Страницы: 1 2
О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЕ "ЖИЛИЩЕ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
СОВЕТ МИНИСТРОВ-ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ
20 июня 1993 г.
N 595
(САП 93-28)
(Изменения: постановление Совета Министров - Правительства РФ от
26 ноября 1993 г. N 1238, распоряжение Правительства РФ от 25 мая 1994
г. N 782-р)
(См.также: постановление Правительства РФ от 19 июня 1994 г. N
708)
Совет Министров - Правительство Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЯЕТ:
1. Одобрить представленную Государственным комитетом Российской
Федерации по вопросам архитектуры и строительства, Министерством
экономики Российской Федерации, Министерством финансов Российской
Федерации прилагаемую Государственную целевую программу "Жилище".
Министерствам и ведомствам Российской Федерации, органам
исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев,
областей автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга,
органам местного самоуправления, предприятиям и организациям
осуществлять практическую реализацию Государственной целевой программы
"Жилище".
2. Создать Межведомственную комиссию по вопросам реализации
Государственной целевой программы "Жилище".
Назначить председателем этой Комиссии Председателя
Государственного комитета Российской Федерации по вопросам архитектуры
и строительства Басина Е.В.
З. Утвердить прилагаемые Положение о Межведомственной комиссии по
вопросам реализации Государственной целевой программы "Жилище" и
состав указанной Комиссии.
Председатель Совета Министров -
Правительства Российской Федерации В. Черномырдин
УТВЕРЖДЕН
распоряжением Правительства
Российской Федерации
от 25 мая 1994 года N 782-р
СОСТАВ
Межведомственной комиссии по реализации
Государственной целевой программы "Жилище"
Басин Е.В. - председатель Госстроя России (председатель Комиссии)
Шаповальянц А.Г. - первый заместитель Министра экономики
Российской Федерации
Вавилов А.П. - первый заместитель Министра финансов
Российской Федерации
Кривов А.С. - первый заместитель председателя Госстроя России
Порядин А.Ф. - первый заместитель Министра охраны окружающей среды
и природных ресурсов Российской Федерации
Суров П.С. - начальник Департамента инвестиций и строительства
Аппарата Правительства Российской Федерации
Зайдфудим П.Х. - заместитель Министра Российской Федерации по
делам национальностей и региональной политике
Челышев А.Н. - заместитель Министра Российской Федерации по делам
гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и
ликвидации последствий стихийных бедствий
Киселев С.Г. - заместитель Министра социальной защиты населения
Российской Федерации
Цаголов К.М. - заместитель Министра Российской Федерации по делам
национальностей и региональной политике
Хандруев А.А. - заместитель Председателя Банка России
Алакоз В.В. - первый заместитель председателя Роскомзема
Авдеев В.В. - директор Департамента жилищно - коммунального
хозяйства Госстроя России
Шамузафаров А.Ш. - начальник Главного управления жилищной политики
Госстроя России (секретарь Комиссии)
Цалко А.В. - начальник главного управления Минсоцзащиты России
Крашенинников П.В. - начальник Управления жилищного и
экономического законодательства
Минюста России
Маслов Н.В. - заместитель руководителя департамента муниципального
жилья - начальник управления приватизации
правительства Москвы
Соломатин А.В. - заместитель начальника строительства и
расквартирования вооруженных сил
Минобороны России
Немцов Б.Е. - губернатор Нижегородской области
Комиссия проводит работу с участием:
Севенарда Ю.К. - первого заместителя председателя Комитета по
промышленности, строительству, транспорту и
энергетике Государственной Думы Федерального
Собрания (по согласованию)
Муравлева В.И. - вице-президента Сберегательного банка России
Кудрявцева В.А. - председателя правления корпорации
"Жилищная инициатива"
Иванова А.П. - президента Ипотечного банка
ОДОБРЕНА
постановлением
Совета Министров -
Правительства
Российской Федерации
от 20 июня 1993 г. N 595
Государственная целевая программа "Жилище" разработана в
соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 19
августа 1992 г. N 602 и является одной из приоритетных программ
структурной перестройки экономики России и доработана в соответствии с
решением Президиума Совета Министров - Правительства Российской
Федерации от 18 марта 199З года.
I. Введение
1. Жилищная проблема в России, обострившаяся в условиях перехода
к рыночной экономике, определяет необходимость проведения жилищной
реформы как неотъемлемой части стабилизации экономики государства и
осуществления в ней структурных изменений.
2. Цель данной программы - определить принципиальные положения
долгосрочной государственной жилищной политики и наметить конкретные
меры прежде всего на 199З-1995 годы по осуществлению следующих
основных задач:
создание правовой базы в целях осуществления жилищной реформы;
преодоление сокращения объемов жилищного строительства;
изменение структуры жилищного фонда и жилищного строительства по
формам собственности, по источникам финансирования, типам зданий и
технологиям их возведения;
поэтапный перевод жилищной сферы в режим безубыточного
функционирования при обеспечении социальной защиты малоимущих групп
населения;
демонополизация жилищного строительства и жилищно-коммунального
хозяйства, структурная перестройка базы стройиндустрии и
промышленности стройматериалов, изменение форм организации
строительства, а также управления, обслуживания и ремонта жилищного
фонда;
комплексный подход к решению вопросов землепользования и
приватизации земли, связанных с жилищной проблемой, развитием
инженерной инфраструктуры.
З. Жилищная программа составлена исходя из сложившейся
социально-экономической ситуации и разработанных Госстроем России
прогнозов. Общая нестабильность положения в стране, значительный
бюджетный дефицит, высокие темпы инфляции, напряженная национальная
обстановка в отдельных регионах обусловливают целесообразность
предусмотреть возможность внесения в эту программу соответствующих
уточнений и дополнений.
