ПОСТАНОВЛЕНИЕ ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ОТДЕЛЬНЫХ
ПОЛОЖЕНИЙ СТАТЕЙ 2, 12, 17, 24 и 34 ОСНОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О НОТАРИАТЕ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РФ
19 мая 1998 г.
N 15-П
(Д)
Конституционный Суд Российской Федерации в составе
председательствующего Н.В.Селезнева, судей Г.А.Гаджиева, Л.М.Жарковой,
Т.Г.Морщаковой, Ю.Д.Рудкина, О.И.Тиунова, Б.С.Эбзеева,
В.Г.Ярославцева,
с участием представителей сторон, обратившихся в Конституционный
Суд Российской Федерации: кандидатов юридических наук А.Ф.Малого и
Г.Б.Романовского - представителей гражданки О.В.Романовской, адвоката
О.В.Гриневой - представителя администрации Владимирской области,
руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2 и часть 4)
Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 и пунктом 3
части первой, частями второй и третьей статьи 3, подпунктом "а" пункта
1 и пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 84, частью
первой статьи 85, статьями 86, 96, 97, 99, 101, 102 и 104 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности
отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства
Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 года.
Поводом к рассмотрению дела явились запросы Эжвинского районного
суда Республики Коми, администрации Владимирской области, а также
индивидуальная жалоба гражданки О.В.Романовской.
Учитывая, что оба запроса и жалоба касаются одного и того же
предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь
статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном
Суде Российской Федерации", соединил дела по этим обращениям в одном
производстве.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Л.М.Жарковой, объяснения
представителей сторон, заключение эксперта - кандидата юридических
наук Л.Ф.Лесницкой, выступления приглашенных в заседание
представителей: от Верховного Суда Российской Федерации -
В.Н.Пирожкова, от Генеральной прокуратуры Российской Федерации -
И.А.Буданова, от Министерства юстиции Российской Федерации -
С.М.Юдушкина, от Федеральной нотариальной палаты - А.И.Тихенко и
Н.Ф.Шарафетдинова, от общественного объединения "Московская
нотариальная палата" - В.С.Репина, исследовав представленные документы
и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:
1. В производстве Эжвинского районного суда Республики Коми
находится дело по иску нотариальной палаты Республики Коми к
нотариусу, занимающемуся частной практикой, о взыскании задолженности
по членским взносам. Придя к выводу о том, что подлежащие применению в
этом деле положения части четвертой статьи 2 и части первой статьи 24
Основ законодательства Российской Федерации о нотариате об
обязательности членства в нотариальной палате нотариусов, занимающихся
частной практикой, не соответствуют статье 30 (часть 2) Конституции
Российской Федерации, запрещающей принуждение к вступлению в
какое-либо объединение или пребыванию в нем, суд приостановил
производство по делу и направил в Конституционный Суд Российской
Федерации запрос о проверке конституционности указанных норм.
Северодвинский городской суд Архангельской области на основании
статей 2, 12, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о
нотариате удовлетворил иск нотариальной палаты Архангельской области о
лишении гражданки О.В.Романовской, исключенной из состава нотариальной
палаты, права нотариальной деятельности. В своей жалобе в
Конституционный Суд Российской Федерации О.В.Романовская утверждает,
что примененные в ее деле часть четвертая статьи 2 и часть первая
статьи 24 Основ нарушают принцип равенства прав и свобод человека
независимо от принадлежности к общественным объединениям, а также
конституционные права на свободу пребывания в каком-либо объединении и
распоряжения своими способностями к труду, выбора рода деятельности и
профессии, т. е. не соответствуют статьям 19, 30 и 37 Конституции
Российской Федерации. Кроме того, в жалобе оспаривается
конституционность положения пункта 3 части пятой статьи 12 Основ,
наделяющего нотариальную палату полномочием обращаться в суд с
ходатайством о лишении нотариуса, занимающегося частной практикой,
права нотариальной деятельности за нарушение законодательства.
