ДОКЛАД О СОБЛЮДЕНИИ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА 1993 ГОД
ДОКЛАД
КОМИССИЯ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА ПРИ
ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
14 июня 1994 года
(РГ 94-161)
1.Введение
Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации в
соответствии со всеми полномочиями, предоставленными Указом Президента
РФ от 1 ноября 1993 г. N 1798, провела изучение положения дел с соблю-
дением прав человека в стране.
Настоящий доклад составлен на основании:
- материалов, предоставленных в Комиссию судами, правоохранитель-
ными органами, федеральными министерствами и ведомствами, профсоюзными
объединениями;
-информации, полученной от неправительственных правозащитных ор-
ганизаций России и международных организаций ("Мемориала", Комитета
солдатских матерей, фонда "Право матери", Московского центра по правам
человека, Международного Комитета Красного Креста, "Международной Ам-
нистии" и др.);
- специальных расследований некоторых массовых и серьезных нару-
шений прав человека, проведенных Комиссией;
- обобщения результатов сообщений средств массовой информации и
поступающих в Комиссию жалоб и обращений граждан;
- анализа внутреннего законодательства и международных правовых
актов о правах и свободах человека и гражданина.
Изучение показало, что Российская Федерация встала на путь серь-
езных намерений и действий в области прав человека как одной из основ
конституционного строя и формирования внутренней и внешней политики.
В Конституции России человек, его права и свободы объявлены выс-
шей ценностью и должны определять смысл, содержание и применение зако-
нов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного
самоуправления и обеспечиваться правосудием. Конституционные нормы о
правах и свободах человека в достаточной мере соответствуют междуна-
родным стандартам.
В связи с итогами Всемирной конференции по правам человека (Вена,
июнь 1993 г.) по поручению Президента России разработана и в июне с.г.
представлена на его рассмотрение "Федеральная программа действий в об-
ласти прав человека", в которой отражены новые реалии в жизни государ-
ства и общества.
В стране, наряду с традиционными структурами правовой системы,
создаются новые государственные учреждения по контролю, охране и защи-
те прав и свобод человека: образована соответствующая Комиссия при
Президенте с широким кругом полномочий; на основании Конституции РФ
учреждена должность и представлен в Федеральное Собрание законопроект
об Уполномоченном по правам человека, находится в завершающей стадии
решение вопроса о специализированной государственной структуре по за-
щите прав и покровительству граждан России, проживающих за ее пределами.
Сделаны шаги по укреплению возможностей судебной защиты прав че-
ловека в рамках существующей системы судов общей юрисдикции: на осно-
вании Конституции каждому предоставлено право обжалования в суд любых
решений и действий государственной администрации и общественных объе-
динений, в 1993 году изданы законодательные акты, облегчающие доступ к
правосудию и упрощающие судебную процедуру.
Принимались меры по правовому обеспечению процесса реабилитации
жертв политических репрессий и репрессированных народов, созданию ме-
ханизма исполнения законодательных актов по восстановлению справедли-
вости в отношении жертв тоталитарного режима.
В законодательной сфере прослеживалось стремление к сближению с
международными стандартами внутреннего законодательства, в той или
иной мере связанного с проблемой регулирования и защиты прав и свобод
человека: началось введение судов присяжных, усилены гарантии по защи-
те подозреваемых, обвиняемых в уголовном процессе, установлен судебный
контроль за арестом и заключением под стражу, упразднены некоторые ви-
ды уголовного наказания, сокращена сфера применения смертной казни,
устранена уголовная ответственность за некоторые виды деяний, что не-
редко являлось посягательством на осуществление человеком своих свобод
или сдерживанием инициативы личности в сфере хозяйственной и предпри-
нимательской деятельности.
В стране возникли и официально действуют многочисленные неправи-
тельственные правозащитные организации. Такие, как Общество "Мемори-
ал", Московская Хельсинкская группа, Центр содействия реформе уголов-
ного правосудия, Проектная группа по правам человека, фонд "Право ма-
тери" и другие помогают конкретным лицам, занимаются просветительской
деятельностью, оказывают большое влияние на формирование общественного
мнения в стране и за рубежом, а также на государственную политику в
сфере прав человека.
Россия занимает достойное место в системе международной защиты
прав и свобод человека. Она является участником подавляющего большинс-
тва важнейших международных соглашений, международных организаций и
специализированных учреждений ООН, СБСЕ; выступила в последнее время с
конструктивными инициативами о защите жертв вооруженных конфликтов, о
гуманитарной помощи беженцам, перемещенным лицам. При активном участии
России фактически приобрела статус общего принципа и утвердилась на
международной арене позиция, что нарушение прав человека не является
внутренним делом отдельного государства. Россия активно и результатив-
но отстаивала неприменимость принципа консенсуса в вопросах, связанных
с санкциями в адрес стран, нарушающих права человека.
Роль России в развитии международного сотрудничества и ее усилия
внутри страны в области прав человека получают со стороны международ-
ного сообщества.
Вместе с тем в стране происходят серьезные, порой широкомасштаб-
ные нарушения гражданских , политических и, особенно, социальных и
экономических прав и свобод человека, что создает социальную напряжен-
ность в обществе, питает антидемократические настроения, создает для
России внешнеполитические проблемы. Как показывают статистические дан-
ные и оценки специалистов, положение дел с соблюдением прав человека в
самое последнее время не имеет тенденций к улучшению.
Прежде всего нет положительных сдвигов по обеспечению прав чело-
века на достойный жизненный уровень, необходимый для поддержания здо-
ровья и благополучия его самого и его семьи, особенно в отношении лиц,
нуждающихся в социальной защите.
Продолжают распространяться явления дискриминации по националь-
ным, религиозным и другим признакам, которые служат одной из причин
увеличения потока беженцев и вынужденных переселенцев, права которых,
несмотря на принимаемые усилия, в должной мере не соблюдаются. На
проблему дискриминации, нетерпимости, расовых и национальных предрас-
судков, ксенофобии и антисемитизма было обращено особое внимание в не-
давнем совместном заявлении по правам человека Президента Российской
Федерации и Президента Соединенных Штатов Америки.
Обостряются проблемы по соблюдению прав человека в отношении рос-
сийских граждан и русскоязычного населения за рубежом, особенно в не-
которых государствах - бывших союзных республик СССР.
Не улучшается положение с соблюдением прав человека в местах ли-
шения свободы и предварительного заключения в особенности. Условия со-
держания арестованных и заключенных в некоторых учреждениях таковы,
что могут квалифицироваться в соответствии с международной Конвенцией
ООН N 39/46 от 10 декабря 1984 г. как жестокие и унижающие человечес-
кое достоинство.
Недостаточно урегулирован статус российских военнослужащих в об-
ласти фундаментальных прав человека,что способствует произволу и серь-
езным их нарушениям в Вооруженных силах , особенно в вопросах сохра-
нения жизни и здоровья . Хроническая нерешительность этих проблем вы-
нуждает заинтересованных лиц обращаться в международные организации. В
январе 1994 г. вопрос о нарушении прав человека в российских Вооружен-
ных силах, а также в тюрьмах обсуждался в Европарламенте и на сессии
Парламентской Ассамблеи Совета Европы.
Складывается неблагоприятная обстановка в области трудовых право-
отношений на рынке труда , обеспечения прав граждан на защиту от без-
работицы,проявляются элементы эксплуатации труда детей и подростков в
сфере частного предпринимательства и криминального бизнеса.
До последнего времени не прекращались попытки законодательной и
исполнительной властей по ограничению свободы деятельности средств
массовой информации и, соответственно, конституционного права граждан
на получение информации.
В условиях введенного в октябре 1993 г. чрезвычайного положения в
гор.Москве в нарушение международных правил и действовавшей Конститу-
ции России грубо попирались права человека на свободу и личную непри-
косновенность , на защиту от произвольного ареста. В связи с объявлен-
ной политической амнистией и безрезультатностью расследования и уста-
новления конкретных виновников превышения и злоупотребления властью
оказались незащищенными права лиц , пострадавших в событиях в гор.
Москве и других районах России.
Администрация некоторых субъектов Федерации , городов и регионов
активно сопротивляются реализации федеральных законов по обеспечению
прав человека, принятых в последнее время. Под предлогом разрядки кри-
миногенной обстановки продолжаются "чистки" населенных пунктов от не-
желательных элементов,в том числе и по этническим признакам , издаются
нормативные акты , ограничивающие права личности.
Неоправданно затягивается издание правительственных нормативных
актов о механизме восстановления прав реабилитированных и близких род-
ственников жертв политических репрессий.
