ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ УКАЗОВ ПРЕЗИДЕНТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 23 АВГУСТА 1991 ГОДА N 79
"О ПРИОСТАНОВЛЕНИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОММУНИСТИЧЕСКОЙ ПАРТИИ
РСФСР", ОТ 25 АВГУСТА 1991 ГОДА N 90 "ОБ ИМУЩЕСТВЕ КПСС
И КОММУНИСТИЧЕСКОЙ ПАРТИИ РСФСР" И ОТ 6 НОЯБРЯ 1991 ГОДА
N 169 "О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КПСС И КП РСФСР", А ТАКЖЕ О
ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ КПСС И КП РСФСР
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РФ
30 НОЯБРЯ 1992 ГОДА
(ВС 93-11)
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя
В.Д.Зорькина, заместителя Председателя Н.В.Витрука, секретаря
Ю.Д.Рудкина, судей Э.М.Аметистова, Н.Т.Ведерникова, Г.А.Гаджиева,
А.Л.Кононова, В.О.Лучина, Т.Г.Морщаковой, В.И.Олейника, Н.В.Селезнева,
О.И.Тиунова, Б.С.Эбзеева
с участием
представителей стороны, ходатайствующей о проверке
конституционности указов Президента Российской Федерации, -
В.А.Бокова, И.М.Братищева, В.И.Зоркальцева, М.И.Лапшина, И.П.Рыбкина,
В.И.Севастьянова, Ю.М.Слободкина, А.С.Соколова, Д.Е.Степанова, Б.В.
Тарасова - народных депутатов Российской Федерации; С.А.Боголюбова,
В.Г.Вишнякова, Б.П.Курашвили, В.С.Мартемьянова, Б.Б.Хангельдыева -
докторов юридических наук;
представителей Президента Российской Федерации как стороны,
издавшей рассматриваемые указы, Г.Э.Бурбулиса - государственного
секретаря при Президенте Российской Федерации, М.А.Федотова - доктора
юридических наук, С.М.Шахрая - члена Верховного Совета Российской
Федерации;
представителей стороны, ходатайствующей о проверке
конституционности КПСС и КП РСФСР, - И.А.Безрукова, А.А.Котенкова,
О.Г.Румянцева - народных депутатов Российской Федерации, А.М.Макарова-
члена Московской городской коллегии адвокатов;
представителей стороны, отстаивающей интересы КПСС и КП РСФСР,-
В.Г.Вишнякова - доктора юридических наук, Ю.В.Голика - кандидата
юридических наук, Г.А.Зюганова - бывшего секретаря ЦК Компартии РСФСР,
Ю.П.Иванова - члена Московской областной коллегии адвокатов, В.А.
Ивашко - бывшего заместителя Генерального секретаря ЦК КПСС, В.В.
йКалашникова - бывшего секретаря ЦК *КПСС, А.В.Клигмана - члена
Московской областной коллегии адвокатов, М.И.Кодина - бывшего
заместителя председателя ЦКК КПСС, Б.П.Курашвили - доктора юридических
наук, В.А.Купцова - бывшего первого секретаря ЦК Компартии РСФСР, В.С.
Мартемьянова - доктора юридических наук, И.И.Мельникова - бывшего
секретаря ЦК КПСС, О.О.Миронова - доктора юридических наук, Ф.М.
Рудинского - доктора юридических наук, Ю.М.Слободкина - народного
депутата Российской Федерации, Р.Г.Тихомирнова - члена Московской
городской коллегии адвокатов, В.Д.Филимонова - доктора юридических
наук, Б.Б.Хангельдыева - доктора юридических наук,
руководствуясь частью первой статьи 165 и статьей 165-1
Конституции Российской Федерации, пунктом 1 части второй статьи 1,
пунктом 3 части первой и частью второй статьи 57 Закона о
Конституционном Суде Российской Федерации,
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке
конституционности Указов Президента Российской Федерации от 23 августа
1991 года N 79 "О приостановлении деятельности Коммунистической партии
РСФСР", от 25 августа 1991 года N 90 "Об имуществе КПСС и
Коммунистической партии РСФСР" и от 6 ноября 1991 года N 169 "О
деятельности КПСС и КП РСФСР", а также о проверке конституционности
КПСС и КП РСФСР.
Поводом к рассмотрению дела, согласно части четвертой статьи 58
Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, явилось
ходатайство группы народных депутатов Российской Федерации о проверке
конституционности названных указов, в котором содержится требование
признать их не соответствующими Конституции Российской Федерации в
редакциях от 24 мая и 1 ноября 1991 года, поскольку, по мнению
заявителей, Президент Российской Федерации, издавая названные указы,
вторгся в сферы законодательной и судебной властей.
1. Основанием для рассмотрения дела о проверке
конституционности указов Президента Российской Федерации от 23 и 25
августа, 6 ноября 1991 года, в соответствии с пунктами 5 и 6 части
первой статьи 58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации,
явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют
ли данные указы Конституции Российской Федерации, установленному в
Российской Федерации разделению законодательной, исполнительной и
судебной властей, а также закрепленному Конституцией Российской
Федерации разграничению компетенции между высшими органами
государственной власти и управления Российской Федерации.
Необходимость проверки конституционности упомянутых указов в
одном производстве обусловлена неразрывной связью этих актов: они
имеют один предмет регулирования, затрагивают единый комплекс
правоотношений. Указы касаются деятельности на территории Российской
Федерации одной организации - КПСС и Компартии РСФСР как ее составной
части; имущества, которым владела, пользовалась и распоряжалась на
территории Российской Федерации КПСС, а также содержат оценку
деятельности организационных структур Компартии.
Указом Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года
была приостановлена деятельность КП РСФСР, а Указом от 6 ноября 1991
года прекращена на территории Российской Федерации деятельность КПСС и
КП РСФСР; Указом от 23 августа 1991 года поручалось МВД РСФСР
обеспечить сохранность имущества КП РСФСР, Центральному банку РСФСР -
приостановить операции по счетам органов и организаций КП РСФСР, а
указами от 25 августа и 6 ноября 1991 года предусматривался ряд
охранных мероприятий по отношению к имуществу КПСС и КП РСФСР на
территории Российской Федерации, которое объявлялось находящимся в
государственной собственности, в связи с чем государственным органам
передавалось право пользования этим имуществом. Меры, предусмотренные
в отношении КПСС И КП РСФСР в указах от 23 и 25 августа 1991 года,
получили развитие в Указе от 6 ноября 1991 года, который по своим
юридическим последствиям в основном поглощает два предыдущих.
Возможность проверки в рамках одного дела конституционности
нескольких правовых актов, а при проверке конституционности одного
правового акта - одновременного вынесения решения также и в отношении
актов, основанных на обжалуемом либо его воспроизводящих,
предусмотрена в части третьей статьи 32, части третьей статьи 64,
частях второй и четвертой статьи 65 Закона о Конституционном Суде
Российской Федерации.
Фактические обстоятельства, которые упоминаются в проверяемых
указах, устанавливаются и исследуются Конституционным Судом в той
мере, в какой они могут служить основанием содержащихся в указах
правовых решений, характеризуют конституционность этих решений и
постольку, поскольку, в соответствии с частью четвертой статьи 1
Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, их установление
входит в компетенцию Конституционного Суда, не будучи отнесено к
юрисдикции других судов и иных государственных органов.
2. В период подготовки к рассмотрению данного ходатайства в
Конституционный Суд с 12 по 25 мая 1992 года поступили ходатайства
ряда народных депутатов Российской Федерации о проверке
конституционности КПСС и КП РСФСР. Ходатайства основываются на статье
165-1 Конституции Российской Федерации в редакции от 21 апреля 1992
года и содержат требование признать КПСС и КП РСФСР неконституционными
организациями, а вышеупомянутые указы - конституционными. Основанием
для рассмотрения дела стала обнаружившаяся неопределенность в вопросе
о соответствии целей и деятельности КПСС и КП РСФСР Конституции
Российской Федерации.
Статья 165-1, включенная в Конституцию Российской Федерации 21
апреля 1992 года и вступившая в силу 16 мая 1992 года, уполномочивает
Конституционный Суд на рассмотрение дел о конституционности
политических партий и иных общественных объединений. При этом
Конституционный Суд исходит из того, что санкции в связи с
неконституционной практикой политических партий были предусмотрены
16 июня 1990 года в новой редакции статьи 7 Конституции Российской
Федерации, согласно которой не допускается, а значит, должна быть
пресечена деятельность партии, других общественных объединений,
имеющая конституционно запрещенную направленность.
