ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ
ОБЖАЛОВАНИЯ РАБОТНИКАМИ ПРОКУРАТУРЫ УВОЛЬНЕНИЙ И НАЛОЖЕНИЯ НА НИХ
ДИСЦИПЛИНАРНЫХ ВЗЫСКАНИЙ, СЛОЖИВШИХСЯ В РЕЗУЛЬТАТЕ ПРИМЕНЕНИЯ СТАТЬИ
218 КОДЕКСА ЗАКОНОВ О ТРУДЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, СТАТЬИ 40 ЗАКОНА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 17 ЯНВАРЯ 1992 ГОДА "О ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ" И СТАТЬИ 23 ПОЛОЖЕНИЯ О ПООЩРЕНИЯХ И ДИСЦИПЛИНАРНОЙ
ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПРОКУРОРОВ И СЛЕДОВАТЕЛЕЙ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ СССР,
УТВЕРЖДЕННОГО УКАЗОМ ПРЕЗИДИУМА ВЕРХОВНОГО СОВЕТА СССР
ОТ 17 ФЕВРАЛЯ 1984 ГОДА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РФ
16 апреля 1993 г.
N 7-П
(РГ 93-139)
Конституционный Суд Российской Федерации в составе председателя
В. Д. Зорькина, судей Э. М. Аметистова, Н. Т. Ведерникова, Г. А.
Гаджиева, Т. Г. Морщаковой, В. И. Олейника, Н. В. Селезнева, О. И.
Тиунова, Б. С. Эбзеева
с участием граждан Российской Федерации В. А. Молочкова, С. Н.
Овчинниковой, Р. В. Чистоходовой, подавших индивидуальные жалобы в
Конституционный Суд Российской Федерации; представителя Прокуратуры
Российской Федерации М. М. Орлова, 1
руководствуясь частью первой статьи 165 и статьей 165 Конституции
Российской Федерации, пунктом 2 части второй статьи 1, частью
четвертой статьи 41, статьей 66 Закона о Конституционном Суде
Российской Федерации,
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности
правоприменительной практики обжалования работниками прокуратуры
увольнений и наложения на них дисциплинарных взысканий, сложившейся в
результате применения статьи 218 Кодекса законов о труде Российской
Федерации статьи 40 Закона Российской Федерации от 17 января 1992 года
"О прокуратуре Российской Федерации" и статьи 23 Положения о
поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей
органов прокуратуры СССР утвержденного Указом Президиума Верховного
Совета СССР от 17 февраля 1984 года N 10813-Х.
Поводом к рассмотрению дела согласно части первой статьи 67
Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, явились
индивидуальные жалобы Т. Х. Гдляна и Н. В. Иванова, С. И. Илиджевой,
Н. П. Канищевой, А. Е. Кириенко, В. А. Молочкова, С. Н. Овчинниковой,
Р. В. Чистоходовой, В. Г. Ялового, в которых содержится требование
признать обыкновение правоприменительной практики сложившееся в
результате применения указанных нормативных актов не соответствующим
Конституции Российской Федерации.
Заслушав выступление судьи-докладчика В.И. Олейника, объяснения
сторон, заключения экспертов, изучив представленные документы,
Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь частью
четвертой статьи I и статьей 32 Закона о Конституционном Суде
Российской Федерации.
УСТАНОВИЛ:
Заявители Т. Х. Гдлян, Н. В. Иванов, С. И. Илиджева, Н. П.
Канищева, А. Е. Кириенко, В. А. Молочков, С. Н. Овчинникова, В. Г.
Яловой - бывшие работники органов прокуратуры СССР, Р.В. Чистоходова -
работник прокуратуры города Сыктывкара обжалуют в Конституционный Суд
ограничение их конституционного права на судебную защиту в связи с
наложением на них прокурорами областей, краев Российской Федерации и
Генеральным прокурором СССР дисциплинарных взысканий, в том числе
увольнений.