4. Жилищная сфера является важнейшей составной частью экономики
России. Жилищный фонд составляет более 20 процентов воспроизводимого
недвижимого имущества Российской Федерации, а с учетом жилых строений
на садовых и дачных участках, иных объектов - около З0 процентов;
объем инвестиций в жилищное строительство составляет около четверти их
общего объема; в сфере строительства и эксплуатации жилья занято около
1З процентов работающего населения.
Жилищная реформа имеет ключевое значение для общего успеха
экономической реформы, способствуя улучшению макроэкономических
пропорций, снижению инфляции, сокращению дефицита государственного
бюджета, стабилизации денежного обращения за счет растущей аккумуляции
частных средств на специальных счетах и увеличения собственного жилья,
улучшению территориального распределения трудовых ресурсов, переходу к
менее энергоемким и материалоемким формам городского строительства.
Недооценка жилищного сектора в осуществлении общих структурных
изменений в экономике привела к тому, что значительная часть
воспроизводимого богатства России оказалась практически выключенной из
реформы, а жилищная проблема продолжает оставаться наиболее острой из
всех социальных проблем.
5. Кризисное состояние жилищного сектора во многом вызвано
объективными обстоятельствами, связанными с переходом от жесткого
государственного управления к рыночной экономике, отказом государства
от монопольной роли инвестора, подрядчика, собственника в сфере жилья.
Неподготовленность рыночных институтов усугубила тяжелую ситуацию в
жилищной сфере. Она характеризуется резким ростом цен на строительную
продукцию. Предусмотренные для выполнения социальных программ
капитальные вложения государства, предприятий и организаций стали явно
недостаточными; снизились темпы предоставления жилья гражданам, упала
платежеспособность населения для приобретения жилья или осуществления
частного строительства.
Ввод жилья сократился с 72,8 млн. кв. метров общей площади в 1987
году до 49,4 млн. кв. метров в 1991 году и до З7,9 млн. кв. метров в
1992 году (таблицы 1-З). При этом 11 млн. семей и одиночек живут в
коммунальных квартирах, общежитиях или арендуют жилье у частных лиц.
Свыше 2 млн. человек проживают в ветхих и аварийных домах, 17 млн.
человек располагают жилой площадью менее 5 кв. метров на человека. В
очереди на улучшение жилищных условий стоит около 10 млн. семей.
В России появились сотни тысяч мигрантов и вынужденных
переселенцев, также остро нуждающихся в жилье.
6. Жилищно-коммунальное хозяйство, содержавшееся в прежние годы в
основном за счет государственных дотаций, в связи с их сокращением и
либерализацией цен оказалось в критическом положении (таблица 4).
В общем объеме жилищного фонда ветхий жилищный фонд составляет
7-9 процентов. Если в 1990 году ремонт осуществлялся на уровне 60-70
процентов, в 1991 году - 50-55 процентов от потребного, то в 1992 году
было отремонтировано около трети необходимых объемов. Кроме того,
объем реконструкции существенно занижен по сравнению с объемом
капитального ремонта, что не позволяет вовремя реконструировать здания
и приводит их к моральному старению.
Решение Совета Министров - Правительства Российской Федерации о
сохранении в 1992 году платы за наем жилья в государственном и
муниципальном жилищном секторах на уровне прошлых лет привело к тому,
что жилищно-коммунальное хозяйство городов и других поселений
оказалось в тяжелом положении. Оно еще более осложняется
либерализацией цен на энергоносители.
По состоянию на конец прошлого года затраты на содержание и
ремонт государственного и муниципального жилья в среднем на 1 процент,
на коммунальные услуги в среднем на 8 процентов оплачиваются
нанимателями, а источники компенсации оставшихся затрат в большинстве
случаев не определены.
Доля затрат на развитие коммунальных объектов от затрат на
строительство жилья не превышает 27-28 процентов при установленном
нормативе 33 процента и реальной потребности 40 процентов. В
результате объекты инженерной инфраструктуры как системы
жизнеобеспечения находятся в кризисном состоянии и не могут выполнять
свои функциональные задачи, о чем свидетельствует частота аварий на
них.
7. Значительное сокращение объема государственных капитальных
вложений, сложившаяся динамика цен и жесткая налоговая политика
привели к тому, что местные органы власти не в состоянии обеспечить
необходимые объемы жилищного строительства, а во многих регионах при
остром дефиците жилья объекты его строительства резко уменьшились.
Отсюда - существенное снижение загрузки и недоиспользование мощностей
домостроительных предприятий, увольнение квалифицированных рабочих.
II. Правовые аспекты жилищной реформы
1. Принципиально новый поворотный этап в законодательном
регулировании жилищных отношений в России начался с момента принятия
VII Съездом народных депутатов Российской Федерации в декабре 1992
года в новой редакции статей 12 и 58 Конституции Российской Федерации,
а Верховным Советом Российской Федерации - Законов "Об основах
федеральной жилищной политики" и "О внесении изменений и дополнений в
закон РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР".
Новая редакция статьи 58 Конституции Российской Федерации
позволяет реализовать гражданам право на жилище путем его
предоставления на условия договора найма в пределах нормы жилой
площади, а также на условиях аренды, либо путем приобретения и
строительства жилья за собственные средства без ограничения площади.
Одновременно гарантируется возможность государственной помощи
гражданам, не обеспеченным жильем, с предоставлением государственных
компенсаций (субсидий) и льгот по оплате строительства, содержанию и
ремонту жилья.
Частью 3 новой редакции статьи 12 Конституции Российской
Федерации сняты ограничения на право свободного владения, пользования
и распоряжения земельными участками, предназначенными для ведения
личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального
жилищного строительства. Теперь полученные или приобретенные
гражданами в собственность земельные участки могут быть отчуждены, в
том числе и проданы их собственниками физическим или юридическим лицам
по договорной цене без изменения целевого назначения, независимо от
сроков вступления в собственность.
