ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТАМОЖЕННЫЙ КОМИТЕТ РФ
17 октября 1997 г.
N 09-03/4980
(Д)
Направляем для сведения и использования в работе разработанную
РТУ БТП Методику оценки таможенных органов на правоохранительном
направлении деятельности. Данная Методика является частью пакета
нормативных документов информационно-аналитических отделов.
Рекомендуется рассматривать предлагаемый документ в качестве
приоритетного в части оценки правоохранительной работы в отношении
ранее направленной Организационно-инспекторским управлением ГТК России
Методики проведения анализа деятельности таможенных органов Российской
Федерации.
Начальник Управления
по борьбе с таможенными
правонарушениями
М.В. ВАНИН
17 октября 1997 г.
N 09-03/4980
Приложение
МЕТОДИКА
ОЦЕНКИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ НА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОМ
НАПРАВЛЕНИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Введение
Настоящая Методика разработана в целях создания единых основ
оценки состояния правоохранительной деятельности таможенных органов.
Предложенная система обработки данных позволяет оценивать только
результаты правоохранительной деятельности в области борьбы с
административными правонарушениями и не охватывает иных сфер
компетенции правоохранительного блока таможенных органов. Она
предназначена для использования таможенными органами всех уровней при
подведении итогов правоохранительной деятельности, анализа
правообеспеченности правоохранительной деятельности, эффективности ее
организации, подготовки данных рекомендательного характера по
дальнейшему планированию правоохранительной деятельности.
Методика вводит ряд понятий и определений, принимаемых в целях
структуризации информации о таможенных правонарушениях в величинах,
соотносимых с показателями внешнеэкономической деятельности.
Информационный массив данных, необходимых для анализа в соответствии с
настоящей Методикой, ограничивается совокупностью данных,
представляемых таможенными органами в центральный аппарат ГТК России в
соответствии с ежегодными Приказами ГТК России "Об отчетности
таможенных органов перед ГТК России".
Необходимость выработки единых базовых начал оценки эффективности
деятельности правоохранительного блока таможенных органов определяется
тем, что практикой аналитической работы РТУ БТП установлено:
относительность количественных и качественных показателей
правоохранительной работы различных таможенных органов не дает
возможности дальнейшего развития структуры управления процессами,
связанными с правоохранительной деятельностью. Таким образом,
систематизация опыта проведения сравнительного анализа стала основой
настоящей Методики, которая предлагается для использования и
подготовки предложений по ее совершенствованию.
В основу Методики положено использование математического
аппарата, который позволяет получать статистические данные,
сопоставление которых дает оценочные составляющие, используемые в
планировании деятельности таможенных органов на правоохранительном
направлении. Предлагаемая Методика позволяет путем проведения
сравнительного анализа статистических данных по составляющим
товаропотоков и таможенных правонарушений оценить деятельность
таможенных органов, выявить недостатки в практической работе,
выработать рекомендации по их устранению.
Оценка эффективности деятельности того или иного таможенного
органа проводится в сравнении с другими.
Основные понятия
Анализ деятельности таможенных органов на правоохранительном
направлении строится на сопоставлении данных специальной таможенной
статистики.
Специальная таможенная статистика - статистическая дисциплина,
изучающая закономерности проявления характеристик, отражающих
состояние правопорядка в сфере деятельности таможенных органов.
Из всего спектра задач специальной таможенной статистики в
предлагаемой Методике проведения анализа деятельности таможенных
органов на правоохранительном направлении выделяются составляющие,
связанные с получением статистических данных по объемам и видам
перемещаемых через таможенную границу России товаров (товаропотокам) и
таможенным правонарушениям.
Рассмотрим эти понятия более подробно.
Товаропотоки
Наибольший интерес с точки зрения оценки выявляемости таможенных
правонарушений и определения потенциальных направлений дальнейшей
деятельности таможенного органа представляют такие характеристики
товаропотока, как:
- период перемещения товаров,
- место фиксации товаров,
- направление перемещения товара,
- таможенный режим,
- страны - контрагенты,
- количество партий товаров,
- номенклатура перемещаемых товаров,
- статистическая стоимость товаров.
Для таможенных органов с преобладанием "завершенного таможенного
оформления" эти характеристики берутся из декларационного массива, для
таможенных органов с "незавершенным таможенным оформлением" источником
являются документы контроля доставки. Излагаемый ниже материал
разрабатывался на основе декларационного массива. В случае
необходимости анализа деятельности таможенных органов с незавершенным
таможенным оформлением предлагаемый материал легко адаптируется на
использование документов контроля доставки.
Рассмотрим перечисленные выше характеристики товаропотоков более
подробно.
Период перемещения товаров
Под периодом перемещения товаров понимается промежуток времени, в
который попадает дата оформления груза, независимо от таможенного
режима (заполнение ДКД или ГТД в зависимости от типа рассматриваемых
таможенных органов). Так как отчетность по таможенным правонарушениям
формируется и представляется ежеквартально, целесообразно накапливать
сведения не по ежедневным товаропотокам, а данные за квартал. В связи
с тем, что отчетность формируется нарастающим итогом, целесообразно
распространить этот принцип и на формирование информационного массива
по товаропотокам.
Место фиксации товаров
Под местом фиксации товаров понимается таможенный орган, в зоне
действия которого производится фактическое оформление груза
(заполнение грузовой таможенной декларации) либо, в случае если речь
идет о таможенном органе с незавершенным таможенным оформлением, место
оформления документов контроля доставки товаров. Эта информация
содержится в первых 5 символах регистрационного номера ГТД (код
таможенного органа) либо в полях "Таможня отправления", "Таможня
назначения" ДКД.
Направление перемещения товара
Показатель содержится в первом подразделе графы 1 ГТД - "Тип
декларации" - и позволяет при необходимости разделить товаропоток на
ввозные и вывозные операции.