Заявители были привлечены к дисциплинарной ответственности или
уволены из органов прокуратуры на основании статьи 47 Закона СССР от
30 ноября 1979 года "О прокуратуре СССР" и статьи 23 Положения о
поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей
органов прокуратуры СССР, утвержденного Указом Президиума Верховного
Совета СССР от 12 декабря 1984 года. В соответствии с постановлением
Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 года "О ратификации
Соглашения о создании Содружества Независимых Государств" указанное
положение действует на территории Российской Федерации, поскольку
новое Положение о прохождении службы в органах прокуратуры Российской
Федерации, принятие которого предусмотрено частью первой статьи 40
Закона Российской Федерации от 17 января 1992 года "О прокуратуре
Российской Федерации", не утверждено.
Т. Х. Гдлян и Н. В. Иванов - следователи по особо важным делам
при Генеральном прокуроре СССР 19 апреля 1990 года уволены из органов
прокуратуры за грубые нарушения социалистической законности при
расследовании уголовных дел и совершение порочащих проступков,
несовместимых с работой в органах прокуратуры;
С. И. Илиджева - следователь прокуратуры Ленинградского района
Краснодарского края 21 августа 1991 года уволена из органов
прокуратуры за недобросовестное отношение к исполнению служебных
обязанностей и невыполнение указаний прокурора;
Н. П. Канищева - следователь прокуратуры Тугуро-Чумиканского
района Хабаровского края 20 октября 1988 года уволена за совершение
порочащего поступка (при приеме на работу в органы прокуратуры скрыла
судимость мужа);
А. Е. Кириенко - прокурор Аннинского района Воронежской области 9
ноября 1987 года уволен за совершение порочащего поступка (допустил
нарушение при списании служебной автомашины "Жигули");
В. А. Молочков - следователь Чарской транспортной прокуратуры
Байкало-Амурской транспортной прокуратуры 14 января 1985 года уволен
ввиду несоответствия занимаемой должности;
С. Н. Овчинникова - старший помощник прокурора Ленинского района
города Кирова 5 октября 1992 года уволена за совершение порочащего
поступка;
Р. В. Чистоходова - старший помощник прокурора города Сыктывкара
в 1991 году дважды привлекалась к дисциплинарной ответственности и
лишалась премий (за отказ перейти на другой участок работы);
В. Г. Яловой - помощник прокурора города Нижневартовска Тюменской
области неоднократно привлекался к дисциплинарной ответственности и 2
ноября 1989 года уволен за нарушение обязанностей по службе.
Все заявители с момента увольнения и до настоящего времени
обращались за защитой своих трудовых и прав в порядке подчиненности к
руководителям Прокуратуры Российской Федерации, а также бывшей
прокуратуры СССР в том числе к Генеральному прокурору СССР, но им
отказано в удовлетворении жалоб.
В. А. Молочков и С. Н. Овчинникова обращались с исковыми
заявлениями о восстановлении на работе в народные суды, но в приеме
заявлений им было отказано на ом основании, что вопросы увольнения
работников прокуратуры должны рассматриваться не в судебном порядке в
соответствии с нормами трудового законодательства Российской
Федерации, а вышестоящими в порядке подчиненности должностными лицами
органов прокуратуры. Остальные заявители показали в заседании
Конституционного Суда, что также обращались в суд за защитой своих
трудовых прав, однако им по тем же основаниям не была предоставлена
возможность подать исковые заявления.
Заявители полагают, что установленный порядок обжалования
дисциплинарных взысканий и увольнений лишь в порядке подчиненности - в
вышестоящий орган - лишает прокурорских работников как граждан
Российской Федерации конституционного права на судебную защиту, в том
числе судебную защиту конституционного права на труд.
Народные суды, оказывая бывшим работникам прокуратуры в приеме
исковых заявлений о восстановлении на работе руководствовались статьей
47 Закона СССР "О прокуратуре СССР", которой соответствует статья 40
ныне действующего Закона Российской Федерации "О прокуратуре
Российской Федерации", а также статьей 23 Положения о поощрениях и
дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей прокуратуры
СССР и статьей 220 Кодекса законов о труде РСФСР в редакции Указа
Президиума Верховного Совета РСФСР от 23 июля 1974 года, исходившей из
наличия перечней категорий работников, трудовые споры которых по
вопросам увольнения и наложения дисциплинарных взысканий разрешались
вышестоящими в порядке подчиненности органами. Пункт 6 перечня N 1
относил к этой категории работников прокуроров, их заместителей,
помощников и следователей.