Базовым документом в области жилищных отношений должны стать
Основы жилищного законодательства Российской Федерации, проект которых
разрабатывается и которые будут призваны заменить явно устаревший, но
пока еще действующий с поправками и дополнениями Жилищный кодекс
РСФСР.
2. Принятие в конце декабря 1992 года Верховным Советом
Российской Федерации Закона "Об основах федеральной жилищной политики"
позволило развить принципы реализации конституционного права граждан
на жилище в новых социально-экономических условиях, установить общие
начала правового регулирования жилищных отношений при становлении
различных форм собственности.
Закон устанавливает четкую классификацию видов жилищного фонда,
разграничивает права собственности на жилищный фонд. Важнейшими
являются нормы закона, применение которых позволяет расселить семьи,
проживающие в коммунальных квартирах, снять все ограничения по обмену
нанимаемого, арендуемого или собственного жилья. Законом стимулируется
проявление инициативы любыми физическими или юридическими лицами при
приватизации, строительстве, приобретении жилья, а также при его
содержании и ремонте.
Принципиально важным для осуществления жилищной реформы является
изменение системы оплаты жилья и коммунальных услуг, обеспечивающее
возмещение издержек на содержание и ремонт жилья, а также на
коммунальные услуги. Определено, что переход на новую систему оплаты
будет осуществляться поэтапно в течение 5 лет с предоставлением
компенсаций (субсидий) гражданам с учетом их совокупного дохода в
соответствии с социальной нормой площади жилья.
Законом увеличены возможности развития частной собственности на
недвижимость в жилищной сфере. Только гражданин теперь в зависимости
от собственного желания и возможностей будет определять размеры
собственного жилья, его стоимость и место строительства. Установлены
сроки предоставления земельных участков под жилищное строительство:
для граждан - в течение одного месяца, для юридических лиц - в течение
двух месяцев.
Предусматривается развитие льготного долгосрочного кредитования
индивидуального и кооперативного жилищного строительства, включая
ипотечное кредитование. Законом систематизируются определенные всей
совокупностью законов налоговые льготы гражданам, юридическим лицам
при строительстве, реконструкции, приобретении, инвестировании жилья,
развитии производства строительных материалов и предметов
домоустройства. Закон предоставляет дополнительные возможности для
решения жилищных проблем военнослужащих, включая уволенных с военной
службы, беженцев, безработных, а также граждан, длительное время
проработавших в районах Крайнего Севера.
З. Опыт приватизации жилья в стране показал, что темпы ее
являются недостаточно быстрыми. По итогам 1992 года (данные
Госкомстата России) в Российской Федерации приватизировано
государственного и ведомственного жилищного фонда всего 125 млн. кв.
метров или 2,6 млн. квартир. Для ускорения приватизации, резкого
увеличения слоя частных собственников в городе и на селе Верховным
Советом Российской Федерации 18 ноября 1992 г. был принят Закон
Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР
"О приватизации жилищного фонда в РСФСР". Введен в действие этот Закон
10 января 199З года.
На основе учета положительного опыта приватизации жилья в
некоторых регионах страны, в том числе в г. Москве, законодательно
установлен порядок бесплатной приватизации жилья независимо от
занимаемой площади. Кроме того, законом вносится ряд изменений,
связанных, в частности, с приватизацией квартир ведомственного
жилищного фонда, квартир в домах, требующих капитального ремонта,
домах, являющихся памятниками истории и культуры, порядком
обслуживания и ремонта жилых домов с приватизированными квартирами и
рядом других вопросов.
В результате, как свидетельствуют итоги четырех месяцев 199З
года, темпы приватизации жилья существенно возросли. На 1 мая 199З г.
приватизировано 5,5 млн. квартир общей площадью 270 млн. кв. метров,
что составляет 15,5 процента от всех квартир, которые могут быть
приватизированы.
В связи с введением в действие Закона "Об основах федеральной
жилищной политики" наряду с работой над "Основами жилищного
законодательства Российской Федерации", которую предполагается
завершить в первой редакции в июне текущего года, необходимо на
федеральном уровне принять дополнительно ряд основных законодательных
актов, перечень которых прилагается.
III. Социальные аспекты жилищной реформы
1. В сознании уже нескольких поколений утвердилось отношение к
жилью как к бесплатно предоставляемому государством социальному благу,
и преодоление этого стереотипа потребует длительного времени. Кроме
того, низкий уровень материального благосостояния большинства
населения требует проведения такой жилищной политики, которая
обеспечит реальную возможность строительства или приобретения жилья
семьям со средними и низкими доходами.
2. Важное значение имеет изменение структуры жилищного фонда по
формам собственности, направленное на формирование слоя собственников
и создание рынка жилья.
В настоящее время в государственной и муниципальной собственности
в России находится 66,7 процента жилищного фонда, в городах - более 79
процентов. При этом 41 процент всего государственного и муниципального
жилищного фонда, а в городах 44,2 процента находится на балансе
государственных либо муниципальных предприятий, организаций или
учреждений. В то же время индивидуальный жилищный фонд составляет
всего 26,6 процента, а в городах - 15 процентов (таблица 5).
3. Задача федеральной жилищной политики - всемерно способствовать
росту доли жилищного фонда в частной собственности граждан или
юридических лиц путем приватизации существующего государственного и
муниципального жилищного фонда, а также развития частного
коммерческого жилищного строительства.
В связи с этим намечена реализация мер по всемерной поддержке
центральными и местными органами власти и управления граждан,
приватизировавших квартиры, в частности, по образованию товариществ
или кондоминиумов с правами участия в эксплуатации и развитии
жилищного фонда, контроля затрат на содержание и ремонт жилья, выбора
эксплуатирующих организаций.
