РАСПОРЯЖЕНИЕ
ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ
28 августа 2003 г.
N 1234-р
(НТЦС)
1. Утвердить Энергетическую стратегию России на период до 2020
года (прилагается).
2. Минэнерго России, Минэкономразвития России, Минатому России и
МПР России осуществлять контроль за реализацией мероприятий,
предусмотренных Энергетической стратегией России на период до 2020
года, и ежегодно, в I квартале, представлять в Правительство
Российской Федерации соответствующий доклад.
3. Минэкономразвития России и Минэнерго России при подготовке
плана действий Правительства Российской Федерации по реализации
основных направлений социально-экономического развития Российской
Федерации на соответствующий период включать в него мероприятия,
предусмотренные Энергетической стратегией России на период до 2020
года.
4. Федеральным органам исполнительной власти и органам
исполнительной власти субъектов Российской Федерации руководствоваться
Энергетической стратегией России на период до 2020 года при разработке
и реализации мер государственного регулирования в сфере
топливно-энергетического комплекса, а также при разработке
региональных энергетических программ.
Председатель Правительства
Российской Федерации
М.Касьянов
28 августа 2003 г.
N 1234-р
УТВЕРЖДЕНА
распоряжением
Правительства
Российской Федерации
от 28 августа 2003 г.
N 1234-р
Энергетическая стратегия России
на период до 2020 года
I. ЦЕЛИ И ПРИОРИТЕТЫ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ
СТРАТЕГИИ РОССИИ НА ПЕРИОД ДО 2020 года
Россия располагает значительными запасами энергетических ресурсов
и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является базой
развития экономики, инструментом проведения внутренней и внешней
политики. Роль страны на мировых энергетических рынках во многом
определяет ее геополитическое влияние.
Энергетический сектор обеспечивает жизнедеятельность всех
отраслей национального хозяйства, способствует консолидации субъектов
Российской Федерации, во многом определяет формирование основных
финансово-экономических показателей страны. Природные
топливно-энергетические ресурсы, производственный, научно-технический
и кадровый потенциал энергетического сектора экономики являются
национальным достоянием России. Эффективное его использование создает
необходимые предпосылки для вывода экономики страны на путь
устойчивого развития, обеспечивающего рост благосостояния и повышение
уровня жизни населения.
Начавшийся экономический рост неизбежно повлечет за собой
существенное увеличение спроса на энергетические ресурсы внутри
страны, что требует решения унаследованных и накопившихся за годы
реформ экономических проблем в условиях глобализации и ужесточения
общемировой конкуренции, обострения борьбы за энергетические ресурсы,
рынки и др.
Соответствовать требованиям нового времени может только
качественно новый топливно-энергетический комплекс (ТЭК) - финансово
устойчивый, экономически эффективный и динамично развивающийся,
соответствующий экологическим стандартам, оснащенный передовыми
технологиями и высококвалифицированными кадрами.
Для долгосрочного стабильного обеспечения экономики и населения
страны всеми видами энергии необходима научно обоснованная и
воспринятая обществом и институтами государственной власти
долгосрочная энергетическая политика.
Целью энергетической политики является максимально эффективное
использование природных топливно-энергетических ресурсов и потенциала
энергетического сектора для роста экономики и повышения качества жизни
населения страны.
Энергетическая стратегия России на период до 2020 года (далее
именуется - Энергетическая стратегия) является документом,
конкретизирующим цели, задачи и основные направления долгосрочной
энергетической политики государства на соответствующий период с учетом
складывающейся внутренней и внешней ситуации в энергетическом секторе
и его роли в обеспечении единства экономического пространства
Российской Федерации, а также политического, макроэкономического и
научно-технологического развития страны.
Главной задачей настоящего документа является определение путей
достижения качественно нового состояния ТЭК, роста
конкурентоспособности его продукции и услуг на мировом рынке на основе
использования потенциала и установления приоритетов развития
комплекса, формирования мер и механизмов государственной
энергетической политики с учетом прогнозируемых результатов ее
реализации.
Приоритетами Энергетической стратегии являются:
полное и надежное обеспечение населения и экономики страны
энергоресурсами по доступным и вместе с тем стимулирующим
энергосбережение ценам, снижение рисков и недопущение развития
кризисных ситуаций в энергообеспечении страны;
снижение удельных затрат на производство и использование
энергоресурсов за счет рационализации их потребления, применения
энергосберегающих технологий и оборудования, сокращения потерь при
добыче, переработке, транспортировке и реализации продукции ТЭК;
повышение финансовой устойчивости и эффективности использования
потенциала энергетического сектора, рост производительности труда для
обеспечения социальноэкономического развития страны;
минимизация техногенного воздействия энергетики на окружающую
среду на основе применения экономических стимулов, совершенствования
структуры производства, внедрения новых технологий добычи,
переработки, транспортировки, реализации и потребления продукции.
Главным средством решения поставленных задач является
формирование цивилизованного энергетического рынка и
недискриминационных экономических взаимоотношений его субъектов между
собой и с государством. При этом государство, ограничивая свои функции
как хозяйствующего субъекта, усиливает свою роль в формировании
рыночной инфраструктуры как регулятора рыночных взаимоотношений.
Основные механизмы государственного регулирования в сфере
топливно-энергетического комплекса предусматривают:
меры по созданию рациональной рыночной среды (включая
согласованное тарифное, налоговое, таможенное, антимонопольное
регулирование и институциональные преобразования в ТЭК);
повышение эффективности управления государственной
собственностью;
введение системы перспективных технических регламентов,
национальных стандартов и норм, повышающих управляемость процесса
развития энергетики и стимулирующих энергосбережение;
стимулирование и поддержку стратегических инициатив хозяйствующих
субъектов в инвестиционной, инновационной и энергосберегающей сферах.
Представленные в настоящем документе количественные параметры
развития экономики и энергетики являются ориентировочными, подлежащими
уточнению в процессе реализации предусмотренных им мер.
II. ПРОБЛЕМЫ И ОСНОВНЫЕ ФАКТОРЫ РАЗВИТИЯ
ТОПЛИВНО-ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО КОМПЛЕКСА
Топливно-энергетический комплекс России всегда играл важную роль
в экономике страны. За годы реформ в связи с резким падением объемов
производства в других отраслях экономики его роль еще более возросла.
В течение прошедшего десятилетия ТЭК в основном обеспечивал
потребности страны в топливе и энергии, сохранив тем самым
энергетическую независимость России. В настоящее время преодолена
тенденция спада и начался рост добычи газа, нефти и угля, производства
электроэнергии, объема и глубины переработки нефти. Производственные
структуры ТЭК в результате проведенных структурных преобразований,
либерализации и приватизации в значительной мере адаптировались к
рыночным методам хозяйствования. В результате проведенных работ по
реструктуризации угольной промышленности повысилась ее экономическая
эффективность, ликвидируются убыточные неперспективные предприятия.
Начались реформы электроэнергетики и жилищно-коммунальной сферы.
Сформированы основы регулирования хозяйственных отношений в
энергетическом секторе экономики, включая вопросы недропользования,
налогообложения и ценообразования.
В настоящее время ТЭК является одним из устойчиво работающих
производственных комплексов российской экономики. Он определяющим
образом влияет на состояние и перспективы развития национальной
экономики, обеспечивая около 1/4 производства валового внутреннего
продукта, 1/3 объема промышленного производства и доходов
консолидированного бюджета России, примерно половину доходов
федерального бюджета, экспорта и валютных поступлений.
Вместе с тем в отраслях ТЭК сохраняются механизмы и условия
хозяйствования, не адекватные принципам рыночной экономики, действует
ряд факторов, негативно влияющих на функционирование и развитие ТЭК.
Основными факторами, сдерживающими развитие комплекса, являются:
высокая (более 50 процентов) степень износа основных фондов;
ввод в действие новых производственных мощностей во всех отраслях
ТЭК сократился за девяностые годы от 2 до 6 раз;
практика продления ресурса оборудования закладывает будущее
отставание в эффективности производства. Наблюдается высокая
аварийность оборудования, обусловленная низкой производственной
дисциплиной персонала, недостатками управления, а также старением
основных фондов. В связи с этим возрастает возможность возникновения
аварийных ситуаций в энергетическом секторе;
сохраняющийся в отраслях комплекса (кроме нефтяной) дефицит
инвестиционных ресурсов и их нерациональное использование. При высоком
инвестиционном потенциале отраслей ТЭК приток в них внешних инвестиций
составляет менее 13 процентов общего объема финансирования капитальных
вложений. При этом 95 процентов указанных инвестиций приходится на
нефтяную отрасль. В газовой промышленности и в электроэнергетике не
создано условий для необходимого инвестиционного задела, в результате
чего эти отрасли могут стать тормозом начавшегося экономического
роста;
деформация соотношения цен на взаимозаменяемые энергоресурсы
привела к отсутствию конкуренции между ними и структуре спроса,
характеризующейся чрезмерной ориентацией на газ и снижением доли угля.