Ниже более подробно освещаются некоторые острые проблемы соблюде-
ния прав и свобод человека:
- в связи с миграцией (беженцы и вынужденные переселенцы);
- в связи с реализацией прав на свободу передвижения и выбора места
жительства ;
- в пенитенциарной системе;
- в Вооруженных Силах;
- на рынке труда;
- в чрезвычайных ситуациях,
а также высказаны соображения по формированию структуры учреждений по
защите прав человека.
2.О соблюдении прав беженцев и вынужденных переселенцев
2.1. Законодательная база
В двадцатом веке мировое сообщество пришло к пониманию необходи-
мости обратить самое серьезное внимание на все возрастающую миграцию
населения, вынужденно покидающего места своего постоянного проживания
из-за войн, межнациональных конфликтов и других причин. Во время и
после второй мировой войны потоки беженцев охватили большую часть пла-
неты и стали одним из решающих факторов, который оказывает влияние на
стабильность многих государств.
С целью представления международной защиты беженцам и изыскания
окончательного решения их проблем Генеральная Ассамблея Организации
Объединенных Наций учредила в 1950 году Управление Верховного комисса-
ра Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ), приняла
Конвенцию о статусе беженцев 1951 г. и Протокол 1967 г., касающиеся
статуса беженцев.
В бывшем СССР проблема вынужденной миграции последовательно обос-
трялась. В связи с распадом СССР увеличились миграционные потоки на
территорию Российской Федерации из-за осложнения внутриполитической
обстановки во вновь образованных государствах, а также дискриминацион-
ной политики некоторых из этих государств по отношению к русскому и
русскоязычному населению. Более того, вынужденная миграция началась и
в пределах самой Российской Федерации.
Кроме того, по ряду причин на территории Российской Федерации
увеличилось число мигрантов из стран дальнего зарубежья.
В настоящее время в Российской Федерации проживают вынужденные
мигранты:
- из стран дальнего зарубежья;
- прибывшие на ее территорию из союзных республик еще до распада
СССР (до 8 декабря 1991 г.);
- прибывшие на территорию Российской Федерации из независимых го-
сударств - прежних союзных республик - после распада СССР до и после
введения в действия Закона "О гражданстве Российской Федерации" (6
февраля 1992 г.);
- изменившие место жительства в пределах Российской Федерации.
В связи с необходимостью правового регулирования процессов вынуж-
денной миграции Верховным Советом Российской Федерации 19 февраля 1993
г. были приняты и с 20 марта 1993 г. введены в действие законы "О бе-
женцах" и "О вынужденных переселенцах".
Закон "О беженцах" во многом соответствует Конвенции о статусе
беженцев и распространяется только на иностранных граждан, включая
граждан бывшего СССР, которые не являются гражданами Российской Феде-
рации.
Закон "О вынужденных переселенцах" распространяется преимущест-
венно на граждан Российской Федерации, представляя им дополнительные,
по сравнению с иностранцами права.
Все граждане бывшего СССР, которые вынуждены были изменить место
жительства по основаниям, предусмотренным Законом "О вынужденных пере-
селенцах", могут получить статус вынужденного переселенца, имея рос-
сийское гражданство. Однако для граждан бывшего СССР, прибывших на
территорию Российской Федерации до 6 февраля 1992 г., процедура приоб-
ретения российского гражданства резко усложнена. Она практически пре-
дусматривает их возвращение в государство, которое они вынуждены были
покинуть, что для большинства неприемлемо. Поэтому многие граждане
бывшего СССР, не дожидаясь приобретения российского гражданства, полу-
чили статус не вынужденного переселенца, а беженца.
Таким образом, беженцами на территории Российской Федерации могут
быть как граждане бывшего СССР, так и лица, прибывшие из стран дальне-
го зарубежья.
2.2 Распределение беженцев и вынужденных переселенцев по террито-
рии Российской Федерации
По данным МВД России, по состоянию на 1 января 1994 г. зарегист-
рировано 609085 лиц, вынужденно покинувших места своего постоянного
проживания и прибывших на территорию Российской Федерации. ФМС России
на ту же дату зарегистрировало 501933 беженца и вынужденных переселен-
цев.
Детальные данные о распределении этих лиц по территории Российс-
кой Федерации приведены в приложениях 1 и 2.
Анализ материалов, приведенных в указанных приложениях, показыва-
ет разительное несоответствие данных МВД России и ФМС России.
Очевидно, что число лиц, зарегистрированных ФМС России в качестве
беженцев или вынужденных переселенцев, не может быть больше числа лиц,
зарегистрированных местными органами МВД России.
Однако приведенные в приложении 1 данные по большинству районов и
субъектов Российской Федерации свидетельствуют об обратном. Например,
в Ленинградской области местными органами МВД зарегистрировано 1706
человек, а местными органами ФМС значительно больше - 4594, по Самарс-
кой области - 3809 и 19535 соответственно, в Хабаровском крае - 19 и
1083 соответственно.
Все это свидетельствует либо о плохо поставленном учете в этих
ведомствах, либо, что маловероятно, о сознательном искажении реального
положения. В результате искажаются истинные масштабы вынужденной миг-
рации населения.
Наиболее насыщен беженцами и вынужденными переселенцами Севе-
ро-Кавказский район - 0,928 проц., хотя распределение беженцев и вы-
нужденных переселенцев по отдельным субъектам Российской Федерации
этого района крайне неравномерно:
- Ингушская Республика - 25-50 проц.,
- Ставропольский край - 1,106 проц.,
- Кабардино-Балкарская Республика - 0,011 проц.
Выше среднего по Российской Федерации процент пребывания беженцев
и вынужденных переселенцев в Центрально-Черноземном районе Белгородс-
кая - 1,356 проц., Воронежская - 0,782 проц., Липецкая - 0,541 проц.
области) и Поволжском районе - 0,548 проц. (Саратовская - 0,778 проц.,
Самарская - 0,536 проц. области).
На уровне близком к среднему по Российской Федерации, находятся
Алтайский край - 0,225 проц., Калининградская - 0,424 проц., Новгород-
ская - 0,423 проц. и Тверская - 0,328 проц. области.
Из числа многочисленных субъектов Российской Федерации, процент-
ное пребывание в которых беженцев и вынужденных переселенцев более чем
вдвое меньше среднего по Российской Федерации, следует в первую оче-
редь отметить города Москва - 0,145 проц. и Санкт-Петербург - 0,048
проц., при среднем проценте беженцев и вынужденных переселенцев в це-
лом по Российской Федерации 0,339.
По "оценочным данным" ФМС России, на территории Российской Феде-
рации находится более 500 тысяч иностранных граждан и лиц без граждан-
ства, которые продолжают прибывать с нарушениями паспортно-визового
режима и фактически бесконтрольно. В Москве и Московской области осело
более 180 тысяч человек. Представительством УВКБ в Российской Федера-
ции зарегистрировано по состоянию на 1 января 1994 г. 46572 лица из
стран дальнего зарубежья, ходатайствующих о предоставлении статуса бе-
женца (Приложение 3).
Значительное расхождение между данными ФМС России и УВКБ вполне
объяснимо, так как ни ФМС России, ни правоохранительные органы в лице
МВД России и их службы на местах практически не в состоянии вести учет
находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и
лиц без гражданства из дальнего зарубежья в первую очередь из-за
"прозрачности" южных границ Российской Федерации.
Вместе с тем многие лица иностранного происхождения не собираются
регистрироваться в качестве беженцев и не являются таковыми, находясь
незаконно на территории Российской Федерации. Тем не менее, их необос-
нованно причисляют к беженцам, что усугубляет и без того не всегда
доброжелательное отношение к последним.
2.3 Мероприятия по оказанию помощи беженцам и вынужденным пересе-
ленцам
В соответствии с законами "О беженцах" и "О вынужденных пересе-
ленцах" координация деятельности министерств и ведомств Российской Фе-
дерации по проблеме беженцев и вынужденных переселенцев возложена на
ФМС России.
В 1992 г. была разработана и одобрена Правительством Российской
Федерации республиканская долговременная программа "Миграция", ориен-
тированная на поддержку вынужденных переселенцев, и беженцев в первую
очередь, из стран ближнего зарубежья.
