О НАРУШЕНИЯХ ЗАКОНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "ОБ ОБРАЗОВАНИИ"
ПРИКАЗ
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РФ
2 июля 1994 года
N 179
(Д)
В Министерство образования Российской Федерации Генеральной
прокуратурой России внесено представление "О нарушении органами
образования страны Закона Российской Федерации "Об образовании".
В представлении отмечается, что обобщение материалов, поступающих
из 19 регионов (субъектов) Российской Федерации, проверки в Тульской и
Тверской областях, анализ уставов образовательных учреждений (школ,
лицеев, гимназий) и иной информации показал, что нарушение права
граждан на образование, неисполнение образовательными учреждениями
норм законодательства, регулирующих процесс обучения и воспитания в
интересах личности, общества, государства, создают условия,
способствующие безнадзорности и правонарушениям несовершеннолетних,
другими негативным проявлениям в молодежной среде.
В последние годы в России серьезно осложнилось положение с
преступностью несовершеннолетних. Темы роста правонарушений среди них
в 15 раз опережает общие показатели темпов роста преступности. Если в
1981 г. в преступлениях участвовало 100 тыс. подростков, в 1991 г. -
159 тыс., то в 1993 г. - уже 203 тыс. Каждый четвертый из них -
учащийся школы, каждый пятый - не учился и не работал. Не менее 60
тыс. человек ежегодно совершают преступления до достижения возраста, с
которого наступает уголовная ответственность.
Все активнее подростки объединяются в вооруженные группы для
совершения корыстных и других тяжких преступлений. За последние три
года ими совершено в два раза больше убийств и краж, в три раза -
грабежей и разбоев. Резко возрастают преступления, связанные с
хищением, незаконным ношением, изготовлением или сбытом
несовершеннолетними оружия.
В России почти 1 миллион бездомных. Среди них вынужденные
заниматься бродяжничеством выпускники детских домов, которые, имея на
получение жилья, часто не могут реализовать его. Через год после
выхода из детских домов 30% их воспитанников становятся "бомжами", 20%
- преступниками, 10% - кончают жизнь самоубийством.
Из многих регионов поступают сигналы о грубых нарушениях
гарантированных законом прав личности на образование. Наиболее
распространенные из них связаны с приемом, переводом, отчислением и
исключением учащихся. Закон Российской Федерации "Об образовании"
закрепил обязательность основного общего образования (9 классов),
установил предельный возраст его получения (15 лет) и конкурсную
основу для получения среднего (полного) общего образования. Отменен
ранее существовавший порядок отчисления/ учащихся по согласованию с
комиссией по делам несовершеннолетних. В этих новшествах многие
подколлективы усмотрели путь к массовым чисткам школ от трудных,
неугодных и строптивых. Достаточно отметить, что отсев из школ
Пензенской области в последние годы увеличился в четыре раза, в г.
Санкт-Петербурге - в 20 раз, а всего по России число отчисленных детей
за три года увеличилось более чем в три раза. В 1992-1993 учебном году
по различным причинам не сели за парты 1 миллион 700 тыс. лиц
школьного возраста.
Чаще всего в разряд "неугодных" попадали дети, чьи родители мало
интересовались их жизнью. Поэтому незаконные действия педколлективов
оставались неизвестными либо не встречали сопротивления до
вмешательства прокуратуры.
Выявлены факты тяжелейших последствий незаконного отчисления
детей. Так 13.01.93 решением педсовета школы N 11 Комсомольского
района Самарской области был исключен учащийся 8 класса, не достигший
14 лет. Подросток в течение месяца скрывал от родителей этот факт.
Когда же они узнали об этом от классного руководителя, мальчик
испугавшись наказания, покончил жизнь самоубийством.
Становятся распространенными отчисления отчисления учащихся
моложе 14 лет, не получивших обязательного основного общего
образования. Формально это делается по согласованию с родителями
(ст.19 п.5), однако в подавляющем большинстве случаев такое согласие
родители вынуждены давать под давлением педагогов, директора школы
(Владимирская, Рязанская, Тульская и др. области). Только из школ г.
Вязьмы (Смоленская область) отчислено с согласия родителей 20 учащихся
в возрасте от 9 до 13 лет.