Политика поддержания относительно низких цен на газ и электроэнергию в
перспективе может иметь следствием нарастание дефицита соответствующих
энергоресурсов в результате отсутствия экономических предпосылок для
инвестирования в их производство и опережающего роста спроса;
несоответствие производственного потенциала ТЭК мировому
научно-техническому уровню. Доля добычи нефти за счет современных
методов воздействия на пласт и доля продукции нефтепереработки,
получаемой по технологиям, повышающим качество продукции, низка.
Энергетическое оборудование, используемое в газовой и
электроэнергетической отраслях, неэкономично. В стране практически
отсутствуют современные парогазовые установки, установки по очистке
отходящих газов, крайне мало используются возобновляемые источники
энергии, оборудование угольной промышленности устарело, недостаточно
используется потенциал атомной энергетики;
отставание развития и объективный рост затрат на освоение
перспективной сырьевой базы добычи углеводородов, и особенно в газовой
отрасли;
отсутствие рыночной инфраструктуры и цивилизованного
энергетического рынка. Не обеспечивается необходимая прозрачность
хозяйственной деятельности субъектов естественных монополий, что
негативно сказывается на качестве государственного регулирования их
деятельности и на развитии конкуренции;
сохраняющаяся высокая нагрузка на окружающую среду. Несмотря на
произошедшее за последнее десятилетие снижение добычи и производства
топливно-энергетических ресурсов, отрицательное влияние ТЭК на
окружающую среду остается высоким;
высокая зависимость нефтегазового сектора и, как следствие,
доходов государства, от состояния и конъюнктуры мирового
энергетического рынка. Наблюдается тенденция к дальнейшему повышению
доли нефти и газа в структуре российского экспорта, вместе с тем
недостаточно используется потенциал экспорта других энергоресурсов, в
частности электроэнергии. Это свидетельствует о продолжающемся сужении
экспортной специализации страны и отражает отсталую структуру всей
экономики России;
отсутствие развитого и стабильного законодательства, учитывающего
в полной мере специфику функционирования предприятий ТЭК.
Основными факторами, которые будут определять развитие ТЭК в
первой четверти XXI века, являются:
динамика спроса на топливно-энергетические ресурсы и
углеводородное сырье внутри страны, обусловленная темпами роста
национальной экономики и ее удельной энергоемкостью, а также ценами на
энергоносители;
масштабы реализации ресурсо- и энергосберегающих технологий как в
энергетическом секторе, так и в других секторах экономики;
состояние мировой экономической и энергетической конъюнктуры,
степень интеграции в мировое энергетическое пространство;
устойчивое развитие минерально-сырьевой базы;
формирование благоприятного инвестиционного климата с учетом
совершенствования налогового, ценового и таможенного регулирования;
создание экономических стимулов для уменьшения воздействия
энергетики на окружающую природную среду;
масштабы использования научно-технических достижений в ТЭК и
подготовка перехода к энергетике будущего.
Поставленная задача достижения качественно нового состояния ТЭК
диктует жесткие требования к выбору мер государственного регулирования
и взаимной ответственности всех участников процесса.
III. ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ И ПРОГНОЗНЫЕ ПАРАМЕТРЫ
РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИКИ РОССИИ НА ПЕРСПЕКТИВУ
Энергетическая стратегия базируется на результатах оценки
основных тенденций в экономике на среднесрочную и долгосрочную
перспективу, выполненной на основе рассмотрения возможных сценариев
развития, учитывающих как благоприятное, так и неблагоприятное
сочетание внутренних и внешних факторов, различные темпы проведения
структурных реформ, прежде всего в сфере естественных монополий, а
также расчеты основных макроэкономических параметров по
соответствующим сценариям.
1. Варианты социально-экономического развития
В основу разработки Энергетической стратегии положены два базовых
варианта социально-экономического развития - умеренный и
оптимистический.
Наряду с этими вариантами Энергетическая стратегия учитывает
также возможность развития экономики России по благоприятному
(промежуточному между двумя базовыми) и критическому вариантам.
Критический вариант характеризуется неблагоприятным сочетанием
внешних и внутренних условий, и прежде всего низкими мировыми ценами
на нефть, снижением спроса на российские сырьевые товары и другими
осложнениями.
При разработке настоящего документа были рассмотрены и оценены
следующие факторы социально-экономического развития (рис.1):
внешние - темпы роста мировой экономики, динамика мировых цен на
нефть, мировой спрос и объемы экспорта российских углеводородов,
процессы интеграции и вступления России во Всемирную торговую
организацию, масштабы выплат по внешнему долгу;
внутренние - интенсивность реформирования экономики, темпы
либерализации и повышения цен естественных монополий, динамика
инфляции, темпы реального укрепления рубля, динамика валового
внутреннего продукта, масштабы вывоза капитала, государственные
расходы.
Все сценарии развития учитывают:
влияние долговременных циклических закономерностей развития
мировой экономики и мировых энергетических рынков;
необходимость выплат по внешнему долгу без его реструктуризации;
продолжение экономических реформ, в том числе дальнейшее
реформирование налоговой системы и бюджетного процесса;
целевой характер снижения инфляции, что будет способствовать
повышению уровня жизни населения;
трансформацию структуры валового внутреннего продукта в
направлении повышения доли услуг, а структуры промышленного
производства - в направлении опережающего роста обрабатывающих
отраслей и неэнергоемких производств.
При формировании сценариев учитывалось, что отрасли ТЭК оказывают
положительное влияние на экономический рост в стране в целом не только
путем непосредственного вклада в агрегированные показатели роста. Не
менее важным является обеспечение устойчивости энергоснабжения,
рациональных и предсказуемых уровней цен, воздействие ценовых факторов
на характер технологических процессов в экономике. От процессов
энергосбережения, тарифной политики в отраслях естественных монополий
будут зависеть технологическая структура инвестиций в российской
экономике и их отраслевое распределение. Тем самым развитие ТЭК будет
влиять не только на количественные показатели экономического роста, но
и на качественные его характеристики.
2. Прогнозные параметры социально-экономического
развития
Оптимистический вариант характеризуется (рис.2) ростом валового
внутреннего продукта к 2020 году в 3,3 раза к уровню 2000 года,
увеличением объема инвестиций в основной капитал за рассматриваемый
период в 7 раз, высокими мировыми ценами на нефть марки Юралс (до 30
долларов США за баррель в 2020 году) и газ (138 долларов США за 1000
куб. м в 2020 году). При этом среднедушевой объем валового внутреннего
продукта к 2020 году в ценах 2000 года достигнет уровня 179,2 тыс.
руб./чел., а доля ТЭК в промышленности России составит 19,8 процента
против 29,5 процента в 2000 году.
Указанный вариант основывается на интенсивном проведении
экономических реформ и ускоренной либерализации цен и тарифов на
продукцию и услуги естественных монополий и предусматривает быстрое
создание конкурентной среды на рынке товаров и услуг естественных
монополий. Соответственно, этот вариант отличается активным
использованием энергосберегающих и энергоэффективных технологий и
высокими темпами снижения энергоемкости.
Оптимистический вариант характеризуется благоприятным развитием
торгово-экономического и политического сотрудничества с зарубежными
партнерами, включая процессы интеграции и вступления во Всемирную
торговую организацию при благоприятных для России условиях, решение
транзитнотранспортных проблем. Важной составляющей внешних условий
развития России является решение проблемы формирования единой
энергетической и энерготранспортной инфраструктуры в сопредельных
регионах Европы и Азии, развитие международных энерготранспортных
систем, недискриминационный транзит энергоносителей.
Умеренный вариант характеризуется (рис.2) ростом валового
внутреннего продукта к 2020 году в 2,3 раза к уровню 2000 года,
увеличением физического объема инвестиций в основной капитал за
рассматриваемый период в 3,6 раза, стабильными мировыми ценами на
нефть марки Юралс (на уровне 18,5 доллара США за баррель), средними
контрактными ценами на газ, не превышающими 118,5 доллара США за 1000
куб. м. При этом среднедушевой объем валового внутреннего продукта к
2020 году в ценах 2000 года достигнет уровня 128,4 тыс. руб./чел., а
доля ТЭК в промышленности России составит 19,2 процента. В этом
варианте предусматривается снижение энергоемкости валового внутреннего
продукта в 2005 году на 14 - 15 процентов от уровня 2000 года и на 25
- 27 процентов в 2010 году. В 2015 году эта тенденция продолжится и
снижение достигнет 35 - 40 процентов, а в 2020 году оно составит 42 -
46 процентов от уровня 2000 года. Такой динамике в области
энергопотребления будет способствовать ценовая политика в отношении
продукции и услуг естественных монополий. Повышение цен в отраслях
естественных монополий, несколько опережающее уровень инфляции в
промышленности, приведет к перераспределению доходности от основных
энергоемких потребителей в пользу естественных монополий и создаст
условия для экономии энергоресурсов. В то же время умеренный вариант
исходит из возможности неблагоприятного развития
торгово-экономического и политического сотрудничества, включая
процессы интеграции и вступления во Всемирную торговую организацию на
менее благоприятных для России условиях, отсутствие решения
транзитно-транспортных проблем.
