ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПОСТАНОВЛЕНИЯ ВЕРХОВНОГО
СОВЕТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 18 ДЕКАБРЯ 1992 ГОДА
N 2053-1 "О ТОЛКОВАНИИ СТАТЬИ 183 КОНСТИТУЦИИ
(ОСНОВНОГО ЗАКОНА) РСФСР"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РФ
19 мая 1992 года
(РГ 92-131)
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя
В. Д. Зорькина, заместителя Председателя Н. В. Витрука, судей Э. М.
Аметистова, Н. Т. Ведерникова, Г. А. Гаджиева, А. Л. Кононова, В. О.
Лучина, В. И. Олейникова, Н. В. Селезнева, О. И. Тиунова, Б. С.
Эбзеева
с участием представителей сторон:
В. Н. Подопригоры- председателя Комитета Верховного Совета
Российской Федерации по вопросам межреспубликанских отношений,
региональной политике и сотрудничеству, С. Е. Донцова- кандидата
юридических наук- представителей группы народных депутатов Российской
Федерации, направивших ходатайство в Конституционных Суд Российской
Федерации;
Г. С. Жукова- председателя Комитета Верховного Совета Российской
Федерации по вопросам работы Советов народных депутатов и развитию
самоуправления, И. В. Муравьева- заместителя председателя того же
Комитета- представителей Верховного Совета Российской Федерации как
стороны, издавшей акт;
руководствуясь статьями 165 и 165` Конституции Российской
Федерации, статьей 57 Закона Российской Федерации о Конституционном
Суде Российской Федерации,
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности
Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 18 декабря
1991 года N 2053-1 "О толковании статьи 183 Конституции (Основного
закона) РСФСР".
Основанием для рассмотрения Конституционным Судом России данного
дела в соответствии с частью первой статьи 58 Закона Российской
Федерации о Конституционном Суде Российской Федерации явилась
обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли
Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 18 декабря
1991 года по своему содержанию и форме Конституции Российской
Федерации.
Поводом к рассмотрению дела послужило ходатайство группы народных
депутатов Российской Федерации о проверке конституционности названного
Постановления. В ходатайстве содержится просьба признать
постановление Верховного Совета Российской Федерации от 18 декабря
1991 года N 2053-1 "О толковании статьи 183 Конституции (Основного
Закона) РСФСР" неконституционным.
Рассмотрев данное дело, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Законом Российской Федерации от 24 мая 1991 года "Об изменениях
и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" в статью 183
Конституции Российской Федерации, определяющую, что столицей России
является город Москва, было дополнительно включено следующее
положение| статус столицы, структура и компетенция органов власти и
управления города Москвы, устанавливаются законом РСФСР".
Постановлением Верховного Совета России от 18 декабря 1991 года "О
толковании статьи 183 Конституции (Основного закона) РСФСР" было
определено, что компетенция, порядок организации и деятельности
органов власти и управления города Москвы регулируется Законом
Российской Федерации от 6 июля 1991 года "О местном самоуправлении в
РСФСР". Указанные органы,кроме того, дополнительно наделялись
полномочиями краевых, областных органов власти и управления в
соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации в части,
не противоречащей Конституции Российской Федерации. В пункте 2
Постановления также устанавливалось, что "правоотношения, связанные со
статусом города Москвы как столицы РСФСР, в том числе взаимные права и
обязательства органов государственной власти и управления РСФСР и
города Москвы, регулируются отдельным законом РСФСР".
В ходатайстве народных депутатов России отмечалось, что
постановление Верховного Совета Российской Федерации от 18 декабря
1991 года не соответствует статье 183 Конституции Российской Федерации
(в редакции от 24 мая 1991 года). По их мнению, употребление
в указанной статье термина "закон" в единственном числе
свидетельствует о том, что законодатель одним актом, а именно законом
Российской Федерации, должен закрепить и статус Москвы-столицы, и
структуру органов власти и управления Москвы как города. Постановление
Верховного Совета России от 18 декабря 1991 года, как полагают авторы
ходатайства, напротив, исходит из того, что нет единства статуса
Москвы, а есть статус Москвы-города и Москвы-столицы.
Законодатель употребляет в Конституции термин "закон" для
обозначения акта высшей юридической силы, изданного высшим органом
власти, отличающегося от иных правовых актов. Норма статьи 183
Конституции Российской Федерации (в прежней редакции), рассматриваемая
в совокупности с другими нормами статей Конституции не позволяет
сделать вывод о том, сколько таких законов в данном случае необходимо
иметь- один или несколько. Этот вопрос не решен ни в статье 183
Конституции Российской Федерации в прежней ее редакции, ни в других
статьях Конституции в ныне действующей редакции (например, в статьях
3, 33, 36, 40, 44, 50, 52, 56, 61, 67, 67(11), 139, 166, 167, 168,
172).
