ПИСЬМО
МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ РФ
8 мая 1997 г.
N 5-1-05/01
(Д)
Министерство финансов Российской Федерации в соответствии с
протоколом совещания у Первого заместителя Председателя Правительства
Российской Федерации А.Б.Чубайса от 18.04.97 года N АЧ-П13-14пр
сообщает следующее.
В соответствии с пунктом 2 протокола указанного совещания
направляем замечания к постановлениям ФКЦБ России, не согласованным с
Минфином России по ряду вопросов (приложение 6 на листах).
Сообщаем также имеющиеся несогласованные вопросы регулирования
рынка ценных бумаг в период до 1 октября 1997 года и после этой даты.
1. Вопрос лицензирования и контроля за деятельностью
профессиональных участников рынка ценных бумаг, а также фондовых бирж
и фондовых отделов товарных и валютных бирж.
К моменту вступления в силу Федерального закона "О рынке ценных
бумаг" Минфином России и финансовыми органами было выдано около 5,5
тысяч лицензий на право осуществления профессиональной деятельности на
рынке ценных бумаг, а также действовало 20 фондовых бирж и 53 фондовых
отдела.
Минфин России с апреля 1996 года в соответствии с требованиями
законодательства не осуществлял лицензирование профессиональных
участников рынка ценных бумаг без соответствующей генеральной лицензии
(которая Минфину России несмотря на неоднократные обращения в адрес
ФКЦБ России не предоставлена) и официально установленного порядка
лицензирования, а ФКЦБ России без каких-либо разъяснений с ее стороны,
не выдавала лицензий на осуществление деятельности на рынке ценных
бумаг (со исключением лицензий регистраторов и депозитариев) до начала
1997 года. Минфин России не осуществлял также лицензирования фондовых
бирж и фондовых отделов товарных и валютных бирж.
В соответствии с постановлением ФКЦБ России N 22 (с последующими
изменениями и дополнениями), которое было принято в декабре 1996 года,
а вступило в действие в 1997 году, профессиональные участники рынка
ценных бумаг, имеющие лицензию инвестиционного института, обязаны до 1
октября 1997 года получить взамен имеющихся новые лицензии Федеральной
комиссии.
Также в соответствие с постановлением ФКЦБ России от 26.03.97
года N 14 установлено, что валютные и товарные биржи, имеющие фондовые
отделы, должны привести свои учредительные и внутренние документы в
соответствие с Федеральным законом "О рынке ценных бумаг" до
1 октября 1997 года.
К числу претендентов на получение лицензий необходимо также
отнести все кредитные организации, осуществляющие деятельность на
рынке ценных бумаг на основании банковской лицензии и вновь созданные
общества, которые более года не имели возможности получить лицензию на
право осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных
бумаг.
Учитывая то, что в настоящее время ФКЦБ России и ее региональные
отделения весьма ограничено осуществляет выдачу лицензий на право
осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, по
мнению Минфина России, подобная организация лицензирования не
обеспечит возможности получения лицензии всеми заинтересованными
лицами даже теоретически.
Весьма настораживает и сложившееся положение с контролем за
деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг.
В соответствии с требованиями Временного положения о
лицензировании брокерской и дилерской деятельности на рынке ценных
бумаг, утвержденным постановлением ФКЦБ России N 22 контроль за
деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг
осуществляют Федеральная комиссия и органы, лицензирующие их
деятельность. Однако, ввиду изложенного, в настоящее время
региональными отделениями ФКЦБ России такой контроль (включая
проверки, приостановление действия лицензий или их аннулирование в
случае нарушений участником рынка требований законодательства и т.п.)
во многих регионах вообще не осуществляется. Отметим, что в настоящее
время в сфере регулирования региональных отделений ФКЦБ России
находится 89 субъектов Российской Федерации, контроль за деятельностью
участников рынка в которых ранее осуществлялся местными финансовыми
органами. При этом, участие финансовых органов в указанной
деятельности неправомерно ввиду изложенного выше.
При этом, ФКЦБ России практически не начат процесс передачи в
региональные отделения информации, хранящейся в Минфине России и
финансовых органах и очевидно необходимой для осуществления
регулирования и контроля за деятельностью на рынке ценных бумаг,
касающейся лицензирования инвестиционных институтов.