По данным ФМС России, в соответствии с указанной программой вы-
полнен ряд мероприятий, в том числе:
- разработан и действует правительственый план приема и размеще-
ния беженцев и вынужденных переселенцев при их массовом прибытии в ус-
ловиях чрезвычайных ситуаций. Был организован прием вынужденных миг-
рантов из Приднестровья (50 тыс. человек), Южной Осетии (30 тыс. чело-
век), из зоны осетино-ингушского конфликта (60 тыс. человек), Абхазии
(40 тыс. человек), Таджикистана (105,5 тыс. человек);
- создано 24 центра временного размещения беженцев и вынужденных
переселенцев на 4,5 тыс. человек и в зоне осетино-ингушского конфликта
на 14,5 тыс. человек. Образованы и начали действовать центры меди-
ко-психологической реабилитации беженцев, подвергшихся насилию в зоне
вооруженных конфликтов, "Ватутинки" и "Магри";
- 207 тыс. особо нуждающимся вынужденным мигрантам выдано единов-
ременное денежное пособие;
- оказывается финансовая помощь в строительстве жилья и социаль-
ной инженерной инфраструктуры в 107 компактных поселениях для 65 тыс.
человек. Наиболее крупное из них в г. Борисоглебске Воронежской облас-
ти рассчитано на 22 тыс. человек для вынужденных мигрантов из Таджи-
кистана;
- при финансовой поддержке ФМС России ведется строительство жилья
для 9,3 тыс. семей (36 тыс. человек), расселяемых некомпактно;
- 12,1 тыс. семей получило долговременную беспроцентную денежную
ссуду для приобретения или строительства жилья;
- для 15,5 тыс. социально незащищенных вынужденных мигрантов, ко-
торые сами не в состоянии решить проблему обустройства на новом месте,
предоставлено или ведется строительство жилья.
Для регулирования процессов миграции населения на территории Рос-
сийской Федерации Правительством Российской Федерации заключен ряд
соглашений с правительствами стран ближнего зарубежья, которыми пре-
дусматривается, например, возможность беспрепятственного приобретения
в собственность занимаемого жилья в государстве выезда с правом сво-
бодного распоряжения жильем и другим имуществом, в том числе и их про-
дажей. Предусматривается перевод денежных средств в государства выезда
без уплаты налогов и пошлин и др.
В связи с тем, что этими соглашениями устанавливаются определен-
ные изъятия из действующих законодательств подписавших их государств,
они требуют ратификации парламентами, что до настоящего времени сдела-
но не было.
Для решения многоплановых миграционных проблем, в том числе выхо-
дящих за рамки проблемы беженцев и вынужденных переселенцев, ФМС Рос-
сии совместно с другими заинтересованными федеральными органами испол-
нительной власти разработала проект Федеральной миграционной програм-
мы. Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 февраля
1994 г. N 119 "О проекте Федеральной миграционной программы" он одоб-
рен и внесен на утверждение Федеральным Собранием Российской Федера-
ции. К сожалению, проект программы не был рассмотрен широкими кругами
общественности и в первую очередь самими беженцами и вынужденными пе-
реселенцами.
МВД России принят упрощенный порядок выезда за границу лиц, не
являющихся российскими гражданами и получивших временное убежище на
территории Российской Федерации.
Наряду с государственными организациями активную работу по оказа-
нию помощи беженцам и вынужденным переселенцам в их обустройстве на
новом месте жительства ведут общественные и международные организации,
из которых отметим следующие:
- Координационный совет помощи беженцам и вынужденным переселен-
цам ведет большую просветительскую работу, привлекая внимание к этой
проблеме российских, иностранных и международных организаций;
- Российский фонд помощи беженцам "Соотечественники" основные
усилия направляет на создание производственных предприятий беженцев и
вынужденных переселенцев. В настоящее время при непосредственном учас-
тии фонда или при его содействии создано и функционирует около 700 та-
ких предприятий;
- Международная организация по миграции оказывает экспертную и
консультативную помощь соответствующим российским государственным ор-
ганизациям, организует семинары с участием представителей государств
ближнего зарубежья. К настоящему времени оказана материальная помощь
двадцати пяти общинам вынужденных мигрантов (инструменты, станки, ми-
ни-тракторы, грузовые автомашины и др.). Начато в Тамбове и Новгороде
осуществление пилотных проектов расселения вынужденных мигрантов;
- УВКБ проводит учет лиц из дальнего зарубежья, обратившихся с
просьбой о предоставлении убежища, оказывает им материальную помощь,
финансирует их проживание и питание во временных лагерях, оказывает
методическую помощь представителям ФМС России.
2.4 Нарушения прав беженцев и вынужденных переселенцев
Анализ поступающих заявлений от частных лиц и общественных орга-
низаций, ведомственных документов, постановлений и распоряжений, из-
даваемых правительствами Российской Федерации и некоторых субъектов
Федерации, выявил ряд нарушений Конституции и законов Российской Феде-
рации и соглашений, заключенных Российской Федерацией.
Наиболее последовательно нарушает права и свободы человека и
гражданина, в первую очередь беженцев и вынужденных переселенцев, пра-
вительство столицы Российской Федерации г. Москвы, которое в этом воп-
росе вольно или невольно является "запевалой" для всей страны. Прави-
тельство г. Москвы считает, что город заполнили беженцы и вынужденные
переселенцы, от которых столица должна избавиться. Однако доля вынуж-
денных переселенцев и беженцев среди населения в г. Москве в 2,4 раза
меньше, чем в целом по стране.
Правительство г. Москвы, нарушая законы "О беженцах" и "О вынуж-
денных переселенцах", запретило Миграционной службе города регистриро-
вать ходатайства о признании прибывших в город лиц беженцами и вынуж-
денными переселенцами. Например, по данным правозащитного центра "Ме-
мориал", беженцы из Абхазии живут в г. Москве нелегально. Заботу о них
взяло на себя грузинское землячество, расселяя их по частным кварти-
рам. Эти лица постоянно подвергаются опасности быть выдворенными из
столицы в соответствии с распоряжением мэра от 5 ноября 1993 г. N
637-РМ как граждане, постоянно проживающие за пределами России (форму-
лировка распоряжения).
Правительство г. Москвы, явившееся инициатором Постановления Со-
вета Министров-Правительства России от 13 октября 1993 г. N 1049 "О
мерах по упорядочению временного пребывания беженцев в г. Москве", из-
данного "в целях обеспечения выполнения Указа Президента Российской
Федерации от 4 октября 1993 г. N 1580 "О дополнительных мерах по обес-
печению режима чрезвычайного положения в г. Москве", продолжает неза-
конно действовать в соответствии с этим постановлением и после отмены
режима чрезвычайного положения с 18 октября 1993 г. Указом Президента
Российской Федерации "О продлении режима чрезвычайного положения в го-
роде Москве" от 9 октября 1993 г. N 1615.
Не вызывает сомнения неправомерность этого Постановления Совета
Министров-Правительства Российской Федерации с момента его подписания.
Однако она становится еще более очевидной в связи с принятием 12 де-
кабря 1993 г. Конституции Российской Федерации и вступления ее в силу.
Такие выводы основываются на том, что рассматриваемым Постановле-
нием в частях с 1-й по 4-ю предусматривается переселить беженцев из
гостиниц и ведомственных общежитий в освобождающиеся военные городки
для их временного проживания. Однако эти лица, граждане бывшего СССР,
были расселены государственными органами власти, в том числе и Москвы,
для временного проживания до решения вопроса об их постоянном месте
жительства. Поскольку этот вопрос не решался многте годы, то фактичес-
ки занимаемые беженцами гостиницы и ведомственные общежития стали их
постоянным местом жительства. Здесь родились и стали подрастать их де-
ти, ушли из жизни некоторые старики, да и не только они. Работоспособ-
ные беженцы трудоустроились, дети поступили в учебные заведения, а
многие их закончили, и т. д. Эти лица фактически стали жителями Рос-
сийской Федерации и ее столицы. Их принудительное переселение в пункты
временного поселения явилось бы не чем иным, как депортацией в мирное
время.
Конституция Российской Федерации безоговорочно защищает права и
свободы всех лиц, находящихся на территории Российской Федерации, к
числу которых относятся также вынужденные переселенцы и беженцы.
Столь же незаконным, противоречащим международной Конвенции о
статусе беженцев и Закону Российской Федерации "О беженцах" является
часть 5-я рассматриваемого Постановления, в которой предлагается "Ми-
нистерству иностранных дел Российской Федерации совместно с ФМС России
обеспечить проведение переговоров с зарубежными государствами, с тер-
ритории которых прибыли беженцы, о заключении соглашений по вопросам
добровольного возвращения данной категории лиц..."
В соответствии с указанными Конвенцией и Законом "О беженцах" ре-
шение о возвращении в страну, которую покинул беженец, принимает толь-
ко он сам и никто не может принудить его к этому. Поэтому предлагаемые
переговоры могут явиться лишь ширмой для принудительной депортации бе-
женцев.