Другой завуалированный способ отчислений - перевод неугодных
учащихся (второгодников, трудных) в вечерние (сменные) школы, в
основном без трудоустройства, в профтехучилища (специальные группы),
учебно-производственные комбинаты, специальные учебно-воспитательные
учреждения (Республики Башкортостан, Марий Эл, Владимирская,
Рязанская, Самарская, Тульская области и др.). В Пролетарском районе
г. Тулы по ходатайству местного органа управления образованием 54
учащихся 13-летнего возраста списочным составом переведены в группы
курсовой подготовки УПК для получения профессии по одногодичной
программе и в вечернюю школу. Для учащихся такой уход из дневных школ
является вынужденным, обусловленным, в основном, конфликтными
взаимоотношениями с учителями. Как установлено проверками, эти дети в
других образовательных учреждениях, как правило не приживаются,
занятия посещают крайне редко либо вообще не посещают и вскоре
отчисляются. Тенденция омоложения контингента учащихся вечерних
(сменных) школ набирают темпы. В них стали создаваться пятые, шестые
классы. В 1992/93 учебном году только в 11 районах Тульской области
прокурорами выявлено выборочными проверками 420 учащихся моложе 14-15
лет, переведенных в вечерние (сменные) школы, что значительно больше,
чем по всей области за предыдущий учебный год.
Установлены факты, когда отчисленные из школы и не прошедшие по
конкурсу в выпускные классы подростки учиняли беспорядки,
сопровождавшиеся преступными действиями. В г. Воронеже
общеобразовательная школа N 89 была перепрофилирована под школу для
одаренных детей. Отчисленные учащиеся блокировали школу, избивали
учеников, отбирали деньги, требовали вернуть их в свою школу.
Проявляющееся равнодушие педагогов к судьбам учащихся породило
резкий всплеск "скрытого" отсева. Правоохранительными органами России
выявлено множество фактов, когда дети годами не посещают школу, однако
мер к их возвращению не принимается. Немало таких ребят пополнили
армию правонарушителей. В ряде регионов рост преступности среди этой
категории подростков составляет 300% и более. Именно они в
значительной степени определяют уровень преступности.
Отторгнутые школой дети вовлекаются в криминальный бизнес, рэкет,
используются для заказных убийств, немало их стало жертвами насилия. В
Иркутской области ежегодно выявляется 3,5 тыс. незанятых
несовершеннолетних, из них 95% - школьного возраста. Изучение
уголовных дел и материалов об отказе в возбуждении дел в Тульской обл.
показало, что около 50% участвовавших в преступлениях подростков имели
образование 5-7 классов, иногда до года и более не учились.
С принятием Закона Российской Федерации "Об образовании" серьезно
возросло значение уставов образовательных учреждений, поскольку именно
уставы трансформируют конституционное право на образование в
конкретные права личности, предусматривая соответствующие гарантии и
порядок их осуществления.
Прокурорами установлено, что во многих государственных и
муниципальных образовательных учреждениях уставы не приняты.
Вскрыты наиболее распространенные нарушения, допускаемые при
принятии уставов:
- отсутствует регламентация прав и обязанностей обучающихся,
воспитанников, их родителей (или лиц, их заменяющих), педагогов
(ст.13.1.8 Закона Российской Федерации "Об образовании"). Без этого
устава утрачивает социально-правовой смысл;
- недостаточно отражается регламентация отношений учреждений и
обучающихся, воспитанников, их родителей (лиц, их заменяющих)
(ст.13.1.5);
- вопросы перевода обучающихся, воспитанников и другое
образовательное учреждение, в классы компенсирующего обучения,
оставления на повторный курс обучения решаются помимо согласия
родителей (лиц, из заменяющих) (ст.ст.17;19);
- вводится неизвестный закону критерий обязательного образования
- "обучение здоровых детей", что не только подрывает принцип
всеобщности обязательного общего образования (ст.5), но по сути
закрепляет дискриминационные ограничения для значительной части детей,
т.к. понятие "здоровые дети" может иметь разную смысловую нагрузку;
- предусматриваются и другие дискриминационные ограничения прав
при приеме в школу (п.1 ст.16), в том числе отказ в приеме
шести-семилетних детей, "не достигших готовности к обучению", тогда
как этот фактор может учитываться лишь с позиции выбора для ребенка
наиболее адаптированных к уровню его развития форм и методов
образовательного процесса;
- вводятся ограничения в приеме детей по территориальному
признаку, хотя, по смыслу п.1 ст.16. Закона, в приеме на ступени
начального общего и основного общего образования можно отказать лишь в
случае превышения лимитов, установленных соответствующими нормативными
актами, в том числе и уставом школы;
- во многих случаях устанавливается прием детей на ступени
начального общего и основного общего образования на конкурсной основе,
что противоречит Закону.
Несмотря на то, что предусмотренный Закон "Об образовании" (п.7
ст.19) перечень оснований отчисления обучающихся из образовательных
учреждений расширенному толкованию не подлежит, почти повсеместно
уставы вводят надуманное, противоречащие Закону основания отчисления,
в т.ч. и для обучающихся 12-13-летнего возраста, а именно: в
исключительных случаях, по решения совета школы (но без согласования с
лицами, в компетенцию которых входит решение указанного вопроса),
отчисление за три прогула, за курение, за отказ от работы на уроке,
неподготовленность к урокам и т.д.. При этом в уставах не
оговаривалось обязанность образовательного учреждения информировать об
отчислении обучающегося орган местного самоуправления, который должен
обеспечить возможность продолжения учебы этому обучающемуся или иное
его устройство (ст.31).