По мнению Минфина России, затянувшийся процесс передачи
полномочий по лицензированию профессиональных участников рынка ценных
бумаг, а также неудовлетворительная практическая организация
лицензирования профессиональных участников рынка ценных бумаг,
является следствием непоследовательности действий ФКЦБ России.
В связи с изложенным, Минфин России считает необходимым:
- ФКЦБ России в соответствии со статьей 52 Федерального закона "О
рынке ценных бумаг" продлить срок осуществления инвестиционными
институтами деятельности на рынке ценных бумаг до 22 апреля 1998 года
и в этой связи принять специальное постановление;
- ФКЦБ России внести изменения и дополнения во Временное
положение о лицензировании брокерской и дилерской деятельности на
рынке ценных бумаг, утвержденное постановлением ФКЦБ России N 22, в
соответствии с прилагаемыми к настоящему письму предложениями;
Указанное Временное положение фактически прекратило действие с
принятием Положения о порядке лицензирования различных видов
профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг РФ, утвержденного
постановлением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от
19 сентября 1997 г. N 26
- ФКЦБ России принять необходимые меры по осуществлению контроля
за выполнением инвестиционными институтами требований нормативных
актов Федеральной комиссии, касающихся стандартов деятельности
профессиональных участников рынка ценных бумаг, а также по
осуществлению ее региональными отделениями лицензирования
профессиональных участников рынка ценных бумаг;
- ФКЦБ России утвердить формы отчетности профессиональных
участников рынка ценных бумаг.
2. Минфин России имеет ряд замечаний к следующим нормативным
актам ФКЦБ России:
- Временное положение о лицензировании брокерской и дилерской
деятельности на рынке ценных бумаг и Временное положение о порядке
осуществления брокерской и дилерской деятельности на рынке ценных
бумаг, утвержденному постановлением ФКЦБ России от 19 декабря 1996 г.
N 22 (с последующими изменениями к нему, внесенными постановлениями
ФКЦБ России от 23.01.97 г. N 4 и от 11.02.97 г. N 6);
- Временное положение о требованиях, предъявляемых к
организаторам торговли на рынке ценных бумаг и Временное положение о
лицензировании видов деятельности по организации торговли на рынке
ценных бумаг", утвержденное постановлением ФКЦБ России от
19 декабря 1996 г. N 23;
- Положение о системе квалификационных требований к руководителям
и специалистам организаций, осуществляющих профессиональную
деятельность на рынке ценных бумаг, а также к индивидуальным
предпринимателям - профессиональным участникам рынка ценных бумаг,
утвержденное постановлением ФКЦБ России от 11 февраля 1997 г. N 7;
- Положение о регистрирующих органах, осуществляющих
государственную регистрацию выпусков ценных бумаг", утвержденное
постановлением ФКЦБ России от 4 марта 1997 г. N 11;
- Временное положение о требованиях, предъявляемых к деятельности
валютных и товарных бирж по организации торговли на рынке ценных бумаг
и Временное положение о лицензировании деятельности валютных и
товарных бирж по организации торговли на рынке ценных бумаг,
утвержденное постановлением ФКЦБ России от 14.03.97 года N 12.
- Временное положение о депозитарной деятельности на рынке ценных
бумаг Российской Федерации и порядке ее лицензирования.
Приложение: на 6 стр.
О.В. Вьюгин
Приложение
к письму Минфина РФ
от 8 мая 1997 г. N 5-1-05/01
Замечания к Временному положению о депозитарной деятельности на
рынке ценных бумаг Российской Федерации и порядке ее лицензирования
Замечания к постановлению ФКЦБ России от 4 марта 1997 г. N 11 "Об
утверждении Положения о регистрирующих органах, осуществляющих
государственную регистрацию выпусков ценных бумаг"
Замечания к Временному положению о лицензировании брокерской и
дилерской деятельности на рынке ценных бумаг и Временному положению о
порядке осуществления брокерской и дилерской деятельности на рынке
ценных бумаг", утвержденному постановлением ФКЦБ России от 19.12.96 г.