Не соответствует действующему законодательству Постановление Пра-
вительства г. Москвы от 7 декабря 1993 г. N 1122 "О мерах по упорядо-
чению временного проживания беженцев, проживающих в гостиницах и ве-
домственных общежитиях г. Москвы", принятое после отмены режима чрез-
вычайного положения в городе Москве во исполнение Постановления Совета
Министров-Правительства России от 13 октября 1993 г. N 1049. В част-
ности, пп.4.1, 6.1 и 7 о перемещении беженцев и, как сказано в п. 6.1,
вынужденных переселенцев из гостиниц и общежитий в центры временного
размещения за пределами Москвы при участии органов ГУВД г. Москвы.
Нагнетание напряженности московскими властями не остается без
последствий. Так, из 10 беженцев, умерших в гостинице "Южная", трое
умерло в период с октября 1993 г. по январь 1994 г. (Махмудов М.Н.,
52-х лет; Айрапетов Г.А., 43-х лет; Акопов, 63-х лет;), в гостинице
"Останкинская", корпус 3, из 15 смертей с 1990 г. за последние 3 меся-
ца умерло трое (Каспаров Р.А., 55-х лет; Батаханов С.Г., 58-ми лет;
Кудайбашев В.Б., 52-х лет). Во всех случаях смерть наступила от сер-
дечных приступов. В общежитии по адресу ул. Шокальского, 55, совершил
попытку самоубийства инвалид Оганесян К.В.
В обращении к Генеральному прокурору Российской Федерации жителей
общежития по Каширскому шоссе, д. N 11, в котором живут инвалиды и
одинокие матери, говорится, что в случае выселения будет предпринято
массовое самоубийство. Даже если этого не случится, достаточно того,
что инвалиды ВОВ и старики серьезно думают о самоубийстве.
В качестве отклика на постановление Правительства г. Москвы пос-
ледовали увольнения с некоторых предприятий жителей гостиниц, выселе-
ние из общежитий ХОЗУ МПС семей работающих на строительстве и др.
В целом по Российской Федерации имеют место факты препятствий
вступления в кооперативы, покупки квартир, самостоятельном строитель-
стве, трудоустройстве, получении мест на общем основании в общежитиях.
Более того, неоднократно поступают жалобы в связи с запрещением прожи-
вать на законных основаниях в приобретенных беженцами и вынужденными
переселенцами квартирах и домах.
Есть случаи отказа принимать прибывающих по направлениям ФМС Рос-
сии беженцев и вынужденных переселенцев в отдельных регионах страны.
Вопиющим фактом дискриминации вынужденных переселенцев и беженцев
является попытка изъятия ранее выделенной земли у переселенческого то-
варищества "Новосел" в Ферзиковском районе Калужской области. Послед-
ние мероприятие местных властей практически могут ликвидировать это
товарищество, насчитывающее около 200 переселенцев из Таджикистана. По
инициативе местных властей при участии представителя местного отделе-
ния ФМС России арестован счет товарищества, реальна угроза отключения
электроэнергии и т.п.
Встречаются факты волокиты, вымогательства и прямого противодейс-
твия обустройству беженцев и вынужденных переселенцев из Таджикистана
в Багратилновском районе Калининградской области.
Законами "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах" не предус-
матривается отказ в регистрации ходатайств о признании беженцем или
вынужденным переселенцем, если не определено место его жительства, од-
нако сплошь и рядом такие ходатайства не принимаются и не регистриру-
ются.
В связи с изложенным выше следует отметить, что до настоящего
времени продолжает применяться архаичный и дискриминационный, противо-
речащий статье 27 Конституции Российской Федерации порядок определения
места жительства любого гражданина на территории Российской Федерации
по его прописке. Ввиду своей особой важности эта проблема обсуждается
в специальном разделе доклада, но здесь уместно отметить, что, именно
ссылаясь на "установленный порядок определения места жительства", мно-
гие местные власти не проводят регистрацию вынужденных переселенцев.
Законами "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах" не предус-
матривается произвольное ограничение срока действия статуса мигрантов,
кроме однозначно оговоренных в них случаев, так же, как не предусмат-
ривается их периодическая перерегистрация. Тем не менее в Положении о
порядке признания лиц вынужденными переселенцами, зарегистрированном в
Минюсте России 7 декабря 1993 г., предлагается их ежегодный переучет,
а в удостоверении вынужденного переселенца предусматривается страницы
для соответствующих отметок. Эта мера практически означает, во-первых,
ограничение срока действия удостоверения, во-вторых, ущемление прав
российских граждан, каковыми являются вынужденные переселенцы.
Указанное выше Положение о порядке признания лиц вынужденными пе-
реселенцами содержит ряд неточностей и даже недопустимых положений,
которые могут быть использованы против интересов личности:
Во-первых, в ходатайстве о признании вынужденным переселенцем и
в ряде других документов предусматривается указание своей националь-
ности, а для детей - национальности их родителей без указания на право
не делать этого в соответствии со статьей 26 Конституции Российской
Федерации.
Во-вторых, ходатайство, карточка переучета семьи вынужденного пе-
реселенца и опросный лист ребенка содержат исчерпывающие персональные
данные, состав которых должен регулироваться законодательством, а дос-
туп к ним должен быть крайне ограничен, что не предусмотрено Положением.
В-третьих, от претендента на статус вынужденного переселенца тре-
буют документальных доказательств справедливости его притязаний.
Законами "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах" не предус-
матривается оплата беженцами и вынужденными переселенцами проживания в
пунктах временного поселения, в том числе гостиницах и ведомственных
общежитиях. Тем не менее такая мера предложена в постановлении Прави-
тельства г. Москвы от 7 декабря 1993 г. N 1122 и закреплена в Положе-
нии о центре временного размещения ФМС России.
Практикуется многократное переселение вынужденных переселенцев и
беженцев из одного пункта временного поселения в другой.
Законом "О беженцах" предусматривается обязанность лица для приз-
нания его беженцем обратиться с ходатайством по месту своего пребыва-
ния в соответствующий орган ФМС России, однако, в виду проволочек с
разработкой соответствующего положения и недостаточного количества
квалифицированных кадров, ФМС России до последнего времени такие хода-
тайства от лиц из дальнего зарубежья не принимает.
Законом "О вынужденных перселенцах" предусмотрено приобретение
этого статуса бывшим гражданином СССР, который принял российской граж-
данство, находясь уже на территории Российской Федерации. Такое право
позволяет бывшему гражданину СССР, получившему статус беженца, приняв
российское гражданство, получить статус вынужденного переселенца. Для
большинства беженцев, которые не собираются покидать Российскую Феде-
рацию, изменение их статуса на статус вынужденного переселенца совер-
шенно необходимо, так как последний дает гораздо больше прав. Однако
Закон "О гражданстве Российской Федерации" в редакции от 17 июня 1993
г. N 5206-1 так же, как и "Положение о порядке рассмотрения вопросов
гражданства Российской Федерации", утвержденное Указом Президента Рос-
сийской Федерации от 27 декабря 1993 г. N 2299, не решает проблему
приобретения российского гражданства для беженцев, прибывших на терри-
торию Российской Федерации до 6 февраля 1992 г., (ст. 18 Закона, п. 6
Указа). Этим самым права граждан бывшего СССР, оказавшихся на террито-
рии Российской Федерации до 6 февраля 1992 г., существенно ущемлены по
сравнению а правами граждан бывшего СССР, продолжающих жить за преде-
лами Российской Федерации.
Здесь следует отметить, что установленный Законом "О гражданстве
Российской Федерации" срок приобретения российского гражданства в уп-
рощенном порядке регистрации истекает 6 февраля 1995 года, и многие
граждане бывшего СССР, включая и вынужденных мигрантов, могут не ус-
петь приобрести российское гражданство.
Не выполняется Указ Президента Российской Федерации "О порядке
возвращения в места постоянного проживания беженцев и вынужденных пере-
селенцев на территориях Республики Северная Осетия и Ингушской Респуб-
лики" от 13 декабря 1993 г. N 2131;
Перечисленным выше не исчерпывается перечень нарушений прав и
свобод вынужденных переселенцев и беженцев, как действующими докумен-
тами исполнительной власти, так и при реализации действующих Законов и
международных соглашений Российской Федерации.