Принцип недопустимости обратной силы закона не имеет отношения
к вопросу об изменении подсудности дела, которая определяется в
соответствии с законом, действующим в момент его рассмотрения.
Статья 2 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации
обязывает Конституционный Суд обеспечивать непосредственное действие
Конституции на всей территории Российской Федерации. Это относится и к
его компетенции проверить конституционность политических партий и иных
общественных объединений в соответствии со статьей 165-1 Конституции
Российской Федерации.
Порядок конституционного судопроизводства по вопросу о
конституционности политических партий, других общественных объединений
может определяться в соответствии с основными правилами производства в
Конституционном Суде, в необходимых случаях - на основе аналогии
процессуального закона, прежде всего положений действующего Закона о
Конституционном Суде Российской Федерации. При этом исследованию и
оценке подлежит правовая сторона организации и деятельности
политических партий.
В преамбуле Указа Президента Российской Федерации от 6 ноября
1991 года "О деятельности КПСС и КП РСФСР" отрицается природа КПСС как
политической партии. В то же время вопрос о конституционности КПСС и
КП РСФСР тесно связан с вопросом об их правовой природе, которая
является отправной точкой для оценки конституционности мер, принятых
в отношении проверяемым указам. Налицо, таким образом, очевидная
общность предмета ходатайств, заявленных в Конституционный Суд
различными группами народных депутатов Российской Федерации.
Исходя из этого и руководствуясь статьей 165-1 Конституции
Российской Федерации, частью первой статьи 20 и частями четвертой и
восьмой статьи 41 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации,
Конституционный Суд соединил ходатайство о проверке конституционности
трех названных указов Президента Российской Федерации и ходатайства о
проверке конституционности КПСС и КП РСФСР, считая последний вопрос
сопутствующим.
3. Рассматриваемые указы издавались Президентом Российской
Федерации в условиях противоречивости и пробельности законодательного
регулирования деятельности политических партий в Российской Федерации.
Из республиканских актов, регулировавших статус общественных
объединений, в Российской Федерации существовало только Положение о
добровольных обществах и союзах от 10 июля 1932 года,
предусматривавшее, в частности, административный порядок ликвидации
этих общественных объединений. Положение о добровольных обществах и
союзах, однако, определяло правовой статус не партий, профсоюзов и
других массовых общественных объединений, а "организаций общественной
самодеятельности трудящихся масс города и деревни", наблюдение и
контроль за работой которых возлагались на центральные и местные
органы исполнительной власти. Поэтому данное Положение не может
служить правовой основой определения конституционности политических
партий и компетенции государственных органов по отношению к партиям в
период издания рассматриваемых указов.
Что касается Закона СССР от 9 октября 1990 года "Об
общественных объединениях", то на практике этот Закон фактически
признавался действующим и применялся на территории Российской
Федерации. Как видно из содержания Указа от 23 августа 1991 года "О
приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР", из этого
исходил и Президент Российской Федерации.
Исследовав рассматриваемые указы, заслушав выступления сторон,
заключения экспертов и показания свидетелей, изучив представленные
документы, руководствуясь при этом частью четвертой статьи 1 и статьей
32 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, Конституционный
Суд Российской Федерации установил:
I
В ходатайстве группы народных депутатов Российской Федерации
утверждается, что Указ Президента Российской Федерации от 23 августа
1991 года "О приостановлении деятельности Коммунистической партии
РСФСР" является антиконституционным, поскольку приостановление
деятельности общественного объединения возможно только в условиях
чрезвычайного положения, которого не было в момент издания Указа, и
что тем самым Президент Российской Федерации превысил свои
полномочия.
Представители Президента Российской Федерации утверждали, что
решение Президента о приостановлении деятельности КП РСФСР на
территории Российской Федерации соответствовало его конституционным
полномочиям, установленному в Российской Федерации разделению властей
и закрепленному Конституцией Российской Федерации разграничению
компетенции между высшими органами государственной власти и управления
Российской Федерации.
Из содержания Указа от 23 августа 1991 года следует, что
Президент Российской Федерации при его издании исходил из статуса
Компартии как общественного объединения. В Указе, в частности,
отмечалось, что КП РСФСР не зарегистрировалась в установленном
порядке, что органы Компартии поддержали ГКЧП, непосредственно
участвовали в создании чрезвычайных комитетов в ряде регионов, чем
грубо нарушали Конституцию и законы Российской Федерации, Закон СССР
"Об общественных объединениях", а также препятствовали исполнению
Указа Президента Российской Федерации от 20 июля 1991 года "О
прекращении деятельности организационных структур политических партий
и массовых общественных движений в государственных органах,
учреждениях и организациях РСФСР".
В Декларации о государственном суверенитете Российской
Федерации, принятой 12 июня 1990 года первым Съездом народных
депутатов Российской Федерации, определялось, что Российская Федерация
гарантирует всем гражданам, политическим партиям, другим общественным
объединениям, действующим в рамках Конституции Российской Федерации,
равные правовые возможности участвовать в управлении государственными
и общественными делами. В статье 7 Конституции Российской Федерации в
редакции от 16 июня 1990 года устанавливалось, что все политические
партии, общественные организации и массовые движения, выполняя
функции, предусмотренные их программами и уставами, действуют в рамках
Конституции СССР, Конституции Российской Федерации, конституций
республик в составе Российской Федерации и законов СССР, Российской
Федерации и республик в ее составе.
В 1990 году была учреждена КП РСФСР. Она создавалась как часть
КПСС. В пункте 2 постановления Учредительного съезда КП РСФСР
говорилось: "Установить, что Коммунистическая партия РСФСР объединяет
партийные организации, расположенные на территории республики,
является составной частью КПСС, руководствуется ее программными
документами и Уставом, имеет единый с ней партийный билет" ("Правда",
22 июня 1990 года). В Декларации, принятой Учредительным съездом,
объявлялось, что Коммунистическая партия РСФСР образована в составе
единой и обновляющейся КПСС. Эти положения воспроизводились в
Обращении Учредительного съезда к коммунистическим партиям союзных
республик, в Обращении к коммунистам, народам России, в Резолюции о
текущем моменте и первоочередных задачах Коммунистической партии РСФСР
("Правда", 24 июня 1990 года).
Впоследствии данная позиция официально не пересматривалась.
Все документы КП РСФСР свидетельствуют о том, что она рассматривала
себя в качестве структурной части КПСС. КП РСФСР могла согласно Уставу
КПСС на базе основополагающих программных и уставных принципов КПСС
разрабатывать свои программные и нормативные документы, была обязана
проводить ее линию в сфере государственного строительства, социально-
экономического и культурного развития республики (п. 22). Регистрация
КП РСФСР, следовательно, не предусматривалась. КП РСФСР не обладала и
правами юридического лица.
Назначение КП РСФСР состояло в том, чтобы объединять партийные
организации КПСС, расположенные на территории РСФСР, координировать и
направлять их деятельность, представлять их во взаимоотношениях с
центральными органами КПСС, а также с другими партиями и движениями.
То, что КП РСФСР не являлась самостоятельной партией,
доказывают и следующие обстоятельства:
а) КП РСФСР возникла по инициативе политбюро ЦК КПСС как
составная часть КПСС. Соответствующее решение было принято 3 мая 1990
года. Впоследствии оно получило подтверждение в решении Политбюро
ЦК КПСС от 8 июня 1990 года. Однако согласно Закону СССР "Об
общественных объединениях" инициаторами создания партии могут быть
только граждане, но не партия (части первая и вторая статьи 8);
б) Уставом КПСС компартии союзных республик объявлялись
самостоятельными в системе КПСС, и, соответственно, членство в
какой-либо из них одновременно означало членство в КПСС. При этом
пункт 2 Устава запрещал члену КПСС состоять в других партиях.
Следовательно, образование КП РСФСР в качестве составной части КПСС
не изменяло статус коммунистов на территории Российской Федерации:
они оставались членами КПСС, но входили в нее через КП РСФСР;
в) согласно упомянутому Закону общественным объединением
признается добровольное формирование, возникшее в результате
свободного волеизъявления граждан, объединившихся на основе общности
интересов. При образовании КП РСФСР это не принималось во внимание:
учредительный съезд получил такой статус в ходе работы Российской
партийной конференции; его участниками были избранные на XXVIII съезд
КПСС от коммунистов России делегаты, которые не наделялись
полномочиями создавать самостоятельную партию. Воля членов КПСС -
коммунистов России относительно создания новой Компартии, вхождения в
нее и выхода из КПСС каждого из них не выявлялась. Подобное допустимо,
если образование КП РСФСР рассматривать как структурную перестройку
КПСС. Но если анализировать статус КП РСФСР с точки зрения ее
притязаний именоваться самостоятельной партией, независимой от КПСС,
то игнорирование требований добровольности, свободы волеизъявления
граждан становится дополнительным и веским основанием к отказу в
признании КП РСФСР в качестве новой партии, независимой от КПСС. Кроме
того, закон исключает коллективное членство в партии, оно могло быть
только индивидуальным;
г) КП РСФСР не имела своего устава и собственной программы.
