О ЗАКЛЮЧЕНИИ ЦЕНТРАЛЬНОЙ
ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КОМИССИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ВОПРОСАМ, ПРЕДЛАГАЕМЫМ ДЛЯ ВЫНЕСЕНИЯ НА РЕФЕРЕНДУМ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КРАСНОЯРСКОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОДГРУППОЙ
ИНИЦИАТИВНОЙ ГРУППЫ ПО ПРОВЕДЕНИЮ РЕФЕРЕНДУМА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
ЦЕНТРАЛЬНАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ КОМИССИЯ РФ
7 апреля 2005 г.
N 142/974-4
(Д)
Рассмотрев уведомление Избирательной комиссии Красноярского края
о вопросах, указанных в ходатайстве Красноярской региональной
подгруппы инициативной группы по проведению референдума Российской
Федерации о регистрации данной подгруппы, и руководствуясь частями 13
и 16 статьи 15 Федерального конституционного закона "О референдуме
Российской Федерации", пунктом 9 статьи 21 Федерального закона "Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации", Центральная избирательная комиссия
Российской Федерации постановляет:
1. Утвердить заключение Центральной избирательной комиссии
Российской Федерации по вопросам, предлагаемым для вынесения на
референдум Российской Федерации Красноярской региональной подгруппой
инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации
(прилагается).
2. Довести заключение Центральной избирательной комиссии
Российской Федерации по вопросам, предлагаемым для вынесения на
референдум Российской Федерации Красноярской региональной подгруппой
инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации, до
сведения всех избирательных комиссий субъектов Российской Федерации.
3. Опубликовать настоящее Постановление в "Российской газете",
"Парламентской газете" и в журнале "Вестник Центральной избирательной
комиссии Российской Федерации".
Председатель Центральной
избирательной комиссии
Российской Федерации
А.ВЕШНЯКОВ
Секретарь Центральной
избирательной комиссии
Российской Федерации
О.ЗАСТРОЖНАЯ
7 апреля 2005 г.
N 142/974-4
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
ЦЕНТРАЛЬНОЙ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КОМИССИИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ВОПРОСАМ, ПРЕДЛАГАЕМЫМ
ДЛЯ ВЫНЕСЕНИЯ НА РЕФЕРЕНДУМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КРАСНОЯРСКОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОДГРУППОЙ ИНИЦИАТИВНОЙ
ГРУППЫ ПО ПРОВЕДЕНИЮ РЕФЕРЕНДУМА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
По вопросу N 1:
1. Согласны ли Вы с тем, что минимальный размер оплаты труда в
течение шести месяцев со дня проведения референдума должен быть
установлен на уровне прожиточного минимума в целом по Российской
Федерации?
В соответствии с пунктом 6 части 5 статьи 6 Федерального
конституционного закона от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме
Российской Федерации" (далее - Федеральный конституционный закон) на
референдум Российской Федерации не могут выноситься вопросы о принятии
и изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних
финансовых обязательств Российской Федерации.
Исходя из правовой позиции, изложенной в Постановлении
Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. N 9-П
"По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных
законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на
2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним",
финансовые обязательства государства определяются нормами,
закрепленными в федеральных законах и предполагающими предоставление
каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость
соответствующих расходов.
Федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие
финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных
федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих
финансовые обязательства государства. Как таковой он не порождает и не
отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве lex
posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных
законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также
материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и
тем более - лишать их юридической силы.
Как следует из статьи 2 Трудового кодекса Российской Федерации, в
качестве одного из принципов правового регулирования трудовых
отношений признается обеспечение права каждого работника на выплату
заработной платы не ниже установленного федеральным законом
минимального размера оплаты труда.
Минимальный размер оплаты труда, применяемый для регулирования
оплаты труда, а также для определения размеров пособий по временной
нетрудоспособности, установлен Федеральным законом от 19 июня 2000 г.
N 82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда" с 1 января 2005 года в
сумме 720 рублей в месяц. Как следует из статьи 2 названного
Федерального закона, указанный минимальный размер оплаты труда
вводится:
организациями, финансируемыми из бюджетных источников, - за счет
средств соответствующих бюджетов;
другими организациями - за счет собственных средств.
В соответствии со статьей 133 Трудового кодекса Российской
Федерации минимальный размер оплаты труда не может быть ниже размера
прожиточного минимума трудоспособного человека. При этом в
соответствии со статьей 421 Трудового кодекса Российской Федерации
повышение размера минимальной заработной платы до указанного размера
производится поэтапно в установленные сроки.