Таможенный режим
Данная характеристика содержится во втором подразделе графы 1
ГТД, в котором указывается двузначный код таможенного режима в
соответствии с Классификатором процедуры перемещения товаров через
таможенную границу Российской Федерации. Этот показатель позволяет
исключать таможенные режимы, не используемые таможенной статистикой
при расчете объемов внешней торговли России. К таким режимам
относятся:
----------------------------------------------------------------------
| Код | Описание |
|-----|--------------------------------------------------------------|
| 12 | Вывоз товаров для представительств Российской Федерации за |
| | рубежом |
|-----|--------------------------------------------------------------|
| 31 | Временный ввоз (вывоз), за исключением товаров, арендуемых |
| | сроком на один год и более |
|-----|--------------------------------------------------------------|
| 74 | Таможенный склад |
|-----|--------------------------------------------------------------|
| 80 | Транзит |
----------------------------------------------------------------------
Более подробно учитываемые таможенной статистикой внешней
торговли таможенные режимы и учитываемые при этом особенности
перемещения товаров перечислены в указании Государственного
таможенного комитета Российской Федерации от 13.03.97 N 01-14/270 "О
таможенных режимах и особенностях перемещения товаров, учитываемых
таможенной статистикой внешней торговли".
Страны - контрагенты
Данная характеристика соответствует графе 11 грузовой таможенной
декларации и отражает цифровой код торгующей страны в соответствии с
Классификатором стран мира. В ходе анализа могут потребоваться как
статистические данные по статистике внешней торговли с конкретной
страной, так и с группой стран:
----------------------------------------------------------------------
| Группа | Страны |
|----------------------------|---------------------------------------|
| Страны СНГ | Азербайджан, Армения, Белоруссия, |
| | Грузия, Казахстан, Киргизия, |
| | Молдавия, Россия, Таджикистан, |
| | Туркмения, Узбекистан, Украина |
|----------------------------|---------------------------------------|
| Страны Центральной и | Албания, Болгария, Босния и |
| Восточной Европы | Герцеговина, Венгрия, Латвия, Литва, |
| | Македония, Польша, Румыния, Словакия, |
| | Словения, Хорватия, Чехия, Эстония, |
| | Югославия |
|----------------------------|---------------------------------------|
| Страны Европейского союза | Австрия, Бельгия, Великобритания, |
| (ЕС) | Германия, Греция, Дания, Ирландия, |
| | Испания, Италия, Люксембург, |
| | Нидерланды, Португалия, Финляндия, |
| | Франция, Швеция |
|----------------------------|---------------------------------------|
| Страны Организации | Страны ЕС, ЕАСТ, а также Австралия, |
| экономического содействия | Канада, Новая Зеландия, США, Турция, |
| и развития (ОЭСР) | Япония |
|----------------------------|---------------------------------------|
| Страны Европейской | Исландия, Норвегия Швейцария |
| Ассоциации свободной | |
| торговли (ЕАСТ) | |
|----------------------------|---------------------------------------|
| Организация стран - | Алжир, Венесуэла, Габон, Индонезия, |
| экспортеров нефти (ОПЕК) | Ирак, Иран, Катар, Кувейт, Ливия, |
| | Нигерия, Объединенные Арабские |
| | Эмираты, Оман, Саудовская Аравия |
|----------------------------|---------------------------------------|
| Страны Прибалтики | Латвия, Литва, Эстония |
----------------------------------------------------------------------
Количество партий товаров
Это самая сложная в определении характеристика товаропотока. Для
ее определения необходимо либо использовать понятие "количество
оформлений", используемое с недавнего времени таможенной статистикой,
либо вводить коэффициент, задающий среднее количество ГТД на одну
партию товара, и, умножая его на общее число оформленных ГТД, получать
искомую величину.
Номенклатура перемещаемых товаров
Данную характеристику удобно представить, используя коды товаров
по ТН ВЭД (в большинстве случаев достаточно четырех знаков). Для
удобства коды перемещаемых через таможенную границу Российской
Федерации товаров можно объединить в товарные позиции. Так,
товаропотоки, рассчитанные для позиций ТН ВЭД 2203 - 2208, можно
объединить в товарную позицию "алкогольные напитки", для которой
имеется статистика таможенных правонарушений, и оперировать с
полученными цифрами.
В сведения о номенклатуре товаропотока не должны включаться
иностранные товары, уничтожаемые на территории Российской Федерации,
которые не учитываются таможенной статистикой при расчете объемов
внешней торговли Российской Федерации.
Статистическая стоимость товаров
Данная характеристика соответствует графе 46 ГТД -
"Статистическая стоимость" и необходима для оценки стоимостного
выражения товаропотока.
Как видно из изложенного выше, товаропоток представляется
функцией от многих переменных и в ходе проведения анализа могут
потребоваться различные его характеристики при различных условиях
(например, стоимостное выражение алкогольной продукции,
импортированной в Россию в I квартале 1997 года). Вследствие этого,
для ускорения процесса получения интересующей аналитика информации
данные по товаропотокам удобно представить в виде таблицы, позволяющей
производить машинную обработку (выборка, группировка):
----------------------------------------------------------------------------------------------
| Период | Там. | Направление | Особенность | Там. | Страна | Кол-во | Товар | Стат. |
| | орган | | | режим | | партий | | стоимость |
|---------|-------|--------------|-------------|-------|--------|--------|-------|-----------|
| | | | | | | | | |
----------------------------------------------------------------------------------------------
Таможенные правонарушения
Основной единицей учета в правоохранительной сфере является дело
о таможенном правонарушении, которое в зависимости от квалификации
может быть либо административным, либо уголовным. Существующая
отчетность таможенных органов не позволяет получить достаточной для
анализа информации об уголовных преступлениях в сфере таможенного
дела, вследствие чего в настоящей Методике данная группа дел не
рассматривается. При наличии необходимых сведений предлагаемый подход
с соответствующими изменениями и дополнениями может быть распространен
и на производство дознания по уголовным делам.
Необходимую для анализа информацию по делам о таможенных
правонарушениях можно классифицировать как:
- квалификация таможенного правонарушения,
- решение по делу о таможенном правонарушении,
- субъект, совершивший таможенное правонарушение,
- непосредственный объект таможенного правонарушения.
Помимо этого, в анализ должны включаться данные, характеризующие
практику обжалования решений таможенных органов, их правовые
последствия, а также объемы материальных средств, поступившие от
реализации санкций материального характера.
