 28 августа 1974 г. N 678 "О
некоторых правилах прописки граждан", Положении о прописке и выписке
населения в городе Москве (утверждено постановлением Совета Министров
СССР от 25 июня 1964 г. N 585), постановлениях Совета Министров СССР
об ограничении прописки граждан в Ленинграде, Киеве и других
местностях, а также изданных на основе решений Правительства СССР
ведомственных актах и актах местных органов власти и управления,
возлагают на каждого гражданина обязанность получать от
административных органов разрешение на проживание или нахождение в
избранном им месте, предусматривают тем самым всеобщий
административный контроль за передвижением граждан внутри страны и
устанавливают ответственность за неисполнение соответствующих
положений. При этом возможность получения гражданином такого
разрешения в виде прописки поставлена в зависимость от наличия
различного рода условий и усмотрения административных органов,
осуществляющих прописку.
С принятием и введением в действие Декларации прав и свобод
человека отпали правовые основания для оставления в силе постановлений
Совета Министров СССР и других подзаконных актов, предусматривающих
разрешительную систему прописки на всей территории страны.
Статья 21 Декларации закрепляет право каждого человека на
свободное передвижение внутри страны, выбор местожительства и
местопребывания.
Декларация, равно как и международно-правовые акты (статья 13
Всеобщей декларации прав человека и статья 12 Международного пакта о
гражданских и политических правах), не допускает ограничения данного
права правительственными и ведомственными регламентами. Более того,
отсутствуют правовые основания для установления подзаконными актами
ограничений свободы передвижения для всех граждан и на всей территории
страны. В соответствии с указанным Международным пактом и по смыслу
Декларации о правах и свободах человека ограничения свободы
передвижения могут быть предусмотрены только законом и только в
случаях, когда это необходимо для охраны государственной безопасности,
общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав
и свобод других лиц.
Разрешительная система прописки, необоснованно ограничивая
свободу передвижения граждан, препятствует осуществлению гражданами
также и других прав и свобод.
В зависимость от наличия прописки поставлено трудоустройство
граждан. Установлена ответственность должностных лиц за прием на
работу граждан, проживающих без прописки (пункт 36 Положения о
паспортной системе в СССР). Пунктом 2 постановления Совета Министров
СССР от 25 июня 1964 года N 585 установлен прямой запрет принимать на
работу в г. Москве граждан, проживающих в других местностях. Эти и
другие аналогичные правила противоречат статье 40 Конституции СССР,
устанавливающей право граждан на выбор профессии, рода занятий и
работы, статье 23 Декларации прав и свобод человека, провозглашающей
право каждого человека на свободный выбор работы и отказ от работы,
статье 5 Основ законодательства Союза ССР и республик о занятости
населения и аналогичным положениям законов республик, закрепляющим
свободу выбора рода занятий и работы.
Правила о прописке противоречат положениям статьи 11 Конституции
СССР, статьи 24 Декларации прав и свобод человека, статьи 7 Закона
СССР "О собственности в СССР" и аналогичных статей законов республик о
собственности, закрепляющих право граждан владеть, пользоваться и
распоряжаться имуществом, находящимся в их собственности, по своему
усмотрению. Продажа, дарение гражданином принадлежащих ему жилых домов
и квартир, дач, гаражей, сдача их в аренду, совершение с ними других
сделок для многих местностей обусловлены в настоящее время тем, имеет
ли приобретатель или наниматель право на прописку в данном населенном
пункте. Необоснованно препятствуя развитию рынка жилья, правила о
прописке препятствуют также свободному предпринимательству, свободному
движению денег, товаров, услуг.
Ставя административные препятствия для выбора местопребывания и
местожительства, разрешительная система прописки непосредственно
затрагивает право граждан на свободу объединения в общественные
организации, на благоприятную окружающую среду, на образование, охрану
здоровья и отдых.