Величина прожиточного минимума на душу населения и по основным
социально-демографическим группам населения устанавливается в
соответствии с Федеральным законом от 24 октября 1997 г. N 134-ФЗ "О
прожиточном минимуме в Российской Федерации" Правительством Российской
Федерации и определяется ежеквартально на основании потребительской
корзины и данных федерального органа исполнительной власти по
статистике об уровне потребительских цен на продукты питания,
непродовольственные товары и услуги и расходов по обязательным
платежам и сборам. Назначение прожиточного минимума состоит в том
числе в необходимости обоснования устанавливаемых на федеральном
уровне минимального размера оплаты труда, определения устанавливаемых
на федеральном уровне размеров стипендий, пособий и других социальных
выплат, формирования федерального бюджета.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 марта 2005
г. N 105 "Об установлении величины прожиточного минимума на душу
населения и по основным социально-демографическим группам населения в
целом по Российской Федерации за IV квартал 2004 года" установлена
величина соответствующего прожиточного минимума в целом по Российской
Федерации в расчете на душу населения в размере 2451 рубль.
Следовательно, повышение минимального уровня размера оплаты труда до
уровня прожиточного минимума повлечет за собой изменение внутренних
финансовых обязательств Российской Федерации (в том числе значительное
увеличение денежных выплат из бюджетных и внебюджетных фондов,
дополнительное финансирование государственных программ поддержки
отдельных категорий граждан и т.д.), а в части введения минимального
размера оплаты труда организациями, финансируемыми из федерального
бюджета, - также и изменение соответствующих статей расходной части
федерального бюджета.
Таким образом, в силу пункта 6 части 5 статьи 6 Федерального
конституционного закона предлагаемый вопрос не может быть вынесен на
референдум Российской Федерации.
По вопросу N 2:
2. Согласны ли Вы с тем, что размер базовой части трудовой пенсии
по старости в течение шести месяцев со дня проведения референдума
должен быть установлен на уровне прожиточного минимума в целом по
Российской Федерации?
Величина прожиточного минимума в расчете на душу населения в
целом по Российской Федерации за IV квартал 2004 года установлена
Правительством Российской Федерации в соответствии с Федеральным
законом "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" в размере 2451
рубль.
Как следует из пункта 2 статьи 6 Федерального закона от 17
декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации",
при внесении в данный Федеральный закон изменений и дополнений,
требующих увеличения расходов на выплату трудовых пенсий (частей
трудовых пенсий, одной из составляющих которых является базовая часть
трудовой пенсии), в соответствующем федеральном законе определяются
конкретный источник и порядок финансирования дополнительных расходов,
а также в обязательном порядке принимаются федеральные законы о
внесении необходимых изменений и дополнений в федеральные законы о
федеральном бюджете и бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации.
Федеральным законом от 14 февраля 2005 г. N 3-ФЗ "О внесении
изменений в Федеральный закон "О трудовых пенсиях в Российской
Федерации" в связи с установлением размеров базовых частей трудовых
пенсий и порядка индексации базовой и страховой частей трудовой пенсии
в 2005 году", вступившим в силу 1 марта 2005 года, размер базовой
части трудовой пенсии по старости установлен в размере 900 рублей в
месяц с последующей индексацией с 1 августа 2005 г. В дальнейшем
предполагается повышение базовой части трудовой пенсии, поэтапно
приближая ее к прожиточному минимуму.
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 23
апреля 2004 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности отдельных
положений Федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О
федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год"
и приложений к ним" Конституционный Суд Российской Федерации
сформулировал правовую позицию, согласно которой федеральный закон о
федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для
реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до
его принятия, и предусматривающих финансовые обязательства
государства, то есть предполагающих предоставление каких-либо средств
и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов.
Исходя из данной правовой позиции, финансовые обязательства
государства определяются нормами, закрепленными в федеральных законах
и предполагающими предоставление каких-либо средств и материальных
гарантий и необходимость соответствующих расходов.
Таким образом, положительный ответ на вопрос N 2 повлечет
необходимость изыскания (перераспределения) средств для повышения
размера в том числе базовой части трудовой пенсии по старости, что
будет означать необходимость изменения внутренних финансовых
обязательств государства по пенсионному обеспечению за счет средств
федерального бюджета. Однако в соответствии с пунктом 6 части 5 статьи
6 Федерального конституционного закона на референдум Российской
Федерации не могут выноситься вопросы изменения внутренних финансовых
обязательств Российской Федерации.
Исходя из вышеизложенного, в силу пункта 6 части 5 статьи 6
Федерального конституционного закона предлагаемый вопрос не может быть
вынесен на референдум Российской Федерации.
По вопросу N 3:
3. Согласны ли Вы с тем, что Федеральный закон от 22.08.2004 N
122-ФЗ утрачивает силу в течение месяца со дня официального подведения
итогов референдума, при этом федеральным законом должно быть
установлено право гражданина на выбор между восстановленными льготами
или соответствующими денежными компенсациями?
Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении
изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании
утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации
в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и
дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
(далее - Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ) состоит из
156 статей, содержание которых касается не только льгот и компенсаций,
но и иных нормативных положений, затрагивающих самые различные
вопросы, в том числе сферу государственного управления, и т.д.
В соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N
122-ФЗ с 1 января 2005 года финансовое обеспечение социальных льгот и
гарантий из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской
Федерации осуществляется в условиях четкого разграничения расходных
обязательств и доходных источников, препятствующего возникновению
обязательств, не обеспеченных источниками финансирования, а права
льготников приводятся к единому денежному измерению, что позволяет их
поставить в равные условия независимо от интенсивности пользования
льготами тем или иным гражданином.
Как следует из пункта 6 части 5 статьи 6 Федерального
конституционного закона, на референдум Российской Федерации не могут
быть вынесены вопросы о принятии и об изменении федерального бюджета,
исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской
Федерации.
При этом, как следует из правовой позиции, изложенной в
Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля
2004 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности отдельных
положений Федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О
федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год"
и приложений к ним", федеральный закон о федеральном бюджете создает
надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных
федеральных законах, изданных до его принятия, и предусматривающих
финансовые обязательства государства, то есть предполагающих
предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и
необходимость соответствующих расходов.
Исходя из данной правовой позиции, финансовые обязательства
государства определяются нормами, закрепленными в федеральных законах
и предполагающими предоставление каких-либо средств и материальных
гарантий и необходимость соответствующих расходов.
Вместе с тем признание утратившим силу Федерального закона от 22
августа 2004 г. N 122-ФЗ приведет к изменению финансовых обязательств
Российской Федерации и в конечном счете потребует внесения изменений в
федеральный бюджет, в его доходную и расходную части.
Согласно части 7 статьи 6 Федерального конституционного закона
вопрос, выносимый на референдум Российской Федерации, должен быть
сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его
множественного толкования, чтобы на него можно было дать только
однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых
последствий принятого на референдуме решения.
В то же время вопрос N 3 указанным требованиям не отвечает.
Данный вопрос, по существу, состоит из двух вопросов, что
исключает возможность однозначного ответа. Кроме того, неясно, будут
ли обладать юридической силой законодательные акты Российской
Федерации и положения законодательных актов Российской Федерации,
измененные либо признанные утратившими силу Федеральным законом от 22
августа 2004 г. N 122-ФЗ, и будут ли продолжать действовать
нормативные акты субъектов Российской Федерации, принятые на основании
и в соответствии с указанным Федеральным законом, в случае
положительного ответа на вопрос N 3. Отмена Федерального закона от 22
августа 2004 г. N 122-ФЗ не может автоматически восстановить
юридическую силу измененных и отмененных им законодательных актов.
Неясными представляются правовые последствия и в отношении
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, принятых на
основании положений законодательных актов Российской Федерации,
признанных утратившими силу с 1 января 2005 года в соответствии с
Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ.
Кроме того, на вопрос N 3 нельзя дать однозначный ответ
вследствие комплексного и масштабного характера Федерального закона от
22 августа 2004 г. N 122-ФЗ.
С учетом изложенного, в силу пункта 6 части 5 и части 7 статьи 6
Федерального конституционного закона данный вопрос не может быть
вынесен на референдум Российской Федерации.
По вопросу N 4:
4. Согласны ли Вы с тем, что размер оплаты жилья, электроэнергии
и иных коммунальных услуг в сумме не должен превышать 10 процентов
совокупного дохода совместно проживающих членов семьи?
В законодательстве Российской Федерации не содержится определение
понятия "оплата жилья, электроэнергии и иных коммунальных услуг". Так,
граждане Российской Федерации, являющиеся собственниками жилых
помещений, производят оплату коммунальных услуг, но не вносят плату за
пользование жилым помещением (плату за наем), предусмотренную для лиц,
которым жилье предоставлено по договору социального найма (статья 154
Жилищного кодекса Российской Федерации). Таким образом, формулировка
вопроса допускает множественность его толкования, что противоречит
части 7 статьи 6 Федерального конституционного закона.
Жилищным кодексом Российской Федерации вводится понятие "плата за
жилое помещение и коммунальные услуги". При этом размер платы за жилое
помещение и коммунальные услуги не может быть привязан к совокупному
доходу членов семьи, в том числе по предлагаемой ставке 10 процентов
от совокупного дохода членов семьи, поскольку структура платы за
пользование жилым помещением и (или) за коммунальные услуги
различается для нанимателя жилого помещения и для собственника жилого
помещения, при этом размер платы должен быть обусловлен в том числе
качеством и благоустройством жилого помещения, его рыночной
стоимостью. Следует также учитывать, что тарифы на оплату жилья и
коммунальных услуг зависят от себестоимости услуг представляющих
услуги организаций, которые не могут быть одинаковыми на всей
территории Российской Федерации, в том числе с учетом климатических
особенностей различных регионов страны.