Целесообразным является установление жестких административных
судебных санкций по отношению к должностным лицам, препятствующим
передаче гражданам в собственность занимаемого ими жилья
государственного и муниципального жилищного фонда, в том числе
ведомственного.
В законодательных и нормативных актах федерального уровня,
касающихся приватизации жилья и создания кондоминиумов, должны
содержаться общие положения, регламентирующие осуществление этих
мероприятий, а также отдельные рекомендации местным органам
государственной власти и управления устанавливать соответствующие
правила, отвечающие специфике местных условий.
4. Одновременно с ускорением приватизации жилья важно
стимулировать индивидуальное и кооперативное (коллективное) жилищное
строительство, а также жилищное строительство за счет средств
приватизированных предприятий, акционерных обществ и других
негосударственных организаций.
Частное жилищное строительство и прежде всего индивидуальное
должно стать важнейшей формой наращивания жилищного фонда.
Индивидуальное жилищное строительство не только позволяет семье иметь
в собственности жилище и земельный участок, но и способствует развитию
приусадебных хозяйств для дополнительного производства
сельскохозяйственной продукции, бережному отношению к своему дому,
трудовому воспитанию детей, укреплению семьи и закреплению кадров на
местах.
Если удельный вес ввода в эксплуатацию индивидуального и
кооперативного жилья в общем объеме ввода жилья составил в 1992 году
16,9 процента, то к 1995 году он должен составить порядка 20
процентов, а в перспективе вместе с вводом жилья негосударственными
предприятиями и организациями - примерно 55 процентов от общего объема
ввода жилых домов (таблица 6).
Необходимы конкретные меры государственной поддержки и
организации частного, в том числе индивидуального жилищного
строительства, в виде беспрепятственного предоставления или продажи
земельных участков, их инженерного оборудования, создания
соответствующей базы строительной индустрии и промышленности
стройматериалов, а также внедрения адекватных финансово-кредитных
механизмов, включая различные формы ипотечного кредитования, систему
налоговых и кредитных льгот.
5. Перестройка жилищной сферы создаст экономические предпосылки
для формирования рынка жилья. Сегодня доходы подавляющей части семей
упали значительно ниже уровня, достаточного для покупки жилья.
Требуется приведение в соответствие уровня доходов населения и средней
стоимости жилья, что позволит достичь решения важной
социально-политической задачи - формирования слоя собственников жилья
как социальной базы реформ, а также содействовать стабилизации
народного хозяйства на макроэкономическом уровне.
При регулировании соотношения стоимости жилья и доходов населения
следует исходить из того, чтобы стоимость жилья, как правило, не
превышала 12-15 годовых доходов среднеобеспеченной семьи. Это
означает, что при использовании такой семьей третьей части своих
доходов на оплату жилья, его выкуп с учетом выплат кредита банка будет
осуществляться в течение 30 и более лет. В сложившейся ситуации, когда
соотношение стоимости жилья и доходов населения достигло десятикратных
размеров, период доведения доходов населения до уровня, позволяющего
семьям со средним доходом оплачивать свое жилье по рыночным ценам,
займет длительное время. Его продолжительность будет зависеть от общих
тенденций экономического развития, влияющих на уровень доходов
населения, введения государственного налогового регулирования цен на
жилье, эффективности функционирования жилищного сектора в целом.
При введении механизма регулярной индексации доходов в
зависимости от динамики индекса потребительских цен надо
предусматривать пропорциональный рост расходов на оплату жилья в
структуре потребительской корзины.
Следует подчеркнуть, что контингент семей, которые по уровню
подушевого дохода смогут при соответствующей кредитной поддержке
участвовать собственными средствами в строительстве или приобретении
жилья, будет во многом зависеть от укрепления бюджетной системы и
снижения темпов инфляции.
6. В новых социально-экономических условиях должно быть
обеспечено право граждан на улучшение своих жилищных условий путем
бесплатного получения в порядке очередности жилья из государственного
или муниципального жилищного фонда в пределах социальной нормы площади
жилища, приходящейся на одного человека, на условиях договора найма;
аренды жилья, либо приобретения или строительства частного жилья в
более короткие сроки с использованием собственных средств, организации
кондоминиумов - товариществ, жилищных или жилищно-строительных
кооперативов.
В целях сокращения очередей и сроков ожидания на получение жилья
целесообразно предоставлять гражданам целевые дотации из средств
бюджетов, собственных средств предприятий и организаций, создаваемых
для этих целей инвестиционных и иных фондов, других внебюджетных
источников на индивидуальное жилищное строительство при их согласии на
снятие с учета на бесплатное получение жилья.
7. В целях включения жилищной сферы в систему рыночных отношений
необходим переход от выделения дотаций жилищно-эксплуатационным
организациям к выплате адресных компенсаций (субсидий) населению для
оплаты их расходов по содержанию, ремонту жилищного фонда и
пользованию коммунальными услугами.
С учетом установленного Законом Российской Федерации "Об основах
федеральной жилищной политики" 5-летнего срока перехода к новой
системе оплаты жилья и коммунальных услуг предлагается осуществить
поэтапный порядок перехода.
На первом этапе - до конца 1993 года - общая сумма выплат
населением на жилищно-коммунальные услуги в домах всех форм
собственности при площади жилья в пределах социальной нормы не должна
превышать 10 процентов от совокупного дохода семьи, на втором этапе -
1994-1995 годах - 15 процентов, а на последующем этапе в 1996-1997
годах - 20-25 процентов от совокупного дохода семьи, что позволит
оплачивать за счет населения около 70-80 процентов затрат на
содержание, ремонт и коммунальные услуги (таблица 7).
Впоследствии предполагается доведение оплаты за жилье и
коммунальные услуги до уровня рыночной арендной платы. При этом эта
оплата не должна превышать 25-30 процентов совокупного дохода средней
семьи.