Таким образом, КП РСФСР не была самостоятельной партией и не
нуждалась в регистрации. Поэтому обвинения в ее адрес относительно
незарегистрированности, содержащиеся в преамбулах Указов Президента
Российской Федерации от 23 августа 1991 года "О приостановлении
деятельности Коммунистической партии РСФСР" и от 6 ноября 1991 года
"О деятельности КПСС и КП РСФСР", следует признать не имеющими
юридического значения, не говоря уже о том, что регистрации подлежат
не сами общественные объединения, а их уставы.
Будучи составной частью КПСС, Компартии РСФСР не могла помимо
КПСС стать самостоятельным собственником имущества.
В постановлении первого Съезда народных депутатов Российской
Федерации "О механизме народовластия в РСФСР", в принятом за основу на
съезде "Декрете о власти" в Российской Федерации провозглашалось
равноправие граждан независимо, в частности, от политических и иных
убеждений, принадлежности к партиям или иным действующим в законном
порядке общественным организациям (что было закреплено в статье 34
Конституции РСФСР); запрещалось совмещение должностей руководителей
органов государственной власти и управления с любой другой должностью,
в том числе в политических или общественно-политических организациях;
устанавливалось, что "всякое противоправное вмешательство политических
партий, партийно-политических органов и иных общественных организаций
в деятельность органов государственной власти и управления,
хозяйственную и социально-культурную деятельность государственных
предприятий, учреждений и организаций должно пресекаться
незамедлительно и со всей решительностью". Во исполнение этих решений
съезда Президент Российской Федерации издал 20 июля 1991 года Указ
"О прекращении деятельности организационных структур политических
партий и массовых общественных движений в государственных органах,
учреждениях и организациях РСФСР".
Позиция Компартии РСФСР по данному вопросу получила отражение
в постановлении ЦК КП РСФСР от 6 августа 1991 года "О неотложных
вопросах работы партийных организаций Компартии РСФСР в связи с Указом
Президента РСФСР от 20 июля 1991 года "О прекращении деятельности
организационных структур политических партий и массовых общественных
движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР"
("Советская Россия", 8 августа 1991 года). В нем, в частности,
руководителям предприятий и учреждений предлагалось не принимать меры,
направленные на прекращение деятельности организационных структур
политических партий.
Таким образом, руководствуясь КП РСФСР выражало несогласие с
Указом Президента от 20 июля 1991 года и препятствовало его
исполнению.
19 августа 1991 года заявлением советского руководства
объявлялось чрезвычайное положение в отдельных местностях СССР
(которые не были определены) и для управления страной и эффективного
осуществления режима чрезвычайного положения образовывался
Государственный комитет по чрезвычайному положению в СССР (ГКЧП), т.е.
неконституционный государственный орган.
Руководство КПСС и КП РСФСР, многие областные и краевые
партийные комитеты прямо или косвенно поддержали действия
неконституционного ГКЧП, что подтверждается, в частности:
шифротелеграммой N 215-Ш, направленной 19 августа 1991 года из
ЦК КПСС первым секретарям компартий союзных республик, крайкомов,
обкомов и райкомов партии, в которой говорилось: "В связи с введением
чрезвычайного положения примите меры участия коммунистов в содействии
Государственному комитету по чрезвычайному положению в СССР. В
практической деятельности руководствоваться Конституцией СССР. О
Пленуме ЦК и других мероприятиях сообщим дополнительно. Секретариат
ЦК КПСС";
телеграммой секретаря ЦК КПСС Шенина с требованием
информировать о принятых мерах;
проектом заявления политбюро ЦК КПСС в поддержку ГКЧП, которое
отказались подписать только два члена политбюро - Назарбаев и Силлари;
рядом шифротелеграмм, поступивших в ЦК КПСС: из Марийского
р;*кома КПСС, Нижегородского и Тамбовского обкомов КПСС и других.
В условиях фактической бездеятельности высших государственных
органов СССР Президент Российской Федерации издал ряд указов,
направленных на защиту Конституции, законности, на обеспечение
государственной и общественной безопасности. При этом Президент
осуществлял полномочия, предоставленные ему Конституцией и
постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 21 августа
1991 года "О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по
обеспечению законности деятельности Советов народных депутатов в
условиях ликвидации последней попытки государственного переворота в
СССР".
Действия Президента Российской Федерации и других
республиканских органов государственной власти и управления по защите
конституционного строя были одобрены в постановлении Верховного Совета
Российской Федерации от 22 августа 1991 года "О политической ситуации
в республике, сложившейся в результате антиконституционного
государственного переворота в СССР".
Позиция и действия руководства России, позволившие восстановить
конституционную власть в стране, получили одобрение в Указе Президента
СССР от 22 августа 1991 года "Об отмене антиконституционных актов
организаторов государственного переворота", а также в постановлениях
Верховного Совета СССР от 29 августа 1991 года "О ситуации, возникшей
в стране в связи с имевшим место государственным переворотом" и от 30
августа 1991 года "О первоочередных мерах по предотвращению попыток
осуществления государственного переворота".
Незаконное решение ГКЧП о введении чрезвычайного положения, как
и все иные его акты, было отменено 22 августа 1991 года указом
Президента СССР. На территории Российской Федерации чрезвычайное
положение Президентом республики не объявлялось и на момент издания
Указа от 23 августа 1991 года не имело места. На этом основании в
ходатайстве группы народных депутатов Российской Федерации
утверждается, что приостановление деятельности Компартии РСФСР данным
Указом противозаконно, поскольку такое приостановление возможно только
в условиях чрезвычайного положения.
В законодательстве, действовавшем в тот период и действующем в
настоящее время на территории Российской Федерации, нет общей нормы,
прямо предусматривающей основания и порядок приостановления
деятельности политических партий, других общественных объединений или
их руководящих структур. В то же время возможность такого
приостановления закреплялась не только в пункте "в" статьи 23 Закона
Российской Федерации "О чрезвычайном положении" и аналогичном союзном
законе в связи с введением чрезвычайного положения, но и в Законе СССР
от 2 апреля 1990 года "Об усилении ответственности за посягательства
на национальное равноправие граждан и насильственное нарушение
единства территории Союза ССР".
Сопоставление названных актов с частью второй статьи 7
Конституции Российской Федерации, а также статьями 3 и 22 Закона СССР
"Об общественных объединениях" дает основание для вывода, что и
российский, и союзный законодатель исходили из принципа, согласно
которому приостановление компетентными государственными органами
деятельности политических партий и других общественных объединений,
помимо случаев чрезвычайного положения, возможно при наличии тех же
оснований, что и недопущение их деятельности. Последнее в соответствии
с частью второй статьи 7 Конституции Российской Федерации допустимо и
необходимо в целях пресечения перечисленных в этой норме
противоправных деяний.
Приостановление деятельности общественных объединений должно
осуществляться, таким образом, в интересах обеспечения безопасности
граждан, государственной и общественной безопасности, нормальной
деятельности государственных институтов. Во всех этих случаях
деятельность общественных объединений приостанавливается до принятия
решения судебным органом. Приостановление деятельности общественного
объединения при наличии основания предполагать, что оно участвовало в
антиконституционных деяниях, обстоятельства которых подлежат
расследованию, служит именно этим целям. В то же время процедура его
не была урегулирована. При этом в тех актах, где прямо закреплена
возможность приостановления деятельности общественных объединений,
такое полномочие предоставлено высшему должностному лицу государства -
Президенту.
Приостановление в названных выше целях деятельности Компартии
РСФСР указом Президента Российской Федерации было осуществлено в
сложившейся в августе 1991 года ситуации. Оно соответствовало
положениям статьи 4 Конституции Российской Федерации в редакции от 24
мая 1991 года, обязывающей органы государства обеспечивать охрану
правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан, соблюдать
действующее законодательство, а также соответствовало конституционному
статусу Президента Российской Федерации, прежде всего -
предусмотренному абзацем первым пункта 11 статьи 121-5 Конституции
Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года его полномочию
принимать меры по обеспечению государственной и общественной
безопасности Российской Федерации, от ее имени участвовать в
обеспечении государственной и общественной безопасности Союза ССР.