Заявительница полагает, что данная норма, возлагающая на
негосударственное объединение контрольные функции, нарушает статьи 3 и
11 Конституции Российской Федерации, согласно которым властные
полномочия должны осуществляться только органами государственной
власти и местного самоуправления.
По мнению администрации Владимирской области, нотариусы,
занимающиеся частной практикой, выполняют государственные функции, и
потому их деятельность, по смыслу статей 3 (часть 2) и 11 (часть 2)
Конституции Российской Федерации, должна контролироваться только
органами государственной власти. В связи с этим заявителем
оспаривается конституционность отдельных положений Основ
законодательства Российской Федерации о нотариате, предоставляющих
нотариальной палате следующие организационно-контрольные полномочия:
совместно с органом юстиции разрешать вопросы учреждения и ликвидации
должности нотариуса, определять количество должностей нотариусов в
нотариальном округе (части первая и вторая статьи 12); самостоятельно
осуществлять контроль за исполнением нотариусами, занимающимися
частной практикой, профессиональных обязанностей (часть первая статьи
34) и обращаться в суд с представлениями о прекращении их деятельности
в случаях совершения ими действий, противоречащих законодательству
Российской Федерации (часть вторая статьи 17).
Таким образом, предметом проверки Конституционного Суда
Российской Федерации по данному делу являются положения части
четвертой статьи 2 и части первой статьи 24 Основ законодательства
Российской Федерации о нотариате об обязательности для нотариуса,
занимающегося частной практикой, членства в нотариальной палате и
положения частей первой и второй, пункта 3 части пятой статьи 12,
части второй статьи 17 и части первой статьи 34 Основ об осуществлении
нотариальной палатой организационно-контрольных функций в сфере
нотариальной деятельности.
2. Нотариат в Российской Федерации служит целям защиты прав и
законных интересов граждан и юридических лиц, обеспечивая совершение
нотариусами, работающими в государственных конторах или занимающимися
частной практикой, предусмотренных законодательными актами
нотариальных действий от имени Российской Федерации (статья 1 Основ),
что гарантирует доказательственную силу и публичное признание
нотариально оформленных документов.
Осуществление нотариальных функций от имени государства
предопределяет публично-правовой статус нотариусов и обусловливает
необходимость организации государством эффективного контроля за их
деятельностью, включая деятельность нотариусов, занимающихся частной
практикой и в качестве таковых принадлежащих к лицам свободной
профессии. В связи с этим Основами законодательства Российской
Федерации о нотариате предусматривается создание во всех субъектах
Российской Федерации нотариальных палат - некоммерческих организаций,
представляющих собой профессиональные объединения, которые основаны на
обязательном членстве нотариусов, занимающихся частной практикой, и
организуют работу на принципах самоуправления в соответствии с
федеральным законодательством, законодательством соответствующего
субъекта Российской Федерации и своим уставом (части первая, третья и
четвертая статьи 24).
Публично-правовое предназначение нотариальных палат проявляется
прежде всего в том, что они осуществляют контроль за исполнением
нотариусами, занимающимися частной практикой, своих профессиональных
обязанностей, а также обращаются в суд с ходатайствами или
представлениями о лишении их права нотариальной деятельности за
нарушение законодательства (пункт 3 части пятой статьи 12, часть
вторая статьи 17 и часть первая статьи 34 Основ). Реализация
нотариальной палатой такого рода полномочий предполагает
обязательность членства в ней нотариусов, занимающихся частной
практикой (часть четвертая статьи 2 и часть первая статьи 24 Основ).
Последнее выступает в качестве установленного законодателем условия их
профессиональной деятельности. С момента наделения в определенном
законом порядке полномочиями по осуществлению частной нотариальной
деятельности нотариус в силу закона становится членом соответствующей
нотариальной палаты как профессионального объединения, на которое
государство возлагает ответственность за обеспечение надлежащего
качества нотариальных действий.