Уровень повышения оплаты жилищно-коммунальных услуг должен
определяться с учетом социальной нормы площади жилья, нормативов
потребления коммунальных услуг и устанавливаться органами
государственной власти и управления республик в составе Российской
Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов,
городов Москвы и Санкт-Петербурга.
В целях компенсации повышения квартирной платы в домах
государственного и муниципального жилищного фонда и оплаты
коммунальных услуг в домах всех форм собственности целесообразно
ввести ежемесячные дотации гражданам к заработной плате (по основному
месту работы), пенсиям, стипендиям, пособиям по безработице. На
региональном и местном уровнях, а также на предприятиях по решению
трудовых коллективов эти дотации могут быть увеличены.
Источниками указанных дотаций могут быть: для работников, занятых
в материальном производстве, - доходы предприятий; для работников
бюджетных учреждений и получателей стипендий - та часть бюджетов,
которая в настоящее время предназначена для финансирования содержания,
ремонта жилья и коммунальных услуг; для пенсионеров и безработных -
средства бюджетов и соответствующих фондов (пенсионного и занятости).
Кроме того, в целях обеспечения социальной защиты отдельных
категорий семей, проживающих в домах любых форм собственности, с
момента повышения платежей за жилищно-коммунальные услуги предлагается
введение выплат ежемесячных адресных компенсаций (субсидий).
Жилищные компенсации (субсидии) целесообразно предоставлять
населению в виде безналичных жилищных счетов, которые могут иметь
хождение исключительно в жилищной сфере при оплате населением
жилищно-коммунальных услуг.
Величина жилищных компенсаций (субсидий) населению может
определяться как разница между принятыми на данный год размерами
квартирной платы и коммунальных платежей за занимаемые площади по
социальной норме и предельно допустимыми расходами семей на оплату
жилищно-коммунальных услуг.
Субсидии предоставляются гражданам специальными службами при
органах местного самоуправления на основе методик и источников,
определяемых центральными органами федеральной исполнительной власти
совместно с органами исполнительной власти республик в составе
Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных
округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга.
IV. Финансово-экономические аспекты жилищной реформы
1. По данным Госкомстата России, за январь - декабрь 1992 года
введено 37,9 млн. кв. метров общей площади жилых домов, то есть в 1,3
раза меньше, чем в 1991 году, когда было введено 49,4 млн. кв. метров,
и в 1,9 раза меньше, чем вводилось ежегодно в 1987 и 1988 годах, -
соответственно 72,8 и 72,3 млн. кв. метров. При этом ежегодное выбытие
жилищного фонда составляет около 7 - 9 млн. кв. метров жилья.
При сохранении существующего неблагоприятного положения в
жилищном секторе экономики за 1993 - 1995 годы может быть введено
порядка 130 млн. кв. метров. При этом в 1993 году будет возможен ввод
жилья примерно на уровне прошедшего года, то есть около 39 млн. кв.
метров, в 1994 году - около 41 млн. кв. метров и в 1995 году - около
50 млн. кв. метров.
При условиях снижения уровня инфляции, последовательного
проведения жилищной реформы, принятия срочных мероприятий по
реализации Закона "Об основах федеральной жилищной политики" ввод
жилья может несколько увеличиться и составить в 1993 году 41-44 млн.
кв. метров, в 1994 году - 44-46 млн. кв. метров, в 1995 году - 54-56
млн. кв. метров.
2. В 1985 году стоимость строительства 1 кв. метра площади
многоквартирного многоэтажного крупнопанельного жилого дома за счет
государственных капитальных вложений составляла около 260 рублей, в
1990 году - около 320 рублей, в 1991 году - порядка 800-1000 рублей.
По данным статистики, в 1992 году государственные капитальные
вложения на строительство одного квадратного метра площади жилья в
среднем по России составил 16,1 тыс. рублей. По регионам России эта
величина существенно различалась и составляла в:
Центральном - 14,55 тыс. рублей;
Уральском - 14,37 тыс. рублей;
Западно-Сибирском - 21,5 тыс. рублей;
Дальневосточном - 27,5 тыс. рублей.
В 1993 году, по прогнозам Госстроя России и Минэкономики России,
этот показатель составит не менее 150 тыс. рублей. То есть в городах
стоимость однокомнатной квартиры может достичь в среднем - 5-6 млн.
рублей, двухкомнатной - 7-9 млн. рублей, трехкомнатной - 10-12 млн.
рублей.
3. Государственную финансовую поддержку жилищного строительства в
1993 - 1995 годах следует концентрировать по следующим направлениям:
из республиканского бюджета Российской Федерации выделять
средства на строительство жилья для военнослужащих, лиц, уволенных в
запас или в отставку из Вооруженных Сил Российской Федерации,
беженцев, лиц, выехавших из районов Крайнего Севера и приравненных к
ним местностей, участников ликвидации последствий чернобыльской аварии
и других аварий и стихийных бедствий, а также на строительство
отдельных крупных объектов коммунального хозяйства межрегионального
значения, на дотации отдельным регионам и отраслям, строительство
некоторых видов специализированного жилья;
из местного бюджета - на строительство жилых домов для
очередников и работников бюджетных организаций, развитие базы
стройиндустрии и промышленности строительных материалов, коммунальное
строительство, включая подготовку территорий для нового жилищного
строительства, развитие, ремонт и реконструкцию объектов
жилищно-коммунального хозяйства.
4. В 1993 году в соответствии с расчетами Минэкономики России
объем капитальных вложений на реализацию жилищной программы по всем
источникам финансирования составит 2407,4 млрд. рублей, в том числе:
за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации -
606,7 млрд. рублей, местных бюджетов - 240,7 млрд. рублей,
внебюджетных источников финансирования - 1560 млрд. рублей (из них
средств госпредприятий - 767, колхозов и общественных организаций -
63, средств населения - 376, прочих источников - 354 млрд. рублей).