N 22 (с изменениями, внесенными постановлениями ФКЦБ России от
23.01.97 г. N 4 и от 11.02.97 г. N 6)
Замечания к Положению "О системе квалификационных требований к
руководителям и специалистам организаций, осуществляющих
профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг, а также к
индивидуальным предпринимателям - профессиональным участникам рынка
ценных бумаг", утвержденному постановлением ФКЦБ России от 11.02.97 г.
N 11
Замечания к Временному положению о требованиях, предъявляемых к
организаторам торговли на рынке ценных бумаг и Временному положению о
лицензировании видов деятельности по организации торговли на рынке
ценных бумаг", утвержденному постановлением ФКЦБ России от
19 декабря 1996 г. N 23, а также к Временному положению о требованиях,
предъявляемых к деятельности валютных и товарных бирж по организации
торговли на рынке ценных бумаг и Временному положению о лицензировании
деятельности валютных и товарных бирж по организации торговли на рынке
ценных бумаг, утвержденным постановлением ФКЦБ России от 14.03.97 года
N 12
Замечания к Временному положению о депозитарной
деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации
и порядке ее лицензирования
1. Положение узаконивает разрыв рынка депозитарных услуг,
поскольку пункт 2 положения устанавливает, что действие данного
положения не распространяется на депозитарные операции с
государственными ценными бумагами. Таким образом, может сложиться и
уже практически формируется положение, когда два сегмента рынка ценных
бумаг Российской Федерации - рынок государственных ценных бумаг и
рынок корпоративных ценных бумаг - будут обслуживать различные
депозитарные технологии.
2. В целях единства и непротиворечивости нормативных правовых
актов по регулированию рынка ценных бумаг целесообразно при подготовке
указанных актов придерживаться единой терминологии. В связи с этим
отметим, что пунктом 1 статьи 149 Гражданского Кодекса Российской
Федерации установлено, что порядок официальной фиксации прав,
закрепленных ценной бумагой, и правообладателей определяется законом
или в установленном им порядке. Следовательно, при подготовке
нормативного акта, детализирующего отдельные положения Федерального
закона "О рынке ценных бумаг" необходимо соблюдать терминологию,
используемую в указанном законе, там более, что в рассматриваемом
проекте Положения присутствующее изобилие основных понятий и терминов,
по существу дублирующих аналогичные, им термины, изложенные в законе,
значительно затрудняет восприятие положений рассматриваемого
документа.
Так, термин "владелец", приведенный в статье 2 Федерального
закона "О рынке ценных бумаг", в положении переименован в
"правообладателя", понятие "депонент" (статья 7 закона) в положении
обозначено как "клиент", термин "депозитарная деятельность" подменен
понятиями "депозитарная, депозитарно-попечительская и
депозитарно-хранительская деятельность".
3. Временное положение предполагает четыре типа лицензий:
лицензии депозитария-попечителя, лицензии депозитария-хранителя,
лицензии расчетно-депозитарной организации и лицензии
депозитарно-расчетного объединения.
Такое разделение прямо противоречит Федеральному закону "О рынке
ценных бумаг", который предусматривает, как уже отмечалось, выдачу
трех видов лицензий - лицензии профессионального участника рынка
ценных бумаг, лицензии держателя реестра владельцев именных ценных
бумаг и лицензии фондовой биржи.
4. Закон "О рынке ценных бумаг" установил порядок удостоверения,
передачи и осуществления прав по ценным бумагам, а также форму и
порядок удостоверения и перехода прав на ценные бумаги.
Однако, предлагаемая во Временном положении система "фиксации"
прав по ценным бумагам, при котором происходит разделение функций по
"учету прав" в "депозитарии-попечителе" и "хранение прав" в
"депозитарии-хранителе" принципиально противоречит порядку,
изложенному в указанном законе. По нашему мнению хранение сертификатов
ценных бумаг и учет прав на ценные бумаги целесообразно сосредоточить
в одной организации.