Рассмотрим перечисленные аспекты более подробно.
Квалификация таможенного правонарушения
Квалификация таможенного правонарушения определяется диспозицией
статьи ТК России. Эта информация используется при оценке качественного
состава правонарушений. Помимо этого, статейный аспект показателен при
анализе выявляемости таможенных правонарушений на различных стадиях
таможенного контроля, в том числе при проведении специальных и
оперативных мероприятий. Так, интерес для планирования досмотровых
операций может представлять сопоставление количества заведенных дел и
сумм наложенных взысканий по статье 279 ч. 1 ТК России
(недекларирование или недостоверное декларирование) со статистикой
проведения досмотровых операций при оформлении товаров и транспортных
средств, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации.
Не менее интересным примером анализа взаимодействия фискального и
правоохранительного блока является сопоставление статистики заведения
и расследования дел по статье 254 ТК России (в части недоставления в
таможенный орган Российской Федерации товаров, транспортных средств и
документов на них) со статистикой недоставок товаров и транспортных
средств.
Из изложенного видно, что для проведения анализа необходима
информация, отражающая распределение заведенных, прекращенных,
обжалованных дел.
Решение по делу о таможенном правонарушении
Среди возможных решений, выносимых таможенным органом по делам о
нарушениях таможенных правил, с точки зрения эффективности возмещения
государству причиненного материального ущерба, наиболее показательными
являются:
- наложение взысканий в виде штрафа, конфискации товаров и
транспортных средств или взыскания стоимости,
- наложение взыскания по упрощенной форме,
- прекращение дела.
Подобная статистика необходима при определении таких понятий, как
"стоимостная выявляемость", "коэффициент сложности дел", "качество
проведения расследований", "экономическая эффективность заведенных
дел".
Субъект, совершивший таможенное правонарушение
В ходе сравнительного анализа данный аспект таможенных
правонарушений освещается в разрезе - юридические, физические,
должностные лица. Возможная информация о субъектах таможенных
правонарушений, необходимая при проведении анализа, - количество
заведенных дел, суммы наложенных санкций материального характера,
квалификация правонарушений.
Непосредственный объект таможенного правонарушения
Под непосредственным объектом таможенного правонарушения
понимаются товары и транспортные средства, перемещаемые через
таможенную границу Российской Федерации с нарушениями таможенных
правил. Для удобства ведения статистической отчетности и использования
данных в работе сходные группы товаров группируются в товарные
позиции. Например, группы товаров по ТН ВЭД с 61 по 65 включительно и
позицию 4303 удобно объединить в товарную позицию "Одежда и обувь", по
которой ведется статистика по форме отчетности 11-ТМ.
Данный аспект таможенных правонарушений исследуется для выявления
наиболее криминогенных групп товаров (товарных позиций), что
необходимо в силу того, что ценность товара зависит от его
номенклатуры и колеблется в широких пределах. Это, в свою очередь,
обуславливает необходимость аналогичного деления товаропотоков на
товарные позиции для проведения сравнительного анализа.
Полный анализ правоохранительной деятельности подразумевает
использование всей доступной информации и всех возможных комбинаций
приведенных выше параметров. Например, полезно рассмотреть такие
разрезы, как:
- соотношение заведенных, прекращенных и обжалованных дел,
- квалификация таможенных правонарушений по конкретным товарным
позициям,
- статистика таможенных правонарушений по странам - контрагентам
субъектов нарушения таможенного законодательства,
- распределение сумм наложенных взысканий по статьям ТК России,
- статистика наложения взысканий по упрощенной форме и многое
другое.
Существующая отчетность не позволяет получить всю эту информацию,
что приводит к вопросу накопления (желательно в электронном виде)
собственных информационных ресурсов, позволяющих оперативно получать
статистические данные по таможенным правонарушениям. Часть из
перечисленного можно получить из формы отчетности 11-ТМ, отражающей
следующую информацию:
- количество заведенных, рассмотренных и прекращенных дел;
- суммы наложенных санкций материального характера;
- субъектный, статейный и товарный аспекты.
Приведенные ниже методы расчета и сопоставления данных строятся
на сведениях о товаропотоках, статистике таможенных правонарушений по
форме 11-ТМ и информации о суммах средств, полученных в результате
исполнения постановлений по делам о нарушении таможенного
законодательства.
Определение критериев и методы их расчета
Проведение анализа деятельности правоохранительного блока
таможенных органов строится на введении некоторых коэффициентов и
обобщенных понятий, сравнение значений которых с значениями
аналогичных показателей в других таможенных органах позволяет выявить
некоторые аномалии. К таким характеристикам относятся:
- выявляемость таможенных правонарушений;
- качество проведения расследований по делам о нарушении
таможенного законодательства;
- коэффициент сложности дел;
- взыскиваемость санкций материального характера;
- загруженность сотрудников;
- экономическая эффективность заведенных дел.
Рассмотрим каждый из этих параметров подробно.
Выявляемость таможенных правонарушений
Выявляемость таможенных правонарушений определяется как
процентное отношение коэффициента выявления правонарушений в
таможенном органе к его максимальному значению по всем сравниваемым.
Коэффициент выявления - это отношение показателя, характеризующего
правоохранительную деятельность таможенного органа, к сопоставимому
показателю товаропотока.
В связи с тем, что основной единицей учета в специальной
таможенной статистике является дело о таможенном правонарушении и
именно на количестве заведенных дел и суммах наложенных санкций
материального характера строится представляемая таможенными органами
отчетность по таможенным правонарушениям, для определения коэффициента
выявления и выявляемости таможенных правонарушений будем оперировать
именно этими величинами.
Дальнейшие исследования строятся на предположении, что доля
товаров, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации с
нарушениями таможенного законодательства, не зависит от
количественного, стоимостного и территориального аспектов товаропотока
и в среднем одинакова для сравнимых по роду деятельности таможенных
органов. Другое, не менее важное предположение заключается в том, что
квалификация правонарушений, а, следовательно, и накладываемые
таможенными органами санкции материального характера находится в
зависимости от номенклатуры перемещаемых товаров. Такой подход
позволяет ввести понятия выявляемости по товарной позиции и обобщенной
выявляемости таможенных правонарушений. Используя перечисленные
предположения и полагая, что дело о нарушении таможенного
законодательства заводится в среднем на одну партию перемещаемого
товара, можно определить соотносимые величины таможенных
правонарушений и товаропотоков, как:
- количество заведенных дел и количество партий товаров,
перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации,
- суммы наложенных взысканий и статистическая стоимость
перемещенных товаров.