Затраты на научно-техническое сопровождение программы
предусматриваются в объеме - 2,1 млрд. рублей, в том числе 0,7 млрд.
рублей - на разработку региональных жилищных программ.
Ввод жилых домов за счет средств консолидированного бюджета
составит 12-13 млн. кв. метров, это примерно 30-32 процента от общего
ввода жилых домов.
Основная часть средств, выделяемых из республиканского бюджета
Российской Федерации (508,7 млрд. рублей), направляется на
строительство жилья для кадровых военнослужащих и лиц, уволенных с
действительной военной службы в запас или отставку. Кроме того, 6,8
млрд. рублей предусматривается на строительство жилья для северян и
99,1 млрд. рублей на строительство жилья для отдельных регионов и
групп населения в соответствии с указами Президента Российской
Федерации и постановлениями Совета Министров - Правительства
Российской Федерации.
Учитывая сокращение ввода жилья за счет республиканского бюджета
Российской Федерации, целесообразно выделение средств для обеспечения
льготного кредитования индивидуального и кооперативного строительства,
кредитов для развития производственной базы малоэтажного жилищного
строительства, а также средств на развитие инфраструктуры городов и
других поселений.
На 1993 год предусмотрено выделение средств в размере 22,5 млрд.
рублей в порядке компенсации воинам-интернационалистам для завершения
строительства домов жилищно-строительных кооперативов и МЖК, начатого
до 1 января 1992 г. Должно быть выделено в порядке возмещения из
республиканского бюджета Российской Федерации разницы в процентных
ставках по льготным кредитам на индивидуальное, кооперативное жилищное
строительство и строительство молодежных жилищных комплексов 54 млрд.
рублей. Необходимо также дополнительно предоставить в порядке
компенсации членам жилищно-строительных кооперативов для завершения
строительства домов, начатых после 1 января 1992 г., и индивидуальным
застройщикам средства в размере не менее 50 млрд. рублей.
Расчеты показывают, что выплата компенсаций индивидуальным
застройщикам в размере до 50 млрд. рублей позволит увеличить
строительство жилья за счет средств населения до 7,2 млн. кв. метров в
1993 году. При отсутствии таких компенсаций с учетом общего роста цен
на строительную продукцию возможно снижение ввода жилья за счет
средств населения.
Для поддержания жилищного строительства за счет иных внебюджетных
источников финансирования (средств предприятий, организаций, колхозов)
целесообразно выделение дополнительно льготных инвестиционных
кредитных ресурсов в размере 150 млрд. рублей.
Для совершенствования базы строительной индустрии в целях
обеспечения производства необходимых строительных материалов и
конструкций требуется выделение в 1993 году льготных инвестиционных
кредитных ресурсов в размере не менее 55 млрд. рублей.
5. Для концентрации и эффективного использования средств,
направляемых на жилищное строительство, предлагается образовать Фонд
развития жилищного строительства.
Источниками поступления средств в этот Фонд могут стать на
федеральном уровне:
средства бюджета; кредиты под государственные гарантии, включая
кредиты Всемирного банка, других международных и иностранных
финансовых организаций; средства Государственного фонда занятости в
части организации общественных работ, связанных со строительством,
реконструкцией и модернизацией жилья, а также объектов социальной и
коммунально-бытовой инфраструктуры населенных пунктов; законодательно
установленный процент от федеральных квот предприятия на продажу
сырья, материалов и т.п. за пределы России; взносы благотворительных
обществ, организаций и отдельных лиц; федеральные займы с высоким
уровнем процентных ставок;
на региональном и местном уровнях:
налог на разницу между себестоимостью и продажной стоимостью
жилья; доля налога на недвижимость; кредиты под гарантии региональных
и местных органов власти и управления; региональные и муниципальные
займы с высоким уровнем процента под объекты муниципальной
недвижимости; доля доходов от операций с муниципальной недвижимостью,
в том числе с объектами незавершенного строительства; часть прибыли от
продажи местными органами власти инженерно подготовленных участков для
частного жилищного строительства.
Основными направлениями использования средств Фонда развития
жилищного строительства должны являться:
создание жилищного фонда социального использования;
инженерная подготовка территорий для ведения нового жилищного
строительства всех форм собственности;
развитие, ремонт и реконструкция объектов жилищно-коммунального
хозяйства;
выплаты компенсаций (субсидий) гражданам при изменении системы
квартирной платы и коммунальных платежей;
развитие машиностроения для жилищного сектора экономики;
развитие базы строительной индустрии, промышленности строительных
материалов, в первую очередь производства эффективных утеплителей.
6. Анализ доходов граждан России показывает, что в настоящее
время не более одного процента населения, нуждающегося в улучшении
жилищных условий, может единовременно оплатить строительство или
приобретение готового дома либо квартиры.
В связи с этим важное значение имеет создание различных форм
финансово-кредитного механизма, таких, как институты залога
недвижимости (ипотечного кредита), вторичного рынка закладных,
расширение перечня имущества, сдаваемого в залог; создание
разветвленной сети ссудосберегательных систем и жилищно-строительных
банков; предоставление предприятиями кредитов и ссуд своим работникам
под льготный процент и погашение уже полученных ими кредитов; льготное
или бесплатное предоставление инженерно подготовленных участков земли
под жилищное строительство; создание сети страховых компаний по
страхованию долгосрочных ссуд.
Для обеспечения эффективности кредитных отношений в жилищной
сфере необходимо предусматривать различные условия предоставления ссуд
разным типам заемщиков. Среди них выделяются семьи с большим и
постоянным доходом, которые могут брать кредит в банке с высокой
надежностью выплат за период погашения ссуды; семьи с меньшим доходом,
но работающие в высокодоходных организациях или фирмах, что дает
гарантию своевременности выплат; семьи со средним доходом, особенно
нуждающиеся в субсидировании за счет государства. Улучшение условий
проживания семей с малым доходом должно обеспечиваться в рамках
программы развития жилища социального использования.