2.5 Выводы и предложения
Рассмотренные выше положение беженцев и вынужденных переселенцев
в Российской Федерации, законодательства и международные соглашения
Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Рос-
сийской Федерации и некоторых субъектов федерации, а также практика их
применения позволяют выработать следующие рекомендации по устранению
выявленных нарушений прав и свобод беженца и вынужденного переселенца
на территории Российской Федерации:
а) Правительство Российской Федерации отменить Постановление Со-
вета Министров-Правительства России от 13 октября 1993 г. N 1049 "О
мерах по упорядочению временного пребывания беженцев в г. Москве",
кроме пунктов 6 и 7, предусмотрев также целевое выделение средств г.
Москве для обустройства беженцев и вынужденных переселенцев в пределах
г. Москвы;
б) Правительству г. Москвы объявить утратившим силу Распоряжение
мэра г. Москвы от 5 ноября 1993 г. N 637-РМ "О введении особого поряд-
ка пребывания в городе Москве - столице Российской Федерации, граждан,
постоянно проживающих за пределами России" и другие распоряжения и
постановления органов власти г. Москвы, основанные на Постановлении
Совета Министров-Правительства России от 13 октября 1993 г. N 1049;
в) Министерству внутренних дел Российской Федерации и Министерст-
ву юстиции Российской Федерации в кратчайший срок завершить согласова-
ние Правил регистрационного учета граждан Российской Федерации по мес-
ту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации в
соответствии с Законом Российской Федерации "О праве граждан Российс-
кой Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жи-
тельства в пределах Российской Федерации" и представить их на утверж-
дение в Правительство Российской Федерации;
г) Комиссии по гражданству при Президенте Российской Федерации
разработать, согласовать с заинтересованными организациями и выйти к
Президенту Российской Федерации с предложением представить в порядке
законодательной инициативы на рассмотрение в Государственной Думе Рос-
сийской Федерации проект федерального закона, касающегося изменений и
дополнений к Закону "О гражданстве Российской Федерации" в части:
- продления срока приобретения российского гражданства в порядке
регистрации до 6 февраля 1997 года,
- признание гражданами Российской Федерации всех граждан бывшего
СССР (при их согласии), зарегистрированных в качестве беженцев и дли-
тельное время проживающих с постоянной пропиской или без таковой на
территории Российской Федерации,
д) Федеральной миграционной службе России:
- закончить создание региональных отделений ФМС выведя их из под-
чинения местным органам власти;
- закончить разработку Положения о порядке признания лиц беженцами;
- предусмотреть установление минимальной квоты на прием беженцев
и вынужденных переселенцев для каждого из субъектов Российской Федера-
ции;
- согласовать с Комиссией по правам человека при Президенте Рос-
сийской Федерации проект федеральной миграционной программы до ее рас-
смотрения Федеральным собранием Российской Федерации;
- привести в соответствие с российским законодательством, между-
народными договорами и соглашениями изданные ФМС России нормативные
документы;
- продолжить участие совместно с другими заинтересованными орга-
низациями, руководством Республики Северная Осетия и Ингушской Респуб-
лики по реализации Указа Президента Российской Федерации "О порядке
возвращения в места постоянного проживания беженцев и вынужденных пе-
реселенцев на территориях Республики Северная Осетия и Ингушской Рес-
публики" от 13 декабря 1993 г. N 2131;
- оперативно и действенно реагировать на нарушения прав беженцев
и вынужденных переселенцев во всех регионах Российской Федерации,
включая и ее столицу;
- рассмотреть целесообразность учреждения еженедельной массовой
газеты, освещающей проблемы миграции населения, в том числе беженцев и
вынужденных переселенцев;
- учесть в своей деятельности другие выявленные недостатки в ра-
боте ФМС с беженцами и вынужденными переселенцами;
е) Федеральной миграционной службе России совместно с федеральны-
ми органами исполнительной власти и Комиссией по правам человека при
Президенте Российской Федерации подготовить и внести в установленном
порядке в Правительство Российской Федерации проект федерального зако-
на о внесении дополнений и изменений в Законы Российской Федерации "О
беженцах" и "О вынужденных переселенцах", приведя их в соответствие с
Конституцией Российской Федерации, международными договорами и согла-
шениями Российской Федерации;
ж) Министерству финансов Российской Федерации:
- разработать в соответствии с Законом "О вынужденных переселен-
цах" положение о льготном кредитовании и субсидировании вынужденных
переселенцев для жилищного строительства, включая приобретение земель-
ных участков и строительных материалов;
- изыскать возможность резкого увеличения финансирования деятель-
ности ФМС России по созданию и поддержанию непосредственно или через
соответствующие фонды и общественные организации переселенческих орга-
низаций беженцев и вынужденных переселенцев, в том числе по созданию
производственных переселенческих предприятий;
з) Правительству г. Москвы изыскать возможность выделить недост-
роенные или требующие капитального ремонта здания или земельные участ-
ки для строительства жилищных зданий для вынужденных переселенцев за
счет их средств, средств их спонсоров при финансовой и материальной
поддержке правительства г. Москвы и Российской Федерации;
и) Местным органам власти оказывать всяческое содействие в обуст-
ройстве на их территориях беженцев и вынужденных переселенцев;
к) Рекомендовать федеральным органам исполнительной власти и ор-
ганам власти субъектов Российской Федерации направлять в Комиссию по
правам человека при Президенте Российской Федерации и в Федеральную
миграционную службу России издаваемые или нормативные правовые акты,
касающиеся прав беженцев и вынужденных переселенцев.
В дополнение к изложенному выше Комиссия по правам человека при
Президенте Российской Федерации считает необходимым:
А) Государственной Думе Российской Федерации:
- ускорить ратификацию двусторонних соглашений о регулировании
процессов переселения и защите прав переселенцев, заключенных Российс-
кой Федерацией с Латвией, Эстонией, Грузией, Туркменистаном, а также
Соглашение государств - членов СНГ о помощи беженцам и вынужденным пе-
реселенцам;
- разработать федеральный закон о статусе иностранных граждан в
Российской Федерации, который регулировал бы правовое положение иност-
ранных граждан и лиц без гражданства, устанавливал бы ответственность
за незаконное нахождение на территории России и нарушение ее Законов;
Б) Министерству иностранных дел Российской Федерации совместно с
другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти:
- активизировать подготовку и заключение Соглашений о регулирова-
нии процессов переселения и защите прав переселенцев с государствами
ближнего зарубежья, включая вопросы о масштабах переселения, возмеще-
ния расходов, связанных с приемом и обустройством вынужденных мигран-
тов, а также компенсациях за оставленное ими жилье и имущество;
- при подготовке и заключении международных договоров увязывать
решение политических, экономических и кредитно-финансовых вопросов с
проблемой соблюдения интересов и защиты прав соотечественников в госу-
дарствах ближнего зарубежья, учитывая международно признанные стандар-
ты в области прав человека и национальных меньшинств.
3. О соблюдении прав человека на свободу передвижения
и выбор места жительства
3.1 Положение дел
Среди наиболее острых проблем в области прав человека следует от-
метить продолжающееся нарушение права на свободу выбора места житель-
ства на территории Российской Федерации. Соответствующее право закреп-
лено в ст. 27 Конституции Российской Федерации. Тем не менее оно до
сих пор не соблюдается практически повсеместно на всей территории Рос-
сийской Федерации.
Существование разрешительного порядка регистрации по месту жи-
тельства (так называемая "прописка") было одним из наиболее позорных
институтов, оставшихся демократической России от советского прошлого.
Советский Союз, а позднее Россия всегда подвергались и подвергается
сейчас острой критике за сохранение этого полукрепостнического инсти-
тута.
Право человека на свободный выбор места жительства закреплено в
ст. 13 п. 1 Всеобщей декларации прав человека и в ст. 12 п. 1 Междуна-
родного пакта о гражданских и политических правах, который с 1976 г.
вступил в силу и имел на территории СССР, а ныне имеет на территории
России статус закона. В пакте это право сформулировано следующим обра-
зом: "Каждому кто законно находится на территории какого-либо государ-
ства, принадлежит в пределах этой территории право на свободное перед-
вижение и свободу выбора места жительства".
Тем не менее в советском праве это положение всегда оставалось
только декларацией.
17 июня 1993 г. Верховный Совет РФ принял, а 25 июня Президент РФ
подписал Закон "О праве граждан Российской Федерации на свободу перед-
вижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Фе-
дерации". Этим Законом в соответствующей области российское законода-
тельство было полностью приведено в соответствие с принятыми на себя
Россией международными обязательствами.
Закон заменил разрешительный характер прописки регистрационным.
Было также установлено, что регистрация или отсутствие таковой не мо-
гут служить основанием ограничения или условием реализации прав и сво-
бод граждан" (ст. 3 Закона). Предусмотрена была также возможность су-
дебного обжалования действия или бездействия государственных или иных
органов, затрагивающих право граждан на свободу передвижения, выбор
места пребывания и жительства в пределах РФ.
