О ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНЕ "О ПРИНЯТИИ И РЕАЛИЗАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РФ
7 августа 1996 г.
N 295-СФ
(Д)
Рассмотрев принятый Государственной Думой Федерального Собрания
Российской Федерации 19 июля 1996 года Федеральный закон "О принятии и
реализации федеральных целевых программ" в соответствии со статьей 106
Конституции Российской Федерации, Совет Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации постановляет:
1. Отклонить Федеральный закон "О принятии и реализации
федеральных целевых программ".
2. Предложить Государственной Думе Федерального Собрания
Российской Федерации создать согласительную комиссию для преодоления
возникших разногласий, избрав в ее состав от Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации следующих членов Совета
Федерации: Сапиро Евгения Сауловича (сопредседатель комиссии),
Белякова Александра Семеновича, Козерадского Анатолия Александровича.
3. Поручить членам согласительной комиссии от Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации в своей работе
руководствоваться замечаниями, изложенными в заключении Комитета
Совета Федерации по вопросам экономической политики по указанному
Федеральному закону (прилагается), а также замечаниями, высказанными в
ходе обсуждения указанного Федерального закона на заседании Совета
Федерации.
4. Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.
Председатель
Совета Федерации
Федерального Собрания
Российской Федерации Е.С.СТРОЕВ
7 августа 1996 года
N 295-СФ
Приложение
к постановлению
Совета Федерации
Федерального Собрания
Российской Федерации
от 7 августа 1996 года
N 295-СФ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Комитета Совета Федерации по вопросам экономической
политики по Федеральному закону "О принятии и реализации
федеральных целевых программ"
Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации
19 июля 1996 года принят Федеральный закон "О принятии и реализации
федеральных целевых программ" (далее - Федеральный закон). В
соответствии со статьей 106 Конституции Российской Федерации
Федеральный закон подлежит обязательному рассмотрению в Совете
Федерации, так как он касается вопросов федерального бюджета.
Необходимость рационального использования средств
налогоплательщиков, обеспечения режима экономии этих средств и
направления их на развитие наиболее важных отраслей, производств,
секторов экономики, приносящих пользу в самые короткие сроки, усиления
финансовой дисциплины и повышение уровня ответственности
исполнительной власти за критерии отбора федеральных целевых программ,
их финансирование и реализацию определяют потребность в разработке
закона о федеральных целевых программах. Однако переданный на
рассмотрение в Совет Федерации Федеральный закон не решает
вышеуказанных проблем.
Круг правоотношений, регулируемых Федеральным законом, не
охватывает всех проблем в сфере федеральных целевых программ. По
существу, Федеральный закон в весьма общих формах регулирует лишь
область правоотношений, возникающих в процессе принятия и исполнения
федеральных целевых программ между органами законодательной и
исполнительной власти.
Вместе с тем общие принципы формирования и реализации федеральных
целевых программ разработаны и законодательно закреплены. Отношения в
сфере федеральных целевых программ регулируют: Федеральный закон "О
поставках продукции для федеральных государственных нужд", Федеральный
закон "О государственном прогнозировании и программах
социально-экономического развития Российской Федерации", Федеральный
закон "О порядке внесения, рассмотрения и принятия Федерального закона
"О федеральном бюджете на 1997 год", Указ Президента Российской
Федерации от 1 июля 1994 года N 1387 "О президентских программах",
постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года
N 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для
федеральных государственных нужд".
Федеральный закон не создает правового механизма, обеспечивающего
регулирование экономики на современном этапе, не устанавливает
критериев приоритетности финансирования федеральных целевых программ и
стройной системы построения этих программ, не устраняет низкий уровень
финансирования этих программ и бессистемность их формирования и не
решает проблемы участия в подготовке и реализации федеральных целевых
программ субъектов Российской Федерации. В Федеральном законе не
раскрыты внебюджетные источники, которые могут привлекаться к
финансированию федеральных целевых программ. Это тем более важно, что
статья 4 Федерального закона предусматривает, что помимо бюджетных
средств к финансированию могут привлекаться другие источники.
Представляется, что вопросы, которые могли бы стать предметом
регулирования закона о федеральных целевых программах, должны найти
отражение в одном кодифицированном акте.
По Федеральному закону имеются следующие замечания
принципиального характера.
В статье 1 Федерального закона определение федеральных целевых
программ как утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете
комплекса мероприятий по решению приоритетных проблем, финансируемых
полностью или частично за счет средств федерального бюджета, является
неточным. Целесообразно дать определение через развернутую
классификацию целевых программ по различным признакам (федеральные,
региональные, президентские и т.д.).