Благоприятный вариант характеризуется ростом валового внутреннего
продукта к 2020 году в 2,6 раза к уровню 2000 года, увеличением объема
инвестиций в основной капитал за рассматриваемый период в 4,1 раза,
высокими мировыми ценами на нефть марки Юралс (до 30 долларов США за
баррель в 2020 году) и газ (138 долларов США за 1000 куб. м в 2020
году). При этом среднедушевой объем валового внутреннего продукта к
2020 году в ценах 2000 года достигнет уровня 139,8 тыс. руб./чел., а
доля ТЭК в промышленности России составит 18,7 процента. Темпы
снижения энергоемкости валового внутреннего продукта в этом варианте
предусматриваются более высокими, чем в умеренном варианте (на 2 - 5
процентов к 2010 - 2020 годам).
В критическом варианте развития предполагается интенсивная
реализация экономических реформ в неблагоприятных внешних условиях с
целью быстрой диверсификации экономики и снижения социальной нагрузки
на бюджет. Это предполагает реализацию в период до 2010 года в
основном полного комплекса реформ, включая реформирование естественных
монополий, жилищнокоммунального хозяйства, налоговой системы,
банковского сектора и административную реформу. В сочетании с
возможными неблагоприятными внешними факторами такая либерализация
может привести в первые годы к отрицательным темпам экономического
роста и обострению социальной ситуации. Однако это позволит освободить
экономику от издержек реформирования в последующем, сформирует
конкурентную среду в сферах естественных монополий,
жилищно-коммунального хозяйства. На этой основе будут улучшены
динамика и качество экономического роста, осуществлен переход от
топливно-сырьевой к инновационной модели развития. Неблагоприятные
условия при развитии по критическому варианту потребуют более
быстрого, чем в других вариантах, снижения государственных расходов.
Ускорение реформирования естественных монополий создаст условия для
интенсификации энергосбережения и последующего после спада в 2003 -
2005 годах экономического роста. Сочетание низких темпов
экономического роста и интенсификации энергосбережения позволит
избежать дефицита энергоресурсов. При этом темпы роста валового
внутреннего продукта выходят на уровень динамики умеренного варианта
примерно к 2018 году. Темпы роста экономики в долгосрочной перспективе
в целом окажутся до предела низкими (2,5 - 3 процента). Однако при
успешной диверсификации экономики, снижении налогового бремени на
производителей будут созданы условия для развития перерабатывающей
промышленности.
Динамика основных макроэкономических показателей по каждому из
рассматриваемых вариантов социально-экономического развития страны
определяет параметры перспективного топливноэнергетического баланса и
развития отраслей ТЭК. При этом в социально-экономическом развитии
страны можно выделить несколько этапов. Развитие экономики в начальный
период будет происходить в условиях, характеризующихся прогрессирующим
старением и износом основных фондов, ограниченными инвестиционными
возможностями при росте спроса на энергоресурсы. В рассматриваемый
период важнейшим направлением ценовой политики в ТЭК будет
совершенствование механизмов ценообразования и государственного
регулирования цен на газ и тарифов в электроэнергетике.
Сценарными условиями развития экономики в период до 2006 года
предусматривается увеличение цен на природный газ для конечных
потребителей промышленности (без НДС и оплаты транспортировки по
газораспределительным сетям) до 36 - 39 долларов США за 1000 куб. м
(против 23,3 доллара США за 1000 куб. м, ожидаемых в 2003 году) с
соответствующим увеличением тарифов на электроэнергию для промышленных
потребителей до 3,2 - 3,6 цента за кВт`ч (против 2,4 цента за кВт`ч,
ожидаемых в 2003 году). В последующие годы темпы роста цен на газ
будут зависеть от развития ситуации на газовом рынке и темпов роста
добычи газа.
Цены на газ будут устанавливаться методом регулирования
предельного уровня цены. Использование данного метода будет
стимулировать производителей к снижению издержек, а также обеспечивать
предсказуемость уровня тарифов в среднесрочной перспективе.
С учетом прогнозируемого роста цен на газ ежегодное повышение
тарифов в электроэнергетике должно покрывать возрастающие затраты на
топливо, обеспечивать приемлемый уровень доходности электроэнергетики
при условии снижения издержек. Вместе с тем рост тарифов в
электроэнергетике должен сдерживаться, учитывая, что он оказывает
наибольшее влияние на уровень инфляции и темпы экономического роста.
Применение метода регулирования предельного уровня цены при
установлении ежегодного уровня тарифов на электроэнергию позволит
решить данные проблемы, стимулируя снижение непроизводительных затрат.
На остальные виды топлива (уголь, нефть и нефтепродукты)
свободные цены на внутреннем рынке будут формироваться под
воздействием спроса и предложения. Регулирующее воздействие на уровень
цен со стороны государства будет оказываться путем применения мер в
области налоговой политики, таможенных пошлин.
По мере расширения инвестиционных возможностей темпы позитивных
изменений в экономике и ТЭК будут возрастать. Структурные сдвиги в
экономике страны в период до 2020 года обеспечат изменение и
внешнеторговой специализации экономики: наряду с минеральным сырьем в
российском экспорте все большую долю будет составлять продукция
высокой степени обработки.
IV. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЭНЕРГЕТИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА
1. Основы государственной энергетической политики
Проведение долгосрочной государственной энергетической политики
для защиты прав и законных интересов граждан и хозяйствующих
субъектов, обеспечения обороны и безопасности государства,
эффективного управления государственной собственностью, достижения
качественно нового состояния энергетического сектора осуществляется на
следующих принципах:
последовательность действий государства по реализации важнейших
стратегических ориентиров развития энергетики;
заинтересованность в создании сильных, устойчиво развивающихся и
готовых к конструктивному диалогу с государством энергетических
компаний;
обоснованность и предсказуемость государственного регулирования,
направленного на стимулирование частной предпринимательской инициативы
в области реализации целей государственной политики, в том числе в
инвестиционной сфере.
Стратегическими ориентирами долгосрочной государственной
энергетической политики являются энергетическая и экологическая
безопасность, а также энергетическая и бюджетная эффективность.
Достижение указанных ориентиров, повышение управляемости процесса
развития энергетики требуют формирования основных составляющих
государственной энергетической политики. К числу таких составляющих
относятся прежде всего недропользование и управление государственным
фондом недр, развитие внутренних топливно-энергетических рынков,
формирование рационального топливно-энергетического баланса,
региональная и внешняя энергетическая политика, социальная,
научнотехническая и инновационная политика в энергетическом секторе.
Главным инструментом осуществления указанной политики будет
комплекс мер экономического регулирования: ценового (тарифного),
налогового, таможенного и антимонопольного. Создание непротиворечивой
и гибкой системы экономического регулирования относится к числу
важнейших предпосылок экономической эффективности энергетической
политики.
При проведении энергетической политики государство в полной мере
также будет использовать свои права собственника недр и активов в ТЭК.
Для повышения эффективности этого процесса предусматриваются
реструктуризация и акционирование государственной собственности в
данной сфере со средоточением ее преимущественно в системообразующих
секторах ТЭК (транспортная инфраструктура) и объектах повышенной
опасности (атомная, гидроэнергетика и др.) с приватизацией других
активов, прежде всего не находящихся под действенным контролем
государства.
Основой реализации энергетической политики государства будет
постоянно развивающаяся нормативно-правовая база. Ее совершенствование
пойдет по пути дальнейшего формирования законодательства,
обеспечивающего стабильность, полноту и непротиворечивость
нормативноправового поля этой важнейшей сферы жизнедеятельности
общества.
В результате реализации мер, предусмотренных настоящим
документом, сформируются эффективно развивающиеся
топливно-энергетический комплекс и энергетический рынок,
удовлетворяющие потребности растущей экономики в энергоресурсах и
интегрирующиеся с мировыми энергетическими рынками.
Энергетическая безопасность
Энергетическая безопасность является важнейшей составляющей
национальной безопасности России. Обеспечение национальной
безопасности - одна из основных задач энергетической политики.