Было установлено, что Закон вступает в силу 1 октября 1993 г. К
этому времени должны были быть разработаны правила его применения.
Следует заметить, что никаких правовых актов, отменяющих или изменяю-
щих дату вступления Закона в силу, опубликовано не было.
Позднее основное содержание названного Закона было закреплено в
Конституции РФ, одобренной всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.
Ст. 27 Конституции гласит: "Каждый, кто законно находится на террито-
рии Российской Федерации имеет право свободно передвигаться, выбирать
место пребывания и жительства". В соответствии со ст. 18 Конституции
это право является непосредственно действующим (т.е. для его осуществ-
ления не требуется принятия каких-либо специальных законов или тем бо-
лее подзаконных актов). Право это может быть ограничено, в соответст-
вии со ст. 56 Конституции, только при объявлении чрезвычайного положе-
ния.
Тем не менее ни Закон, ни соответствующая статья Конституции в
настоящее время не соблюдаются на всей территории Российской Федера-
ции. Особенно остро складывается положение в городах и местностях, где
прописка всегда была затруднена и сильно ограничивалась - прежде всего
в Москве и Санкт-Петербурге, в других крупных городах, в курортных зо-
нах, на Северном Кавказе и т.д. Разрешительный характер приписки сох-
раняется в России в полном объеме. Исполнительные органы полностью иг-
норируют и Закон, и Соответствующую статью Конституции, иногда ссыла-
ясь на отсутствие соответствующих правил применения (подзаконных ак-
тов), иногда же вовсе ни на что не ссылаясь.
Следует заметить, однако, в качестве положительного обстоятельст-
ва, что известны случаи, когда граждане, чьи права на свободу выбора
места жительства были нарушены, обращались в суды, и суды удовлетворя-
ли их иски, основываясь исключительно на соответствующих положениях
Конституции (в г. Москве). Ясно, однако, что ситуацию, когда осуществ-
ление одного из основных конституционных прав может быть достигнуто
только через суд, нормальной признать нельзя.
К сожалению, приходится констатировать особо неправовую, антикон-
ституционную позицию,занятую Правительством Москвы, которое решительно
отказывается действовать в этом вопросе в соответствии с Конституцией
РФ и законом о свободе передвижения и выбора места жительства. Так,
еще до всенародного одобрения Конституции (но уже после вступления в
силу Закона), Правительство Москвы приняло распоряжение о введении в
действие "Временного положения об особом порядке пребывания в городе
Москве". Этим распоряжением с 15 ноября 1993 г. в городе был введен
"режим особого пребывания", в соответствии с которым были установлены
специальные высокие пошлины и сборы за каждый день пребывания приезжих
в Москве.
С 1 июля 1994 г., уже после вступления в силу Конституции РФ,
Правительство Москвы ввело специальную плату за прописку в Москве для
иногородних (не отменяя при этом и разрешительного характера пропис-
ки). Граждане России, прибывающие на постоянное жительство их иных
местностей, платят за прописку в размере 500 минимальных размеров оп-
латы труда. Ясно, что тем самым грубо нарушается принцип равенства
граждан перед законом, а также устанавливаются непомерные сборы, пре-
пятствующие осуществлению гражданами своих конституционных прав на
свободу места жительства.
Для граждан стран СНГ соответствующий сбор составляет 1000 мини-
мальных размеров оплаты труда, а для лиц из "дальнего зарубежья" -
1500. Введение таких сборов также является нарушением Закона о свободе
передвижения и Конституции, ибо соответствующая норма относится ко
всем, "кто законно находится на территории Российской Федерации" (а
значит, и ко всем, кто въехал на территорию РФ по визе или в соответс-
твии с установленным безвизовым режимом). Особенно остро это затраги-
вает беженцев из стран СНГ (см. соответствующий раздел).
Необходимо заметить, что ссылки властей Москвы (а также Санкт-Пе-
тербурга и других городов) на необходимость приписки в целях борьбы с
преступностью не выдерживают критики. Дело не только в том,что целесо-
образность не может быть поставлена над правом. Преступники ни в коей
мере не стараются формально зафиксировать свое пребывание в Москве или
ином городе, куда они прибыли с целью совершения преступления. Они
просто живут без приписки и стараются быстрее скрыться с места прес-
тупления. Те же, кто по каким-либо причинам хочет формально остаться в
Москве, располагают достаточными суммами, чтобы заплатить любые непо-
мерные поборы или взятки. Реально от антиконституционных действий
властей страдают исключительно рядовые граждане.
3.2 Предложения
Для обеспечения конституционного права граждан на свободу перед-
вижения, выбор места пребывания и жительства необходимо:
- потребовать от администрации всех субъектов Федерации незамед-
лительно отменить все без исключения дискриминационные постановления и
распоряжения, ограничивающие права граждан Российской Федерации;
- запретить установление непомерных сборов и пошлин, фактически
препятствующих осуществлению гражданами России их конституционных
прав;
- предложить МВД в кратчайшие сроки завершить разработку, произ-
вести необходимые согласования и ввести в действие систему правил,
обеспечивающих осуществление прав граждан РФ на свободу передвижения,
выбор места пребывания и жительства на территории РФ в соответствии со
ст. 27 Конституции и Законом Российской Федерации "О праве граждан
Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и
жительства в пределах Российской Федерации";
- предложить МВД разработать и ввести в действие систему правил
относительно недискриминационной регистрации по месту жительства всех
иностранцев и лиц без гражданства, на законном основании находящихся
на территории Российской Федерации.
4.О соблюдении прав человека в заведениях
пенитенциарной системы
Учреждения пенитенциарной системы России по-прежнему остаются
местом постоянных и массовых нарушений прав человека. Всего в Российс-
кой Федерации по состоянию на 1 января 1994 года действовало 1076 раз-
личных колоний, тюрем, следственных изоляторов, лечебно-трудовых про-
филакториев и других заведений, в которых содержалось 876.003 челове-
ка, или 0,6% всего населения страны (более подробные данные в приложе-
нии N 4).
После серии массовых беспорядков в колониях и тюрьмах в 1990 -
1991 гг. были сделаны некоторые шаги по реформированию пенитенциарной
системы. 12 июня 1992 г. принят Закон РСФСР О внесении изменений и до-
полнений в Исправительно-трудовой, Уголовный и Уголовно-процессуальный
кодексы РСФСР, направленный на устранение наиболее вопиющих нарушений
прав человека в местах исполнения уголовных наказаний:
- приняты меры по поддержанию семейных и социальных связей заклю-
ченных - отменены ограничения в переписке, увеличено число свиданий,
предоставлены права на телефонные разговоры;
- отменены наиболее бесчеловечные меры воздействия (смирительные
рубашки и др.), изменены условия содержания в штрафных и дисциплинар-
ных изоляторах и помещениях камерного типа;
- облегчены материально-бытовые условия - отменены запрещения на
покупку продуктов и предметов первой необходимости в магазинах ИТУ;
беременным женщинам и женщинам, имеющим детей в домах ребенка при ко-
лониях, несовершеннолетним, инвалидам 1 и 2 группы, мужчинам старше 60
и женщинам старше 55 лет предоставлен ряд льгот по режиму содержания;
- улучшены условия оплаты труда - введена гарантированная мини-
мальная заработная плата, время работы в местах лишения свободы засчи-
тывается в общий трудовой стаж, предоставляются ежегодные оплачиваемые
отпуска продолжительностью двенадцать рабочих дней, в том числе и с
выездом за пределы колонии;
- заключенным предоставлена возможность направлять жалобы в суд и
иные государственные органы без предварительного просмотра их админис-
трацией, установлены правила, обеспечивающие свободу совести.
Положения вышеназванного Закона и других нормативных правовых ак-
тов приближают режим содержания осужденных к Минимальным стандартным
правилам обращения с заключенными, принятым Конгрессом ООН по предуп-
реждению преступности и обращению с правонарушителями в 1955 г.
4.1 Положение дел в местах лишения свободы
Фактическое положение в системе пенитенциарных заведений еще да-
леко от общепризнанных международных норм и простых норм нравственнос-
ти. Эта система не исправляет, а морально и физически калечит заклю-
ченных, развращает персонал и воспроизводит криминогенную опасность в
обществе. Это подтверждается официальными документами государственных
учреждений, неправительственных организаций, международных органов и
многочисленными жалобами осужденных и подследственных. В числе всех
жалоб и обращений, поступивших в Комиссию по правам человека при Пре-
зиденте Российской Федерации, более трети поступили из исправитель-
но-трудовых учреждений.