Таким образом, из предложенных сопоставимых величин следуют
понятия количественной и стоимостной выявляемостей.
Количественная выявляемость
Количественная выявляемость определяется из сопоставления
количества заведенных таможенным органом дел и количества оформленных
партий товара.
Стоимостная выявляемость
Стоимостная выявляемость определяется из сопоставления сумм
наложенных взысканий и стоимостного выражения товаропотока.
Выявляемость по товарной позиции
При определении выявляемости по товарной позиции рассчитываются
коэффициенты выявления для всех рассматриваемых таможенных органов и в
качестве действительного значения уровня товаров, перемещаемых через
таможенную границу России с нарушениями, берется его максимальное
значение. В связи с тем, что товаропоток помимо товарных позиций
характеризуется еще количественной и стоимостной составляющими,
расчеты проводятся для обеих составляющих по каждой товарной позиции.
Результаты вычислений представляются в виде таблиц по каждой
товарной позиции:
Таблица 1.1
ВЫЯВЛЯЕМОСТЬ ТАМОЖЕННЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ
ПО ТОВАРНОЙ ПОЗИЦИИ ------------------
----------------------------------------------------------------------
| Таможенный орган | Выявляемость |
| |------------------------------|
| | количественная | стоимостная |
----------------------------------------------------------------------
Алгоритм расчета выявляемости по товарной позиции приведен ниже:
Определяется коэффициент выявления:
----------------------------------------------------------------------
| Hi |
| Ki = --, |
| Ti |
----------------------------------------------------------------------
где Ki - коэффициент выявления в i-ом таможенном органе,
Hi - выявлено нарушений (количество выявленных правонарушений или
сумма наложенных взысканий);
Ti - товаропоток (количество партий или статистическая стоимость
товаров).
При отсутствии товаропотока в зоне действия рассматриваемого
таможенного органа (т.е. Ti = 0) данная товарная позиция из
рассмотрения исключается. Таким образом, при определении обобщенной
выявляемости количество товарных позиций, по которым определяется
выявляемость в рассматриваемом таможенном органе, может уменьшаться.
Определяется выявляемость по товарной позиции:
----------------------------------------------------------------------
| Ki |
| Bi = ---- x 100%, |
| Kmax |
----------------------------------------------------------------------
где Ki - коэффициент выявления в i-ом таможенном органе,
Kmax - максимальное значение коэффициента выявления по всем
рассматриваемым таможенным органам.
Обобщенная выявляемость
Обобщенная выявляемость в таможенном органе определяется как
среднее арифметическое от значений выявляемости по товарным позициям:
----------------------------------------------------------------------
| n |
| SUM Bi |
| i = 1 |
| B = -------, |
| n |
----------------------------------------------------------------------
где n - количество товарных позиций, по которым определяется
выявляемость,
Bi - значение выявляемости по i-ой товарной позиции.
Результаты вычислений представляются в виде таблицы:
Таблица 1.2
ОБОБЩЕННАЯ ВЫЯВЛЯЕМОСТЬ ТАМОЖЕННЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ
----------------------------------------------------------------------
| Таможенный орган | Выявляемость |
| |-------------------------------|
| | количественная | стоимостная |
----------------------------------------------------------------------
Коэффициент сложности дел
Под коэффициентом сложности дел о нарушении таможенных правил
понимается соотношение между количеством составленных таможенным
органом актов по упрощенной форме, не требующих затрат временных и
кадровых ресурсов, и количеством заведенных дел (с учетом актов по
упрощенной форме). Для более точного определения данного понятия
необходимо иметь информацию об объемах документооборота по
расследуемым делам.
Коэффициент сложности дел определяется как:
----------------------------------------------------------------------
| A |
| K = (1 - ---) x 100%, |
| D |
----------------------------------------------------------------------
где A - количество составленных актов по упрощенной форме,
D - количество выявленных таможенным органом правонарушений
(сумма количества составленных актов и количества заведенных дел о
нарушении таможенных правил).
Этот коэффициент позволяет дать примерную оценку уровня сложности
заведенных таможенным органом дел и может использоваться при
осмыслении расхождений в значениях обобщенных выявляемостей.
Результаты вычислений оформляются таблицей:
Таблица 2
КОЭФФИЦИЕНТ СЛОЖНОСТИ ДЕЛ
------------------------------------------------------------------------
| Таможенный орган | Составлено актов | Заведено дел | Коэффициент |
|----------------------|------------------|--------------|-------------|
| | | | |
------------------------------------------------------------------------
Качество проведения расследований по делам о таможенных
правонарушениях
Некачественная работа по заведению и расследованию дел о
таможенных правонарушениях приводит к обжалованию в вышестоящих и
судебных инстанциях постановлений таможенных органов о наложении
взыскания. Высокий процент прекращения дел в таможенном органе говорит
о слабой проработке материалов сотрудниками при заведении и
расследовании дел. Качество проведения расследований задается
следующим соотношением:
----------------------------------------------------------------------
| S |
| K = (1 - ---) x 100%, |
| D |
----------------------------------------------------------------------
где S - количество прекращенных (отмененных) вышестоящими и
судебными инстанциями дел,
D - количество заведенных дел (без учета составленных актов по
упрощенной форме).
Результаты вычислений представляются в виде таблицы:
Таблица 3
КАЧЕСТВО ПРОВЕДЕНИЯ РАССЛЕДОВАНИЙ ПО ДЕЛАМ О ТАМОЖЕННЫХ
ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
----------------------------------------------------------------------
| Таможенный орган | Заведено | Прекращено | Качество |
|-------------------------------|----------|------------|------------|
| | | | |
----------------------------------------------------------------------
Взыскиваемость санкций материального характера
Данный параметр позволяет характеризовать работу отделов,
исполняющих постановления таможенных органов о наложении санкций
материального характера. Взыскиваемость определяется как процентное
отношение сумм реально взысканных с нарушителей таможенного
законодательства к суммам наложенных таможенным органом санкций.