Необходимо вовлечение в активные кредитно-финансовые отношения
наибольшего числа семей.
При снижении уровня инфляции до 200-250 процентов в год в
качестве меры для увеличения жилищных сбережений населения может
начать функционировать без убытка для банков система целевых фамильных
жилищных счетов как условие получения льготных кредитов для
строительства или приобретения гражданами собственного жилья.
Для привлечения средств населения в жилищную сферу возможна
компенсация банкам за кредит части процентной ставки или
субсидирование оплаты первого взноса. Центральные органы федеральной
исполнительной власти и местные администрации могут также на
безвозмездной основе предоставлять заемщику определенную сумму средств
для того, чтобы увеличить размер первого взноса, который заемщик может
заплатить в момент приобретения жилья. Такая система представляется
более целесообразной.
Суммарная величина субсидий не должна превышать 70 процентов от
стоимости жилья. При использовании накопленных средств не по
назначению, льготы и субсидии аннулируются.
7. На основе учета реальных доходов населения и анализа стоимости
жилищного строительства разработан прогноз вводов жилья за счет
средств населения при различных вариантах государственной поддержки
жилищного строительства.
Прогноз альтернативных вариантов строительства жилья за счет
собственных средств населения основывался на построенной в ходе
проведенного анализа модели. Модель рассчитана на 1993-2000 годы. В
качестве исходных данных в модели используются следующие показатели:
численность населения (в том числе семей), которое было подразделено
по состоянию на 1 января 1993 г. на 11 групп в соответствии со
среднедушевыми доходами семей (таблица 8); прогноз объемов
строительства жилья по годам; средняя площадь собственной территории
дома (75 кв. метров). В качестве основных показателей оценивались
потенциальная возможность разных групп населения участвовать в
строительстве жилья собственными силами и необходимая для этого
поддержка государства. Эта модель была построена исходя из того, что:
в 1993-1995 годах темпы роста денежных доходов населения в
рассматриваемых группах не будут отставать от темпов инфляции;
семья не должна расходовать на погашение жилищного кредита более
1/3 своего совокупного дохода;
семья должна оплатить полученный жилищный кредит, включая
проценты, в срок не более 35 лет;
государство стимулирует участие населения, обеспечив
предоставление долгосрочных банковских кредитов. Участие государства
осуществляется как одномоментная выплата, то есть выплата первого
взноса для каждой категории семей в зависимости от ее доходов и от
стоимости жилья, либо ежегодная компенсация населению недостающей
части выплаты в зависимости от уровня той или иной категории семьи.
Анализировались два варианта строительства жилья за счет средств
населения (включая компенсации государства и кредитные ресурсы) -
умеренный и оптимистический (таблица 9).
При умеренном варианте ввод жилья в эксплуатацию за счет средств
жилищных и жилищно-строительных кооперативов и средств индивидуальных
застройщиков может составить в 1993 году 6,4 млн. кв. метров, в 1994
году - 7,4 млн. кв. метров и в 1995 году - 10 млн. кв. метров общей
площади.
При оптимистическом варианте предполагается ввод в эксплуатацию в
1993 году 7,2 млн. кв. метров, в 1994 году - 8,3 млн. кв. метров и в
1995 году - 11,2 млн. кв. метров общей площади жилых домов.
Результаты анализа показали, что семьи со среднедушевым доходом
менее 6 тыс. рублей не смогут самостоятельно решать жилищные проблемы
и должны обеспечиваться жилыми помещениями за счет фонда социального
использования.
Семьи со среднедушевым доходом от 6 тыс. рублей и выше имеют
возможность принять участие в решении собственных жилищных проблем и
получать помощь государства в зависимости от уровня дохода. Наибольшую
дотацию должны получать семьи 4-й группы (55-70 процентов стоимости
жилищного строительства), а наименьшую - семьи 8-й группы (5-17,5
процента стоимости). Кроме того, каждая из этих семей может получить
компенсацию на строительство или приобретение жилья за счет льгот по
подоходному налогу в процессе накопления средств на жилищное
строительство на банковских фамильных жилищных счетах, а также в
течение трех лет после приобретения или строительства жилья
ориентировочно в размере от 5 до 8 процентов стоимости жилья. Семьи с
большим среднедушевым доходом с учетом льгот по подоходному налогу,
которые составят ориентировочно до 5 процентов от стоимости жилья,
смогут в течение 35 лет самостоятельно выплатить кредит.
Суммарные государственные компенсации на кооперативное и
индивидуальное жилищное строительство в размере 95-96 млрд. рублей
позволят переключить на жилищное строительство до трети доходов семей,
участвующих в строительстве и приобретении жилья, а значит снизить
денежное давление в других сферах потребления. Эти выплаты за 35 лет
для граждан, получивших в текущем году компенсации, составят в ценах
1993 года 538-548 млрд. рублей (таблица 10).
В то же время нельзя не учитывать, что такая система потребует
выделения банками заемщикам значительных кредитных ресурсов, которые в
1994 году могут составить около 360 , а в 1995 году - 485 млрд.
рублей. При сохранении инфляционных тенденций банковский процент по
кредитам может оказаться неприемлемым для заемщика, и все снова
сведется к необходимости компенсации части процентной ставки за счет
бюджетных средств.
Опыт ряда зарубежных стран показывает, что выход из этого
положения может быть найден путем создания кредитных систем с
"плавающими" процентными ставками, устанавливаемыми с учетом темпов
инфляции и роста совокупного дохода семьи. Такие кредитные системы
должны быть разработаны Сберегательным банком Российской Федерации и
Министерством финансов Российской Федерации в ближайшее время и пройти
экспериментальную проверку, в результате которой может потребоваться
корректировка указанных предложений.