Нотариальные палаты выполняют и другие специфические публично
значимые задачи - оказывают содействие в развитии частной нотариальной
деятельности, организации стажировки претендентов на должность
нотариуса, повышении профессиональной подготовки нотариусов,
возмещении затрат на экспертизы, назначенные судом по делам, связанным
с деятельностью нотариусов, организации страхования нотариальной
деятельности для обеспечения возмещения возможного ущерба от
нотариальных действий (часть вторая статьи 25 Основ).
Именно в силу публичного предназначения нотариальных палат для их
организации неприемлем принцип добровольности, характерный для
членства в других объединениях, которые создаются исключительно на
основе общности интересов граждан (статья 30 Конституции Российской
Федерации, статья 117 Гражданского кодекса Российской Федерации, часть
1 статьи 3 Федерального закона "Об общественных объединениях").
Обязательность членства занимающихся частной практикой нотариусов
в нотариальной палате как условие занятия этой профессией не
затрагивает ни конституционный принцип равенства, ни конституционные
права на свободу объединения и свободный выбор рода деятельности и
профессии (статьи 19, 30 и 37 Конституции Российской Федерации),
поскольку государство вправе устанавливать для всех граждан, желающих
осуществлять публичную (в данном случае - нотариальную) деятельность,
обязательные условия назначения на должность и пребывания в должности.
Аналогичная правовая позиция была сформулирована Конституционным
Судом Российской Федерации в постановлении от 28 января 1997 года по
делу о проверке конституционности части четвертой статьи 47 УПК РСФСР:
государство, обеспечивая оказание гражданам различных видов
юридической помощи, обязано устанавливать с этой целью определенные
профессиональные и иные требования; к компетенции законодателя
относится и определение соответствующих условий допуска тех или иных
лиц к профессиональной юридической деятельности с учетом ее публичной
значимости.
Это тем более оправдано, когда такая деятельность осуществляется
от имени государства, что имеет место при совершении нотариальных
действий. Кроме того, членство в нотариальной палате не препятствует
нотариусам, занимающимся частной практикой, участвовать в создании
других объединений (общественных, профессиональных союзов и т. п.),
основанных на принципе добровольного членства, однако такие
объединения не вправе осуществлять установленные Основами для
нотариальных палат властные организационно-контрольные полномочия.
Невыполнение занимающимся частной практикой нотариусом
требований, связанных с обязательным членством в нотариальной палате,
является нарушением законодательства и как таковое может повлечь
прекращение судом его деятельности. Однако членство в нотариальной
палате и связанное с ним право осуществления частной нотариальной
деятельности не должны ставиться в зависимость от каких-либо иных, не
установленных законом условий, в частности от уплаты не
предусмотренных Основами вступительных взносов.
3. Возложение на нотариальные палаты обязанности контролировать,
исходя из публичных интересов, профессиональную деятельность своих
членов и реагировать на выявленные нарушения законодательства
свидетельствует, по мнению заявителей, о наделении негосударственных
органов государственными (контрольными) полномочиями и потому не
соответствует положениям статей 3 и 11 Конституции Российской
Федерации об осуществлении государственной власти органами
государства.
Между тем Конституция Российской Федерации, в том числе указанные
конституционные нормы, не запрещает государству передавать отдельные
полномочия исполнительных органов власти негосударственным
организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти. По
смыслу ее статей 78 (части 2 и 3) и 132 (часть 2), такая передача
возможна при условии, что это не противоречит Конституции Российской
Федерации и федеральным законам.
Наделение государством нотариальных палат в соответствии с
законом отдельными управленческими и контрольными полномочиями в целях
обеспечения в нотариальной деятельности гарантий прав и свобод граждан
не противоречит Конституции Российской Федерации. Ее статьи 45 (часть
1) и 48 (часть 1), закрепляя обязанность государства гарантировать
защиту прав и свобод, в том числе права на получение квалифицированной
юридической помощи, не связывают законодателя в выборе путей
выполнения указанной обязанности. Им, в частности, определяются и
способы контроля со стороны нотариальных палат за деятельностью
нотариусов, занимающихся частной практикой. Предусмотренные Основами
законодательства Российской Федерации о нотариате способы контроля
согласуются с международной практикой: резолюция Европейского
парламента от 18 января 1994 года характеризует профессию нотариуса
как публичную службу, контролируемую государством или органом,
действующим на основании устава и наделенным соответствующими
полномочиями от имени государства.