Законом "Об образовании" (п.19 ст.50) регламентируется порядок
перевода обучающегося в другое образовательное учреждение - это
принцип добровольности, согласие родителей (лиц, их заменяющих),
успешное прохождение аттестации. В уставах же в качестве основания для
перевода в другие образовательные учреждения фигурируют: "нарушение
дисциплины", "неуспеваемость по основным дисциплинам", перевод
отстающих в вечернюю (сменную) школу "для получения общего
образования", перевод не освоивших программу школы в профтехучилища.
Изложенные выше несоответствия Закону нередко служат причиной
острых конфликтных ситуаций при отчислении детей из школ, переводах в
других школы и классы.
Прокурорами многих регионов опротестованы положения уставов,
устанавливающие административную ответственность обучающихся и
родителей (лиц, их заменяющих), штрафные санкции (в нарушение ст.
ст.3, 4, 5, 6, 10, КАП РСФСР) за курение в школе и за ее
пределами;причинение морального и материального вреда; плохое
поведение; нецензурная брань; нарушение санитарно-гигиенического
режима; опоздания; плохую успеваемость; пропуски занятий; грубость
преподавателям; хулиганство; азартные игры; выбрасывание предметов из
окон; появление в нетрезвом виде в школе; бег по коридорам; нарушение
внутреннего распорядка; систематическое невыполнение домашних заданий;
порчу школьного имущества и утрату учебно-художественной литературы (в
5-10-кратном размере). Уставы некоторых школ вводят незаконные запреты
на пребывание детей вне дома в вечернее время. По протестам прокурора
Тверской области исключены незаконные положения в уставах ряда школ об
отвлечении обучающихся на работы, не предусмотренные учебным планом.
Согласие обучающихся и их родителей (лиц, их заменяющих) на такие
работы, как требует п.14 ст.50 Закона Российской Федерации "Об
образовании", уставом не предусматривалось. Выявлено немало уставов,
игнорирующих п.3 ст.5 и ст.45 Закона, которые гарантируют получение
бесплатного общего образования. В этой же области опротестованы
положения уставов некоторых школ, предусматривавшие взимание платы за
пересдачу академической задолженности и повторный курс обучения, за
дополнительные занятия с неуспевающими, за занятия с обучающимися,
оставленными на осень, за обучение в классах коррекции, что
противоречит принципу бесплатности образования в государственных или
муниципальных образовательных учреждениях.
Как свидетельствуют данные проверок, почти половина школ
Российской Федерации требует капитального ремонта, около 10% находятся
в аварийном состоянии. В Алтайском крае, к примеру 30% школ не
пригодны к эксплуатации. В настоящее время в России на одного
обучающегося приходится 2,8 кв.м. учебной площади, что в 1,5 раза ниже
расчетного норматива. Во вторую и третью смены занимается каждый
четвертый обучающийся, а в Пензенской и некоторых других областях -
80% обучающихся. Наполняемость классов в большинстве школ выше
нормативов, а применительно к образовательным учреждениями развитых
стран превышение составляет 1,5 - 2 раза. Это приводит к повышению
утомляемости детей, трудностям в усвоении учебной программы. Растет
удельный вес обучающихся, у которых выявлен сколиоз, нарушение осанки.
Резко возросло количество инфекционных и и паразитарных заболеваний,
болезней нервной системы и органов чувств, пищеварения, мочеполовой
системы. В последние два года отмечается вспышка туберкулеза.
Бедственное положение с материальной базой образовательных
учреждений усугубляется практикой сдачи в аренду, зачастую на
кабальных условиях, части школьных помещений в ущерб целям
образования, что противоречит требованиям ст.ст.39, 47 Закона "Об
образовании" (Республика Башкортостан, Владимирская, Ростовская,
Тульская области, г.г Москва и Санкт-Петербург). В Тульской области
при острой нужде в расширении помещений школ часть их сдавали в аренду
за оказание мелких бытовых услуг, за обучение учащихся работе на
компьютерах и т.д. Пятницкая вспомогательная школа (Ленинский р-н
Тульской обл.) вместо организации и совершенствования трудового
воспитания, что чрезвычайно важно для ее контингента, в течение трех
лет сдает в аренду скотные дворы, землю 50 (га) ПО "Тулачермет". В
Ростовской области коллективы многих образовательных учреждений
открыто занялись коммерческой деятельностью в ущерб образовательному и
воспитательному процессу. Многие арендаторы вообще не перечисляли
денег образовательным учреждениям. В Ново-Московском районе (тульская
обл.) в 1992 г. только один арендатор перечислил деньги. Немало
случаев, когда директора школ вступали в преступный сговор с
арендаторами и занимались хищениями.
