ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ ОТ 15 АВГУСТА 1992 ГОДА "ОБ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ
ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИЧЕСКИМ КОМПЛЕКСОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ
ПРИВАТИЗАЦИИ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РФ
10 сентября 1993 года
N 15-П
(Д)
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя
В.Д.Зорькина, секретаря Ю.Д.Рудкина, судей Э.М.Аметистова,
Н.Т.Ведерникова, Г.А.Гаджиева, А.Л.Кононова, В.О.Лучина,
Т.Г.Морщаковой, Н.В.Селезнева, О.И.Тиунова, Б.С.Эбзеева,
с участием представителей стороны, направившей ходатайства в
Конституционный Суд Российской Федерации, В.В.Игнатенко - председателя
Иркутского областного Совета народных депутатов, В.А.Новикова -
председателя Красноярского краевого Совета народных депутатов,
Ю.А.Ножикова - народного депутата Российской Федерации, главы
администрации Иркутской области; представителей Президента Российской
Федерации как стороны, издавшей рассматриваемый нормативный акт,
П.П.Мостового - первого заместителя Председателя Государственного
комитета Российской Федерации по управлению государственным
имуществом, Ю.К.Шафраника - министра топлива и энергетики Российской
Федерации,
руководствуясь статьей 165 Конституции Российской Федерации,
пунктом 1 части второй статьи 1, частью четвертой статьи 41, пунктом 3
части первой статьи 57 Закона о Конституционном Суде Российской
Федерации,
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности
Указа Президента Российской Федерации от 15 августа 1992 года N 923
"Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской
Федерации в условиях приватизации".
Поводом к рассмотрению дела, согласно части четвертой статьи 58
Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, явились
ходатайства Иркутского областного Совета народных депутатов,
Красноярского краевого Совета народных депутатов и народных депутатов
Российской Федерации В.М.Спирина, Л.А.Крестьянинова, К.Н.Хаматова,
Ю.А.Ножикова, В.Е.Подлужного, В.Ф.Полещука, Г.С.Кондобаева,
В.Я.Редькина с требованием признать названный Указ Президента
Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской
Федерации.
Основанием к рассмотрению дела, согласно статье 165 Конституции
Российской Федерации, части первой статьи 58 Закона о Конституционном
Суде Российской Федерации, явилась обнаружившаяся неопределенность в
вопросе о том, соответствует ли названный Указ Президента Российской
Федерации Конституции Российской Федерации с точки зрения
закрепленного Конституцией и Федеративным договором разграничения
предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и краями,
областями как субъектами Российской Федерации.
Заслушав выступление судьи-докладчика Г.А.Гаджиева, объяснения
сторон, показания экспертов, изучив представленные материалы,
Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь частью
четвертой статьи 1 и статьей 32 Закона о Конституционном Суде
Российской Федерации, установил:
Президентом Российской Федерации 15 августа 1992 года издан Указ
N 923 "Об организации управления электроэнергетическим комплексом
Российской Федерации в условиях приватизации".
Указом в целях обеспечения надежности энергоснабжения народного
хозяйства и населения, повышения эффективности функционирования единой
энергетической системы Российской Федерации в условиях приватизации
государственной собственности поручено Государственному комитету
Российской Федерации по управлению государственным имуществом учредить
государственное Российское акционерное общество энергетики и
электрификации; внести в качестве вклада в его уставный фонд не менее
49 процентов акций, принадлежащих Российской Федерации в уставном
капитале каждого из акционерных обществ, учреждаемых на базе
предприятий, объединений, организаций, перечисленных в приложении N 1
к данному Указу, отдельные магистральные линии электропередачи и
подстанции согласно приложению N 2, а также гидравлические и
электрические станции единичной мощностью 300 мегаватт и выше и
государственные электрические станции 1000 мегаватт и выше.
Указанные в приложении N 1 предприятия, входящие в состав
производственных, научно-производственных объединений, учреждаются как
дочерние акционерные общества этих объединений и трестов.
Среди предприятий, перечисленных в приложении N 1, названы и
расположенные на территории Иркутской области Иркутская ГЭС, Братская
ГЭС, Усть-Илимская ГЭС, а также расположенные на территории
Красноярского края Красноярская ГЭС, Саяно-Шушенская ГЭС, Майинская
ГЭС и иные объекты электроэнергетики.
Малый Совет Иркутского областного Совета народных депутатов
решением от 16 сентября 1992 года выразил свое несогласие с Указом
Президента Российской Федерации от 15 августа 1992 года N 923, считая,
что Указ ущемляет права области как субъекта Российской Федерации.