В связи с изложенными принципиальными замечаниями считаем
совершенно необходимым выработать единый подход к правилам
осуществления депозитарной деятельности на рынке ценных бумаг в
Российской Федерации, учитывающий мнение Банка России, ФКЦБ России и
Минфина России, и закрепить его в соответствующем нормативном
документе.
До этого момента действие Временного постановления необходимо
приостановить.
Замечания к постановлению ФКЦБ России от 4 марта 1997 г. N 11
"Об утверждении Положения о регистрирующих органах,
осуществляющих государственную регистрацию выпусков
ценных бумаг"
1. Полномочия ФКЦБ России по утверждению положения о
регистрирующих органах Федеральным законом "О рынке ценных бумаг" не
предусмотрены.
2. В соответствии с постановлением ФКЦБ России от 04.03.97 г.
N 11 (пункт 2) государственная регистрация выпусков ценных бумаг
осуществляется органами, определенными законодательством Российской
Федерации, действовавшим до вступления в силу Федерального закона "О
рынке ценных бумаг" после опубликования Перечня регистрирующих
органов, если эти полномочия не отнесены указанным Перечнем или иным
нормативным актом ФКЦБ России к полномочиям иных органов.
Федеральным законом "О рынке ценных бумаг" предусматривалась
передача функций по государственной регистрации выпусков ценных бумаг
от Минфина России Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, либо
регистрирующим органам, определенным указанной комиссией. Однако, до
настоящего времени полномочия по регистрации выпусков ценных бумаг не
предоставлены Федеральной комиссией Минфину России, фактически
осуществляющему государственную регистрацию выпусков ценных бумаг,
перечень регистрирующих органов, соответственно, не утвержден.
Таким образом, постановление ставит Минфин России и его местные
финансовые органы, осуществляющие в настоящее время государственную
регистрацию выпусков ценных бумаг, в неопределенное положение в части
сроков и порядка передачи ценных бумаг, в неопределенное положение в
части сроков и порядка передачи ими полномочий по регистрации выпусков
ценных бумаг установленным ФКЦБ России регистрирующим органам.
Пункт 2 постановления охватывает только продление на
неопределенный срок полномочий указанных органов по регистрации
выпусков ценных бумаг, оставив при этом нерешенными вопросы возможного
контроля с их стороны за размещением выпусков ценных бумаг, ведения
Минфином России Государственного реестра зарегистрированных выпусков
ценных бумаг на территории Российской Федерации, вопросы раскрытия
информации о всех зарегистрированных и аннулированных указанными
регистрирующими органами выпусках ценных бумаг.
В связи с этим считаем необходимым в ближайшее время утвердить
перечень регистрирующих органов и, либо включить Минфин России в
перечень регистрирующих органов, либо постановлением ФКЦБ России
определить предполагаемые сроки передачи Минфином России и его
местными финансовыми органами полномочий по регистрации выпусков
ценных бумаг, установить порядок такой передачи и внести ясность в
вопросах порядка и сроков решения изложенных проблем.
Замечания к Временному положению о лицензировании
брокерской и дилерской деятельности на рынке ценных
бумаг и Временному положению о порядке осуществления
брокерской и дилерской деятельности на рынке ценных
бумаг", утвержденному постановлением ФКЦБ России
от 19.12.96 г. N 22 (с изменениями, внесенными
постановлениями ФКЦБ России от 23.01.97 г. N 4 и
от 11.02.97 г. N 6)
1. Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" (статья 39)
предусматривает лицензирование профессиональных участников рынка
ценных бумаг тремя видами лицензий: лицензия профессионального
участника рынка ценных бумаг, лицензия на осуществление деятельности
по ведению реестра, лицензия фондовой биржи.
Таким образом, законом определено, что профессиональный участник
рынка ценных бумаг, имеющий указанную лицензию, вправе осуществлять
все предусмотренные главой 2 закона виды деятельности, в том числе,
брокерскую и дилерскую деятельность; т.е. специального лицензирования
каждого их определенных законом видов деятельности (брокерская
деятельность, дилерская деятельность, деятельность по управлению
ценными бумагами, деятельность по определению взаимных обязательств
(клиринг), депозитарная деятельность) не требуется.