Термин "совокупный доход семьи" рассматривается при определении
размера субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг малоимущим
гражданам.
Согласно статье 159 Жилищного кодекса Российской Федерации, в
случае если расходы граждан на оплату жилого помещения и коммунальных
услуг, рассчитанные исходя из размера регионального стандарта
нормативной площади жилого помещения и размера регионального стандарта
стоимости жилищно-коммунальных услуг, превышают величину,
соответствующую максимально допустимой доле расходов граждан на оплату
жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи, им
предоставляется субсидия на оплату жилого помещения и коммунальных
услуг.
Указанные расходы являются расходными полномочиями субъектов
Российской Федерации.
Положительный ответ на предлагаемый вопрос приведет к тому, что
увеличится доля населения, которой предоставляются субсидии.
В результате возмещение расходов, связанных с предоставлением
субсидий малоимущим гражданам, должна взять на себя либо Российская
Федерация, либо субъект Российской Федерации, либо указанные расходы
должны быть отнесены в конечном счете на результаты деятельности
соответствующих хозяйствующих субъектов, что само по себе
свидетельствует о неопределенности правовых последствий и не
соответствует требованиям части 7 статьи 6 Федерального
конституционного закона.
Принимая во внимание дотации из бюджетов субъектов Российской
Федерации на покрытие разницы между фактическими затратами по
содержанию жилых помещений и его оплатой населением с учетом имеющихся
льгот и компенсаций, установление 10-процентного размера максимально
допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и
коммунальных услуг в совокупном доходе семьи приведет к изменениям
доходной и расходной частей федерального бюджета или бюджетов
субъектов Российской Федерации и будет означать изменение внутренних
финансовых обязательств государства (Постановление Конституционного
Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. N 9-П "По делу о
проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов "О
федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год",
"О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним"), что входит в
противоречие с пунктом 6 части 5 статьи 6 Федерального
конституционного закона, возложение же подобной обязанности на
соответствующие хозяйствующие субъекты будет противоречить
конституционным принципам свободы экономической деятельности и защиты
равным образом всех форм собственности (статьи 8 и 35 Конституции
Российской Федерации).
Согласно части 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации никто
не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, при
этом возможность принудительного отчуждения имущества для
государственных нужд обусловлена исключительно предварительным и
равноценным возмещением.
В соответствии с частью 6 статьи 6 Федерального конституционного
закона вопрос, выносимый на референдум, не должен противоречить
Конституции Российской Федерации.
Исходя из изложенного, в силу пункта 6 части 5, частей 6 и 7
статьи 6 Федерального конституционного закона вопрос N 4 не может быть
вынесен на референдум Российской Федерации.
По вопросу N 5:
5. Согласны ли Вы с тем, что государство в течение трех лет со
дня проведения референдума должно восстановить дореформенные
сбережения граждан в соответствии с Федеральным законом "О
восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации"?
Федеральный закон от 10 мая 1995 г. N 73-ФЗ "О восстановлении и
защите сбережений граждан Российской Федерации" определяет
гарантированные сбережения граждан как государственный внутренний долг
Российской Федерации по целевым долговым обязательствам Российской
Федерации. Для обслуживания указанных целевых долговых обязательств
Российской Федерации предусматриваются соответствующие денежные
средства федерального бюджета.
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 23
апреля 2004 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности отдельных
положений Федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О
федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год"
и приложений к ним" Конституционный Суд Российской Федерации
сформулировал правовую позицию, согласно которой федеральный закон о
федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для
реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до
его принятия, и предусматривающих финансовые обязательства
государства, то есть предполагающих предоставление каких-либо средств
и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов.
Исходя из данной правовой позиции финансовые обязательства
государства определяются нормами, закрепленными в федеральных законах
и предполагающими предоставление каких-либо средств и материальных
гарантий и необходимость соответствующих расходов.
Таким образом, вопрос N 5 касается изменения федерального
бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств
Российской Федерации.
Кроме того, вопрос содержит формулировку "дореформенные
сбережения", которая может быть неоднозначно истолкована участниками
референдума. В то же время в соответствии с частью 7 статьи 6
Федерального конституционного закона вопрос, выносимый на референдум
Российской Федерации, должен быть сформулирован таким образом, чтобы
исключалась возможность его множественного толкования.
Исходя из изложенного в силу пункта 6 части 5 и части 7 статьи 6
Федерального конституционного закона вопрос N 5 не может быть вынесен
на референдум Российской Федерации.
По вопросу N 6:
6. Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации должно быть
обеспечено право каждого гражданина на общедоступное и бесплатное
дошкольное, среднее и высшее образование, а также установлен запрет на
сокращение бесплатных (бюджетных) учебных мест и бесплатных
(бюджетных) учебных часов на одного обучающегося в образовательных
учреждениях всех типов?