Имея в виду, что регистрация и учет граждан по месту их
жительства, равно как и установление условий и порядка удостоверения
фактов их постоянного или временного жительства, не связанные с
получением разрешения административных органов на нахождение,
проживание, работу, учебу и отдых в данной местности, не являются сами
по себе ограничением права на свободу передвижения, выбор
местожительства и местопребывания;
учитывая, что разрешительная система въезда, пребывания и выезда
может быть установлена в пограничных районах, местах нахождения
оборонных объектов и в других случаях, когда это необходимо для
обеспечения государственной безопасности, общественного порядка,
здоровья или нравственности населения или прав и свобод других лиц;
принимая во внимание, что вопросы введения обоснованных
ограничений свободы передвижения должны решаться только в законах,
принятых высшими представительными органами государственной власти,
для которых положения о разрешительной системе прописки, введенные
подзаконными актами, не являются обязательными;
руководствуясь статьей 124 Конституции СССР и статьями 21-23
Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР",
Комитет конституционного надзора СССР пришел к следующему
заключению:
1. Положения о прописке (постановление Совета Министров СССР от
25 июня 1964 г. N 585 "Об утверждении Положения о прописке и выписке
населения в городе Москве"; Положение о прописке и выписке населения в
городе Москве, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 25
июня 1964 г. N 585; пункты 6, 23, 26, 34-36 Положения о паспортной
системе в СССР, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от
28 августа 1974 г. N 677; постановление Совета Министров СССР от 28
августа 1974 г. N 678 "О некоторых правилах прописки граждан";
постановление Совета Министров СССР от 10 апреля 1981 г. N 351 "Об
ограничении прописки граждан в городах Кавказских Минеральных Вод и
прилегающих к ним населенных пунктах"; постановление Совета Министров
СССР от 5 марта 1982 г. N 183 "Об ограничении прописки граждан в
Пригородном районе Северо-Осетинской АССР"; постановление Совета
Министров СССР от 4 марта 1985 г. N 203 "Об ограничении прописки
граждан в г. Сочи"; постановление Совета Министров СССР от 6 августа
1985 г. N 737 "О некоторых ограничениях прописки граждан в г. Киеве";
постановление Совета Министров СССР от 24 декабря 1987 г. N 1476 "Об
ограничении прописки граждан в некоторых населенных пунктах Крымской
области и Краснодарского края", а также другие постановления
Правительства СССР по вопросам прописки) в части, обязывающей граждан
получать разрешение административных органов на проживание, устройство
на работу и учебу, приобретение в собственность жилых домов, квартир,
дач, гаражей, а также устанавливающей ответственность за нарушение
этих обязанностей, не соответствуют Конституции СССР, Декларации прав
и свобод человека и международным актам о правах человека.
2. Принятие настоящего Заключения не исключает применения правил
о прописке в качестве правил регистрации и учета передвижения граждан,
удостоверения факта их постоянного и временного местожительства, а
также введения законом ограничений свободы передвижения граждан, когда
это необходимо для обеспечения государственной безопасности,
общественного порядка, здоровья и нравственности населения, прав и
свобод граждан.
3. Положения о прописке, указанные в пункте 1 Заключения,
утрачивают силу с 1 января 1992 года. Исходить из того, что до этого
срока высшими представительными органами государственной власти будут
приняты акты о порядке регистрации и учета граждан по месту их
жительства, а также о сфере и условиях применения разрешительного
порядка въезда, проживания и выезда в отдельных местностях.
Положения о прописке, которые ограничивают право собственников по
своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащими
им жилыми домами, квартирами и другим имуществом, а также положения об
ответственности граждан за нарушение разрешительного порядка прописки
утрачивают силу с момента принятия настоящего Заключения.
4. Считать необходимым, чтобы органы прокурорского надзора
принесли протесты на ведомственные акты, акты местных органов власти и
управления, устанавливающие необоснованные ограничения права на
свободу передвижения, выбора местожительства и местопребывания, а
также на действия государственных органов по продаже права на
прописку. |