Энергетическая безопасность - это состояние защищенности страны,
ее граждан, общества, государства, экономики от угроз надежному
топливо- и энергообеспечению. Эти угрозы определяются как внешними
(геополитическими, макроэкономическими, конъюнктурными) факторами, так
и собственно состоянием и функционированием энергетического сектора
страны.
Указанные факторы, сдерживающие развитие ТЭК, являются
одновременно источником угроз энергетической безопасности России.
Анализ сложившейся ситуации в топливно-энергетическом комплексе
свидетельствует, что эти угрозы носят уже вполне реальный характер.
Диспропорции в топливо- и энергообеспечении отдельных регионов России
становятся "хронической болезнью" (неудовлетворительное состояние
коммунальной энергетики, сбои в теплоснабжении и др.), что реально
угрожает энергетической безопасности регионов. Проблема усугубляется
географией размещения запасов первичных энергоресурсов, производства
нефтепродуктов и электроэнергии по регионам страны, недостаточностью
мощностей линий электропередачи, связывающих Дальний Восток, Сибирь и
европейскую часть страны.
Целью политики энергетической безопасности является
последовательное улучшение ее следующих главных характеристик:
способность ТЭК надежно обеспечивать экономически обоснованный
внутренний и внешний спрос энергоносителями соответствующего качества
и приемлемой стоимости;
способность потребительского сектора экономики эффективно
использовать энергоресурсы, предотвращая тем самым нерациональные
затраты общества на свое энергообеспечение и дефицитность
топливноэнергетического баланса;
устойчивость энергетического сектора к внешним и внутренним
экономическим, техногенным и природным угрозам, а также его
способность минимизировать ущерб, вызванный проявлением различных
дестабилизирующих факторов.
Важнейшими принципами обеспечения энергетической безопасности
являются:
гарантированность и надежность энергообеспечения экономики и
населения страны в полном объеме в обычных условиях и в минимально
необходимом объеме при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций
различного характера;
контроль со стороны государства, федеральных органов
исполнительной власти и местных органов управления за надежным
энергоснабжением объектов, обеспечивающих безопасность государства;
восполняемость исчерпаемых ресурсов топлива (темпы потребления
этих ресурсов должны согласовываться с темпами освоения замещающих их
источников энергии);
диверсификация используемых видов топлива и энергии (экономика не
должна чрезмерно зависеть от какого-либо одного энергоносителя);
учет требований экологической безопасности (развитие энергетики
должно соответствовать возрастающим требованиям охраны окружающей
среды);
предотвращение нерационального использования энергоресурсов
(взаимосвязь с политикой энергетической эффективности);
создание экономических условий (прежде всего за счет налоговых и
таможенных мер), обеспечивающих равную выгоду поставок энергоресурсов
на внутренний и внешний рынки и рационализацию структуры экспорта;
максимально возможное использование во всех технологических
процессах и проектах конкурентоспособного отечественного оборудования.
Для обеспечения энергетической безопасности необходимо решение
двух первоочередных проблем.
Во-первых, необходимо осуществить модернизацию во многом
устаревшей морально и изношенной физически технологической базы ТЭК и
обеспечить воспроизводство его вырабатываемой ресурсной базы (обычно в
новых регионах и худших природно-геологических условиях).
Предусматривается, что в текущем десятилетии из-за ограниченности
инвестиций (кроме нефтяной отрасли) будет осуществляться в первую
очередь технологическая модернизация существующих производственных
мощностей (с учетом продления сроков их службы), а в дальнейшем - их
коренная реконструкция и создание новых мощностей с использованием
лучших отечественных и соответствующих нашим условиям зарубежных
технологий.
Во-вторых, потребуется изменение структуры потребления и
размещения производства топливно-энергетических ресурсов.
Предусмотрено увеличение потребления атомной и гидроэнергии, угольной
продукции и использования возобновляемых источников, а также
рассредоточение из Западной Сибири по другим регионам страны
(Восточная Сибирь и Дальний Восток, Европейский Север и Прикаспийский
регион) добычи углеводородов.
Важнейшим условием обеспечения энергетической безопасности и
сбалансированного развития ТЭК станет единство целей и методов
государственной энергетической политики на федеральном и региональном
уровнях. В соответствии с законодательством предусматриваются
следующие особенности управления энергетикой в центре и на местах.
Федеральные органы исполнительной власти разрабатывают
нормативноправовую базу функционирования ТЭК и взаимоотношений в сфере
топлива и энергии, в директивном порядке осуществляют координацию и
контроль деятельности федеральных энергетических систем и атомной
энергетики; управляют стратегическими запасами энергетических
ресурсов; устанавливают технические регламенты, стандарты и нормативы
безопасности и эффективности работы энергетических объектов и
установок, организуют государственный надзор за их соблюдением; ведут
лицензирование месторождений полезных ископаемых и деятельности
субъектов ТЭК; регулируют деятельность естественных монополий на
основе законодательной и нормативной базы, а также путем владения
акциями компаний и акционерных обществ.
К совместному ведению федеральных органов исполнительной власти и
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации относятся
определение условий лицензирования месторождений полезных ископаемых,
контроль за соблюдением выданных лицензий, организация топливо- и
энергоснабжения потребителей при чрезвычайных обстоятельствах.
В исключительном ведении субъектов Российской Федерации находятся
регулирование в рамках федерального законодательства функционирования
объектов, не входящих в состав федеральных энергетических систем;
выдача разрешений на строительство новых и расширение действующих
топливно-энергетических объектов и отвод земель для них; разработка
дополнительных требований к экологической безопасности и
энергоэффективности объектов, расположенных на подведомственной
территории, с учетом экономической целесообразности.
Для своевременной и адекватной реакции государства на возникающую
угрозу энергетической безопасности, анализа состояния безопасности
регионов России на этапе реализации настоящего документа
предусматриваются разработка и реализация системы оперативных и
долгосрочных мер по предупреждению и нейтрализации внутренней и
внешней угрозы, использование критериев (индикаторов) такой
безопасности, создание системы ее мониторинга и механизмов,
позволяющих стабилизировать ситуацию.
Энергетическая эффективность
На современном этапе экономика России характеризуется высокой
энергоемкостью, в 2-3 раза превышающей удельную энергоемкость
экономики развитых стран. Причинами такого положения, кроме суровых
климатических условий и территориального фактора, являются
сформировавшаяся в течение длительного периода времени структура
промышленного производства и нарастающая технологическая отсталость
энергоемких отраслей промышленности и жилищно-коммунального хозяйства,
а также недооценка стоимости энергоресурсов, прежде всего газа, не
стимулирующая энергосбережение.
Степень повышения энергетической эффективности предопределит
долгосрочные перспективы развития не только энергетического сектора,
но и экономики Российской Федерации в целом. Ориентация экономики на
энергоемкий рост угрожает консервацией технологической отсталости и
опережающим ростом внутреннего спроса на энергоресурсы, в результате
которого даже при достижении максимальных технически реализуемых
показателей роста их производства спрос на них сможет быть обеспечен
путем расширения импорта или (и) ограничения экспорта.
Поэтому целью политики государства в данной сфере является
жесткое и безусловное достижение намеченных стратегических ориентиров
роста энергоэффективности с использованием широкого спектра
стимулирующих потребителей энергоресурсов мер, обеспечивающих:
структурную перестройку российской экономики в пользу
малоэнергоемких обрабатывающих отраслей и сферы услуг;
реализацию потенциала технологического энергосбережения.
Для интенсификации энергосбережения необходимы обоснованное
повышение внутренних цен энергоносителей экономически оправданными,
приемлемыми для потребителей темпами; постепенная ликвидация
перекрестного субсидирования в тарифообразовании, прежде всего в
электроэнергетике; продолжение реформирования жилищно-коммунального
хозяйства. Вместе с тем эффективное ценовое регулирование является
абсолютно необходимым, но недостаточным условием интенсификации
энергосбережения. Необходимо осуществление системы правовых,
административных и экономических мер, стимулирующих эффективное
использование энергии, в том числе:
изменение в соответствии с Федеральным законом "О техническом
регулировании" существующих норм, правил и регламентов, определяющих
расходование топлива и энергии, в направлении ужесточения требований к
энергосбережению; совершенствование правил учета и контроля
энергопотребления, а также установление стандартов энергопотребления и
предельных энергопотерь и обязательная сертификация энергопотребляющих
приборов и оборудования массового применения для установления их
соответствия нормативам расхода энергии;
проведение регулярного надзора за рациональным и эффективным
расходованием энергоресурсов предприятий;
создание дополнительных хозяйственных стимулов энергосбережения,
превращающих его в эффективную сферу бизнеса;
широкая популяризация государством эффективного использования
энергии среди населения, массовое обучение персонала; создание
доступных баз данных, содержащих информацию об энергосберегающих
мероприятиях, технологиях и оборудовании, нормативно-технической
документации; проведение конференций и семинаров по обмену опытом,
пропаганда энергосбережения в средствах массовой информации и т.д.