Согласительная комиссия, созданная в этой связи в октябре 1992 года
Правительством Российской Федерации и государственными органами
Иркутской области, по ряду вопросов акционирования в
электроэнергетическом комплексе, в том числе по вопросу о
гидроэлектростанциях, согласия не достигла.
10 ноября 1992 года главой администрации Иркутской области было
вынесено постановление, предусматривающее акционирование
государственных предприятий электроэнергетики на базе Иркутского
производственного объединения "Иркутскэнерго", к которым были отнесены
и названные выше три гидроэлектростанции, расположенные на территории
Иркутской области.
В ходатайствах Иркутского областного Совета народных депутатов,
Красноярского краевого Совета народных депутатов и народных депутатов
Российской Федерации утверждается, что Указ Президента Российской
Федерации от 15 августа 1992 года N 923 не соответствует статьям 11 и
84 Конституции Российской Федерации, Федеративному договору (Договору
о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными
органами государственной власти Российской Федерации и органами власти
краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской
Федерации и Протоколу к нему), так как он издан без согласования с
органами власти Иркутской области и Красноярского края и существенно
нарушает права и интересы области и края как субъектов Российской
Федерации в отношении находящихся на их территории объектов
электроэнергетики и природных богатств.
В ходатайстве Красноярского краевого Совета народных депутатов,
кроме того, ставится вопрос о проверке конституционности постановления
Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N
3020-I "О разграничении государственной собственности в Российской
Федерации на федеральную собственность, государственную собственность
республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной
области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и
муниципальную собственность" на том основании, что пунктом 2 раздела
IV приложения N 1 к данному постановлению вопреки части третьей статьи
11 Конституции Российской Федерации предприятия
топливно-энергетического комплекса отнесены исключительно к объектам
федеральной собственности. Конституционный Суд в соответствии с частью
восьмой статьи 41 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации
признал необходимым рассмотреть в качестве сопутствующего вопрос о
проверке конституционности названного постановления Верховного Совета
Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации считает, что положения
рассматриваемого Указа об акционировании предприятий электроэнергетики
не противоречат нормам Конституции и законодательству Российской
Федерации о приватизации. Вместе с тем при издании Указа не были
обеспечены необходимые условия для выражения субъектами Российской
Федерации, в данном случае краем, областью, своего мнения, чем были
нарушены их права, закрепленные в Конституции Российской Федерации и
Федеративном договоре.
По мнению Конституционного Суда, рассматриваемое дело является
прежде всего спором о компетенции, возникшим между органами
государственной власти Иркутской области и Красноярского края, с одной
стороны, и федеральными органами исполнительной власти - с другой, в
связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 15 августа
1992 года N 923. Этот спор возник из конституционного права субъектов
Российской Федерации решать вопросы, отнесенные к сфере совместного
ведения Российской Федерации и ее субъектов, сообща с федеральными
органами. Речь идет о таком предмете совместного ведения, как
разграничение государственной собственности на территории края,
области, под которым имеется в виду прежде всего законодательное и
иное нормативно-правовое регулирование порядка отнесения объектов
государственной собственности к тем или иным уровням (видам) этой
собственности - федеральной, собственности республик, других субъектов
Российской Федерации, за исключением тех объектов, которые в
соответствии с частью второй статьи 11 Конституции Российской
Федерации относятся исключительно к федеральной собственности. Именно
поэтому в части четвертой статьи 84 Конституции Российской Федерации
говорится о направлении законопроектов по предметам совместного
ведения краям, областям, другим субъектам Российской Федерации.
Статья 84 Конституции Российской Федерации и Федеративный договор
относят вопросы разграничения государственной собственности на
территории края, области к совместному ведению федеральных органов
государственной власти и органов государственной власти края, области.
Из этого следует, что такое правовое регулирование должно
осуществляться на основе достижения баланса интересов Российской
Федерации и ее субъектов, в данном случае - Иркутской области и
Красноярского края.
Норма статьи 84 согласуется со статьей 11 Конституции Российской
Федерации, которая регламентирует основные вопросы государственной
собственности в Российской Федерации и предопределяет содержание
других статей Конституции, посвященных государственной собственности,
управлению ею. Статья 11 является исходной материально-правовой базой
для определения в соответствующих статьях Конституции предметов
ведения и основных полномочий Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации в данной сфере отношений.
Часть третья статьи 11 Конституции устанавливает, что предприятия
топливно-энергетического комплекса могут находиться в государственной
собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По смыслу данной нормы возможны различные варианты решения вопроса о
принадлежности предприятий топливно-энергетического комплекса.