Проблема с состоянием прав человека в колониях, тюрьмах и изоля-
торах отрицательно влияет на международный авторитет России. 20 января
1994 года Европейский парламент, "будучи осведомлен об инициативах
"Международной амнистии", "Международного общества прав человека",
российского Комитета солдатских матерей и др.", принял резолюцию, в
которой обратил внимание на серьезные нарушения таких прав человека,
как "плохое обращение и бесчеловечные условия в российских тюрьмах,
..., насилие в отношении беспризорных детей и подростков в тюрьмах", и
призвал Совет Европы и государства-члены "настойчиво добиваться в от-
ношении с Россией улучшения этой ситуации" и поручил довести резолюцию
до сведения Совета, Комиссии, правительств государств-членов и прави-
тельства России".
К общим и наиболее существенным недостаткам пенитенциарной систе-
мы следует отнести следующее:
- материально-техническая база многих колоний и других заведений
находится в критическом состоянии и не обеспечивает самых элементарных
условий жизнедеятельности людей. Исправительные учреждения, как прави-
ло, размещаются на базе тюремных заведений дореволюционной России, в
неприспособленных зданиях бывших монастырей, казарм, конюшен или пост-
ройках 30-х годов, возведенных во времена массовых репрессий. Многте
их них за годы непрерывной эксплуатации пришли в негодность и даже
опасны для размещения людей;
- крайне низкий уровень медицинского обслуживания. Практически
повсеместно медчасти пенитенциарных учреждений не укомплектованы шта-
тами врачей и другого персонала, ощущается острый недостаток медика-
ментов, оборудования, инструментария. Медицинские работники подчинены
и зависят от администрации, права врачей ограничены. Недостатки меди-
цинского обслуживания, наряду с плохим питанием и несоблюдением сани-
тарно-эпидемиологического режима, ведут к массовому распространению
туберкулеза. Заболеваемость этой болезнью в пенитенциарных учреждениях
выше в 17, а смертность - в 10 раз, чем на воле. Только часть туберку-
лезных больных содержится в специальных колониях, остальные живут в
обычных. На 1 января 1994 г. таких больных в учреждениях системы ГУИН
числилось 22.224 человека, что составляет 4,5% от всей численности
заключенных. В Оренбургской области, например, на лечение одного ту-
беркулезного больного расходуется средств в 100 раз меньше, чем пре-
дусмотрено нормативами России, а обследование на заболевание проходят
лишь 62 процента заключенных;
- спад производства и переход на новые формы хозяйствования край-
не отрицательно сказались на трудовой занятости в колониях и соответс-
твенно ухудшились материально-бытовые условия содержания заключенных.
в январе 1994 г. не были обеспечены работой 124,9 тысячи заключенных в
колониях системы ГУИН, 40 процентов предприятий отказались от произ-
водственной кооперации с учреждениями исполнения наказаний. Безработи-
ца в колониях продолжает расти. Широко распространен тяжелый, неквали-
фицированный труд, особенно в лесных колониях, в неблагоприятных кли-
матических условиях. Отмечаются факты нарушений в оплате и охране тру-
да, привлечения к сверхурочным работам. Из-за отсутствия заработка зак-
люченные не в состоянии выплачивать алименты, помогать семьям, приоб-
ретать продукты питания, предметы первой необходимости. Учреждения
имеют огромные задолжности перед поставщиками, что отражается на мате-
риальном обеспечении, предоставлении коммунальных услуг и особенно на
продовольственном снабжении. Принимаемые правительством России в пос-
леднее время, а также местной администрацией в ответ на обращение Ко-
миссии по правам человека меры пока не оказывают заметного влияния на
экономическое положение в колониях. Вместе с тем необходимо воздер-
жаться от реализации идеи включения учреждений исполнения уголовных
наказаний в систему предпринимательства любых организационно-правовых
форм, что привело бы к использованию заключенных в качестве дешевой
рабочей силы для извлечения прибыли;
- произвол и насилие, жестокое обращение с заключенными превраща-
ют места лишения свободы в зоны, опасные для жизни и здоровья челове-
ка. Грубость, избиения, наказания за незначительные проступки, необос-
нованное применение спецсредств, систематические "обыски", проводимые
с участием подразделений специального назначения с собаками, имеют
большое распространение. Не изжит, иногда и поддерживается администра-
цией, произвол одних заключенных против других, широко используется
сеть осведомителей и провокаторов. Все это покоится на искаженных взг-
лядах о целях уголовных наказаний, назначении пенитенциарных учрежде-
ний и питает стойкий антагонизм интересов и отношений администрации
мест лишения свободы и заключенных.
В процессе проверок исправительных учреждений органы прокуратуры
в 1993 году освободили из штрафных и дисциплинарных изоляторов более 2
тысяч человек в связи с необоснованным применением администрацией мер
воздействия, опротестовали около 600 неправомерных актов, внесли свыше
2 тысяч представлений. По результатам этих проверок более 1,9 тыс. ра-
ботников ИТУ привлечены к дисциплинарной ответственности, 82 уволены
из органов внутренних дел, десятки привлечены к уголовной ответствен-
ности. Каждый четвертый из обратившихся в Комиссию по правам человека
заключенных жалуется на произвол и насилие и другие нарушения режима
содержания.
Трудные условия созданы при этапировании заключенных, а также в
колониях для несовершеннолетних, женщин и лесных колониях.
Этапирование производится в переполненных специальных автомашинах
и вагонах, без элементарных условий для жизнедеятельности, зачастую на
большие расстояния. Люди испытывают физические страдания, полностью
находятся под бесконтрольной властью конвоя. Правовая защищенность зак-
люченных на этапе хуже, чем в других местах лишения свободы.
Женские колонии и колонии для несовершеннолетних созданы не во
всех регионах, поэтому большинство женщин, подростков, особенно дево-
чек, отбывают наказания вдали от дома, теряют связи с семьями, не по-
лучают моральной поддержки от своих близких. Условия режима не всегда
учитывают физиологические и возрастные особенности этих категорий зак-
люченных.
Лесные колонии обычно расположены в глуши, в тяжелых климатичес-
ких условиях. Все виды снабжения и контроль за содержанием в них го-
раздо хуже, чем в других местах.
Отсутствует эффективный надзор и контроль за содержанием заклю-
ченных и действиями администрации. Органы прокуратуры не в состоянии
осуществлять постоянный и всеобъемлющий надзор за местами лишения сво-
боды. Ослаб контроль и со стороны других государственных структур и
общественных организаций. В результате многие факты нарушений прав че-
ловека остаются нерасследованными, а виновные уходят от ответственнос-
ти.
Одной из бед пенитенциарной системы является также малочислен-
ность и слабая социальная обеспеченность персонала. Это ведет к текуч-
ке кадров, отражается на профессиональном уровне и служебной дисципли-
не работников и в конечном счете на положении дел в исправительных уч-
реждениях. Нагрузка на персонал чрезмерная. В пенитенциарных учрежде-
ниях развитых стран соотношение персонала и заключенных составляет
1:2, а в некоторых (Дания, Швеция) даже 1:1,а в России это соотношение
равняется 1:6. Увеличение численности персонала, проведенное осенью
1993 г., и меры, намеченные в постановлении Правительства Российской
Федерации N 1355 от 30.12.93 г. "О первоочередных мерах по укреплению
материально-технической базы следственных изоляторов и тюрем МВД Рос-
сийской Федерации и усилении социальной защиты указанных учреждений",
обстановку кардинально не изменили. По оценкам специалистов, числен-
ность переменного состава колоний, изоляторов и тюрем в предстоящие
годы будет возрастать, и весьма существенно. Безработица, экономичес-
кие и финансовые трудности в стране могут привести к росту напряжен-
ности в местах лишения свободы и лягут дополнительным грузом на феде-
ральный и местный бюджеты, не говоря уже о моральной стороне дела.
Вызывают сомнения некоторые нововведения ГУИН МВД России, не сог-
ласующиеся с положениями действующего Исправительно-трудового кодекса
РСФСР. Создаются новые специализированные структуры для содержания на-
рушителей режима: "локально-профилактические участки" (ЛПУ) в колониях
и "межобластные единые помещения камерного типа" (ЕПКТ). Превращение
ЕПКТ в особые подразделения регионального управления приближает их к
типу тюремных учреждений, в которые заключенные переводятся не по ре-
шению суда, а администрации ИТУ. По имеющимся в Комиссии сведениям, в
ряде существующих ЕПКТ применяются жестокие формы "перевоспитания".