В соответствии с пунктом 3 статьи 5 Закона Российской Федерации
от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" государство гарантирует
гражданам общедоступность и бесплатность дошкольного, начального
общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и
начального профессионального образования, а также на конкурсной
основе, бесплатность среднего профессионального, высшего
профессионального образования и послевузовского профессионального
образования в государственных и муниципальных образовательных
учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов,
если это образование гражданин получает впервые, что соответствует
статье 43 Конституции Российской Федерации.
Вопрос N 6 предполагает установление обязанности государства по
обеспечению права каждого гражданина на бесплатное высшее образование,
что расширяет гарантии, предусмотренные Конституцией Российской
Федерации. Такое расширение конституционных гарантий допустимо, вместе
с тем оно потребует от государства дополнительных расходов, в том
числе на выплату стипендий.
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 23
апреля 2004 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности отдельных
положений Федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О
федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год"
и приложений к ним" Конституционный Суд Российской Федерации
сформулировал правовую позицию, согласно которой федеральный закон о
федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для
реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до
его принятия, и предусматривающих финансовые обязательства
государства, то есть предполагающих предоставление каких-либо средств
и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов.
Исходя из данной правовой позиции, финансовые обязательства
государства определяются нормами, закрепленными в федеральных законах
и предполагающими предоставление каких-либо средств и материальных
гарантий и необходимость соответствующих расходов.
Таким образом, вопрос N 6 затрагивает финансовые обязательства
Российской Федерации.
Кроме того, вопрос N 6 состоит из нескольких вопросов: участники
референдума должны определиться, согласны ли они, во-первых, с тем,
что в Российской Федерации должно быть обеспечено право каждого
гражданина на общедоступное и бесплатное дошкольное, среднее и высшее
образование, во-вторых, с установлением запрета на сокращение
бесплатных (бюджетных) учебных мест и бесплатных (бюджетных) учебных
часов на одного обучающегося в образовательных учреждениях всех типов,
что не позволяет однозначно высказать свою позицию тем участникам
референдума, которые согласны, например, со вторым утверждением, но не
согласны с первым.
Необходимо отметить, что понятие "бесплатный (бюджетный) учебный
час" в законодательстве Российской Федерации отсутствует, из
постановки вопроса не ясно, какое содержание вкладывают в это понятие
инициаторы референдума.
С учетом того, что получение образования на бюджетной основе не
предполагает каких-либо затрат за счет обучающихся, то есть все
учебные часы являются бесплатными, запрет на сокращение бесплатных
(бюджетных) учебных часов может подразумевать запрет на сокращение
учебных планов применительно к лицам, обучающимся на бюджетной основе,
однако прямо это из анализируемого вопроса не вытекает.
Следовательно, не исключается возможность множественного
толкования вопроса N 6 и неопределенность правовых последствий
принятого на референдуме решения.
Исходя из изложенного, в соответствии с пунктом 6 части 5 и
частью 7 статьи 6 Федерального конституционного закона вопрос N 6 не
может быть вынесен на референдум Российской Федерации.
По вопросу N 7:
7. Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации недра, леса,
водные и другие природные ресурсы, атомные, тепловые и
гидроэлектростанции, железные дороги, высоковольтные ЛЭП и
магистральные трубопроводы должны находиться исключительно в
государственной собственности, а на прибыль от их эксплуатации должен
быть установлен прогрессивный налог?
Конституция Российской Федерации закрепляет многообразие форм
собственности в Российской Федерации. Согласно части 2 статьи 8
Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признаются и
защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и
иные формы собственности. В соответствии с частью 2 статьи 9
Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы
могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иной
формах собственности, при этом, как следует из части 2 статьи 36
Конституции Российской Федерации, пользование и распоряжение землей и
другими природными ресурсами осуществляется их собственником свободно,
если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и
законных интересов иных лиц.
Часть 2 статьи 35 Конституции Российской Федерации устанавливает,
что каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть,
пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с
другими лицами. При этом никто не может быть лишен своего имущества
иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для
государственных нужд может быть произведено только при условии
предварительного и равноценного возмещения (часть 3 статьи 35
Конституции Российской Федерации).
Вынесение вопроса N 7 на референдум Российской Федерации будет
означать постановку вопроса, в том числе о национализации
приватизированных предприятий и организаций без состоявшихся судебных
решений, что будет ограничивать права граждан Российской Федерации, в
том числе право частной собственности. Между тем согласно части 6
статьи 6 Федерального конституционного закона вопрос, выносимый на
референдум Российской Федерации, не должен противоречить Конституции
Российской Федерации, ограничивать, отменять или умалять
общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные
гарантии реализации таких прав и свобод.