Например, отдельные предприятия могут находиться только в федеральной
собственности либо только в собственности субъектов Российской
Федерации или некоторых из них и т.д. Не исключается возможность
нахождения таких объектов, в том числе гидроэлектростанций, в общей
собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации,
что соответствует Закону РСФСР от 24 декабря 1990 года "О
собственности в РСФСР", согласно которому имущество может принадлежать
на праве общей (коллективной) собственности одновременно нескольким
лицам. Владение, пользование и распоряжение таким имуществом
осуществляются по соглашению всех собственников, а при его отсутствии
устанавливаются судом. Следовательно, при выработке решений по этим
вопросам необходимо выявление мнений и согласование позиций всех
заинтересованных сторон.
При издании рассматриваемого Указа это положение статьи 11
Конституции было учтено не в полной мере: Указ относит предприятия
топливно-энергетического комплекса исключительно к федеральной
собственности Российской Федерации, тогда как часть третья статьи 11
допускает возможность нахождения таких предприятий как в федеральной
собственности, так и в собственности субъектов Российской Федерации, а
также в их общей собственности.
Не в полной мере согласуется Указ и со статьей 72 Конституции,
которая относит к ведению федеральных органов государственной власти
Российской Федерации лишь федеральную государственную собственность и
управление ею, федеральные энергетические системы.
Рассматриваемый Указ исходил из норм постановления Верховного
Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 3020-I, которым
предприятия топливно-энергетического комплекса и предприятия и объекты
электроэнергетики (за исключением перечисленных в приложении N 3 к
этому постановлению) были отнесены исключительно к федеральной
собственности.
Однако названное постановление Верховного Совета, принятое до
подписания Федеративного договора, в этой части к моменту издания
Указа находилось в противоречии с Федеративным договором и
Конституцией Российской Федерации, которыми вопрос о разграничении
государственной собственности на территории края, области отнесен к
совместному ведению федеральных органов власти Российской Федерации и
органов власти краев, областей.
Поэтому Конституционный Суд Российской Федерации считает, что
пункты 2 и 3 раздела IV приложения N 1 к постановлению Верховного
Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 3020-I в части
отнесения предприятий топливно-энергетического комплекса и предприятий
и объектов электроэнергетики (за исключением перечисленных в
приложении N 3) к объектам исключительно федеральной собственности
должны быть признаны недействующими с момента внесения Законом
Российской Федерации от 21 апреля 1992 года в Конституцию Российской
Федерации изменений и дополнений, вытекающих из Федеративного
договора.
Рассматриваемый Указ Президента Российской Федерации издан после
подписания Федеративного договора. И хотя Указ не был направлен на
разграничение в соответствии с этим Договором государственной
собственности, в условиях пробельности законодательства по данному
вопросу (в связи с наличием противоречия отдельных норм названного
постановления Верховного Совета Российской Федерации Федеративному
договору) он может быть истолкован как правовой акт, который,
восполнив пробел, произвел такое разграничение. Указ затронул вопросы
правового регулирования, отнесенные Федеративным договором и
Конституцией к сфере совместного ведения федеральных органов власти и
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые
были решены в Указе без обеспечения федеральными органами
соответствующих условий для выражения мнения по этим вопросам
субъектами Российской Федерации, в данном случае - Иркутской областью
и Красноярским краем.
Федеративный договор и пункт "г" части первой статьи 84
Конституции, наделившие край, область правом участия совместно с
федеральными органами в решении вопросов разграничения государственной
собственности на территории края, области, по сути, предоставили и
этим субъектам Российской Федерации материальное конституционное
полномочие, предусматривающее обязательное выявление и учет их
интересов при решении проблем, отнесенных к данной сфере совместного
ведения. Игнорирование федеральными органами этого права недопустимо и
должно рассматриваться как нарушение Федеративного договора и
Конституции Российской Федерации.
С подписанием Федеративного договора процесс выработки правовых
норм по вопросам, отнесенным к совместному ведению федеральных органов
власти и органов власти субъектов Российской Федерации, должен носить
взаимосогласованный характер и строиться на основе взаимоуважения и
взаимной ответственности. Споры между Российской Федерацией и ее
субъектами должны разрешаться с обязательным использованием
согласительных процедур, как того требует статья VII Федеративного
договора. Между тем, как установлено в заседании Конституционного
Суда, в данном случае возможности предварительного согласования для
разрешения возникшего спора не были использованы: стороны лишь
предприняли попытки согласовать отдельные спорные вопросы после
издания Указа. Вместо обязательного соблюдения согласительных процедур
и выработки взаимоприемлемых решений стороны пошли по пути издания
нормативных актов, предусматривающих самостоятельное правовое
регулирование.