Однако на четвертом Съезде народных депутатов России при дополнении
статьи 183 Конституции Российской Федерации воля законодателя была
направлена на то, чтобы урегулирование всего комплекса отношений,
связанных со статусом столицы, структурой и компетенцией органов
власти и управления города Москвы, осуществлялось в одном законе.
2. В соответствие с пунктом 8 статьи 109 Основного Закона Верховный
Совет России вправе толковать законы, в том числе Основной Закон
Российской Федерации. Однако по своему содержанию Постановление
Верховного Совета России от 18 декабря 1991 года "О толковании статьи
183 Конституции (Основного Закона) РСФСР" не является лишь актом
толкования. В нем не дано разъяснения употребляемых в статье 183
Конституции России понятий "статус столицы", "структура органов власти
и управления города Москвы", а по существу устанавливаются две новые
нормы, касающиеся компетенции, порядка организации и деятельности
органов власти и управления Москвы. При этом постановление Верховного
Совета России оперирует иными понятиями, чем законодатель в статье 183
Конституции Российской Федерации| в нем идет речь не о структуре и
компетенции органов власти и управления города Москвы, а о
"компетенции, порядке организации и деятельности" этих органов.
В Постановлении Верховного Совета Российской Федерации указано не
конкретный закон, а именно на Закон Российской Федерации "О местном
самоуправлении в РСФСР", которым должны регулироваться компетенция,
порядок организации и деятельности органов власти и управления города
Москвы, а также указано на необходимость регулирования статуса Москвы
как столицы Российской Федерации отдельным законом. Но ни в
Конституции Российской Федерации, ни в законе Российской Федерации "О
местном самоуправлении в РСФСР" не содержится указаний на то, что
действие данного закона распространяется на город Москву.
Нормоустановительный характер имеет и положение Постановления
Верховного Совета России о наделении органов власти и управления
города Москвы полномочиями краевых, областных органов власти и
управления.
Верховный Совет Российской Федерации вправе установить статус
столицы, структуру и компетенцию органов власти и управления города
Москвы только в форме закона. Принятием же Верховным Советом России
постановления, а не закона противоречит статье 183 Конституции
Российской Федерации как в ее прежней, так и в ныне действующей
редакции. Своим Постановлением Верховный Совет Российской Федерации
фактически внес изменение в Конституцию. Между тем внесение изменений
и дополнений в Конституцию относиться к исключительному ведению
Съезда народных депутатов России.
Таким образом, в Постановлении Верховного Совета Российской
Федерации был искажен смысл статьи 183 Конституции России.
3. Изменение статьи 183 Конституции Российской Федерации на шестом
съезде народных депутатов России, предусматривающее, что статус
столицы, структура и компетенция органов власти и управления города
Москвы устанавливаются законами Российской Федерации, а не одним
законом, не опровергает вывода о несоответствии рассматриваемого
Постановлением Верховного Совета России Конституции Российской
Федерации не только в ее прежней, но и в ныне действующей редакции.
Сам факт изменения статьи 183 Конституции Российской Федерации на
шестом съезде народных депутатов России является доказательством того,
что Верховный Совет Российской Федерации в свое Постановлении от 18
декабря 1991 года вышел за предела толкования.
Новая редакция статьи 183 Конституции Российской Федерации,
предусматривающая установления статуса столицы, структуры и
компетенции органов власти и управления города Москвы не одним, а
рядом законов, не подтверждает позиции Верховного Совета России
относительного того, что этот статус и компетенция названных органов
определяются, в частности, и Законом Российской Федерации "О местном
самоуправлении в РСФСР".
Конституция России в редакции от 21 апреля 1992 года не относит
Советы народных депутатов городов Москвы и Санкт-Петербурга к системе
местного самоуправления. Они входят в систему представительных органов
государственной власти наряду с федеральными органами государственной
власти, органами государственной власти республик в составе Российской
Федерации, краев, областей, автономных областей и автономных округов
(статья 85 раздела IV "Советы народных депутатов Российской Федерации
и порядок их избрания", раздел VII "Местное самоуправление в
Российской Федерации" Конституции России). Распространение
рассматриваемым Постановлением действия Закона Российской Федерации
"О местном самоуправлении в РСФСР" на город Москву противоречит этим
новым конституционным положениям о разграничении системы
представительных органов государственной власти и системы местного
самоуправления.