4.2 Критическая ситуация в местах предварительного заключения
Особенно тяжелая обстановка отмечается в местах предварительного
заключения. Руководство Генеральной прокуратуры России считает, что в
следственных изоляторах и тюрьмах МВД сложилась и сохраняется крити-
ческая ситуация, грозящая выйти из под контроля и чреватая чрезвычайно
тяжелыми последствиями.
Нововведения в системе учреждений исполнения уголовных наказаний
почти не коснулись мест предварительного заключения. Администрация
этих учреждений руководствуется в своей деятельности устаревшим Поло-
жением о предварительном заключении под стражу, утвержденном Верховным
Советом СССР четверть века тому назад, в 1969 году. Подследственные,
чья вина еще не доказана, содержатся в условиях худших, чем осужденные
и отбывающие наказание преступники.
Места предварительного заключения переполнены сверх всяких преде-
лов, в них созданы невыносимые условия. Из 177 изоляторов и тюрем 137
(или 76%) переполнены. Число содержащихся в камерах в 3-4 раза превы-
шает санитарные нормы. Вместо положенных 2,5 кв. м. на одного аресто-
ванного в среднем приходится 1,8 кв. м., а в отдельных учреждениях ме-
нее одного квадратного метра. 60% изоляторов не пригодны к эксплуата-
ции, а 26 подлежат сносу. Количество арестованных в этих учреждениях
продолжает расти (данные в приложении N 5). Десятки тысяч человек не
имеют индивидуальных спальных мест, вынуждены спать в 2-3 смены, не-
редко без спальных принадлежностей. Между арестованными на этой почве
возникают конфликты, сопровождающиеся убийствами и увечьями.
Такие условия способствуют распространению паразитарных и инфек-
ционных заболеваний, в том числе чесотки, педикулеза, дизентерии и
других. В летний период становится реальной угроза жизни и здоровью от
кислородного голодания. В изоляторах нередки случаи самоубийства, их в
1993 году было 22, наблюдается также рост смертности среди арестован-
ных.
Прекращение централизованного снабжения следственных изоляторов
повлекло значительные трудности в обеспечении продовольствием и пред-
метами первой необходимости, занижением норм отпуска продуктов. Наблю-
дается также резкое обострение хронических заболеваний, особенно желу-
дочно-кишечного тракта и явлений дистрофии.
Режим содержания арестованных в следственных изоляторах и тюрь-
мах, основанный на действующем Положении 1969 года, более строгий, чем
в других пенитенциарных учреждениях. Подследственные лишены права пе-
реписываться и встречаться с родственниками, лишены возможности рабо-
тать и оказывать помощь семьям, они фактически оторваны от внешнего
мира, для них не приобретаются газеты, в камерах нередко отсутствуют
радиоточки. В следственных изоляторах сохранились такие наказания, как
лишение права покупать продукты, получать посылки. В этих учреждениях
чаще отмечаются факты насилия и использования спецсредств против нару-
шителей режима. Существующая практика не дает возможности объективно
фиксировать причинение арестованным телесных повреждений. Например, в
медкарте арестованного Рогознева А.В. (гор. Волоколамск) не было запи-
сей о причинении ему повреждений после "использования спецсредств",
однако в уголовном деле обнаружена официальная справка о том, что у
него оказались сломанными два ребра. В том же изоляторе 27.01.94 г. в
результате применения спецсредств получил тяжкие телесные повреждения
и скончался арестованный Бурлаченко В.Н.
В комиссию поступает немало жалоб также о побоях, запугивании и
применении других незаконных методов следствия с целью получить необ-
ходимые показания. Все это позволяет говорить о применении пыток, как
это понимается в Конвенции ООН 1984 года против пыток и других жесто-
ких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказа-
ния.
В таких тяжелейших условиях арестованные находятся длительное
время и лишаются предусмотренного статьей 9 Пакта о гражданских и поли-
тических правах своего права на рассмотрение дела судом в течение ра-
зумного срока или на освобождение.
Прежде всего это связано с неоправданно широким применением пред-
варительного заключения по формальным основанием. Согласно п. 6 разде-
ла о заключительных и переходных положениях Конституции России до при-
ведения уголовно-процессуального законодательства в соответствие с
Конституцией сохраняется прежний порядок ареста и заключения под стра-
жу с санкции прокурора. В 1992 г. прокуроры санкционировали заключение
под стражу в отношении 332661 лица, привлеченного к уголовной ответст-
венности, а в 1993 году уже в отношении 393398 человек. Большое число
решений были необоснованными, в 1993 году из-под стражи освобождено
24626 человек. Введение на основании Закона Российской Федерации от 23
мая 1992 г. правила судебного контроля за арестом и продлением сроков
содержания под стражей пока существенного влияния не оказывает. В 1993
году в суды по этим вопросам обратилось 59286 человек, жалобы удовлет-
ворены только в отношении 10419, то есть 17,6%.
Законодательными актами разрешены неоправданно длительные сроки
предварительного содержания под стражей. В последнее годы в угоду ве-
домственным интересам эти сроки увеличились до полутора лет, время на
ознакомление обвиняемых и адвокатов с материалами дела исключается при
исчислении сроков. Из-за волокиты и неорганизованности органов следст-
вия и дознания сроки содержания под стражей были нарушены в 1993 году
в отношении 28988 человек, а без материалов о продлении сроков содер-
жания под стражей находилось 6932 человека, их них 2243 свыше месяца.
После окончания предварительного следствия и передачи дел в суд
законом вообще не установлено никаких ограничений сроков содержания
плд стражей. Многие обвиняемые и подсудимые томяться длительное время,
иногда - годами, в ожидании суда или окончания судебного разбиратель-
ства. В 1993 году в изоляторах и тюрьмах числилось за судами 86560 че-
ловек, или 37% от общего числа арестованных (более 48 тысяч человек
ждали суда, а 37 тысяч - рассмотрения их кассационных жалоб). Явное
неблагополучие в этом вопросе был вынужден признать Верховный Суд Рос-
сии в своем постановлении от 24 августа 1993 г. и указать, что это
происходит нередко из-за недостатков в организации работы и исполни-
тельской дисциплины в судах.
Особенно бесчеловечным является положение лиц, приговоренных к
смертной казни и ожидающих своей участи после подачи прошений о поми-
ловании. Эта психологическая пытка может продолжаться годами, ка-
ких-либо сроков для прохождения таких обращений также не установлено.
Недостаточно четко в действующем законодательстве решен вопрос о
компенсациях за незаконный арест и содержание под стражей, как это ре-
комендуется Декларацией основных принципов правосудия для жертв прес-
туплений и злоупотреблений властью 1985 года. На территории России
действует устаревший Указ Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая
1981 года "О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными
действиями государственных и общественных организаций, а также долж-
ностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей". Однако этот
правовой акт не устанавливает полного возмещения вреда, к тому же он
распространяется на правоотношения, возникшие только после 1 июня 1981
года.
4.3 Предложения
Для оздоровления обстановки в пенитенциарных учреждениях в качес-
тве неотложных мер необходимо:
- кардинально обновить нормативную базу, регулирующую режим со-
держания и деятельность всех видов пенитенциарных учреждений, принять
уголовно-исправительный кодекс и закон о содержании под стражей лиц,
подозреваемых в совершении преступлений;
- предусмотреть гарантии бесперебойного финансирования мест пред-
варительного заключения за счет федерального местного бюджета и выпол-
нения планов по расширению сети этих учреждений;
- обеспечить эффективный судебный контроль за арестами и заключе-
нием под стражу, доступную правовую помощь арестованным и задержанным;
- учредить независимую медицинскую и психологическую службы в пе-
нитенциарных учреждениях;
- создать условия для действенного общественного контроля за соб-
людением прав человека в местах лишения или ограничения свободы;
- установить строгие законодательные рамки сроков предварительно-
го заключения, в том числе в период производства дел в суде, предоста-
вить право администрации мест лишения свободы освобождать из-под стра-
жи лиц, у которых истекли законные сроки содержания после предвари-
тельного уведомления органов и должностных лиц, за которыми числятся
арестованные;
- разработать специальные нормы об уголовной ответственности за
пытки и другие жестокие, бесчеловечные или унижающие достоинство виды
обращения и наказания с учетом положений, соответствующих международ-
ной конвенции, участником которой является Россия;
- предоставить персоналу пенитенциарных учреждений обоснованные
льготы и компенсации.
В перспективе возникает проблема разработки реформы пенитенциар-
ной системы в целом на принципиально новых основах и взглядах, приня-
тых в цивилизованном обществе. |