Задача состоит в том, чтобы за счет целенаправленной
государственной политики обеспечить заинтересованность потребителей
энергоресурсов в инвестировании в энергосбережение, создать более
привлекательные условия для вложения капитала в эту сферу
деятельности, снизив возможные финансово-экономические риски.
Одним из инструментов государственной политики станет поддержка
специализированного бизнеса в области энергосбережения, пока слабо
развитого в России, что позволит сформировать экономических агентов
(энергосберегающие компании), предлагающих и реализующих оптимальные
научные, проектно-технологические и производственные решения,
направленные на снижение энергоемкости. Поддержка энергосберегающего
бизнеса предполагает переход от прямой финансовой помощи со стороны
государства к формированию системы реализации эффективных
бизнеспроектов в соответствующей сфере, страхования коммерческих и
некоммерческих рисков.
Мероприятия по энергосбережению и эффективному использованию
энергии должны стать обязательной частью региональных программ
социально-экономического развития регионов, в том числе региональных
энергетических программ.
Бюджетная эффективность энергетики
Энергетический сектор связан сложными и разнообразными
взаимоотношениями с государственным бюджетом, являясь основным
источником формирования его доходной части и получателем
государственных средств, оказывая влияние на формирование и исполнение
бюджетов всех уровней. Обеспечение эффективности указанных
взаимоотношений является важнейшей государственной задачей и основной
целью политики, направленной на достижение бюджетной эффективности
энергетики.
Основными принципами этой политики являются:
устойчивая перспектива - заблаговременное и обоснованное
определение государством необходимых прогнозных объемов прямых
поступлений в бюджет от организаций энергетического сектора;
комплексная оценка - учет текущих и перспективных результатов
изменения структуры и стоимости государственной собственности,
сокращения будущих расходов в смежных отраслях;
сбалансированность - соответствие роста капитализации
энергетического сектора и объема обеспечиваемых им бюджетных
поступлений;
последовательность и целенаправленность в использовании
государственных средств, а также инвестиций, осуществляемых под
контролем государства.
Государственная инвестиционная политика в ТЭК предусматривает
решение задач наращивания объема инвестиций и изменения их структуры.
Меры государственной поддержки инвестиций в ТЭК предусматривают:
улучшение предпринимательского климата, создание ясных и
стабильных правил экономической деятельности компаний, в первую
очередь на основе предсказуемого и сбалансированного режима
налогообложения и нормативно-правовой базы, защищающей и гарантирующей
соблюдение прав инвесторов;
совершенствование амортизационной политики;
совершенствование государственного ценового (тарифного)
регулирования в сфере естественных монополий;
содействие снижению предпринимательских и некоммерческих рисков
инвестирования, поддержка программ комплексного страхования;
совершенствование нормативно-правовой базы в сфере участия
инвесторов (в том числе иностранных) в создании объектов добычи,
производства и транспортировки топливно-энергетических ресурсов (в том
числе обоснованное использование соглашений о разделе продукции и
концессионных соглашений для реализации уникальных и дорогостоящих
проектов);
совершенствование лицензионной политики, устранение
необоснованных административных барьеров;
развитие лизинговых отношений.
Государственная поддержка будет направлена прежде всего на
стимулирование экономической мотивации частных инвестиций, ее характер
будет различаться в зависимости от отраслевой специфики. Прямая
поддержка в виде финансирования из бюджетов всех уровней будет
осуществляться в соответствии с проектами, имеющими стратегическое
значение или высокую социальную значимость.
Несмотря на ограничение прямого бюджетного финансирования,
государственная поддержка инвестиций в ТЭК отнюдь не предусматривает
отказа от инвестиций, осуществляемых под контролем государства. В
частности, инвестиционные программы развития государственной атомной
энергетики, единой национальной электрической сети (осуществляемые
федеральной сетевой компанией), системы магистральных газопроводов,
нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, комплексного освоения
месторождений в новых регионах и портовой инфраструктуры будут
рассматриваться и утверждаться Правительством Российской Федерации или
уполномоченными им федеральными органами исполнительной власти и
финансироваться за счет собственных средств организаций и привлеченных
средств инвесторов при обеспечении с использованием регулируемых цен
(тарифов) на услуги соответствующих организаций экономически
обоснованной доходности инвестированного капитала.
Государственная инвестиционная политика предусматривает поддержку
субъектами Российской Федерации инвестиционных проектов, связанных с
производством и транспортировкой энергетических ресурсов, (в большей
степени малых и средних объектов), создание специальных экономических
условий, обусловливающих рост производства и занятости на территориях
соответствующих регионов.
Важным направлением государственной промышленной политики
является развитие производства в России современного энергетического,
угольного и нефтегазового оборудования и технологий, основных
материалов для ТЭК.
В соответствии с принципами политики бюджетной эффективности
предполагается дальнейшее совершенствование форм и методов
государственной поддержки отечественного машиностроения для ТЭК.
Продолжится поддержка перспективных инвестиционных проектов в первую
очередь за счет субсидирования из федерального бюджета процентных
ставок по кредитам, привлекаемым для осуществления проектов, а также
путем предоставления гарантий от коммерческих и некоммерческих рисков.
Важными резервами повышения инвестиционной привлекательности
машиностроительных компаний станут их интеграция и укрупнение.
Исходя из основных принципов национальной промышленной политики,
будет активно поддерживаться кооперация с ведущими зарубежными
компаниями как в части организации совместных производств на
территории России в различных формах, так и в части развития
производств на основе передовых зарубежных технологий.
Повышение конкурентоспособности продукции предприятий
топливноэнергетического машиностроения приведет к росту спроса на их
продукцию, росту доходов, формированию источников для активизации
инновационной деятельности и модернизации производства и в конечном
счете к существенному увеличению доходной части бюджетов.
Продолжится государственная поддержка деятельности ТЭК путем
субсидирования процентных ставок по кредитам, привлекаемым для
создания сезонных запасов топлива и ремонта энергооборудования,
компенсации разницы в тарифах для промышленных потребителей в
отдельных регионах, финансирования завершения работ по ликвидации
особо убыточных шахт и разрезов, и финансирования отдельных
мероприятий федеральных целевых программ.
Экологическая безопасность энергетики
Функционирование и развитие энергетики наталкиваются на ряд
экологических проблем, угрожающих стать в последующие годы все более
острыми, поскольку ТЭК является одним из основных источников
загрязнения окружающей природной среды.
Одной из крупнейших экологических проблем в ТЭК, особенно острой
для традиционных нефтедобывающих регионов, является загрязнение
природной среды нефтью и нефтепродуктами. Темпы утилизации отходов
остаются низкими, планы крупномасштабного использования отходов не
реализуются.
Серьезной проблемой является негативное воздействие деятельности
предприятий ТЭК в энергодобывающих и энергопроизводящих регионах.
Следует иметь в виду также недостаточный уровень экологической
безопасности технологических процессов, высокий моральный и физический
износ основного оборудования, недостаточную развитость природоохранной
структуры (систем предотвращения и снижения негативных воздействий на
природную среду).
Осуществление программы освоения новых месторождений северных и
восточных территорий (Тимано-Печорский регион, полуостров Ямал,
Восточная Сибирь, Дальний Восток) требует решения проблемы сохранения
чрезвычайно уязвимых экосистем этих удаленных регионов с суровыми
природно-климатическими условиями.
Одной из важнейших проблем является обеспечение экологической
безопасности при реализации крупномасштабных проектов освоения
нефтегазовых месторождений шельфа арктических морей и острова Сахалин,
месторождений Каспийского и Балтийского морей. Эти проекты реализуются
в районах, богатых биоресурсами, в том числе ценными видами рыб и
другими объектами водного промысла.
Целью политики в области обеспечения экологической безопасности
является последовательное ограничение нагрузки ТЭК на окружающую
среду, приближение к соответствующим европейским экологическим нормам.