Применение таких мер не связывается законом с обязательным объявлением
чрезвычайного положения на территории Российской Федерации. Указанное
полномочие включает право Президента России признать наличие угрозы
государственной и общественной безопасности страны и в зависимости от
степени реальности угрозы принимать решения в соответствии со своей
компетенцией.
Президент Российской Федерации в данном случае действовал как
высшее должностное лицо республики и глава ее исполнительной власти
(часть первая статьи 121-1 Конституции Российской Федерации в редакции
от 24 мая 1991 года) в соответствии со своей присягой, в которой он
обязался, в частности, защищать суверенитет Российской Федерации
(статья 121-4 Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая
1991 года).
Издавая Указ от 23 августа 1991 года, Президент Российской
Федерации исходил из статуса КП РСФСР как общественного объединения,
следовал статьям 6 и 7 Конституции Российской Федерации в редакции от
24 мая 1991 года, статьям 6 и 7 Конституции СССР, действовавшей в
редакции от 26 декабря 1990 года, статье 1 Закона СССР "Об
общественных объединениях". Указ был направлен на непосредственное
применение части второй статьи 7 Конституции Российской Федерации в
редакции от 24 мая 1991 года, не допускающей деятельности партий,
организаций и движений, имеющих целью или методом действий, в
частности, насильственное изменение конституционного строя, подрыв
государственной безопасности. При этом судебный порядок ограничения
права на объединение в Конституции Российской Федерации закреплен не
был. Указ же предусматривал обращение к органам судебной власти после
завершения расследования для решения вопроса о неконституционности
действий КП РСФСР, что соответствовало принципам рассмотрения
аналогичных вопросов, установленным Законом СССР "Об усилении
ответственности за посягательства на национальное равноправие граждан
и насильственное нарушение единства территории Союза ССР".
Конституционный Суд принимает во внимание и тот факт, что
постановлением Верховного Совета СССР от 29 августа 1991 года "О
ситуации, возникшей в стране в связи с имевшим место государственным
переворотом" была приостановлена деятельность КПСС на всей территории
СССР; согласно этому постановлению решение вопроса о ее дальнейшей
судьбе должно было зависеть от результатов расследования органами
прокуратуры по фактам участия руководящих органов КПСС в действиях по
насильственному изменению конституционного строя и в случае их
подтверждения предусматривалось их рассмотрение в высшем судебном
органе.
Приостановление деятельности КП РСФСР требовало принятия мер по
сохранности ее имущества. На основании вышеназванных положений
Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, а
также ее статьи 10, предусматривающей обязанность государства охранять
право собственности, обеспечивать равную защиту всех форм
собственности, с учетом необходимости предотвратить незаконное изъятие
и использование партийного имущества и средств, были приняты меры,
перечисленные в пунктах 3 и 4 Указа Президента Российской Федерации от
23 августа 1991 года, а именно: даны поручения МВД РСФСР обеспечить
сохранность имущества и денежных средств органов и организаций
Компартии РСФСР до принятия окончательного решения судебными органами,
а Центральному банку РСФСР - обеспечить приостановление до особого
распоряжения операций по расходованию средств со счетов органов и
организаций Компартии РСФСР.
Эти действия были поддержаны Президентом СССР, который своим
Указом от 24 августа 1991 года "Об имуществе Коммунистической партии
Советского Союза" обязал Советы народных депутатов взять под охрану
имущество КПСС и определил, что вопросы дальнейшего его использования
должны разрешаться в строгом соответствии с законами СССР и республик
о собственности и общественных объединениях.
Президиум Верховного Совета Российской Федерации заявил 16
сентября 1991 года, что "любые сделки в отношении имущества,
ценностей, авуаров или иных объектов, принадлежащих КПСС, ее частям,
входящим в нее организациям, учреждениям или предприятиям, находящимся
как в СССР, так и за его границами, являются недействительными со
всеми вытекающими из этого, согласно законодательству РСФСР,
последствиями".
Меры, предусмотренные пунктом 3 Указа Президента Российской
Федерации от 23 августа 1991 года, имеют целью защиту интересов
государства, охрану государственной и общественной собственности,
обеспечение государственной безопасности и обороноспособности страны,
что соответствует положениям пунктов 3 и 4 части второй статьи 125
Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года.
Вместе с тем Конституционный Суд отмечает, что содержащееся в
пункте 1 Указа предписание Прокуратуре РСФСР провести расследование
фактов антиконституционной деятельности органов Компартии РСФСР и
изложенное в пункте 5 Указа предложение Прокуратуре РСФСР обеспечить
надзор за исполнением настоящего Указа не имеют юридического значения,
поскольку соответствующая обязанность Прокуратуры вытекает из статей
176, 177 и 179 Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая
1991 года.
Не соответствует принципу разграничения компетенции между
государственными органами содержащееся в пункте 1 поручение
Министерству внутренних дел РСФСР провести расследование фактов
антиконституционной деятельности органов Компартии РСФСР, так как
органы внутренних дел согласно статье 126 Уголовно-процессуального
кодекса республики не вправе проводить предварительное расследование
по такого рода делам.
В пункте 6 Указа устанавливалось, что он вступает в силу с
момента его подписания. Однако согласно общим принципам права любой
правовой акт, носящий общеобязательный характер и затрагивающий права,
свободы и обязанности человека, должен вступать в силу не ранее чем
после его опубликования или доведения до всеобщего сведения иным
способом. Порядок опубликования указов Президента Российской Федерации
на тот период не был установлен, однако сложившаяся практика позволяла
считать его аналогичным порядку опубликования законов, что
впоследствии нашло подтверждение в Указе Президента Российской
Федерации от 26 марта 1992 года "О порядке опубликования и вступления
в силу актов Президента Российской Федерации и Правительства
Российской Федерации".
В то же время Конституционный Суд принимает к сведению, что
Указ Президента от 23 августа 1991 года был доведен до всеобщего
сведения, одновременно с его подписанием, по радио и телевидению.
II
В ходатайстве народных депутатов о проверке конституционности
указов Президента Российской Федерации объявление государственной
собственностью имущества КПСС и КП РСФСР названо "национализацией" и
утверждается, что данное изъятие осуществлено Президентом в
противоречии с Конституцией Российской Федерации (статьи 10, 49) и
действующими в Российской Федерации законами, в частности, Законом
РСФСР "О собственности в РСФСР" (статьи 1, 2, 17, 30, 31, 32), Законом
СССР "Об общественных объединениях" (статьи 18, 22), в которых
содержатся гарантии защиты права собственности общественных
объединений.
В ходе судебного разбирательства Конституционный Суд установил,
что имущество КПСС и КП РСФСР, числившееся на их балансах, содержало в
своем составе объекты, могущие принадлежать различным собственникам, в
том числе государству. Это доказано приобщенными к делу документами
(распоряжения Совета Министров СССР о выделении валюты, решения о
безвозмездной передаче зданий, находящихся в собственности
государства, и т.д.), свидетельскими показаниями (В.В.Иваненко).
Точное определение субъекта права собственности на тот или иной
имущественный объект, находившийся в управлении органов и учреждений
КПСС, затруднено вследствие огосударствления основной массы
национального богатства.
Конституция СССР 1977 года установила в статье 10, что наряду с
государственной (общенародной) и колхозно-кооперативной собственностью
социалистической собственностью является также имущество профсоюзных и
иных общественных организаций, необходимое им для осуществления
уставных задач. Систематическое толкование норм Конституции СССР и
Конституции Российской Федерации, а также Основ гражданского
законодательства Союза ССР и союзных республик и ГК Российской
Федерации приводит Суд к заключению, что понятие "общественные
организации" в данном контексте не включало КПСС. Об этом
свидетельствует конституционная формула "профсоюзные и иные
общественные организации". О КПСС в Конституции говорилось в статье 6,
а в статье 7 - о роли профсоюзов, комсомола, кооперативных и других
общественных организаций. Очевидно, что приведенная формула статьи 10
Конституции СССР 1977 года (соответствующих статей конституций союзных
и автономных республик) корреспондирует именно ее статье 7.
Законодатель в то время не мог включить КПСС в понятие "другие
общественные организации", ибо это в корне противоречило бы
фактическому положению КПСС как "руководящей и направляющей силы
общества". В статье 6 Конституции СССР КПСС определялась как "ядро
политической системы советского общества, государственных и
общественных организаций". А в статье 7 Конституции СССР КПСС среди
общественных организаций не называлось. Нежелание КПСС отождествлять
себя с общественными организациями, таким образом, подтверждается и
текстом Конституции СССР.