8. Для организации новых систем кредитования строительства и
приобретения населением жилья целесообразно создать Агентство по
ипотечному кредитованию.
Указанное агентство создается для осуществления операций по
защите от возможных рисков банков, выполняющих ипотечное жилищное
кредитование, для контроля выпуска ценных бумаг на заложенное
имущество, приобретения закладных на жилье, регулирования, создания и
функционирования системы регистрации ипотечных и иных операций с
недвижимостью.
9. В целях увеличения объемов строительства жилья, объектов
социально-бытовой инфраструктуры, производства изделий, машин и
механизмов для нужд жилищного комплекса необходимо решить вопрос о
предоставлении льгот предприятиям, выпускающим данную продукцию,
вкладывающим средства в развитие базы строительства, ремонта и
реконструкции жилья.
В настоящее время введены льготы по налогу на прибыль,
направленную на финансирование капитальных вложений, выделяемых для
строительства объектов производственного и непроизводственного
назначения.
В качестве дополнительных мер по увеличению инвестиционной
активности в сфере жилищного строительства предлагается:
снижение на 50 процентов ставки налога на добавленную стоимость
строительных материалов и изделий, производимых предприятиями и
организациями независимо от из ведомственной принадлежности и форм
собственности, и освобождение полностью от этого налога проектных,
научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по созданию
новой техники и передовых технологий для промышленности строительных
материалов и изделий;
уменьшение на 50 процентов налога на прибыль от деятельности
банков, направленной на долгосрочное кредитование приобретения или
строительства жилья (в объеме не менее 30 процентов от всех кредитных
ресурсов) и на создание фамильных жилищных счетов граждан;
освобождение от подоходного налога средств граждан, зачисленных
на целевые фамильные жилищные счета в банках;
освобождение от налогообложения дивидендов и процентов по вкладам
и паям юридических и физических лиц, участвующих в инвестиционных
компаниях, фондах, банках, специализирующихся на инвестициях в жилье;
передача определенного процента средств, получаемых от выкупа
государственного имущества, в собственность предприятий, образуемых в
процессе приватизации действующих предприятий, при условии
инвестирования этих средств в программу "Жилище".
С учетом опыта зарубежных стран необходимо введение понятия
"справедливой рыночной цены на жилье", когда реализация жилья по
"справедливой рыночной цене" и ниже поощряется низкими налогами,
уменьшающимися в геометрической прогрессии, а за превышение этих цен
взимается быстро прогрессирующий налог.
10. Ассигнования из бюджета, направляемые на текущую деятельность
жилищно-коммунального хозяйства в виде фиксированных сумм для покрытия
убытков, не стимулируют предприятия зарабатывать средства путем
снижения затрат и повышать качество, а также не учитывают динамику
инфляции. Новый порядок финансирования должен предусматривать переход
к нормативному выделению финансовых ресурсов и изменению соотношения
между основными источниками финансирования (средствами, которые
реализуются в форме платежей за услуги) и ассигнованиями из бюджета.
Для введения такого порядка необходимо разработать нормативную
базу выделения из местных бюджетов средств на финансирование
жилищно-коммунального хозяйства (в процентах от прибыли предприятий,
участвующих в капитальном строительстве).
11. Переход жилищной сферы и строительного комплекса к открытому
рыночному функционированию может быть достигнут за счет разумного
сочетания приватизации предприятий строительной индустрии и сохранения
элементов государственного управления ими для поддержания полноценного
производственного цикла. Вместе с тем целесообразно создать
разветвленную сеть мелких и средних предприятий, способных
конкурировать с существующими предприятиями.
На конкурентных началах должно развиваться жилищно-коммунальное
хозяйство за счет контрактов на обслуживание домов любых форм
собственности. Предприятия, непосредственно обслуживающие жилищный
фонд (районно-эксплуатационное управление и жилищно-эксплуатационное
управление), должны быть выведены из подчинения районных служб.
Конкурс в сфере услуг жилищно-коммунального хозяйства будет
эффективен при уровне оплаты, обеспечивающем относительно высокую
рентабельность. Это возможно лишь при переходе к экономически
обоснованной квартплате с субсидиями жильцам, имеющим низкие доходы.
Для защиты интересов потребителей должны быть установлены
специальные нормативы и минимальный уровень качества обслуживания.
V. Архитектурно-технические и градостроительные аспекты
жилищной реформы
1. Изменение структуры жилищного строительства по источникам
инвестирования, а структуры жилищного фонда по формам собственности
требует реализации целостной системы мер по перестройке жилищного
строительства по конструктивно-технологическим параметрам.
В настоящее время структура жилищного строительства
характеризуется высокой долей использования сборного железобетона. В
последние годы более 50 - 55 процентов всего вводимого в эксплуатацию
в России жилья возводится из этого материала. В общей структуре
жилищного фонда дома из сборного железобетона стали составлять около
33 процентов, а в городах - более 41 процента.
Одной из главных причин ориентации на сборный железобетон, и в
частности на индустриальное крупнопанельное домостроение как основной
вид жилищного строительства, в течение последних более чем 35 лет
явилось несоответствие фактических затрат и внутренней шкалы цен на
основные строительные материалы, изделия, предметы домоустройства,
оборудование, строительные механизмы (металл, цемент, керамзит,
сантехоборудование, лифты, краны, панелевозы и другое) и резкое
отличие этой шкалы от мировой шкалы цен.
В текущем году в результате осуществления экономической реформы и
значительного повышения цен на металл, цемент, кирпич, лифты и другие
материалы и изделия и постепенного их приближения к мировым стала
резко меняться себестоимость различных типов жилых домов. Если в 1985
году себестоимость 1 кв. метра квартиры девятиэтажного
Страницы: 1 2 |