Однако Конституционный Суд Российской Федерации считает, что в
настоящее время не утрачена возможность использования согласительных
процедур для разрешения возникшего между сторонами спора.
Конституционный Суд в силу своей юридической природы и
полномочий, предоставленных ему Конституцией Российской Федерации и
Законом о Конституционном Суде Российской Федерации, не рассматривает
споры имущественного характера, в том числе связанные с
принадлежностью тех или иных объектов конкретным собственникам.
Настоящее Постановление Конституционного Суда не предопределяет
решение вопроса о том, в чьей собственности должны находиться
гидроэлектростанции и другие объекты топливно-энергетического
комплекса, о которых говорится выше. Оно не ставит под сомнение ранее
состоявшиеся и не предопределяет возможные последующие решения
арбитражных судов по конкретным экономическим спорам. Конституционный
Суд лишь обращает внимание сторон на необходимость использования
предусмотренных статьей VII Федеративного договора положений об
обязательном проведении согласительных процедур для урегулирования
возникшего спора на основе обеспечения баланса интересов Российской
Федерации и ее субъектов.
На основании изложенного, руководствуясь статьей 165 Конституции
Российской Федерации, пунктом 7 части первой статьи 58, пунктом 2
части первой и частью второй статьи 64 Закона о Конституционном Суде
Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации
постановил:
1. Признать пункт 1 Указа Президента Российской Федерации от 15
августа 1992 года N 923 "Об организации управления
электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях
приватизации" в части, касающейся внесения в качестве вклада в
уставный фонд государственного Российского акционерного общества
энергетики и электрификации гидравлических электрических станций
единичной мощностью 300 МВт и выше, государственных районных
электрических станций 1000 МВт и выше, находящихся на территории
Иркутской области и Красноярского края (пункт 6 Перечня тепловых и
гидравлических электростанций и других энергетических объектов), не
соответствующим частям второй и третьей статьи 11 , пункту "г" части
первой статьи 84 Конституции Российской Федерации, Федеративному
договору с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий
между федеральными органами государственной власти Российской
Федерации и органами власти краев, областей.
Признать пункты 2 и 3 раздела IV приложения N 1 к постановлению
Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N
3020-I "О разграничении государственной собственности в Российской
Федерации на федеральную собственность, государственную собственность
республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной
области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и
муниципальную собственность" в части отнесения к объектам
исключительно федеральной собственности предприятий
топливно-энергетического комплекса и предприятий и объектов
электроэнергетики не соответствующими частям второй и третьей статьи
11 , пункту "г" части первой статьи 84 Конституции Российской
Федерации в редакции от 21 апреля 1992 года и Федеративному договору.
2. Президенту Российской Федерации и органам власти Иркутской
области и Красноярского края в соответствии со статьей VII Договора о
разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными
органами государственной власти Российской Федерации и органами власти
краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской
Федерации надлежит использовать согласительные процедуры для
урегулирования возникшего спора по вопросу, относящемуся к совместному
ведению федеральных органов государственной власти Российской
Федерации и органов государственной власти краев, областей.
3. Согласно статьям 49 и 50 Закона о Конституционном Суде
Российской Федерации настоящее Постановление вступает в силу
немедленно после его провозглашения, является окончательным и
обжалованию не подлежит.
4. В соответствии со статьей 55 Закона о Конституционном Суде
Российской Федерации внести представление Съезду народных депутатов
Российской Федерации и Верховному Совету Российской Федерации, обратив
внимание на невыполнение Верховным Советом Российской Федерации
требования пунктов 66 и 67 Закона Российской Федерации от 21 апреля
1992 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона)
Российской Советской Федеративной Социалистической Республики" о
приведении законодательства Российской Федерации в соответствие с
названным Законом, на отсутствие механизма реализации Федеративного
договора и на наличие противоречий в правовых актах, относящихся к
предмету спора по данному делу.
5. Согласно части первой статьи 84 Закона о Конституционном Суде
Российской Федерации настоящее Постановление подлежит опубликованию в
"Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и
Верховного Совета Российской Федерации" не позднее чем в семидневный
срок после его изложения, а также в "Российской газете".
Председатель Конституционного
Суда РФ В.Д.Зорькин
10 сентября 1993 года
N 15-П
Секретарь Конституционного
Суда РФ Ю.Д.Рудкин
10 сентября 1993 года
N 15-П |