Формулировка вопроса предполагает также установление
прогрессивного налога на прибыль от использования находящихся в
государственной собственности природных ресурсов и имущественных
комплексов, что противоречит пункту 7 части 5 статьи 6 Федерального
конституционного закона, не допускающему вынесения на референдум
Российской Федерации вопросов о введении, об изменении и отмене
федеральных налогов и сборов.
Необходимо также отметить, что вопрос референдума, по сути,
состоит не менее чем из десяти вопросов, однако по ним возможен
однозначный ответ (положительный либо отрицательный) только
одновременно на все указанные вопросы. Кроме того, положительный ответ
на вопрос референдума приведет к тому, что предприятия указанных в нем
отраслей промышленности должны будут перейти в государственную
собственность. В то же время, как следует из пункта "д" статьи 71
Конституции Российской Федерации, государственная собственность может
быть как федеральной, так и субъектов Российской Федерации, вместе с
тем из формулировки вопроса референдума не следует, какой именно из
режимов собственности и в каком соотношении предполагается
распространить на данное имущество.
Следовательно, в силу пункта 7 части 5 и части 6 статьи 6
Федерального конституционного закона вопрос N 7 не может быть вынесен
на референдум Российской Федерации.
По вопросу N 8:
8. Согласны ли Вы с тем, что земли поселений должны быть
закреплены в государственной и муниципальной собственности с
восстановлением права граждан на бесплатное бессрочное пользование
земельных участков под жилыми домами, дачами, садовыми и приусадебными
участками и гаражами?
Конституция Российской Федерации закрепляет многообразие форм
собственности в Российской Федерации. Согласно части 2 статьи 8
Конституции Российской Федерации признаются и защищаются равным
образом частная, государственная, муниципальная и иные формы
собственности. В соответствии с частью 2 статьи 9 Конституции
Российской Федерации земля и другие природные ресурсы могут находиться
в частной, государственной, муниципальной и иной формах собственности,
при этом, как следует из части 2 статьи 36 Конституции Российской
Федерации, пользование и распоряжение землей и другими природными
ресурсами осуществляется их собственником свободно, если это не
наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных
интересов иных лиц.
Часть 2 статьи 35 Конституции Российской Федерации устанавливает,
что каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть,
пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с
другими лицами. При этом никто не может быть лишен своего имущества
иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для
государственных нужд может быть произведено только при условии
предварительного и равноценного возмещения (часть 3 статьи 35
Конституции Российской Федерации).
В соответствии с указанными положениями Конституции Российской
Федерации Земельный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс
Российской Федерации и иные федеральные законы устанавливают правовой
режим земель различных категорий, закрепляются положения, регулирующие
сделки с земельными участками, в том числе сделки по приватизации,
продаже, аренде и пользованию земельными участками.
Как следует из части 6 статьи 6 Федерального конституционного
закона, вопрос, выносимый на референдум, не должен противоречить
Конституции Российской Федерации, ограничивать, отменять или умалять
общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные
гарантии реализации таких прав и свобод.
Положительный ответ на вопрос N 8 может повлечь неопределенность
правовых последствий, поскольку, например, в соответствии с
действующим законодательством в определенных случаях граждане обладают
правом бесплатного бессрочного пользования земельными участками
(статья 20 Земельного кодекса Российской Федерации), следовательно,
такое право невозможно "восстановить". Из формулировки вопроса также
не ясно, земли каких поселений должны перейти в федеральную
государственную собственность, в государственную собственность
субъектов Российской Федерации, в муниципальную собственность, то есть
формулировка вопроса не исключает возможности его неоднозначного
толкования.
Таким образом, в силу частей 6 и 7 статьи 6 Федерального
конституционного закона вопрос N 8 не может быть вынесен на референдум
Российской Федерации.
По вопросу N 9:
9. Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации законом
должны быть установлены нормы ответственности, вплоть до отставки
Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и
руководителей субъектов Российской Федерации, за уровень и качество
жизни населения?
В соответствии с частью 1 статьи 82 Конституции Российской
Федерации Президент Российской Федерации при вступлении в должность
приносит народу присягу, которая содержит в себе определенные
обязательства Президента Российской Федерации перед народом Российской
Федерации. Согласно статье 93 Конституции Российской Федерации в
предусмотренных случаях Президент Российской Федерации может быть
отрешен от должности в соответствии с установленной процедурой и
основаниями.
Вопрос о недоверии Правительству Российской Федерации может быть
внесен на рассмотрение Государственной Думы в соответствии с пунктом
"б" части 1 статьи 103, частями 3 и 4 статьи 117 Конституции
Российской Федерации. Таким образом, вопросы об основаниях и процедуре
отрешения Президента Российской Федерации от должности, об отставке
Правительства Российской Федерации закрепляются исключительно в
Конституции Российской Федерации.