Временное положение о лицензировании брокерской и дилерской
деятельности на рынке ценных бумаг (далее по тексту - Временное
положение о лицензировании...) нарушает определенную указанным законом
идеологию путем введения отдельного лицензирования двух выше указанных
видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг: брокерской
и дилерской деятельности, вместо лицензирования профессиональной
деятельности на рынке ценных бумаг, и введения понятия "лицензий на
осуществление дилерской или брокерской деятельности", вместо
определенной законом "лицензии профессионального участника рынка
ценных бумаг".
По мнению Минфина России, брокерская и дилерская деятельность на
рынке ценных бумаг должна осуществляться на основании лицензии
профессионального участника рынка ценных бумаг, а запрет на совмещение
отдельных видов деятельности из указанных в главе 2 закона должен
быть отражен в нормативном акте ФКЦБ России в соответствии с ее
компетенцией.
2. Пунктом 2.2 Временного положения о лицензировании определены 5
видов лицензий, на основании которых может осуществляться брокерская и
дилерская деятельность на рынке государственных и негосударственных
ценных бумаг.
Подобное разделение не предусмотрено Федеральным законом "О рынке
ценных бумаг" и, по-существу, также входит в противоречие с указанным
законом в части определения видов лицензий, а также определений
брокерской и дилерской деятельности, установленных законом.
Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" не содержит приведенных
во Временном положении ограничений, например, на осуществление
брокерской и (или) дилерской деятельности только по операциям с
государственными и муниципальными ценными бумагами; считаем данное
разграничение единого рынка ценных бумаг надуманным и незаконным.
3. Некоторые предусмотренные пунктом 2.2 Временного положения о
лицензировании... виды лицензий на осуществление брокерской
деятельности предполагают возможность ее осуществления, в том числе,
включая операции со средствами физических лиц и за исключением
указанных операций со средствами физически лиц.
Однако, Временное положение о лицензировании... не содержит
каких-либо объяснений, что подразумевается под операциями со
средствами физических лиц (покупка у физического лица, покупка за счет
или по поручению физического лица), а также не содержит объяснений о
средствах каких физических лицах идет речь - средствах физических лиц,
не являющихся индивидуальными предпринимателями, либо средствах
физических лиц, являющихся индивидуальными предпринимателями и
осуществляющие виды деятельности, определенные в главе 2 Федерального
закона "О рынке ценных бумаг" (т.е. профессиональные участники рынка
ценных бумаг в трактовке указанного закона), тем самым затрудняя
восприятие положений указанного нормативного акта.
4. Федеральным законом "О рынке ценных бумаг" (глава 2)
установлены возможные виды профессиональной деятельности на рынке
ценных бумаг.
В основных терминах, используемых в указанном законе (глава 1)
под профессиональными участниками рынка ценных бумаг понимаются только
те лица, которые осуществляют виды деятельности, указанные в законе.
Учитывая изложенное, считаем незаконным введение нормативным
актом (пункт 2.7. Временного положения о лицензировании...) понятия
нового вида профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг
(депозитарно-попечительская деятельность), не определенного указанным
законом, также как и содержащиеся в указанном пункте понятия "лицензии
на осуществление депозитарно-попечительской деятельности",
отсутствующее в законе (статья 39 Федерального закона "О рынке ценных
бумаг").
В связи с изложенными принципиальными замечаниями считаем
необходимым существенное изменение Временного положения о
лицензировании.
Замечания к Положению "О системе квалификационных требований
к руководителям и специалистам организаций,
осуществляющих профессиональную
деятельность на рынке ценных бумаг, а также
к индивидуальным предпринимателям - профессиональным
участникам рынка ценных бумаг", утвержденному
постановлением ФКЦБ России от 11.02.97 г. N 11
По-видимому, в тексте настоящего документа допущена опечатка.
Номер упомянутого постановления следует читать: "N 7"
1. Положение определяет квалификационные требования к
руководителям и специалистам организаций, осуществляющим установленные
Федеральным законом "О рынке ценных бумаг" виды профессиональной
деятельности на рынке ценных бумаг, а также к индивидуальным
предпринимателям - профессиональным участникам рынка ценных бумаг
(пункт 1.1. Положения).