Как отмечено в представлении прокуратуры, особенно поражены
коммерциализацией образовательные учреждения г.г. Москвы и
Санкт-Петербурга, где более половины школ сдают в аренду свои
помещения. Следственными органами Москвы установлено, что фирмы "Принц
Уэльский", "Эммануэль" и другие, оказывающие так называемые "интимные
услуги", использовали для своей деятельности помещения образовательных
учреждений. В одной из школ г. Москвы две конкурирующие фирмы -
арендаторы помещения устроили разборку с применением автоматов, в
результате среди погибших оказались работники школ и дети.
Как отметили прокуроры Республик Башкортостан, Марий Эл,
Мордовия, Хабаровского края, Ростовской области, Пензенской области,
г.Санкт-Петербурга и другие ведомственный контроль за деятельностью
образовательных учреждений в последнее время заметно ослаблен.
Органы управления образованием в регионах нередко не владеют
ситуацией в подведомственных учреждениях, не располагают информацией о
происходящих негативных процессах, не препятствуют незаконным
отчислениям детей, не принимают меры к руководителям, допускающим
отчуждений в ущерб интересам детей, допускают принятие незаконных
уставов, ущемляющих права участников образовательного процесса.
Грубые нарушения гарантированных Законом прав личности на
образование явились следствием ослабления контроля со стороны органов
управления образованием субъектов Российской Федерации за выполнением
Закона Российской Федерации "Об образовании" подведомственными
учреждениями.
На основании вышеизложенного, руководствуясь законом Российской
Федерации "Об образовании" и Положением о Министерстве образования
Российской Федерации, ПРИКАЗЫВАЮ:
1. Органам управления образованием субъектов Российской
Федерации:
- осуществлять постоянный контроль исполнения законодательства
Российской Федерации в области образования в подведомственных
образовательных учреждениях;
- оказывать юридическую помощь образовательным учреждениям при
разработке уставных документов, особо обратив внимание на гарантии
прав личности на получение образования, предусмотренные
законодательством;
- обратить особое внимание при утверждении уставов
образовательных учреждений на наличие в них регламентации прав и
обязанностей обучающихся, воспитанников, родителей (лиц, их
заменяющих) и педагогов;
- обязать руководителей образовательных учреждений к началу
учебного года привести уставы образовательных учреждений и локальные
нормативные акты, принимаемые ими, в соответствии с Законом Российской
Федерации "Об образовании";
- взять по особый контроль реализацию установленных Законом прав
обучающихся при приеме в образовательное учреждение, переводе или
отчислении из образовательного учреждения;
- запретить прием детей в первые классы на конкурсной основе;
- строго пресекать факты незаконного отчисления обучающихся из
образовательных учреждений или их необоснованного перевода в вечерние
(сменные) общеобразовательные учреждения, а также неправомерного
направления в учреждения начального профессионального образования;
- оказывать содействие учреждениям дополнительного образования в
обеспечении разнообразия образовательных программ и услуг для
обучающихся разного возраста, в том числе для подростков с девиантным
поведением;
- рекомендовать педагогическим коллективам принять меры по
развитию внеурочной творческой деятельности обучающихся, обратив
особое внимание на развитие клубных форм работы, кружков, спортивных
секций, объединений детей по интересам, в том числе при участии и под
руководством родителей (лиц, их заменяющих);
- предусмотреть создание в каждом регионе специальных
учебно-воспитательных учреждений различных видов, открытых и закрытых
коррекционных центров психолого-медико-педагогической реабилитации,
психолого-медико-педагогических консультаций, приютов для детей и
подростков с девиантным поведением;
- запретить использовать не по прямому назначению здания
образовательных учреждений;
- принять меры к выполнению принятых на 1994 год заданий по вводу
в эксплуатацию объектов образования;
- рассматривать периодически на коллегиях вопросы реализации прав
граждан на получение обязательного основного общего образования.
2. Государственной инспекции Министерства образования Российской
Федерации (В.Ф.Сауткин) организовать и провести в 1994 году
инспекционные проверки деятельности органов управления образованием и
образовательных учреждений по исполнению Закона "Об образовании",
информацию о результатах проверок представить руководству
Министерства.
3. Управлению обеспечения федеральной программы развития
образования (А.Г.Аркадьев) внести в Госкомстат России предложения по
совершенствованию формы статистической отчетности Д-12 с целью
введения статистической информации обо всех причинах оставления
образовательных учреждений обучающимися, воспитанниками, не достигшими
15-летнего возраста.
4. Отделу приватизации и нормативов (В.И.Соловьев) подготовить и
направить в территориальные органы управления образованием
рекомендации по оформлению арендных отношений в системе образования.
5. Контроль за исполнением настоящего приказа возложить на
заместителя Министра В.К.Бацына.
Министр Е.В.Ткаченко |