Результаты вычислений представляются в виде таблицы:
Таблица 4
ВЗЫСКИВАЕМОСТЬ
------------------------------------------------------------------------
| Таможенный орган | Наложено | Взыскано | Взыскиваемость |
| | (конфисковано) | (реализовано) | |
| |----------------|---------------|----------------|
| | Ш | К | ВС | Ш | К | ВС | Ш | К | ВС |
|--------------------|-----|---|------|-----|----|----|-------|---|----|
| | | | | | | | | | |
------------------------------------------------------------------------
где Ш - сумма наложенных / взысканных штрафов,
К - сумма конфискованных / реализованных товаров,
ВС - сумма наложенного / полученного взыскания стоимости.
Загруженность сотрудников
Загруженность сотрудников правоохранительного блока
характеризуется количеством заведенных дел о НТП, составленных актов
по упрощенной форме и суммами наложенных взысканий в расчете на одного
сотрудника Отдела таможенных расследований. Для более объективной
оценки степени загруженности сотрудников правоохранительного блока
таможенных органов данные, полученные в результате расчетов,
необходимо сопоставить с значениями, определяющими коэффициент
сложности и экономическую эффективность заведенных дел о нарушениях
таможенного законодательства. Результаты вычислений представляются в
виде таблицы:
Таблица 5
ЗАГРУЖЕННОСТЬ СОТРУДНИКОВ
--------------------------------------------------------------------------------
| Таможенный | Кол-во | Заведено дел | Составлено | Наложено |
| орган | сотрудников | | актов | санкций |
| | ОТР |----------------|----------------|---------------|
| | | Всего | На 1 | Всего | На 1 | Всего| На 1 |
| | | | сотруд.| | сотруд.| | сотруд.|
|------------|---------------|-------|--------|-------|--------|------|--------|
| | | | | | | | |
--------------------------------------------------------------------------------
Примечание. В графе "Заведено дел" не рассматриваются акты по
упрощенной форме.
Экономическая эффективность заведенных дел
В последнее время в ряде таможенных органов наблюдается тенденция
к увеличению случаев наложения взыскания на нарушителей таможенного
законодательства по упрощенной форме и снижение уровня заведения дел о
нарушении таможенных правил. Экономическая эффективность заведенных
дел о НТП может быть использована при оценке загруженности сотрудников
таможенного органа и анализе расхождений значений обобщенных
выявляемостей.
Для оценки экономической эффективности заведенных дел вводится
коэффициент эффективности, который представляет собой отношение
средней суммы наложенных санкций по одному делу (включая акты по
упрощенной форме) к количеству сотрудников правоохранительного блока:
----------------------------------------------------------------------
| C S |
| K = --- = -----, |
| N D x N |
----------------------------------------------------------------------
где K - коэффициент эффективности,
C - средняя сумма наложенных санкций на одно дело,
N - количество сотрудников,
S - общая сумма наложенных таможенным органом санкций
материального характера,
D - количество выявленных правонарушений (заведено дел +
составлено актов по упрощенной форме).
Экономическая эффективность заведенных дел определяется как
отношение значения коэффициента эффективности в таможенном органе к
максимальному значению по всем рассматриваемым:
----------------------------------------------------------------------
| Ki |
| Ei = ----, |
| Kmax |
----------------------------------------------------------------------
где Ei - эффективность заведения дел в i-ом таможенном органе,
Ki - коэффициент эффективности в i-ом таможенном органе,
Kmax - максимальное значение коэффициента эффективности по всем
рассматриваемым таможенным органам.
Результаты вычислений представляются в виде таблицы:
Таблица 6
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ ЗАВЕДЕННЫХ ДЕЛ
---------------------------------------------------------------------------
| Таможенный | Кол-во | Кол-во | Наложено | Коэффициент | Эффективность |
| орган | сотруд.| дел | санкций | эффективности | |
|------------|--------|--------|----------|---------------|---------------|
| | | | | | |
---------------------------------------------------------------------------
Примеры проведения анализа
В предыдущих разделах были даны основные понятия, используемые
для проведения анализа деятельности таможенных органов на
правоохранительном направлении, и методы их расчета. Рассмотрим
некоторые методы сопоставления и трактовки полученных в результате
расчетов данных.
Расчет параметров
В связи с тем, что для проведения анализа введены нормализованные
величины, дальнейшее их сопоставление возможно на относительном
уровне, а не на уровне конкретных числовых значений. Для удобства
рассмотрения представим результаты подсчета упомянутых коэффициентов в
виде графиков.
Справочно: Все показатели рассчитывались по итогам работы
регионов в 1996 году.
Обобщенные выявляемости
Значения обобщенных количественной и стоимостной выявляемостей
представлены на рис. 1.
----------------------------------------------------------------------
| СТОИМОСТНАЯ ВЫЯВЛЯЕМОСТЬ |
| |
| 60 |------------------------------------------------------ |
| | |
| | |
| 50 |------------------------------------------------------ |
| | |
| | |
| 40 |------------------------------------.----------------- |
| | . /\ |
| | / \ / \ /. |
| 30 |--/---\---------------------------/-----\.-/----\----- |
| | / \. /. / \. |
| | / \ ./ \ . / |
| 20 |-/-------------------\------------/------------------- |
| |/ \ /. / |
| |/ \./ \ / |
| 10 |-------------------------------\.--------------------- |
| . |
| | |
| -|------------------------------------------------------ |
| 0 ТО1 ТО2 ТО3 ТО4 ТО5 ТО6 ТО7 ТО8 ТО9 ТО10 ТО11 ТО12 ТО13 |
----------------------------------------------------------------------
----------------------------------------------------------------------
| КОЛИЧЕСТВЕННАЯ ВЫЯВЛЯЕМОСТЬ |
| 60 |------------------------------------------------------ |
| | |
| | . |
| 50 |-----------/-\---------------------------------------- |
| | / \ |
| | / \ |
| 40 |-------/.-------.- -.--------------------.------------ |
| | / \ / \ |
| | ./ \ . / \ . |
| 30 |----/------------------\.------/ \-----/----\-----/--- |
| | / \ / \ / \ / |
| | / \ / \ / \ / |
| 20 |--/-----------------------\----/---\--/-------./------ |
| | / \ / \ / |
| | / \ / \ / |
| 10 |-/--------------------------\-/-----./---------------- |
| ./ \ / |
| | \ / |
| 0 -|----------------------------./------------------------ |
| ТО1 ТО2 ТО3 ТО4 ТО5 ТО6 ТО7 ТО8 ТО9 ТО10 ТО11 ТО12 ТО13 |
----------------------------------------------------------------------
Рис. 1. Сопоставление значений количественной и стоимостной
выявляемостей в таможенных органах (ТО)
Как видно из рисунка, в ряде таможенных органов наблюдаются
существенные расхождения значений обобщенных выявляемостей.