Законом Российской Федерации от 25 сентября 1992 года "О внесений
изменений и дополнений в Кодекс законов о труде РСФСР" была изменена
глава XIV "Трудовые споры" Кодекса законов о труде. Статья 218 КЗоТ в
новой редакции предусматривает, что особенности рассмотрения трудовых
споров прокуроров, их заместителей и помощников, касающихся увольнения
и наложения дисциплинарных взысканий, устанавливаются
законодательством Российской Федерации и республик в составе
Российской Федерации. Таким образом, в отношении данной категории
работников продолжало действовать изъятие из общего порядка
рассмотрения трудовых споров.
Ни в Законе Российской Федерации "О прокуратуре Российской
Федерации", ни в Положении о поощрениях и дисциплинарной
ответственности прокуроров и следователей органов прокуратуры СССР нет
прямого указания на то, что трудовые споры этих категорий лиц судам не
подведомственны. Однако на основании трудового законодательства
сложилась правоприменительная практика, согласно которой суды
отказывают в рассмотрении заявлений прокурорских работников о
нарушении их трудовых прав.
Данное обыкновение правоприменительной практики сохранилось и
после принятия 22 ноября 1991 года Декларации прав и свобод человека и
гражданина и соответствующего изменения Конституции Российской
Федерации, согласно которым каждому гарантируется судебная защита его
прав и свобод (статья 32 Декларации и статья 63 Конституции).
Сложившаяся практика отказа в судебном рассмотрении трудовых споров
работников прокуратуры противоречит закрепленному в этих нормах
конституционному праву на судебную защиту. Суды, отказывая в приеме
заявлений работников прокуратуры, не применяли статью 63 Конституции
Российской Федерации, тогда как, исходя из смысла данной статьи, она
должна применяться непосредственно.
Практика судов, отказывающих в принятии заявлений прокуроров, их
заместителей, помощников и следователей прокуратуры о защите их
трудовых прав, является следствием истолкования судами без учета
изменений, внесенных в Конституцию Российской Федерации, статьи 47
Закона СССР "О прокуратуре СССР", статьи 40 Закона Российской
Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" и статьи 23 Положения о
поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей
органов прокуратуры СССР, что создает обыкновение, не соответствующее
Конституции.
Статья 34 Конституции устанавливает, что государство гарантирует
гражданам равенство прав и свобод независимо от расы, национальности,
языка, социального происхождения, имущественного и должностного
положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к
общественным объединениям, а также других обстоятельств. Это относится
и к праву на судебную защиту. Ограничение на основании закона прав и
свобод человека и гражданина, возможность которого предусмотрена в
статье 33 Конституции, допускается в целях защиты конституционного
строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других
людей в демократическом обществе и, следовательно, неприменимо к
осуществлению лицом права на судебную защиту.
В соответствии со статьей 48 Конституции Российской Федерации
"требования, предъявляемые к кандидату на должность государственного
служащего, обусловливаются исключительно характером должностных
обязанностей". Однако характер должностных обязанностей работников
прокуратуры не может быть основанием для какой-либо их дискриминации в
области конституционных прав, в частности, для ограничения прав на
судебную защиту. Правоприменительная практик, в результате которой
работники прокуратуры лишены права на судебную защиту, ведет к
нарушению предусмотренного статьей 53 Конституции равного права на
труд, поскольку другим категориям работников обеспечивается судебная
защита в трудовых правоотношениях без каких-либо ограничений. Таким
образом, суды разрешая трудовые споры работников прокуратуры,
применяли статьи 220 КЗоТ РСФСР и 218 КЗоТ Российской Федерации, не
подлежащих применению по смыслу Конституции Российской Федерации.
Сложившееся обыкновение правоприменительной практики находится
также в противоречии с общепризнанными международными стандартами и
нормами, относящимися к правам человека, которые согласно статье 32
Конституции Российской Федерации имеют преимущество перед законами
Российской Федерации и непосредственно порождают права и обязанности
граждан.