Конституционно-правовая ответственность высших должностных лиц
субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации)
установлена в том числе Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N
184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации".
В соответствии со статьей 3 Федерального закона "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" в деятельности органов государственной власти должно
обеспечиваться верховенство Конституции Российской Федерации и
федерального законодательства, а в случае нарушения указанного
принципа органы государственной власти субъектов Российской Федерации
несут ответственность в соответствии со статьей 3.1 и другими статьями
указанного Федерального закона.
Предложенная формулировка вопроса при положительном ответе может
повлечь неопределенность правовых последствий, постольку под
"руководителями субъектов Российской Федерации" могут пониматься не
только высшие должностные лица субъектов Российской Федерации
(руководители высших исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации), но и иные лица.
Предполагаемый вопрос N 9 не исключает множественности его
толкования и неопределенность правовых последствий принятого на
референдуме решения, поскольку не указывает, какие именно меры
ответственности должны быть предусмотрены для Президента Российской
Федерации, Правительства Российской Федерации и "руководителей
субъектов Российской Федерации", при каких обстоятельствах такие меры
ответственности могут быть применены.
При этом из формулировки данного вопроса не следует юридическое
содержание понятия "уровень и качество жизни населения", не
устанавливаются критерии соответствующего "уровня" и "качества",
следовательно, каждый конкретный участник референдума определяет и
оценивает указанные критерии по своему усмотрению, исходя из
собственного мировоззрения, жизненного опыта и других личных
установок.
Кроме того, представляется весьма сложным установление
причинно-следственных связей между конкретными действиями указанных
органов и "уровнем" и "качеством" жизни населения.
Вопрос N 9, по существу, состоит из трех вопросов, однако по ним
возможен однозначный ответ (положительный либо отрицательный) только
одновременно на все указанные вопросы.
Следовательно, в силу частей 6 и 7 статьи 6 Федерального
конституционного закона вопрос N 9 не может быть вынесен на референдум
Российской Федерации.
По вопросу N 10:
10. Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации законом
должно быть предусмотрено право избирателей на отзыв депутатов,
избираемых руководителей органов исполнительной власти всех уровней и
Президента Российской Федерации?
Конституция Российской Федерации не исключает возможности отзыва
депутатов законодательных (представительных) органов государственной
власти субъектов Российской Федерации, а также депутатов
представительных органов муниципальных образований, членов выборных
органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного
самоуправления.
Что касается отзыва депутатов Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации, то необходимо иметь в виду следующее.
В Конституции Российской Федерации прямо установлено, что
Федеральное Собрание Российской Федерации является постоянно
действующим органом (часть 1 статьи 99). В отдельных статьях
Конституции предусмотрены порядок и сроки исполнения депутатами
Государственной Думы своих полномочий, приведен закрытый перечень
оснований роспуска Государственной Думы (статьи 95, 97, 98, 99, 109
Конституции Российской Федерации).
Конституция Российской Федерации прямо не устанавливает характер
мандата депутатов Государственной Думы, при этом умолчание в
Конституции Российской Федерации 1993 года об институте отзыва
депутатов является принципиальным. Системный анализ положений статей
глав 1 и 5 Конституции Российской Федерации говорит о том, что
конституционный статус депутата Государственной Думы предполагает
самостоятельность депутата в определении направления своей
деятельности, что обеспечивает активную, независимую и свободную от
воли избравших его граждан позицию при голосовании в Государственной
Думе, что нашло свое развитие в федеральном законодательстве.
Так, принцип свободного мандата депутата Государственной Думы
закреплен в части 2 статьи 1 Федерального закона "О статусе члена
Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации", из которой следует, что депутат
Государственной Думы является представителем всего народа.
При этом следует также учитывать, что институт отзыва не может
быть применен адекватно при использовании смешанной либо полностью
пропорциональной избирательной системы. При применении института
отзыва при смешанной избирательной системе не обеспечивается равенство
статуса депутатов.
В законодательстве зарубежных стран практически отсутствуют
примеры института отзыва парламентариев, избранных по пропорциональной
системе.
При этом в соответствии с действующим федеральным
законодательством по смешанной системе избираются не только депутаты
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, но и
депутаты законодательных (представительных) органов государственной
власти субъектов Российской Федерации. Законодательство ряда субъектов
Российской Федерации предусматривает возможность избрания на основе
смешанной избирательной системы и депутатов представительных органов
муниципальных образований.
Формулировка анализируемого вопроса также предусматривает
возможность отзыва Президента Российской Федерации. Вместе с тем
конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации
закрепляется исключительно в Конституции Российской Федерации. Более
того, в части 2 статьи 92 Конституции Российской Федерации
предусмотрен закрытый перечень оснований, в связи с которыми Президент
Российской Федерации прекращает исполнение полномочий досрочно. Отзыв
Президента Российской Федерации избирателями как основание его
досрочного прекращения полномочий в Конституции не предусмотрен.