Проведенные исследования показали, что "нормальный" уровень
выявляемости лежит в пределах 30 - 40% и "разрыв" показателей
количественной и стоимостной не должен превышать 10 - 15%. При наличии
расхождений в значениях необходимо провести дополнительный анализ на
предмет рассмотрения статейного аспекта заводимых таможенным органом
дел (разная квалификация - разные накладываемые санкции) с
подключением информации о контрольных делах, рассмотреть значения
количественной и стоимостной выявляемостей по конкретным товарным
позициям. Так, значительное превосходство значения стоимостной
выявляемости над количественной в некоторых случаях может трактоваться
спецификой региона (преобладание "дорогих" товаров) либо дел с
пиковыми суммами наложенных санкций (например дело МОТ по алмазному
сырью). Примером превышения значения количественной выявляемости над
стоимостной может служить "злоупотребление" таможенным органом
наложения взысканий по упрощенной форме.
Коэффициент сложности дел
Значения коэффициентов сложности дел представлены на рис. 2.
----------------------------------------------------------------------
| 100 |------------------------------------------------------ |
| | |
| | . |
| 90 |---------------------------------------------/-\------ |
| | / \ |
| | . / \ |
| 80 |--------- -/-\------------------------------/--\------ |
| | ./ \ / \ |
| | / \ / \ |
| 70 |------/-------\---------------------------/------\---- |
| | ./ \ / \ |
| | / \ . / \ |
| 60 |--/-------------.------------------/-\----/-------\--- |
| | / \ / \ / \ |
| | / \ . / \ / \ |
| 50 |-/-------------------\-----------/-----\--/-------\--- |
| |/ \ /.\ / \ / \ |
| . \./ \ ./ \ / . |
| 40 |-----------------------------------------.------------ |
| | |
| | |
| 30 |------------------------------------------------------ |
| | |
| | |
| 20 |------------------------------------------------------ |
| | |
| | |
| 10 |------------------------------------------------------ |
| | |
| | |
| 0 -|------------------------------------------------------ |
| ТО1 ТО2 ТО3 ТО4 ТО5 ТО6 ТО7 ТО8 ТО9 ТО10 ТО11 ТО12 ТО13 |
----------------------------------------------------------------------
Рис. 2. Коэффициент сложности дел
В той трактовке, которая дается в данной Методике, коэффициент
сложности дел, т.е. соотношение между заведенными делами о НТП и
составленными актами по упрощенной форме, может использоваться лишь в
совокупности с такими характеристиками, как "качество проведения
расследований", "загруженность сотрудников", "экономическая
эффективность заведенных дел". Для более расширенного анализа
коэффициент сложности дел должен учитывать такие показатели, как
объемы документооборота по делам о НТП и т.п. Тем не менее, из графика
видно, что наименьшая доля "работы, проводимой по упрощенной форме",
т.е. доля дел, требующих затрат временных кадровых ресурсов, присуща
ТО12, ТО4 и ТО3.
Качество проведения расследований
Качество проведения расследований по делам о нарушениях
таможенных правил определяется как соотношение между количеством
заведенных таможенным органом дел о НТП и количеством дел,
обжалованных в вышестоящих и судебных инстанциях с вынесением решения
не в пользу таможенного органа. Ввиду отсутствия подобной статистики
представленные на рис. 3 значения качества проведения расследований по
делам о таможенных правонарушениях рассчитывались, исходя из
материалов, представленных таможенными органами по форме
статистической отчетности 11-ТМ, в которой помимо обсуждаемой
категории дел указываются и дела, прекращенные таможенными органами в
ходе проведения расследования (за исключением случаев
переквалификации). Тем не менее, как показано ниже, даже такой подсчет
дает правдоподобную картину.
----------------------------------------------------------------------
| 100 |------------------------------------------------------ |
| | |
| . |
| 95 |\----------------------------------------------------- |
| | \ . |
| | \ / \ |
| 90 |--\------------------------/--\---------------.------- |
| | \ . / \ / \ |
| | . / \ / . / \ |
| 85 |-----\----/--\-----------/-------\--------/-------\.-- |
| | \./ \ .\ / \ . |
| | \ / \./ \ / |
| 80 |----------------./----------------\-----/------------- |
| | \ / |
| | \ / |
| 75 |-----------------------------------\--/--------------- |
| | \ / |
| | . |
| 70 -|------------------------------------------------------ |
| ТО1 ТО2 ТО3 ТО4 ТО5 ТО6 ТО7 ТО8 ТО9 ТО10 ТО11 ТО12 ТО13 |
----------------------------------------------------------------------
Рис. 3. Качество проведения расследований по делам о НТП.
Из графика видно, что процент грамотного ведения дел относительно
высок. Единственным таможенным органом, "выпавшим" из общей картины,
является ТО10. Проверка данного факта показала, что в ряде структурных
подразделений ТО10 действительно очень высокий процент обжалованных не
в пользу таможенного органа в судебных инстанциях постановлений по
делам о нарушениях таможенных правил.