КПСС была вне гражданско-правового регулирования отношений по
поводу ее имущества. Этот тезис доказывается материалами дела,
поскольку установлено, что в отношении имущества КПСС не осуществлялся
финансовый контроль государства. Общий надзор прокуратуры также не
касался сферы деятельности КПСС. Даже бухгалтерский учет в КПСС велся
не в соответствии с установленным порядком. Нередко органы и
должностные лица КПСС давали иным субъектам права собственности
обязательные для них указания по распоряжению имуществом без того,
чтобы принять его на свой баланс. При этом имели место случаи
неосновательного обогащения КПСС за счет государства в нарушение
статьи 133 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик.
Неопределенность субъектов права собственности на имущество,
находившееся в управлении КПСС и КП РСФСР, не позволяет однозначно
признать их его собственниками. Имущество легко трансформировалось из
одной формы социалистической собственности в другую по воле органов
КПСС, управлявших имуществом, но не формального собственника. Нормы
гражданского законодательства не воплощались в конкретные
имущественные правоотношения, и в то же время органы КПСС буквально
истолковывали статью 6 Конституции СССР (в увязке с положением о
верховенстве норм Конституции).
Применительно к собственности КПСС использовалась система
двойных стандартов: юридически имущество считалось собственностью
общественной организации, фактически же в собственности КПСС
собственность действительно общественная переплеталась с
собственностью государственной; юридически распоряжаться
собственностью КПСС могли только высшие органы партии (съезд КПСС,
ЦК КПСС), а фактически ею распоряжались руководящие оргструктуры КПСС.
Конституционный Суд, констатируя невозможность выяснения в
данном судебном разбирательстве подлинной воли собственника при
передаче имущества от государства к КПСС, рассматривает имущество,
управлявшееся КПСС, как находившееся в ее распоряжении без правового
основания. Эта констатация не исключает принципиальной возможности
того, что часть имущества, находившегося в управлении КПСС, законно
принадлежала ей на праве собственности.
Таким образом, при оценке конституционности Указа Президента
от 25 августа 1991 года "Об имуществе КПСС" и Коммунистической партии
РСФСР" Конституционный Суд исходит из того, что имущество,
управлявшееся КПСС и соответственно КП РСФСР принадлежало трем
категориям собственников: а) государству, б) КПСС, в) иным
собственникам. Однако в отношении того, где кончается собственность
одного субъекта и начинается собственность другого, а в некоторых
случаях и в отношении того, кто является собственником, существует
правовая неопределенность, которая может быть устранена лишь в порядке
гражданского или арбитражного судопроизводства. Конституционный Суд не
мог входить в обсуждение вопроса о том, в какой части собственность
КПСС составляет собственность государства, так как в соответствии с
частью четвертой статьи 1 Закона о Конституционном Суде Суд
воздерживается от установления и исследования фактических
обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других
судов.
В связи с распадом КПСС как общесоюзной партии вопрос о ее
имуществе не может быть решен ни на основании статьи 14, ни на
основании статьи 22 Закона СССР "Об общественных объединениях". В
статье 6 этого Закона сказано, что к общесоюзным относятся такие
объединения, деятельность которых в соответствии с уставными задачами
должна распространяться на территории всех или большинства союзных
республик. И если это условие отпадает, имеет место распад
общесоюзного объединения, последствия которого законом не
предусмотрены. Возникла, таким образом, ситуация правовой
неопределенности в отношении значительной части имущества бывшей КПСС
на территории Российской Федерации. В условиях, когда принцип
разделения властей не получил последовательного развития в
законодательстве Российской Федерации о собственности, когда многие
нормы законодательства входят в противоречие с этим принципом,
конституционного решения вопроса о судьбе имущества, которое
находилось в управлении органов КПСС, можно было достичь только, если
бы в решении всего комплекса проблем приняли участие и высшие
законодательные, исполнительные и судебные органы Российской
Федерации.
В условиях, когда деятельность КП РСФСР была приостановлена,
когда невозможно было провести съезд партии для изъявления ее воли в
отношении партийного имущества и когда право партийной собственности
на многие объекты имущества было сомнительно, формой решения вопроса о
собственности КПСС могло быть, в порядке устранения пробела в Законе
РСФСР "О собственности в РСФСР", принятие законодательного решения
Верховным Советом Российской Федерации, который в соответствии с
пунктом 6 части первой статьи 109 Конституции в пределах компетенции
Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование
отношений собственности.
Исходя из этой конституционной нормы, Верховный Совет не вправе
был, однако, решать конкретные вопросы ни о судьбе имущества КПСС, как
общественного объединения (это прерогатива судебной власти), ни о
судьбе государственного имущества, которое фактически находилось во
владении, пользовании и распоряжении КПСС (решение этих вопросов, как
не входящих в компетенцию законодательных и судебных органов, должно
осуществляться исполнительной властью).
Применительно к находившемуся в управлении КПСС и КП РСФСР
государственному имуществу Указ Президента Российской Федерации
отвечал положениям статьи 10 Конституции Российской Федерации,
согласно которой государство, в частности, признает и охраняет право
собственности и обеспечивает равную защиту всем ее формам. Указ в этой
части отвечает и положениям статьи 11-1 Конституции, регулирующей
основы статуса государственной собственности в Российской Федерации.
Президент Российской Федерации действовал в данном случае в
соответствии с частью первой статьи 121-1 Конституции, характеризующей
его как высшее должностное лицо государства и главу исполнительной
власти, и в соответствии со статьей 121-4 Конституции. Распоряжения по
использованию государственного имущества, содержащиеся в Указе, входят
в сферу его компетенции: в соответствии с пунктом 6 статьи 121-5
Конституции Президент Российской Федерации руководит деятельностью
Совета Министров, который согласно статье 122 Конституции подотчетен
Президенту, а согласно пункту 3 части второй статьи 125 Конституции
осуществляет, в частности, меры по защите интересов государства и
охране социалистической собственности. Ряд полномочий Совета Министров
по отношению к государственной собственности, использованных в Указе,
предусмотрен пунктами 1 и 2 части второй статьи 125 Конституции.
Распоряжения Президента в данной связи, обращенные к органам
исполнительной власти в пунктах 5 и 6 Указа, отвечают его компетенции
также в силу пункта 11 статьи 121-5 Конституции, предусматривающего
обязанность Президента принимать меры по обеспечению государственной и
общественной безопасности.
Нельзя признать правомерным безоговорочное объявление
государственной собственностью той части находившегося в управлении
КПСС имущества, право собственности на которое принадлежало ей как
общественному объединению (членские взносы, доходы от издательской
деятельности), а равно той части указанного имущества, собственник
которой был неизвестен. Обращение такого имущества в государственную
собственность как противоречащее положениям статьи 10, части второй
статьи 49, пункту 6 части первой статьи 109, статьям 121-5, 121-8
Конституции Российской Федерации не может по действующему праву
производиться актом исполнительной власти.
Объявление государственной собственностью имущества, которое в
государственной собственности не находилось, не может входить в
компетенцию исполнительной власти, если она не уполномочена на это
специально актом власти законодательной. В данном случае такой
уполномочивающий акт отсутствовал.
III
В стране в течение длительного времени господствовал режим
неограниченной, опирающейся на насилие власти узкой группы
коммунистических функционеров, объединенных в политбюро ЦК КПСС во
главе с генеральным секретарем ЦК КПСС.
Имеющиеся в деле материалы свидетельствуют о том, что
руководящие органы и высшие должностные лица КПСС действовали в
подавляющем большинстве случаев втайне от рядовых членов КПСС, а
нередко - и от ответственных функционеров партии. На нижестоящих
уровнях управления вплоть до района реальная власть принадлежала
первым секретарям соответствующих партийных комитетов. Лишь на уровне
первичных организаций КПСС имела черты общественного объединения,
хотя производственный принцип формирования этих организаций ставил
членов КПСС в зависимость от их руководства, тесно связанного с
администрацией. Материалами дела, в том числе показаниями свидетелей,
подтверждается, что руководящие структуры КПСС были инициаторами, а
структуры на местах - зачастую проводниками политики репрессий в
отношении миллионов советских людей, в том числе в отношении
депортированных народов. Так продолжалось десятилетиями.