Часть вторая статьи 1 Федерального закона, устанавливающая, что
проекты федеральных целевых программ вносятся на рассмотрение
Государственной Думы Правительством Российской Федерации в составе
документов и материалов к проекту федерального закона о федеральном
бюджете на предстоящий год, не согласуется с Федеральным законом "О
государственном прогнозировании и программах социально-экономического
развития Российской Федерации", согласно которому одновременно с
проектом федерального бюджета представляется перечень федеральных
целевых программ, намеченных к финансированию за счет средств
федерального бюджета на предстоящий год.
Пункт 2 статьи 3 Федерального закона устанавливает, что расходы
на финансирование проектов программ должны быть отражены в проекте
федерального закона о федеральном бюджете на предстоящий год отдельной
статьей "Финансирование федеральных целевых программ". Зтот пункт
дублирует положение Федерального закона "О бюджетной классификации
Российской Федерации", где в классификацию видов расходов федерального
бюджета включены федеральные целевые программы (по перечню федеральных
целевых программ, принимаемых к финансированию из федерального бюджета
на очередной финансовый год).
Положения пункта 1 статьи 6 Федерального закона, допускающие, что
изменение или досрочное прекращение реализации программы может
происходить в случае прекращения Правительством Российской Федерации
финансирования, предусмотренного в федеральном законе о федеральном
бюджете, противоречат статье 114 Конституции Российской Федерации,
которая устанавливает, что обеспечение исполнения федерального бюджета
возложено на Правительство Российской Федерации.
С правовой точки зрения Государственная Дума не может принять
решение об изменении программы или о досрочном прекращении ее
реализации, как это указано в пункте 2 статьи б Федерального закона,
поскольку федеральный закон, которым утверждается программа, по
юридической силе выше постановления Государственной Думы (если решение
будет приниматься в форме постановления).
Согласно статье 7 Федерального закона, по итогам рассмотрения
отчета Правительства Российской Федерации об исполнении федерального
бюджета Государственная Дума принимает постановление. В данном случае
Федеральный закон выходит за рамки своего предмета регулирования.
Статья 114 Конституции Российской Федерации, согласно которой
Правительство Российской Федерации представляет Государственной Думе
отчет об исполнении федерального бюджета, не устанавливает форму
такого отчета. Федеральный закон "О сроках внесения и структуре
проектов федеральных законов об исполнении республиканского бюджета
Российской Федерации за 1993 год, федеральных бюджетов за 1994 и 1995
годы" обязал Правительство Российской Федерации представлять отчеты об
исполнении федерального бюджета в форме федеральных законов.
Следовательно, Государственная Дума не может принять постановление по
результатам рассмотрения отчета, представленного в форме федерального
закона.
Пунктом 1 статьи 8 Федерального закона устанавливается, что
ненадлежащее исполнение либо необоснованное уклонение от исполнения
программы является основанием для рассмотрения Государственной Думой
вопроса о доверии Правительству Российской Федерации. При включении в
законодательный акт подобной нормы необходимо определить совокупность
обстоятельств, являющихся необходимыми для признания факта
ненадлежащего исполнения либо уклонения Правительства Российской
Федерации от исполнения программы.
В Федеральном законе имеются внутренние противоречия. Так, пункт
2 статьи 3 Федерального закона предусматривает, что расходы на
финансирование проектов программ отражаются в проекте федерального
закона о федеральном бюджете на предстоящий год отдельной статьей с
указанием общей суммы таких расходов и распределением этой суммы по
каждой из программ, а также по субъектам Российской Федерации. Вместе
с тем пункт 1 статьи 4 Федерального закона устанавливает, что при
необходимости перечень программ и расходы на их финансирование за счет
средств федерального бюджета уточняются в установленном порядке.
Положение пункта 4 статьи 4 Федерального закона о том, что
утверждение программ может осуществляться путем принятия
соответствующих федеральных законов по каждой программе, не
согласуется с определением федеральной целевой программы, данным в
статье 1, согласно которому федеральные целевые программы утверждаются
только федеральным законом о федеральном бюджете.
Учитывая вышеизложенное, Комитет Совета Федерации по вопросам
экономической политики в соответствии с пунктом "б" части 5 статьи 108
Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
рекомендует Совету Федерации отклонить Федеральный закон "О принятии и
реализации федеральных целевых программ". |