Загруженность сотрудников
Значения загруженности сотрудников правоохранительного блока
вычисляются по трем показателям: количество заведенных дел, количество
составленных актов по упрощенной форме и общие суммы наложенных
санкций материального характера. Для большей наглядности, графики по
первым двум показателям лучше объединить. Это позволит визуально
оценить соотношение между заведенными делами и актами по упрощенной
форме - показатель, характеризующийся коэффициентом сложности дел - в
расчете на одного сотрудника правоохранительного блока. На рисунке 4.1
представлены значения загруженности сотрудников, рассчитанные по
значениям количества заведенных дел и составленных актов по упрощенной
форме.
----------------------------------------------------------------------
| ДЕЛ НА 1 СОТР. |
|--------------------------------------------------------------------|
| 90 |------------------------------------------------------ |
| | |
| | |
| 80 |------------------------------------------------------ |
| | |
| | . |
| 70 |------------------ /-\------------------------.\------ |
| | / \ / \ . |
| . . \ / |
| 60 |\-------.-------/----\----------------------/--------- |
| | \ / \ / \ . / |
| | \ / \ / \ / \ / |
| 50 |---\./-----\-/--------\-------/---\--------/---------- |
| | . \ / \ / |
| | \ / .- - . |
| 40 |-----------------------\----.------------------------- |
| | \ / |
| | ./ |
| 30 |------------------------------------------------------ |
| | |
| | |
| 20 |------------------------------------------------------ |
| | |
| | |
| 10 |------------------------------------------------------ |
| | |
| | |
| 0 -|------------------------------------------------------ |
| ТО1 ТО2 ТО3 ТО4 ТО5 ТО6 ТО7 ТО8 ТО9 ТО10 ТО11 ТО12 ТО13 |
----------------------------------------------------------------------
----------------------------------------------------------------------
| АКТОВ НА 1 СОТР. |
|--------------------------------------------------------------------|
| 90 |------------------------------------------------------ |
| | . |
| | |
| 80 |------------------------------------------------------ |
| . . |
| |\ / |
| 70 |\------------------------------/-\-------------------- |
| |\ / \ . |
| |\ . / \ / |
| 60 |-\-----------------/-\-------/----\-----/------------- |
| | \ / \ / \ / |
| | \ / \ / \ / |
| 50 |--\--------------/----\-----.------\---/-------------- |
| | \ / \ / \ / |
| | \ . ./ \ / |
| 40 |---\----------- /------------------\--/--------------- |
| | \ / \ / |
| | \ / \ / |
| 30 |---\ ----------/-------------------\-/---------------- |
| | . / \./ |
| | \ / |
| 20 |------\-------/--------------------------------------- |
| | \. / |
| | \ / |
| 10 |-----------\./---------------------------------------- |
| | . |
| | |
| 0 -|------------------------------------------------------ |
| ТО1 ТО2 ТО3 ТО4 ТО5 ТО6 ТО7 ТО8 ТО9 ТО10 ТО11 ТО12 ТО13 |
----------------------------------------------------------------------
Рис. 4.1. Загруженность сотрудников (количество дел / актов по
упрощенной форме).
Информация, представленная на приводимом графике, свидетельствует
о том, что в таможенных органах, имеющих наиболее высокие
относительные значения, основное количество правонарушений
рассматривается по упрощенной форме, что является тревожным фактом.
На рис. 4.2 представлены данные по загруженности сотрудников
правоохранительного блока таможенных органов, рассчитанные исходя из
наложенных санкций материального характера.
----------------------------------------------------------------------
| 100000 |------------------------------------------------------ |
| | |
| | |
| | |
| | . |
| 10000 |----------------------------/\------------------------ |
| | / \ |
| | . / \ |
| .\ / \ / . / . |
| | \ . / \ / \ . ./ |
| 1000 |-----\------.----/----\--/-----------\------/--------- |
| | \ / \ . \ / \ ./ |
| | \ / \ / |
| | \ / . |
| | ./ |
| 100 |------------------------------------------------------ |
| ТО1 ТО2 ТО3 ТО4 ТО5 ТО6 ТО7 ТО8 ТО9 ТО10 ТО11 ТО12 ТО13 |
----------------------------------------------------------------------
Рис. 4.2. Загруженность сотрудников (санкции материального
характера).
Большой уровень загруженности сотрудников говорит о наличии
"громких" (не на один миллиард) дел, что в свою очередь отражается на
экономической эффективности заведенных дел.
Экономическая эффективность заведенных дел
Экономическая эффективность дел отражает соотношение между
суммами наложенных таможенным органом санкций материального характера
по делам о таможенных правонарушениях, количеством выявленных
правонарушений и количеством сотрудников правоохранительного блока.
Иными словами, чем меньше численность отделов расследований, чем
большее количество дел они ведут и, соответственно, большие взыскания
по этим делам накладывают, тем выше значение этого показателя. Для
более строгого определения экономической эффективности выявляемых
таможенным органом правонарушений необходимо произвести деление этого
показателя на экономическую эффективность заведенных дел о НТП и
экономическую эффективность наложения взыскания по упрощенной форме. В
виду отсутствия полноценной статистики наложения взысканий по
упрощенной форме (в существующей статистической отчетности отражаются
только количества составленных актов и не находят освещения товарный,
статейный и материальный аспекты). Данные по экономической
эффективности заведенных таможенными органами дел представлены на рис.
5.
----------------------------------------------------------------------
| | |
| 100 .------------------------------------------------------ |
| |\ . |
| | \ / \ . |
| | \. / \ / \ |
| | \ . / \ / \ |
| 10 |------\------------/-\----/----\.----------/-----\----- |
| | \ / \ / \ . / \. |
| | \.---.\ / \ / \ / |
| | \./ \ / \ / |
| | . \. |
| 1 |------------------------------------------------------ |
| ТО1 ТО2 ТО3 ТО4 ТО5 ТО6 ТО7 ТО8 ТО9 ТО10 ТО11 ТО12 ТО13 |
----------------------------------------------------------------------
Рис. 5. Экономическая эффективность заведенных дел.
Из графика видено, что из всех таможенных органов выделяются три
- ТО1, ТО8 и ТО12 - значения экономической эффективности заведенных
дел в которых превышают 20% и три - ТО11, ТО7 и ТО5 - значения
экономической эффективности в которых крайне низко. Это говорит о том,
что именно деятельность данных таможенных органов необходимо
рассмотреть в первую очередь на предмет выяснения столь резкого
"отрыва" от остальных.