После изменения статьи 6 Конституции СССР, как и в прежние
годы, оргструктуры КПСС решали многие вопросы, входящие в компетенцию
соответствующих органов власти и управления. Так, 10 мая 1990 года на
заседании политбюро ЦК КПСС был рассмотрен вопрос о реализации золота
и алмазов (документ 67). В течение 1990 года в ЦК КПСС обсуждались
вопросы о преобразовании дипломатических представительств СССР,
текстах сообщений Госкомстата СССР, использовании валютных доходов
учреждений искусства и культуры, производстве средств пожаротушения,
деятельности ВПК и Министерства внешних экономических связей, передаче
Госснабу СССР материальных ценностей из Госрезерва, персональном
присуждении Ленинских и Государственных премий СССР, подслушивания
служебных телефонных переговоров, выводе советских войск из Венгрии,
содержании советских войск в Германии в 1991 году и последующий
период, мерах в связи с антиармейскими проявлениями, направлениях
работы МИД СССР, приглашении руководителей братских партий на отдых,
работах по ядерной энергетике, задолженности советских организаций
"фирмами друзей", обеспечении некоторых заводов (документы 64-72).
В 1991 году в ЦК КПСС рассматривались вопросы о запасах
материальных ресурсов, плохой обеспеченности предприятий сырьем,
нестабильности положения в Абхазии, командировке члена-корреспондента
Академии наук СССР на сессию Университета ООН в Макао, внешней
задолженности СССР. В 1991 году союзные ведомства направляли в ЦК КПСС
материалы о работе оборонного комплекса, о частичном изменении
постановления Верховного Совета РСФСР о введении в действие Закона
РСФСР "О собственности в РСФСР", о приеме иностранных граждан на учебу
в СССР и так далее.
Назначение высших должностных лиц, присвоение генеральских
званий продолжало осуществляться только с согласия ЦК КПСС (документы
10, 11, 12, 21 и др.).
О прямом сращивании военных и партийных органов свидетельствуют
постановление секретариата ЦК КПСС от 12 апреля 1990 года "Об
изменениях в советах обороны некоторых автономных республик и областей
РСФСР" (документ 15); список членов военных советов из числа
партийного руководящего состава республик, краев и областей по
состоянию на 1991 год (документ 203); записка секретарей ЦК КПСС
О.С.Шенина и О.Д.Бакланова от 9 января 1991 года "О партийном
руководстве вопросами оборонного строительства" (документ 433).
До принятия закона СССР об органах госбезопасности продолжало
действовать Положение о Комитете госбезопасности при Совете Министров
СССР и его органах на местах от 9 января 1959 года, утвержденное
президиумом ЦК КПСС. В нем подчеркивалось, что органы КГБ являются
политическими, осуществляют мероприятия ЦК КПСС и работают под его
непосредственным руководством, руководящие работники КГБ входят в
партноменклатуру, приказы председателя КГБ издаются с одобрения ЦК
КПСС.
В 1990 году председатель КГБ СССР заверял, что его ведомство
остается подконтрольным КПСС. В ЦК КПСС продолжали поступать
соответствующие отчеты и записки, сотрудники КГБ привлекались к
проведению политических (партийных) мероприятий.
Практически до конца своей деятельности КПСС сохраняла
номенклатуру. Последний список номенклатуры был утвержден ЦК КПСС
7 августа 1991 года. В него включены 7 тысяч человек, занимающих
ключевые должности в государстве, - президенты республик, председатели
Советов, председатели Советов Министров и так далее. Запрещалось
вносить какие-либо изменения в утвержденный ЦК КПСС личный листок по
учету кадров и в анкету; ЦК КПСС продолжал принимать решения о
присвоении конкретным лицам почетных и специальных званий,
дипломатических рангов, о государственных наградах, об установлении
персональных пенсий.
Продолжал действовать порядок, согласно которому ни одно
серьезное назначение не могло обойтись без предварительного
согласования с ЦК КПСС.
КПСС стремилась и далее контролировать средства массовой
информации. В 1990 году партийное руководство поручает Гостелерадио
СССР создать регулярную телевизионную программу, посвященную проблемам
КПСС, ее роли и месту в современном обществе; идеологический отдел
высказывает замечания Госкино по фильму, в котором показы кадры
Нюрнбергского процесса. В 1991 году отделы ЦК КПСС признали
необходимым, чтобы МИД СССР обратил внимание западных держав на
неприемлемую деятельность радиостанций "Голос Америки", "Би-би-си",
"Свобода".
Использование КПСС государственных средств продолжалось и в
1990-1991 годах. Так, проведенная Главной военной прокуратурой ревизия
подтвердила факты бесплатного использования секретарями ЦК КПСС
самолетов; оставалось без оплаты использование десятков телетайпов в
здании ЦК КПСС, фельдъегерской службы партструктур на территории
страны; на государственный счет относились командирования за границу;
министерствам и ведомствам давались поручения в связи с созданием
пресс-центра конференции Компартии России и XXVIII съезда КПСС.
Проводилось обеспечение партработников за государственный счет.
В 1991 году ЦК КПСС были безвозмездно переданы государственные дачи,
взяты на партбюджет республиканские и областные газеты, содержащиеся
за государственный счет. Содержание политорганов КГБ, МВД, Минобороны
обошлось государству в 1990 и 1991 годах в 691 млн. рублей. В
интересах сохранения в неприкосновенности партийного бюджета ЦК КПСС
предпринимались меры по уплате долгов так называемым "фирмам друзей" с
ориентацией на госбюджет и несвязанные валютные кредиты.
Все изложенное относится к руководящим структурам КПСС и КП
РСФСР, прежде всего к их комитетам от центральных до районных с
секретариатами и бюро (в центральных - политбюро), а также аппаратам
этих комитетов. Масса рядовых членов, включая руководство первичных
организаций, государственной деятельностью практически заниматься не
могла. Даже предусмотренное до 1990 года уставом КПСС право партийного
контроля за деятельностью администрации предприятий и учреждений чаще
всего оказывалось пустой формальностью, поскольку во главе
администрации стояли представители номенклатуры упомянутых комитетов
КПСС (КП РСФСР).
Рядовые члены КПСС (КП РСФСР) одобряли на своих собраниях
политические акции центральных и иных комитетов и их аппарата. Лишь в
самое последнее время начала появляться критика с их стороны, однако
решающего влияния рядовые члены КПСС (КП РСФСР) в своей организации
добиться так и не смогли.
Руководящие структуры КПСС и КП РСФСР присвоили
государственновластные полномочия и активно их реализовывали,
препятствуя нормальной деятельности конституционных органов власти.
Это послужило юридическим основанием для ликвидации данных структур
указом высшего должностного лица Российской Федерации. Действия
Президента были продиктованы объективной необходимостью исключить
возврат к прежнему положению, ликвидировать структуры, повседневная
практика которых была основана на том, что КПСС занимала в
государственном механизме положение, не согласующееся с основами
конституционного строя.
Основанием для предписанного пунктом 1 Указа от 6 ноября 1991
года прекращения деятельности и роспуска организационных структур КПСС
и КП РСФСР является прежде всего положение части первой статьи 4
Конституции Российской Федерации в редакции от 1 ноября 1991 года,
возлагающее на государство и его органы обязанность обеспечить охрану
правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан. Президент
Российской Федерации действовал при этом во исполнение своей присяги,
изложенной в статье 121-4 Конституции и обязывающей его защищать
суверенитет Российской Федерации, уважать и охранять права и свободы
человека и гражданина. Осуществленные Президентом меры суть те меры по
обеспечению государственной и общественной безопасности Российской
Федерации, которые Президент обязан принимать в соответствии с абзацем
первым пункта 11 статьи 121-5 Конституции Российской Федерации в
редакции от 1 ноября 1991 года.
Антиконституционность деятельности руководящих структур КПСС и
КП РСФСР, существовавших на момент издания Указа Президента Российской
Федерации от 6 ноября 1991 года "О деятельности КПСС и КП РСФСР",
исключает возможность их восстановления в прежнем виде. Члены КП
Российской Федерации вправе создавать лишь новые руководящие структуры
в полном соответствии с требованиями действующей Конституции и законов
Российской Федерации и на равных условиях с другими партиями.
Однако слишком широкая формулировка пункта 1 Указа,
предусматривающая прекращение деятельности и роспуск организационных
структур КПСС и КП РСФСР, не учитывает отмеченное выше различие между
руководящими структурами и первичными организациями КПСС и КП РСФСР,
образованными по территориальному принципу.
В практике исполнения Указа возобладало ограничительное
толкование его пункта 1: депутаты-коммунисты сохранили в
представительных органах свои мандаты и фракции, членство в компартии
и прежняя работа в ней не служат основанием для какой-либо
дискриминации, были беспрепятственно созданы новые партии
коммунистической ориентации. Однако существующий текст этого пункта
Указа при буквальном его истолковании может быть использован как для
недопустимой дискриминации коммунистов вопреки, в частности,
положениям пункта 2 того же Указа, так и для столь же недопустимого
неприменения мер законной ответственности к конкретным лицам, виновным
в антиконституционных деяниях руководящих структур КПСС и КП РСФСР.