Для реализации указанной политики предусматриваются:
экономическое стимулирование использования высокоэкологичных
производств, экологически чистых малоотходных и безотходных технологий
производства и потребления энергоресурсов за счет установления жестких
экологических требований к деятельности предприятий и продукции ТЭК,
создания системы компенсационных выплат государству за их нарушение
(принцип организации системы таких компенсаций будет закреплен
законодательно и носить характер экономических платежей, в том числе в
страховые фонды превентивных мероприятий), рационализации размеров
платежей за пользование природными ресурсами, введения и правовой
регламентации принципов экологического страхования;
ужесточение контроля за соблюдением экологических требований при
реализации инвестиционных проектов, совершенствование системы
государственной экологической экспертизы;
создание экологически чистых энерго- и ресурсосберегающих
малоотходных и безотходных технологий, обеспечивающих рациональное
производство и использование топливно-энергетических ресурсов,
снижение выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую среду, а
также парниковых газов, сокращение образования отходов производства и
других агентов вредного воздействия;
последовательное проведение специальных природоохранных
мероприятий, строительство и реконструкция природоохранных объектов, в
том числе по улавливанию и обезвреживанию вредных веществ из отходящих
газов, очистке сточных вод; увеличение темпов рекультивации земель,
загрязненных и нарушенных в процессе строительства и эксплуатации
энергетических объектов, использование отходов производства в качестве
вторичного сырья;
экономическое стимулирование рационального использования
попутного нефтяного газа, прекращение практики сжигания его в факелах
(в первую очередь за счет создания экономически выгодных условий для
переработки и использования такого газа);
развитие экологически чистых технологий сжигания угля как условие
реализации прогнозов роста его потребления электростанциями и другими
промышленными объектами;
улучшение качества угольного топлива (в том числе развитие
обогащения, переработки, брикетирования и др.); увеличение объемов
использования шахтного метана и водоугольного топлива;
увеличение производства высококачественных моторных топлив с
улучшенными экологическими характеристиками, соответствующих
европейским нормам, совершенствование нормативной базы качества
нефтепродуктов и уровней выброса загрязняющих веществ;
разработка программы минимизации экологического ущерба от
деятельности гидроэлектростанций;
организация работ по сертификации природоохранных технологий и
технических средств;
организация обучения и подготовка специалистов в области
природоохранной деятельности.
Решение указанных задач потребует создания гармонизированной
законодательной и нормативно-правовой базы, стимулирующей инвестиции и
регламентирующей обеспечение экологической безопасности и охрану
окружающей среды, отвечающей современным экологическим требованиям и
уровню научно-технических достижений, а также формирования единой
информационной системы экологического мониторинга.
В соответствии с Киотским протоколом к Рамочной конвенции ООН об
изменении климата Россия в случае его ратификации берет на себя
обязательство сохранить в 2008 - 2012 годах выбросы парниковых газов
на уровне 1990 года. По оценкам, в топливно-энергетической сфере к
2010 году объем выбросов парниковых газов составит 75 - 80 процентов
от уровня 1990 года и даже в 2020 году не достигнет этого уровня, что
позволит России выполнить указанное обязательство. При этом будут
установлены институциональные и правовые нормы организации проектов,
реализуемых в рамках этого Протокола, обеспечивающие эффективность и
прозрачность их реализации.
2. Недропользование и управление
государственным фондом недр
Текущее состояние минерально-сырьевой базы ТЭК свидетельствует о
несовершенстве сложившейся системы недропользования и о недостаточной
эффективности управления государственным фондом недр, а также о
необходимости внесения принципиальных изменений в сформировавшиеся
механизмы воспроизводства сырьевой базы углеводородов, которые не
учитывают правовых и экономических реалий, сложившихся в России за
годы реформ.
Несовершенство системы государственного управления и контроля в
области использования и воспроизводства стратегических видов сырья
приводит к форсированной отработке лучших по качеству запасов, низким
темпам ввода новых месторождений, нарушениям проектов разработки
осваиваемых месторождений, недостаточным темпам подготовки запасов и
другим негативным тенденциям, угрожающим энергетической безопасности
страны.
Основная цель государственной энергетической политики в области
недропользования и управления государственным фондом недр,
осуществляемой в соответствии с принципами и положениями Основ
государственной политики в области использования минерального сырья и
недропользования, - обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой
базы углеводородных и иных топливно-энергетических ресурсов и
рациональное использование недр Российской Федерации для обеспечения
устойчивого экономического развития государства.
Для достижения указанной цели предусматриваются:
совершенствование и координация управления развитием
минеральносырьевой базы ТЭК на основе средне- и долгосрочных программ
изучения недр с учетом прогнозируемых уровней потребления горючих
полезных ископаемых;
координация взаимодействия органов исполнительной власти всех
уровней, закрепление за федеральными органами исполнительной власти
полномочий по стратегическому планированию развития
минеральносырьевого комплекса ТЭК, основных регулирующих и контрольных
функций, четкое разграничение исполнительно-распорядительных функций в
вопросах государственного регулирования отношений недропользования;
совершенствование законодательства Российской Федерации о недрах,
предусматривающего возможность предоставления права пользования
участками недр как на административной, так и на гражданско-правовой
основе, включая договоры концессии, упорядочение механизма
предоставления права пользования недрами с четкой регламентацией всех
стадий и этапов процесса лицензирования, упрощения процедуры выдачи
лицензий в отношении небольших месторождений для обеспечения местных
потребностей в топливно-энергетических ресурсах, закрепления в
лицензиях и договорах на пользование участками недр обязательств
недропользователей по выполнению объемов и видов работ, связанных с
пользованием недрами, этапами и сроками освоения месторождений,
проверки финансовой состоятельности заявителя при решении вопроса о
предоставлении права пользования недрами;
разработка и реализация программ предоставления в пользование
участков недр и расширение практики проведения открытых аукционов на
право пользования недрами, в том числе с выдачей совмещенных лицензий
на поиск (разведку) и разработку запасов;
создание недропользователям надежных правовых условий для
принятия ими долгосрочных инвестиционных решений по разработке
уникальных углеводородных месторождений и строительству транспортных
систем для их освоения и эксплуатации;
перераспределение основных объемов работ по геологическому
изучению, поиску и разведке месторождений полезных ископаемых в
добывающих регионах с развитой инфраструктурой от государства к
недропользователям при одновременном принятии мер по стимулированию
инвестиций в воспроизводство минерально-сырьевой базы страны;
обеспечение наиболее полного извлечения углеводородного сырья,
использование новой техники и технологий, повышающих конечную
нефтеотдачу пластов;
ведение разработки месторождений полезных ископаемых только в
соответствии с утвержденными проектными технологическими документами
на разработку при условии обязательного выполнения проектных решений;
переоценка сырьевой базы углеводородов и угля в соответствии с
разрабатываемой классификацией;
применение санкций к недропользователям, нарушающим условия
пользования недрами, в том числе за умышленную консервацию
месторождений полезных ископаемых и отдельных скважин, разработка мер
по повышению экономической ответственности недропользователей за
невыполнение инвестиционных обязательств и неэффективное использование
минерально-сырьевых ресурсов;
усиление контроля за эффективной разработкой запасов и
обеспечением их рационального освоения в течение длительного периода
времени.
3. Развитие внутренних
топливно-энергетических рынков
Проведение либерализации условий функционирования и частичной
приватизации предприятий энергетического сектора в период
экономических реформ не сопровождались мерами по демонополизации и
формированию эффективной структуры внутренних энергетических рынков.
Система внутренней торговли всеми видами энергетических ресурсов
характеризуется недостаточным уровнем конкуренции, отсутствием
объективных индикаторов спроса и предложения, непрозрачностью
финансовых потоков и принципов формирования цен. Для торговли
энергоресурсами характерно наличие закрытых картельных цепочек,
препятствующих формированию справедливых, экономически оправданных
цен, повышению качества продукции и допускающих создание
искусственного дефицита товара.
Целью политики в данной сфере является устойчивое удовлетворение
внутреннего спроса на энергетические ресурсы высокого качества по
стабильным и приемлемым для российских потребителей ценам на основе
создания и развития прозрачных энергетических рынков с высоким уровнем
конкуренции и справедливыми принципами организации торговли.
Основными составляющими развития внутренних
топливноэнергетических рынков являются:
меры структурной политики в энергетическом секторе (включая
реформирование естественных монополий), направленные на построение
конкурентных отношений в отраслях топливно-энергетического комплекса;
взаимосвязанные меры ценового (тарифного), налогового и
таможенного регулирования;
формирование цивилизованных правил и институтов торговли
энергетическими ресурсами;
создание и развитие соответствующих механизмов государственного
контроля над энергетическими рынками.
Меры структурной политики предусматривают:
формирование рациональной конфигурации топливно-энергетических
рынков с учетом диверсификации отраслевой и территориальной структуры
размещения производства, оптимального централизованного
энергоснабжения, структуры и механизмов регионального и
межрегионального оборота товаров;
совершенствование организационной структуры ТЭК и системы
корпоративных отношений путем формирования конкурентной среды, в том
числе в газовой отрасли и электроэнергетике, стимулирования развития
независимых производителей топлива и энергии, создания эффективных
систем управления государственной собственностью;
регулирование государством в течение всего рассматриваемого
периода цен (тарифов) в естественно-монопольных сферах деятельности.