Статья 8 Всеобщей Декларации прав человека от 10 декабря 1948
года предусматривает право каждого человека на эффективное
восстановление в правах компетентными национальными судами в случае
нарушения его основных прав, предоставленных ему Конституцией или
законом. В части первой статьи 14 Международного пакта о гражданских и
политических правах от 19 декабря 1966 года, ратифицированного
Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 года, закреплено
право каждого при определении его прав и обязанностей на справедливое
и публичное разбирательство дела компетентным, независимым и
беспристрастным судом, созданным на основании закона. Статья 7
Декларации и статья 26 Пакта устанавливают право на равную защиту
закона без какой-либо дискриминации.
Статья 4 Международного пакта об экономических, социальных и
культурных правах от 19 декабря 1966 года, ратифицированного
Президиумом Верховного Совета СССР от 18 сентября 1973 года,
закрепляет положения о том, что государство может устанавливать
ограничения прав только на основе закона "постольку, поскольку это
совместимо с природой указанных прав и исключительно с целью
способствовать общему благосостоянию в демократическом обществе".
Ограничение права работников прокуратуры на судебную защиту на
основании статьи 23 Положения о поощрениях и дисциплинарной
ответственности прокуроров и следователей органов прокуратуры СССР не
соответствует указанным условиям.
На основании изложенного и руководствуясь пунктами 2, 3, 4 части
первой статьи 66, пунктом 2 части первой статьи 71 Закон о
Конституционном Суде Российской Федерации, Конституционный Суд
Российской Федерации
ПОСТАНОВИЛ:
1. Признать обыкновение правоприменительной практики, сложившееся
в результате применения статьи 218 Кодекса законов о труде Российской
Федерации, статьи 40 Закона от 17 января 1992 года "О прокуратуре
Российской Федерации" и статьи 23 Положения о поощрениях и
дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей органов
прокуратуры СССР, утвержденного Указом Президиума Верховного Совета
СССР от 17 февраля 1984 года N 10813-X, не соответствующим Конституции
Российской Федерации, а именно части второй статьи 33, части первой
статьи 34, статье 48, части первой статьи 53, части первой статьи 63.
2. Согласно части второй статьи 71 Закон о Конституционном Суде
Российской Федерации настоящее постановление является основанием для
проверки в установленном порядке оспариваемых решений. Согласно части
третьей той же статьи нарушение конституционного права на судебную
защиту должно быть устранено и данное право должно быть защищено
судом, если для этого не имеется иных препятствий, кроме устраненных
настоящим постановлением.
3. Согласно части четвертой статьи 73 Закон о Конституционном
Суде Российской Федерации Верховному Совету Российской Федерации
надлежит изучить вопрос о необходимости изменения статьи 218 Кодекса
законов о труде Российской Федерации, части первой статьи 40 Закона
Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" и признания
утратившей силу статьи 23 Положения о поощрениях и дисциплинарной
ответственности прокуроров и следователей органов прокуратуры СССР,
утвержденного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 17 февраля
1984 года, как не соответствующих Конституции Российской Федерации.
4. Согласно статьям 49 и 50 Закон о Конституционном Суде
Российской Федерации настоящее постановление вступает в силу
немедленно после его провозглашения, является окончательным и
обжалованию не подлежит.
5. Согласно части первой статьи 84 Закон о Конституционном Суде
Российской Федерации настоящее постановление подлежит опубликованию в
"Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и
Верховного Совета Российской Федерации" не позднее чем в семидневный
срок после его изложения, а также в "Российской газете".
Председатель Конституционного Суда
Российской Федерации
В. Д. ЗОРЬКИН
За секретаря Конституционного Суда
Российской Федерации
В. И. ОЛЕЙНИК
ПРИМЕЧАНИЕ:
Аргументируя свое Особое мнение и руководствуясь п. п. 2 и 12
части первой и частью второй статьи 69 Закон о Конституционном Суде
Российской Федерации, судья Конституционного Суда Российской Федерации
Т. Г. Морщакова считает, что дело по обращению Г. Х. Гдляна и Н. В.
Иванова при проверке в данном судебном заседании конституционности
правоприменительной практики обжалования работниками прокуратуры
наложенных на них дисциплинарных взысканий не подлежит рассмотрению и
должно быть прекращено. |