Краткие характеристики рассматриваемых таможенных органов
После того, как мы произвели расчеты всех используемых в анализе
коэффициентов, дадим краткую характеристику каждого из рассматриваемых
таможенных органов.
Таможенный орган ТО1
Небольшое преобладание актов по упрощенной форме над
расследуемыми делами о НТП, малое количество прекращенных дел,
наивысшая экономическая эффективность и, вместе с тем, самые низкие
уровни обобщенных выявляемостей. Все это говорит о том, что работают
здесь "медленно" (т.е. выявляются далеко не все таможенные
правонарушения), но качественно.
Таможенный орган ТО2
Показатели в пределах нормальных.
Таможенный орган ТО3
Дел в расчете на одного сотрудника гораздо больше, чем актов. В
то же время очень низкий уровень наложенных санкций материального
характера в расчете на одного сотрудника, что говорит о некой
субъективности при рассмотрении заведенных дел.
Таможенный орган ТО4
Заводит очень много дел о НТП и мало использует взыскания по
упрощенной форме. Тем не менее, накладываемые по постановлениям
санкции материального характера для такого соотношения между делами и
актами по упрощенной форме находятся на достаточно низком уровне, что
говорит о необходимости проведения детального анализа квалификации
расследуемых правонарушений.
Таможенный орган ТО5
Сотрудники достаточно сильно загружены как производством по делам
о НТП, так и составлением актов по упрощенной форме. Тем не менее,
низкий уровень значения экономической эффективности, рассчитанной по
наложенным санкциям материального характера, говорит о том, что, как и
в предыдущем случае, необходимо рассматривать статейный аспект
выявления таможенных правонарушений. Не должно остаться без внимания
сравнительно низкое значение качества проведения расследований, т.е.
соотношение между заведенными и "проигранными" делами.
Таможенный орган ТО6
Один из самых загруженных таможенных органов, сотрудники которого
в равной степени занимаются как производством по делам о НТП, так и
составлением актов по упрощенной форме. Довольно низкий уровень
качества проведения расследований и выше среднего уровень
загруженности сотрудников, рассчитанной по наложенным санкциям
материального характера, может трактоваться как прекращение дел в
основной своей массе в ходе проведения расследований, а не проигрыш
дел в судах (см. определение качества проведения расследований).
Таможенный орган ТО7
Анализ значений коэффициента сложности дел и загруженности
сотрудников, рассчитанной по количеству заведенных дел и составленных
актов по упрощенной форме, показывает, что в данном таможенном органе
превалируют наложения взысканий по упрощенной форме. Об этом же можно
судить и по значениям количественной и стоимостной выявляемостей.
Данный вывод подкрепляется низкими значениями загруженности,
рассчитанной исходя из наложенных санкций материального характера, и
эффективности заведения дел.
Таможенный орган ТО8
Практически нулевой уровень количественной выявляемости, низкий
коэффициент сложности дел (преобладают взыскания по упрощенной форме)
и, вместе с тем, высочайший уровень загруженности сотрудников,
рассчитанной наложенным по санкциям материального характера, и
экономической эффективности заведенных дел позволяет сделать
предположение о наличии в данном таможенном органе нескольких
"громких" дел. Дополнительные исследования подтвердили справедливость
данного предположения, и показатели, что в рассматриваемом таможенном
органе было рассмотрено дело, наложенные взыскания по которому
составляют 10,4% от общей суммы наложенных санкций материального
характера по таможенному органу. Устранение из рассмотрения этого дела
существенно снижает показатели загруженности сотрудников и
экономической эффективности заведенных дел и практически устраняет
отрыв от остальных.
Таможенный орган ТО9
Существенное превышение значения количественной выявляемости над
стоимостной, низкий коэффициент сложности дел, значения загруженности
сотрудников позволяют предположить, что наряду с преобладанием
наложения на нарушителей таможенного законодательства санкций
материального характера по упрощенной форме в данном таможенном органе
рассматриваются в основном дела, квалификация которых подразумевает
высокие взыскания. Проверить данное утверждение можно, рассмотрев
статейный аспект наиболее часто фиксируемых таможенных правонарушений.
Таможенный орган ТО10
Преобладание заведения дел о НТП над актами по упрощенной форме.
Причем, судя по значениям количественной и стоимостной выявляемостей,
сравнительно низкому уровню загруженности сотрудников, рассчитанной по
заведенным делам, сравнительно высокому уровню загруженности
сотрудников, рассчитанной по наложенным санкциям материального
характера, - дела экономически эффективные. Низкое значение качества
проведения расследований, ниже среднего уровня значение загруженности
сотрудников, рассчитанной по составленным актам по упрощенной форме,
сравнительно низкое значение экономической эффективности заведенных
дел позволяет сделать предположение, что в данном таможенном органе
высокий процент прекращения дел о НТП не на стадии расследования, а
вследствие обжалования в вышестоящих и судебных инстанциях, что
подтвердилось при проведении дополнительных проверок.
Таможенный орган ТО11
Превышение значения загруженности сотрудников, рассчитанной по
составленным актам по упрощенной форме, над рассчитанной по заведенным
делам о НТП, превышение значения количественной выявляемости над
стоимостной, низкий уровень экономической эффективности заведенных дел
говорит о преобладании в данном таможенном органе наложения взысканий
по упрощенной форме. Самый низкий уровень экономической эффективности
заведенных дел, в совокупности с низкой загруженностью сотрудников,
рассчитанной по наложенным санкциям материального характера, ниже
среднего уровня качество проведения расследований говорит о частых
обжалованиях решений данного таможенного органа.
Таможенный орган ТО12
Самый низкий уровень наложения взысканий по упрощенной форме,
высокие уровни экономической эффективности заведенных дел, качества
проведения расследований говорят о том, что организация
правоохранительной деятельности в данном таможенном органе находится
на высоком уровне.
Таможенный орган ТО13
Преобладает наложение на нарушителей таможенного законодательства
санкций путем составления актов по упрощенной форме, средние значения
остальных показателей. |