Будет продолжено реформирование электроэнергетики на основе
разграничения естественно-монопольных и конкурентных видов
деятельности, преобразование существующего федерального (оптового)
рынка электрической энергии (мощности) в полноценный конкурентный
оптовый рынок электроэнергии, формирование розничных рынков
электроэнергии.
Приоритетными направлениями структурных изменений в газовой
отрасли будут повышение прозрачности финансово-хозяйственной
деятельности открытого акционерного общества "Газпром" на основе
раздельного учета затрат по видам деятельности, совершенствование
системы внутренней торговли газом, включая ликвидацию препятствующих
ее развитию узких мест газотранспортной системы, и поэтапный переход к
эффективному внутреннему рынку газа.
Взаимосвязанные меры ценового (тарифного), налогового и
таможенного регулирования должны обеспечить макроэкономическую и
социальную стабильность, благоприятные условия для роста экономики
страны с учетом необходимости повышения финансовой устойчивости и
инвестиционной привлекательности российских топливно-энергетических
компаний. Для этого предусматриваются:
поэтапная ликвидация диспропорций между ценами на основные
энергоносители на основе приближения цен на природный газ вначале к
уровню самофинансирования отрасли (с учетом необходимых инвестиций), а
затем - к уровню, обеспечивающему равную выгоду поставок газа на
экспорт и на внутренний рынок (с использованием в том числе мер
таможенного и налогового регулирования);
дифференциация цен (тарифов) на энергоносители, отражающая
различия издержек при транспортировке топливно-энергетических ресурсов
и реализации продукции ТЭК разным категориям потребителей (время
суток, сезонность, объем потребления, мощность);
ликвидация перекрестного субсидирования;
адресные дотации малообеспеченным слоям населения в форме
жилищных субсидий в пределах социальных норм потребления;
повышение в рамках налоговой реформы стимулирующей роли налогов
для роста объемов производства, развития и эффективного использования
сырьевой базы ТЭК, переход системы налогообложения в сфере добычи
органического топлива на рентную основу;
формирование системы таможенных платежей за экспортируемую
продукцию ТЭК, гибко отражающей влияние конъюнктуры мировых рынков на
состояние внутреннего рынка энергоносителей и на экономику предприятий
ТЭК, и стимулирующей экспорт товаров высокой степени переработки.
Формирование правил и институтов торговли энергетическими
ресурсами предусматривает:
разработку нормативно-правовой базы и правил деятельности
участников энергетических рынков;
установление недискриминационных для всех участников рынка правил
доступа к его инфраструктуре;
повышение прозрачности сделок купли-продажи энергоресурсов,
развитие системы лицензирования торговли как условия либерализации цен
в соответствующих секторах ТЭК;
создание организованных институтов открытой торговли
энергетическими ресурсами на биржевых принципах с равным доступом всех
поставщиков и потребителей.
Развитие биржевой торговли позволит достоверно определять цены на
топливные ресурсы в конкретном регионе, объективно исчислять налоги и
сборы, сравнивать цены на одни и те же топливные ресурсы в различных
регионах, а также цены по сделкам, заключенным внутри нефтяных
компаний и на бирже в одном регионе. Биржевая торговля реальными
товарами позволит организовать торговлю производными инструментами
(фьючерсные, форвардные и опционные сделки, хеджирование), что
необходимо для управления рисками данных рынков, которым свойственны
резкие колебания цен.
Дополнительная стабилизация рынков может быть обеспечена путем
развития системы государственного резервирования отдельных видов
энергетических ресурсов для проведения организованных товарных
интервенций.
Создание и развитие механизмов государственного контроля
дерегулируемых энергетических рынков предусматривают:
совершенствование способов антимонопольного контроля
энергетических рынков (общероссийского и региональных), недопущение
монополизации отдельных сегментов рынка;
обеспечение эффективного контроля за деятельностью
технологического и коммерческого операторов энергетических рынков, а
также за коммерческой деятельностью поставщиков энергетических
ресурсов;
профилактику и пресечение злоупотребления хозяйствующими
субъектами своим доминирующим положением на соответствующих рынках;
контроль уровня экономической концентрации (с использованием
поведенческих и структурных требований, направленных на обеспечение
конкуренции);
создание интегрированной системы мониторинга
топливноэнергетических рынков.
Указанные меры позволят повысить конкуренцию и ограничить рост
цен на топливо и энергию при ликвидации сложившихся ценовых
диспропорций на энергоресурсы и обеспечении самофинансирования
организаций ТЭК.
4. Формирование рационального
топливно-энергетического баланса
Топливно-энергетический баланс является основным инструментом
выявления диспропорций в процессе прогнозирования и установления
равновесия между спросом и предложением на энергоресурсы от добычи до
их потребления. В то же время использование топливно-энергетического
баланса до сих пор не является системным, охватывающим все необходимые
уровни (в частности региональный). Необходимо совершенствование
информационной базы и методологии балансовых расчетов с целью
повышения надежности и обоснованности получаемых результатов.
Энергетическая стратегия сформирована с учетом оптимизации
топливно-энергетического баланса России по структуре и в разрезе
отраслей и регионов. Для этого, исходя из прогнозов конъюнктуры
мировых энергетических рынков, возможностей прироста запасов топлива и
развития производственных мощностей, научно-технического прогресса и
других факторов, определены такие объемы внутреннего спроса, экспорта
произведенных энергоресурсов, их импорта и производства,
капиталовложения в топливно-энергетические отрасли и динамика цен на
топливо и электроэнергию (в том числе регулируемых), которые при
прочих равных условиях должны обеспечивать наибольшие темпы
экономического роста.
Разработанные балансы топливно-энергетических ресурсов
предусматривают (рис.3):
рост производства и потребления электроэнергии, являющийся
необходимым условием развития экономики и повышения комфортности жизни
населения;
существенное повышение эффективности потребления топлива и
электроэнергии в экономике страны и в жилищно-коммунальном секторе за
счет энергосбережения;
совершенствование структуры производства электроэнергии, в том
числе за счет опережающего роста выработки на атомных электростанциях
и более полного использования потенциала гидроэнергетики, прежде всего
в результате завершения строительства ранее начатых объектов;
улучшение качества нефтепродуктов при одновременном повышении
эффективности переработки нефти;
комплексную переработку природного и попутного газа и увеличение
использования газа на нетопливные нужды;
расширение использования экономически эффективных возобновляемых
источников энергии.
Оптимизация расходной части топливно-энергетического баланса
предусматривает реализацию мер по экономически эффективному
энергосбережению и совершенствование структуры спроса на
энергоносители по следующим основным направлениям:
продолжение электрификации экономики с ростом потребления
электроэнергии в 1,05 - 1,1 раза быстрее общего спроса на энергию за
счет повышения электровооруженности труда в промышленности, сельском
хозяйстве и быту;
замедление роста расхода энергоресурсов на централизованное
теплоснабжение в 1,07 - 1,1 раза относительно общего энергопотребления
в связи с большими возможностями для снижения потерь и экономии тепла,
а также опережающего развития его локальных и индивидуальных
источников;
увеличение потребления моторных топлив темпами, в 1,2 раза
превосходящими темпы роста общего энергопотребления, при более широком
использовании заменителей нефтепродуктов (сжиженного и сжатого газа,
водорода);
преодоление тенденции нарастающего доминирования природного газа
на внутреннем энергетическом рынке с уменьшением его доли в общем
энергопотреблении (включая расход на производство электроэнергии и
тепла) с 50 процентов в настоящее время до 49 процентов в 2010 году и
46 процентов в 2020 году (рис.4) за счет увеличения выработки
электроэнергии на атомных и гидроэлектростанциях (с 10,8 до 12
процентов), потребления жидкого топлива (с 20 до 22 процентов) и
угольной продукции (с 19 до 20 процентов).
Разработанный топливно-энергетический баланс предусматривает рост
экспорта энергоресурсов при безусловном удовлетворении внутренних
потребностей в соответствии с динамикой мировых цен и изменением
структуры поставок, а также возможности импорта.
Динамика добычи основных видов топлива обусловлена необходимыми
объемами и стоимостью работ по приросту их разведанных запасов, ценой
каждого вида топлива на внутреннем и внешнем рынках, а главное -
зависимостью стоимости их производства от масштабов развития основных
топливных баз. Моделирование топливно-энергетического баланса,
направленное на поиск равновесия между ценами производства,
транспортировки и реализации энергоресурсов, позволяет прогнозировать
развитие добычи, переработки и распределения топлива, которое
соответствует интересам участников рынка и наиболее эффективно
обеспечивает внутренний спрос и экспорт энергоресурсов.