Пункт 2 Указа, запрещающий органам исполнительной власти
Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных
округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также органам
прокуратуры преследовать российских граждан за факт принадлежности к
КПСС или КП РСФСР, представляет собой гарантию соблюдения ряда
конституционных положений, обеспечивающих соблюдение прав и свобод
граждан.
К пункту 3 Указа в полной мере относится изложенное выше
применительно к Указу Президента Российской Федерации от 25 августа
1991 года "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР". Этот
пункт Указа конституционен в отношении той части имущества КПСС и
КП РСФСР, право собственности на которую принадлежит государству, и
неконституционен в отношении остальной части этого имущества.
Что касается пункта 4 Указа, то он направлен на обеспечение
исполнения его пунктов 1-3. Из сказанного выше следует, что
обязанность, возложенная на перечисленные в данном пункте
государственные органы, применительно к исполнению предписаний,
содержащихся в пунктах 1 и 3 Указа, конституционна лишь в той мере, в
какой конституционны эти пункты Указа.
Президент Российской Федерации, который в соответствии с частью
первой статьи 121-1 Конституции Российской Федерации в редакции от 1
ноября 1991 года является высшим должностным лицом и главой
исполнительной власти в Российской Федерации, правомочен отдавать
распоряжения государственным органам исполнительной власти нижестоящих
уровней управления, относящиеся к претворению в жизнь его указов.
Соответственно из установленной в части второй статьи 4 Конституции
обязанности должностных лиц соблюдать Конституцию и законы вытекает их
обязанность исполнять указы Президента Российской Федерации, изданные
в пределах его компетенции.
Издавая Указ, Президент руководствовался статьей 121-4, а также
частью первой статьи 121-8 Конституции, наделившей его правом издавать
указы, обязательные к исполнению на всей территории Российской
Федерации, и проверять их исполнение. Обеспечивая исполнение Указа,
Президент опирался на такие свои полномочия, как руководство Советом
Министров, возложенное на Президента пунктом 6 статьи 121-5, и иные
полномочия, возложенные на него в соответствии с пунктом 16 статьи
121-5 Конституции законами Российской Федерации. Кроме того, статья
122 Конституции устанавливает подотчетность Совета Министров
Президенту, в том числе и по вопросам, отнесенным к ведению Совета
Министров в области народного хозяйства, обеспечения правопорядка,
безопасности и обороны, предусмотренным пунктами 1-4 части второй
статьи 125 Конституции. Пункт 4 Указа как раз и затрагивает эти
вопросы.
Что касается нижестоящих органов исполнительной власти, то
часть вторая статьи 132-1, статья 134 и часть первая статьи 146
Конституции служат основанием для права Президента давать в пределах
своих полномочий указаний этим органам.
IV
Рассматривая в ходе судоговорения сопутствующий вопрос,
Конституционный Суд проверил, отвечает ли КПСС признакам общесоюзного
общественного объединения, предусмотренным, в частности, Законом СССР
"Об общественных объединениях".
В связи с событиями 19-21 августа 1991 года генеральный
секретарь ЦК КПСС М.С.Горбачев 25 августа 1991 года призвал ЦК КПСС
"принять трудное, но честное решение о самороспуске" и заявил: "Судьбу
республиканских компартий и местных партийных организаций определяют
они сами... Не считаю для себя возможным дальнейшее выполнение функций
Генерального секретаря ЦК КПСС и слагаю соответствующие полномочия".
Это стало началом распада КПСС как общесоюзной политической
организации. В августе сложил с себя полномочия секретарь ЦК Компартии
Казахстана, член политбюро ЦК КПСС Н.А.Назарбаев. В это же время
объявили о своем выходе из состава политбюро ЦК КПСС секретарь
Компартии Азербайджана А.Н.Муталибов и секретарь Компартии Узбекистана
И.А.Каримов. Сообщалось также о выходе членов ЦК и ЦКК КПСС от
Азербайджана и Таджикистана из состава этих органов.
Впоследствии были приняты решения: о приостановлении
деятельности Коммунистической партии Грузии (Указом Президента
Республики Грузия от 26 августа), Белоруссии (постановлением
Верховного Совета Белоруссии от 25 августа), Таджикистана
(постановлением Верховного Совета Республики Таджикистан от 2
октября), Кыргызстана (постановлением Верховного Совета Республики
Кыргызстан от 31 августа); о роспуске Коммунистической партии
Казахстана (решением чрезвычайного XVIII съезда Компартии Казахстана
от 7 сентября); о самороспуске Коммунистической партии Азербайджана
(решением чрезвычайного XXIII съезда Компартии Азербайджана от 14
сентября); о прекращении деятельности Коммунистической партии Армении
(решением XXIX съезда Компартии Армении от 7 сентября); организаций
КПСС Компартии Эстонии (постановлением Правительства Эстонии от 22
августа); о выходе Коммунистических партий Туркменистана и Узбекистана
из состава КПСС (соответственно решением пленума ЦК Компартии
Туркменистана от 26 августа и решением XXIII съезда Компартии
Узбекистана от 14 сентября) с последующей ликвидацией компартий на
территории данных республик; о запрете деятельности Коммунистической
партии Молдовы (постановлением Президиума Верховного Совета Молдовы от
24 августа), Украины (постановлением Президиума Верховного Совета
Украины от 30 августа), Латвии (постановлением Верховного Совета
Латвийской Республики от 10 сентября), Литвы (постановлением
Верховного Совета Литовской Республики от 23 августа).
Таким образом, к ноябрю 1991 года в результате роспуска,
приостановления, запрета и других преобразований коммунистические
партии республик прекратили свое существование. Это означало, что КПСС
перестала отвечать признакам общесоюзной политической партии,
предусмотренным частью второй статьи 6 Закона СССР "Об общественных
объединениях".
Что касается КП РСФСР, то, как отмечено выше, она до самого
момента издания рассматриваемых указов Президента Российской Федерации
оставалась составной частью КПСС и в самостоятельную политическую
партию не оформилась.
КП РСФСР была самостоятельна только как структура системы КПСС
и в тех пределах, которые определял устав КПСС. В этом смысле статусы
КП РСФСР и краевой партийной организации почти совпадали, что
подтвердил выступавший в Суде бывший первый секретарь ЦК КП РСФСР И.К.
Полозков (стенограмма от 7 октября 1992 года, с. 93-100).
Установление того факта, что руководящие структуры КПСС и КП
РСФСР осуществляли на практике вопреки действовавшим конституциям
государственно-властные функции, означает, что роспуск их правомерен
и восстановление недопустимо. Попытки созыва и проведения конференции
и съезда КПСС, предпринятые осенью 1992 года, не могут быть признаны
правомочными, поскольку участвовавшие в процессе представители КПСС,
занимавшие на момент издания рассматриваемых указов Президента
должности соответственно заместителя генерального секретаря ЦК КПСС и
первого секретаря ЦК КП РСФСР, заявили о своей полной непричастности к
этим действиям.
Поскольку, таким образом, установлено, что уже в течение года
ни КПСС, ни КП РСФСР не существуют, постольку следует признать, что
предмет ходатайства народных депутатов Российской Федерации о
признании неконституционности КПСС отсутствует.
В отношении содержащейся в ходатайстве просьбы признать указы
Президента Российской Федерации конституционными Конституционный Суд
отмечает, что ходатайства о признании конституционными актов
государственных органов не предусмотрены Законом о Конституционном
Суде Российской Федерации и не имеют смысла по существу, так как любой
акт государственного органа считается конституционным, пока в
предписанном Конституцией или законом порядке не установлено обратное.
На основании изложенного, руководствуясь частью четвертой
статьи 6 и статьей 64 Закона о Конституционном Суде Российской
Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации постановил:
I. По вопросу о проверке конституционности Указа
Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года N 79
"О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР"
1. Признать содержащееся в пункте 1 Указа предписание
Президента Российской Федерации Министерству внутренних дел о
проведении расследования не соответствующим Конституции Российской
Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, ее статье 121-8 в связи с
тем, что этим предписанием нарушаются установленные законом правила о
подследственности.
2. Признать пункт 2 Указа соответствующим Конституции
Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, ее статье 4,
пункту 5 статьи 72, части первой статьи 121-1, статье 121-4 и абзацу
первому пункта 11 статьи 121-5.