При этом, в противоречие сказанному, Положение также
устанавливает квалификационным требования для специалистов
специализированных депозитариев паевых инвестиционных фондов и
инвестиционных фондов (пункт 1.2. Положения), без упоминания о
депозитарной деятельности и о необходимости аттестации специалистов не
специализированных депозитариев.
В связи с этим, по мнению Минфина России, необходимо дополнить
Положение в части сферы его применения, либо указать в нем на
отсутствие необходимости аттестации сотрудников депозитариев, не
являющихся специализированными.
2. В соответствии с пунктом 1.2. Положения для специалистов
брокеров или дилеров предусмотрены отдельные квалификационные
экзамены, в зависимости от вида ценных бумаг, операции с которыми
предполагает осуществлять организация (государственными,
муниципальными, корпоративными или производными). Считаем такое
деление необоснованным и не существенным с точки зрения контроля на
рынке ценных бумаг. Кроме того, указанное разделение приведет к
значительным проблемам при получении аттестатов Федеральной комиссии
специалистами, имеющими аттестат, выданный Минфином России.
Отметим также, что Федеральным законом "О рынке ценных бумаг"
предусмотрено лицензирование профессиональных участников рынка ценных
бумаг тремя видами лицензий (профессионального участника рынка ценных
бумаг, держателя реестра владельцев именных ценных бумаг и фондовой
биржи), в связи с чем считаем целесообразным выдерживать данную
идеологию и в отношении квалификационных экзаменов и видов
квалификационных аттестатов (соответствующих указанным видам
лицензий).
Считаем необходимым доработать текст Положения в соответствии с
изложенными замечаниями.
Замечания к Временному положению о требованиях, предъявляемых
к организаторам торговли на рынке ценных бумаг и Временному
положению о лицензировании видов деятельности по организации
торговли на рынке ценных бумаг", утвержденному постановлением
ФКЦБ России от 19 декабря 1996 г. N 23, а также к Временному
положению о требованиях, предъявляемых к деятельности валютных
и товарных бирж по организации торговли на рынке ценных бумаг
и Временному положению о лицензировании деятельности валютных
и товарных бирж по организации торговли на рынке ценных бумаг,
утвержденным постановлением ФКЦБ России от 14.03.97 года N 12
1. Действие постановления N 23 не распространяется на фондовые
отделы товарных и валютных бирж, для лицензирования и определения
порядка деятельности принято постановление N 12.
Однако, Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" приравнивает
фондовые отделы товарных и валютных бирж к фондовым биржам в части
требований к последним, за исключением вопросов, касающихся их
создания и организационно-правовой формы. Указанное постановление N
12, напротив, предъявляет к товарным и валютным биржам, имеющим
фондовые отделы, тех же требования, касающиеся создания и
организационно-правовой формы (т.е. требует, чтобы они были созданы в
форме некоммерческого партнерства).
Сложившейся ситуацией универсальные биржи, имеющие в своем
составе фондовые отделы, поставлены перед необходимостью осуществить
собственную ликвидацию и последующее создание фондовой биржи в виде
некоммерческого партнерства.
Необходимость данных мер, по нашему мнению, не основана на законе
и, во-вторых, повлечет непредсказуемые последствия для организованного
рынка государственного долга, в связи с чем Минфин России предлагает
дополнить Временное положение, утвержденное постановлением ФКЦБ России
N 23, следующими положениями, признав, соответственно, постановление
ФКЦБ России N 12 утратившим силу:
- определение организатора торговли на рынке ценных бумаг в
пункте 2.1. Временного положения о требованиях, предъявляемых к
организаторам торговли на рынке ценных бумаг после слов "фондовые
биржи" дополнить следующим текстом: "фондовые отделы товарных и
валютных бирж";
- определение фондовой биржи в пункте 2.1. Временного положения о
требованиях, предъявляемых к организаторам торговли на рынке ценных
бумаг дополнить следующим предложением: "Фондовые отделы товарных и
валютных бирж признаются в целях настоящего положения фондовыми
биржами и в своей деятельности руководствуются требованиями,
предъявляемыми к фондовым биржам, за исключением вопросов их создания
и организационно-правовой формы". |