Политика формирования рационального топливно-энергетического
баланса должна задавать ориентиры для разработки программ развития
компаний ТЭК, обеспечивая их согласованность с программой
социальноэкономического развития страны. Для этого необходимы
расширение использования перспективного (индикативного)
топливно-энергетического баланса как одного из инструментов,
обеспечивающего управление стратегическим развитием энергетического
сектора, и согласованность балансов топливно-энергетических ресурсов с
региональными и федеральным бюджетами и с финансовыми планами компаний
ТЭК.
5. Региональная энергетическая политика
Государственная региональная политика должна учитывать
принципиальные различия условий энергообеспечения и структуры
топливно-энергетических балансов северных, южных и центральных районов
европейской части России, Урала, Сибири, Дальнего Востока и районов
Крайнего Севера. Правильный учет этих различий - обязательное условие
обеспечения их энергетической безопасности.
Территориальный фактор в целом негативно сказывается на
конкурентоспособности российской экономики из-за необходимости
значительных транспортных расходов, так как большая часть России -
территория с очень низкой плотностью населения. Это резко увеличивает
затраты на создание транспортной инфраструктуры, систем
телекоммуникаций и энергообеспечения.
Региональная энергетическая политика основана на сочетании
принципа реализации конституционных полномочий субъектов Российской
Федерации, обладающих всей полнотой государственной власти по
предметам, не отнесенным к ведению Российской Федерации и совместному
ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, с
принципом соблюдения единства экономического пространства России и
недопущения ограничений на экономическую интеграцию регионов.
Целями государственной региональной энергетической политики на
федеральном уровне являются создание единого экономического
пространства в энергетической сфере путем развития межрегиональных
рынков энергоресурсов и транспортной инфраструктуры, оптимизация
территориальной структуры производства и потребления
топливноэнергетических ресурсов.
Районы Российской Федерации с высокой стоимостью энергоресурсов и
низкой их обеспеченностью (Дальний Восток, Забайкалье, Северный
Кавказ, Калининградская область, Алтайский край и другие) являются
приоритетными в развитии энергетики.
Необходима диверсификация системы снабжения энергетическими
ресурсами районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. Для
каждого из них должны разрабатываться индивидуальные программы
обеспечения энергетическими ресурсами.
Региональная энергетическая политика предусматривает:
законодательное разграничение полномочий и ответственности в
сфере регулирования энергетического сектора между федеральными и
региональными органами исполнительной власти и органами местного
самоуправления для достижения баланса интересов органов
государственной власти, предприятий энергетического сектора и
потребителей энергоресурсов;
учет географической асимметрии в обеспеченности природными
энергетическими ресурсами и в структуре потребления энергоресурсов
разных регионов России, принципиальные различия в условиях их
энергоснабжения, субсидирование создания сезонных запасов топлива в
"критических" регионах;
максимально возможное, но экономически эффективное использование
в регионах местных источников топливно-энергетических ресурсов.
Реализация региональной энергетической политики осуществляется
посредством тех же механизмов, что и энергетической политики в целом.
При этом необходимо приведение регионального законодательства в
соответствие с федеральным.
Для достижения основных целей и реализации приоритетов
региональной энергетической политики предусматривается осуществление
региональными органами управления энергетическим хозяйством функций в
области:
разработки и реализации региональных энергетических программ (в
том числе программ топливо- и энергообеспечения и энергосбережения
регионов);
проведения активной энергосберегающей политики, создания и
управления региональными фондами энергосбережения;
организации и регулирования теплоснабжения, модернизации и
рационализации теплового хозяйства и теплоснабжения потребителей
жилищно-коммунального комплекса;
поддержки независимых производителей топлива и энергии,
использующих энергоресурсы местного значения, обеспечивающих доработку
истощенных месторождений, создающих новые генерирующие мощности в
энергетике и осваивающих возобновляемые источники энергии;
развития социальной инфраструктуры и коммунально-бытовой сферы на
долевой основе с производственными структурами ТЭК;
участия в разработке и реализации программ санации убыточных
предприятий ТЭК;
контроля за соблюдением субъектами ТЭК федерального и
регионального законодательства, в том числе в области охраны
окружающей среды.
Существенное значение для реализации региональной энергетической
политики приобретает координация деятельности органов власти субъектов
Российской Федерации в рамках федеральных округов, включая уточнение
прогнозов территориальной динамики производства и потребления
энергоресурсов, согласование мероприятий региональных энергетических и
федеральных целевых программ.
6. Социальная политика в энергетике
Одной из важнейших задач государственной энергетической политики
является гарантированное обеспечение энергетическими ресурсами
населения, социально значимых и стратегических объектов по доступным
ценам.
Сравнительно высокий уровень расходов на энергообеспечение в
доходах малообеспеченных слоев населения, недостаточный уровень
социальной поддержки реформ обуславливают необходимость проведения
активной социальной политики, целью которой является минимизация
негативных последствий повышения цен на энергоресурсы для социально
незащищенных групп населения.
Для достижения этой цели необходимо:
обеспечить рост среднедушевых доходов населения не менее чем в
3,4 - 3,7 раза, в том числе для компенсации расходов на топливо и
энергообеспечение в 2,3 - 2,4 раза;
обеспечить согласованность реформ жилищно-коммунального
хозяйства, межбюджетных отношений и ликвидации перекрестного
субсидирования;
создать институты, ответственные за снабжение населения, объектов
жизнеобеспечения и стратегических объектов (гарантирующих поставщиков)
энергоресурсами в необходимом объеме;
создать эффективную систему адресной социальной защиты малоимущих
слоев населения;
осуществить рационализацию системы расходования бюджетных
средств, направляемых на социальные нужды.
Помимо перечисленных мер, затрагивающих все население страны,
необходимо реализовать специальный комплекс мероприятий, направленных
на решение проблем социальной сферы ТЭК, включая:
обеспечение кадрами при освоении новых месторождений, находящихся
в труднодоступных районах;
создание безопасных условий труда на предприятиях ТЭК, снижение
аварийности и травматизма;
диверсификацию производства в городах, построенных на базе
градообразующих предприятий ТЭК;
разработку новых социальных технологий для обеспечения занятости
высвобождаемых работников;
создание системы альтернативного трудоустройства молодежи на
градообразующих предприятиях;
создание условий, облегчающих переезд работников, высвобождаемых
с предприятий ТЭК при выработке трудового стажа, а также
высвобождаемых в результате закрытия предприятий, в другие регионы
России;
разработку комплекса мер по предоставлению компенсаций и льгот
лицам, желающим приобрести жилье по новому месту жительства;
реализацию специальных рекреационно-реабилитационных программ для
вахтовиков;
разработку и реализацию комплексной системы образования и
повышения квалификации специалистов всех уровней, а также
совершенствование системы переквалификации и переподготовки кадров в
соответствии с современными требованиями;
активизацию работы по созданию специализированных систем
негосударственного пенсионного обеспечения;
реализацию мер государственной поддержки социальной сферы
регионов с падающей добычей нефти, газа и угля, которые невозможно
финансировать на местном уровне;
развитие социального партнерства на основе отраслевых тарифных
соглашений в целях поддержания социальной стабильности в отраслях ТЭК.
7. Внешняя энергетическая политика
Интеграция России с мировой системой оборота энергоресурсов,
международное сотрудничество в области освоения и разработки
топливноэнергетических ресурсов, повышения эффективности их
использования и освоения новых энергетических рынков являются
важнейшими направлениями энергетической политики страны.
Целями внешней энергетической политики являются:
укрепление позиции России на мировых энергетических рынках,
максимально эффективная реализация экспортных возможностей
отечественного ТЭК, рост конкурентоспособности его продукции и услуг
на мировом рынке;
установление недискриминационного режима внешнеэкономической
деятельности в энергетическом секторе, доступность для российских
энергетических компаний зарубежных рынков энергоресурсов, финансовых
рынков, передовых энергетических технологий;
содействие привлечению в рациональных масштабах и на
взаимовыгодных условиях зарубежных инвестиций.
Исходя из этих целей политика в этой сфере направлена на:
получение наибольшей выгоды для государства от
внешнеэкономической деятельности с учетом оценки взаимосвязанных
последствий политики в области экспорта, импорта и транзита,
присутствия российских компаний на мировых рынках энергоресурсов и
капитала;
стимулирование диверсификации товарной структуры экспорта,
повышения объема вывоза продукции с более высокой долей добавленной
стоимости;
диверсификацию рынков сбыта энергоресурсов, расширение географии
присутствия российских компаний на международных рынках при условии
экономической целесообразности такого расширения;
|