3. Признать пункт 3 Указа соответствующим Конституции
Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, ее статье 4,
пункту 5 статьи 72, части первой статьи 121-1, статье 121-4, пункту 6
и абзацу первому пункта 11 статьи 121-5, статье 122, пунктам 3 и 4
части второй статьи 125, частям первой и второй статьи 129.
4. Признать пункт 4 Указа соответствующим Конституции
Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, ее статье 4,
пункту 5 статьи 72, части первой статьи 121-1, статье 121-4, абзацу
первому пункта 11 статьи 121-5.
5. Признать содержащиеся в пунктах 1 и 5 Указа предписания
Президента Российской Федерации прокуратуре не имеющим юридического
значения, так как соответствующая обязанность прокуратуры прямо
вытекает из статей 176 и 177 Конституции Российской Федерации.
6. Признать пункт 6 Указа не соответствующим общему принципу
права, согласно которому закон и иной нормативный акт,
предусматривающий ограничение прав граждан, вступают в силу только
после его опубликования в официальном порядке.
II. По вопросу о проверке конституционности Указа
Президента Российской Федерации от 25 августа 1991 года
"Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР"
1. Признать пункт 1 Указа соответствующим Конституции
Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, ее статьям 10 и
11-1, части первой статьи 121-1, статье 121-4, пункту 6 статьи 121-5,
статье 122, пункту 3 части второй статьи 125, применительно к той
части имущества, собственником которой являлось государство, но
которая на момент издания Указа фактически находилась во владении,
пользовании и распоряжении органов и организаций КПСС и КП РСФСР.
Признать пункт 1 Указа не соответствующим Конституции
Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, ее статье 4,
частям первой и второй статьи 10, части второй статьи 49, пункту 6
части первой статьи 109, статьям 121-5 и 121-8, применительно к той
части имущества, собственником которой являлась КПСС, а также к той
части имущества, которая на момент издания Указа фактически находилась
во владении, пользовании и распоряжении органов и организаций КПСС и
КП РСФСР, но собственник которой не был определен.
2. Признать пункт 2 Указа соответствующим Конституции
Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, ее статье 4,
частям первой и второй статьи 10, части первой статьи 121-1, статье
121-4, пункту 6 статьи 121-5, пункту 3 части второй статьи 125.
3. Признать пункты 3 и 4 Указа соответствующими Конституции
Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, ее статьям 4 и
11-1, части первой статьи 121-1, пункту 6 статьи 121-5, пунктам 1, 2,
3 части второй статьи 125, применительно к той части имущества,
собственником которой являлось государство, но которая на момент
издания Указа фактически находилась во владении, пользовании и
распоряжении органов и организаций КПСС и КП РСФСР.
Признать пункты 3 и 4 Указа применительно к остальному
имуществу не соответствующими Конституции Российской Федерации в
редакции от 24 мая 1991 года, ее статье 4, частям первой и второй
статьи 10, части второй статьи 49, статьям 121-5 и 121-8, в той части,
в которой передача права пользования данным имуществом неосновательно
связаны в Указе с правомочием государства на пользование этим
имуществом в качестве собственника.
4. Признать пункты 5 и 6 Указа соответствующими Конституции
Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, ее статьям 4, 9 и
10, части четвертой статьи 11-1, части первой статьи 121-1, статье
121-4, пункту 6 и абзацу первому пункта 11 статьи 121-5, статьям 121-8
и 122, пунктам 1, 2, 3 части второй статьи 125.
5. Признать пункт 7 Указа не соответствующим общему принципу
права, согласно которому закон и иной нормативный акт,
предусматривающий ограничение прав граждан, вступает в силу только
после его опубликования в официальном порядке.
6. Предложить Президенту Российской Федерации во исполнение
пункта 5 Указа обеспечить обнародование исчерпывающих сведений о
принятых решениях относительно имущества КПСС и КП РСФСР и о
фактическом использовании этого имущества.
III. По вопросу о проверке конституционности Указа
Президента Российской Федерации от 6 ноября 1991 года
N 169 "О деятельности КПСС и КП РСФСР"
1. Признать пункт 1 Указа соответствующим Конституции
Российской Федерации в редакции от 1 ноября 1991 года, ее статье 121-4
и абзацу первому пункта 11 статьи 121-5, применительно к роспуску
имевшихся на территории Российской Федерации руководящих
организационных структур КПСС, а также КП РСФСР в той степени, в какой
она являлась составной частью КПСС.
Признать положение пункта 1 Указа о роспуске организационных
структур КПСС и КП РСФСР не соответствующим Конституции Российской
Федерации в редакции от 1 ноября 1991 года, ее статье 49,
применительно к первичным организациям КП РСФСР, образованным по
территориальному принципу, постольку, поскольку эти организации
сохраняли свой общественный характер и не подменяли государственные
структуры, а также при условии, что в случае их организационного
оформления в качестве политической партии наравне с другими партиями
будут соблюдены требования Конституции и законов Российской Федерации.
2. Признать пункт 2 Указа соответствующим Конституции
Российской Федерации в редакции от 1 ноября 1991 года, ее статьям 37,
55, 121-4 и 172.
3. Признать пункт 3 Указа соответствующим Конституции
Российской Федерации в редакции от 1 ноября 1991 года, ее статьям 10 и
11-1, части первой статьи 121-1, статье 121-4, пункту 6 статьи 121-5,
статье 122, пункту 3 части второй статьи 125, применительно к той
части имущества, собственником которой являлось государство, но
которая на момент издания Указа фактически находилась во владении,
пользовании и распоряжении органов и организаций КПСС и КП РСФСР.
Признать пункт 3 Указа не соответствующим Конституции
Российской Федерации в редакции от 1 ноября 1991 года, ее статье 4,
частям первой и второй статьи 10, части второй статьи 49, пункту 6
части первой статьи 109, статьям 121-5 и 121-8, применительно к той
части имущества, собственником которой являлась КПСС, а также к той
части имущества, которая на момент издания Указа фактически находилась
во владении, пользовании и распоряжении органов и организаций КПСС и
КП РСФСР, но собственник которой не был определен.
4. Признать пункт 4 указа соответствующим Конституции
Российской Федерации в редакции от 1 ноября 1991 года, ее части второй
статьи 4, части первой статьи 121-1, статье 121-4, пунктам 6 и 16
статьи 121-5, статьям 121-8 и 122, пунктам 1, 2, 3, 4 части второй
статьи 125, части второй статьи 132-1, статье 134, части первой статьи
146, применительно к исполнению положений Указа, конституционность
которых признана настоящим Постановлением.
IV. По сопутствующему вопросу о проверке конституционности
КПСС и КП РСФСР
В связи с тем, что в августе-сентябре 1991 года КПСС фактически
распалась и утратила статус общесоюзной организации, что роспуск
руководящих организационных структур КПСС и КП РСФСР как ее составной
части признан настоящим Постановлением соответствующим Конституции
Российской Федерации и что КП РСФСР организационно не оформлена в
качестве самостоятельной политической партии, руководствуясь статьей
165-1 Конституции Российской Федерации, частью пятой статьи 44,
частями первой и второй статьи 62 Закона о Конституционном Суде
Российской Федерации, производство по ходатайству о проверке
конституционности КПСС и КП РСФСР прекратить.
V
1. На основании статей 49 и 50 Закона о Конституционном Суде
Российской Федерации данное Постановление вступает в силу немедленно
после его провозглашения, является окончательным и обжалованию не
подлежит.
2. Согласно статьям 4, 10 и 163 Конституции Российской
Федерации, а также части четвертой статьи 1 и частям 2 и 5 статьи 65
Закона о Конституционном Суде Российской Федерации споры о
правоотношениях, вытекающих из права собственности на имущество,
собственником которого не является государство и которое на момент
издания указов фактически находилось во владении, пользовании и
распоряжении органов и организаций КПСС и КП РСФСР, могут быть решены
на общих основаниях в судебном порядке.
3. В соответствии со статьей 84 Закона о Конституционном Суде
Российской Федерации данное Постановление подлежит опубликованию в
"Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и
Верховного Совета Российской Федерации", в "Российской газете", а
также во всех печатных органах, где были опубликованы Указы Президента
Российской Федерации от 23 августа 1991 года N 79 "О приостановлении
деятельности Коммунистической партии РСФСР", от 25 августа 1991 года
N 90 "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР" и от 6 ноября
1991 года N 169 "О деятельности КПСС и КП РСФСР", не позднее чем в
семидневный срок после его изложения.
Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д.ЗОРЬКИН
Секретарь Конституционного Суда Российской Федерации Ю.Д.РУДКИН |