Вместе с тем контрольные полномочия нотариальных палат,
закрепленные в оспариваемых положениях Основ законодательства
Российской Федерации о нотариате (пункт 3 части пятой статьи 12, часть
вторая статьи 17 и часть первая статьи 34), не исключают существование
и иного государственного контроля за деятельностью как нотариусов, так
и нотариальных палат: органы юстиции регистрируют уставы нотариальных
палат и, следовательно, проверяют их соответствие закону, а также
совместно с нотариальными палатами осуществляют контроль за
исполнением нотариусами, занимающимися частной практикой, правил
нотариального делопроизводства (часть вторая статьи 9, статья 33
Основ); выполнение нотариальной палатой предписанных законом
обязанностей поднадзорно прокуратуре (пункт 2 статьи 1, пункт 1 статьи
21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"),
подконтрольно органам государственной статистики и налоговым органам
(статьи 32 и 33 Федерального закона "О некоммерческих организациях").
Отказ нотариуса совершить нотариальное действие или неправильное
совершение им нотариального действия обжалуются в судебном порядке
(статья 49 Основ); кроме того, в соответствии со статьей 46 (часть 2)
Конституции Российской Федерации и на основании Закона Российской
Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и
свободы граждан" суды во всяком случае вправе рассмотреть вопрос и о
законности действий или решений нотариальных палат.
4. Основы законодательства Российской Федерации о нотариате
содержат значительный перечень вопросов, разрешаемых совместно
органами юстиции и нотариальными палатами, в том числе об учреждении и
ликвидации должности нотариуса, определении количества должностей в
нотариальном округе (части первая и вторая статьи 12). Администрация
Владимирской области усматривает неконституционность названных
положений также и в том, что ими не предусмотрены правовые механизмы
устранения возникающих при этом разногласий.
Отсутствие механизма урегулирования возможных разногласий между
нотариальными палатами и органами юстиции по подлежащим совместному
разрешению вопросам может приводить на практике к нарушению прав лиц,
заинтересованных в занятии нотариальной деятельностью, дефициту
нотариальных услуг и другим негативным последствиям, на которые
указывали заявители по данному делу. Однако это не является основанием
для признания частей первой и второй статьи 12 Основ противоречащими
Конституции Российской Федерации, в том числе ее статьям 3 и 11.
Проблема обеспечения соответствующего законодательного регулирования
должна быть решена законодателем.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй
статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79, 87, 100 и 104 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
Конституционный Суд Российской Федерации постановил:
1. Признать положения части четвертой статьи 2 и части первой
статьи 24 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате об
обязательности членства в нотариальной палате-нотариусов, занимающихся
частной практикой, как условии их профессиональной деятельности,
связанной с осуществлением публичных (государственных) функций, не
противоречащими Конституции Российской Федерации.
2. Признать положения частей первой и второй, пункта 3 части
пятой статьи 12, части второй статьи 17 и части первой статьи 34 Основ
законодательства Российской Федерации о нотариате, возлагающие на
нотариальную палату полномочия по организации деятельности нотариата,
в том числе по учреждению и ликвидации должности нотариуса,
определению числа должностей в нотариальном округе и осуществлению
контроля за исполнением нотариусами, занимающимися частной практикой,
профессиональных обязанностей, не противоречащими Конституции
Российской Федерации.
3. Федеральному Собранию при совершенствовании законодательства
Российской Федерации о нотариате надлежит урегулировать механизм
взаимодействия между нотариальными палатами и органами юстиции.
4. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"
настоящее Постановление является окончательным, не подлежит
обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и
действует непосредственно.
5. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О
Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление
подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства
Российской Федерации" и в "Российской газете". Постановление должно
быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской
Федерации".
Конституционный Суд
Российской Федерации
19 мая 1998 г.
N 15-П |