Постановление Верховного Совета России от 18 декабря 1991 года по
своему содержанию не соответствует и компетенции федеральных органов
государственной власти, закрепленной в редакции Конституции Российской
Федерации от 21 апреля 1992 года. Пунктом "г" части первой статьи 72
Основного Закона России к ведению федеральных органов государственной
власти отнесено установление общих принципов организации системы
органов представительной и исполнительной власти краев, областей,
автономных областей, автономных округов, городов Москвы и
Санкт-Петербурга, Что касается других вопросов, относящихся к статусу
города Москвы, то в соответствии с пунктами "а", "в" и "м" части
первой, частями второй и третьей статьи 84(11) Конституции Российской
Федерации их решение входит в совместную компетенцию федеральных
органов государственной власти и Московского городского Совета
народных депутатов.
В сфере совместного ведения федеральные органы государственной
власти издают Основы законодательства, в том числе по вопросам
установления новых принципов территориального деления и организации
местного самоуправления в краях, областях, городах Москве и
Санкт-Петербурге. В соответствии с федеральными законами Московский
городской Совет народных депутатов, руководствуясь пунктами "г" части
первой статьи 72, пунктами "а", "в", и "м" части первой, частями
второй и третьей статьи 84(11) и статьей 84(12) Конституции России,
вправе осуществлять в пределах своей компетенции собственное правовое
регулирование, принимая Устав города Москвы и другие правовые акты.
В силу пункта 66 раздела VIII Закона Российской Федерации от 21
апреля 1992 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного
Закона) Российской Советской Федеративной Республики" до принятия
предусмотренных статьей 84(11) Конституции России Основ
законодательства Российской Федерации по вопросам совместного ведения
федеральных органов государственной власти и краевых, областных,
Московского и Санкт-Петербургского городских Советов народных
депутатов применяются действующие законы Российской Федерации,
относящиеся к краевым, областным, Московскому и Санкт-Петербургскому
городским Советам народных депутатов, в части, не противоречащей
Конституции Российской Федерации. До принятия законов по указанным
вопросам, а также при противоречии действующих законов Конституции
краевые, областные, Московский и Санкт-Петербургский городские Советы
народных депутатов вправе осуществлять по этим вопросам собственное
правовое регулирование (часть третья статьи 84(11) Конституции
России).
Таким образом, Постановление Верховного Совета Российской Федерации
от 18 декабря 1991 года N 2053-1 "О толковании статьи 183 Конституции
(Основного Закона) РСФСР" не соответствует статье 183 Конституции
Российской Федерации в прежней и ныне действующей редакции, а также
пункту "г" части первой статьи 72, пунктам "а", "в" и "м" части
первой, частям второй и третьей статьи 84(11) и 85 Конституции
Российской Федерации.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 165 и 165`
Конституции Российской Федерации, статьей 32, пунктом 2 части первой
статьи 57, пунктами 1, 2, 3 и 6 части первой статьи 58, пунктом 2
части первой статьи 64 и частью второй статьи 65 Закона о
Конституционном Суде России, Конституционный Суд Российской Федерации
постановляет:
Признать Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 18
декабря 1991 года N 2053-1 "О толковании статьи 183 Конституции
(Основного Закона) РСФСР" не соответствующим Конституции Российской
Федерации.
В соответствии со статьями 49 и 50 Закона Российской Федерации о
Конституционным Суде Российской Федерации настоящее Постановление
Конституционного Суда Российской Федерации вступает в силу немедленно
после его провозглашения, является окончательным и обжалованию не
подлежит.
Согласно частям второй и пятой статьи 65 Закона Российской
Федерации о Конституционном Суде Российской Федерации с момента
провозглашения данного Постановления признаются не действующими
положения других нормативных актов, основанных на Постановлении
Верховного Совета Российской Федерации от 18 декабря 1991 года
N 2053-1 "О толковании статьи 183 Конституции (Основного Закона)
РСФСР", а правоотношения, оформившиеся на основании указанного
Постановления Верховного Совета Российской Федерации, приводят к
состоянию, существовавшему до его применения.
В соответствии со статьей 84 Закона Российской Федерации о
Конституционном Суде Российской Федерации данное постановление
подлежит опубликованию в "Ведомостях съезда народных депутатов
Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации" не
позднее чем в семидневный срок после его изложения. Постановление
должно быть также опубликовано в "Российской газете" и во всех других
печатных изданиях, где было опубликовано Постановление Верховного
Совета Российской Федерации от 18 декабря 1991 года N 2053-1 "О
толковании статьи 183 Конституции (Основного Закона) РСФСР".
В.Д.Зорькин,
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации,
Н.В.Витрук,
за секретаря
Конституционного Суда
Российской Федерации. |