Изменение указанного положения возможно только путем внесения
поправок в Конституцию Российской Федерации в соответствии с главой 9
Конституции Российской Федерации.
Таким образом, вопрос об отзыве Президента Российской Федерации
избирателями не может быть вынесен на референдум Российской Федерации
как противоречащий Конституции Российской Федерации.
Анализируемый вопрос предусматривает также установление права
избирателей на отзыв избираемых руководителей органов исполнительной
власти всех уровней. Полагаем, что предложенная формулировка вопроса
при положительном ответе может повлечь неопределенность правовых
последствий, постольку под "руководителями органов исполнительной
власти всех уровней" могут пониматься не только высшие должностные
лица субъектов Российской Федерации (руководители высших
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации), но и иные лица (например, главы муниципальных образований,
главы местных администраций).
При этом отмечаем, что в настоящее время высшие должностные лица
субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации) не
избираются населением, а наделяются полномочиями законодательными
(представительными) органами государственной власти субъектов
Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации.
Кроме того, неопределенность правовых последствий принятого на
референдуме решения по указанному вопросу заключается в том, что
закон, предусматривающий право избирателей на отзыв, необходимость
принятия которого вытекает из постановки вопроса, может содержать,
например, иные основания для отзыва, чем те, которыми
руководствовались участники референдума, голосуя за данный вопрос.
Также необходимо отметить, что вопрос N 10, по существу, состоит
из трех вопросов, однако по ним возможен однозначный ответ
(положительный либо отрицательный) только одновременно на все
указанные вопросы.
Таким образом, в силу частей 6 и 7 статьи 6 Федерального
конституционного закона вопрос N 10 не может быть вынесен на
референдум Российской Федерации.
По вопросу N 11:
11. Согласны ли Вы с тем, что руководители республик, областей и
других субъектов Российской Федерации должны избираться
непосредственно гражданами, постоянно проживающими на территории
данного субъекта Российской Федерации?
Порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации) относится к
общим принципам организации системы органов государственной власти
субъектов Российской Федерации. В соответствии с пунктом "н" части 1
статьи 72 Конституции Российской Федерации вопрос об установлении
такого порядка находится в совместном ведении Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации и сам по себе может быть вынесен на
референдум Российской Федерации.
Вместе с тем предложенная формулировка вопроса при положительном
ответе может повлечь неопределенность правовых последствий, постольку
под "руководителями республик, областей и других субъектов Российской
Федерации" могут пониматься не только высшие должностные лица
субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации), но и
иные лица.
Кроме того, следует учитывать, что право граждан избирать и быть
избранными в органы государственной власти и органы местного
самоуправления закреплено частью 2 статьи 32 Конституции Российской
Федерации.
Активное избирательное право относится к основным правам и
свободам и является индивидуальным правом гражданина, важнейшим
элементом его конституционного статуса. Условием приобретения и
реализации данного права является наличие гражданства Российской
Федерации и достижение возраста 18 лет.
В соответствии с частью 1 статьи 27 Конституции Российской
Федерации каждый, кто законно находится на территории Российской
Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место
пребывания и жительства.
Как следует из части второй статьи 1 Закона Российской Федерации
от 25 июня 1993 года "О праве граждан Российской Федерации на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах
Российской Федерации", ограничение права граждан Российской Федерации
на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в
пределах Российской Федерации допускается только на основании закона.
Согласно пункту 4 статьи 4 Федерального закона "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации" активным избирательным правом обладают граждане
Российской Федерации, место жительство которых расположено на
территории соответствующего избирательного округа. Как следует из
пункта 1 статьи 20 Гражданского кодекса Российской Федерации, местом
жительства признается место, где гражданин постоянно или
преимущественно проживает.
Таким образом, при установлении порядка, при котором высшее
должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации) избирается непосредственно гражданами, активное
избирательное право должно быть предоставлено гражданам Российской
Федерации, не только постоянно, но и преимущественно проживающим на
территории соответствующего субъекта Российской Федерации.
В соответствии с частью 6 статьи 6 Федерального конституционного
закона вопросы референдума не должны ограничивать, отменять или
умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина,
конституционные гарантии реализации таких прав и свобод.
Таким образом, в силу частей 6 и 7 статьи 6 Федерального
конституционного закона вопрос N 11 не может быть вынесен на
референдум Российской Федерации.
По вопросу N 12:
12. Согласны ли Вы с тем, что не менее половины депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации должны
избираться персонально по одномандатным округам?
Данный вопрос соответствует требованиям статьи 6 Федерального
конституционного закона.
Центральная избирательная комиссия
Российской Федерации |