Фрагмент документа "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ МЕТОДИЧЕСКИХ УКАЗАНИЙ ПО РЕАЛИЗАЦИИ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ ГОРОДСКИХ И СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ, МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАЙОНОВ И МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО СОЗДАНИЮ УСЛОВИЙ ДЛЯ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО ТРАДИЦИОННОГО НАРОДНОГО ХУДОЖЕСТ".
5.2. Библиотеки
Обеспечение полномочий органов местного самоуправления
регулируется Федеральным законом от 29 декабря 1994 г. N 78-ФЗ "О
библиотечном деле" (далее - Федеральный закон N 78-ФЗ).
Ныне действующая система библиотечного обслуживания выстроена
согласно административно-территориальному делению страны
(республиканские, окружные, краевые, областные, районные, городские,
сельские библиотеки).
На уровне муниципальных образований были сформированы
структурно-целостные объединения библиотек - централизованные
библиотечные системы (далее - ЦБС), в которые входили центральная
районная библиотека и библиотеки-филиалы.
Статьей 4 Федерального закона N 78-ФЗ были закреплены основные
виды библиотек (табл. 4), включая их деление на государственные и
муниципальные библиотеки. Ответственность за обеспечение деятельности
муниципальных библиотек была возложена на учредителя, а именно на
местные органы власти или действующие от их имени органы культуры, к
исключительной компетенции которых относится:
- учреждение библиотек, утверждение их уставов и правил
пользования библиотеками;
- разработка и принятие местных нормативов финансового
обеспечения библиотек;
- строительство библиотечных зданий и обустройство прилегающих к
ним территорий;
- назначение руководителей библиотек;
- реорганизация и ликвидация библиотек.
Таблица 4
ОСНОВНЫЕ ВИДЫ БИБЛИОТЕК
--------------------------------------------------------------------------------------
| Основные виды | Учредители | Форма собственности |
| библиотек | | |
|----------------------------|---------------------|---------------------------------|
| федеральные | органы | государственная |
|----------------------------| государственной | (федеральная) |
| федеральных органов | власти | |
| исполнительной власти | | |
|----------------------------| |---------------------------------|
| субъектов Российской | | государственная (субъектов |
| Федерации | | Российской Федерации) |
|----------------------------|---------------------|---------------------------------|
| муниципальные | органы местного | муниципальная |
| | самоуправления, | |
| | а также органы | |
| | культуры | |
|----------------------------|---------------------|---------------------------------|
| научных и образовательных | собственники | определяется формой |
| учреждений | имущества либо | собственности учредителя |
|----------------------------| уполномоченные | или учредителей (частная, |
| предприятий, учреждений | ими юридические | государственная, муниципальная |
| организаций | и физические | и иные формы |
|----------------------------| лица, в т.ч. | собственности) |
| общественных | иностранные, а | |
| объединений | также | |
|----------------------------| международные | |
| частные | организации | |
|----------------------------| | |
| учрежденные в | | |
| соответствии с | | |
| международными | | |
| договорами | | |
--------------------------------------------------------------------------------------
Организационная структура библиотечного обслуживания населения на
муниципальном уровне отличается от сети, сложившейся на уровне
субъектов Российской Федерации, состоящей, как правило, из научной,
публичной, юношеской, детской библиотек. Для районных ЦБС характерно
наличие центральной библиотеки и библиотек-филиалов головного
учреждения с библиотеками-филиалами, расположенными в населенных
пунктах муниципальных образований, входящих в состав района. Для
городской ЦБС характерно наличие центральной библиотеки и
библиотек-филиалов в различных районах города или в сельских
населенных пунктах. Также имеет место дифференциация библиотек на
детские и юношеские библиотеки, другие специализированные библиотеки
(библиотека научная, библиотека для слепых).
Муниципальная ЦБС, как правило, обладает статусом юридического
лица, а ее структурные подразделения выполняют различные функции:
центральная библиотека осуществляет комплектование и обработку
литературы, информационное и методическое обеспечение библиотечного
обслуживания, а библиотеки-филиалы - ведут непосредственную работу с
пользователями библиотек. Таким образом, современная структура ЦБС
основана на разделении труда в создании библиотечной услуги, которая
включает: комплектование, обработку, информационно-методическое
обеспечение, книговыдачу.
Муниципальные ЦБС предполагают их ресурсное обеспечение
помещениями и оборудованием, финансовыми средствами, информационными
ресурсами, кадрами.
Наиболее распространена ситуация, когда помещения, где
располагается Центральная библиотека и филиалы ЦБС, принадлежат разным
собственникам: муниципальному району, сельской администрации,
фермерскому хозяйству и другим собственникам. Нередко ЦБС получает
часть недвижимого имущества в оперативное управление, а часть в
аренду. При этом оборудование, книжный фонд и информационные базы
данных <12>, распределенные в установленном порядке между филиалами
ЦБС, приобретаются за счет средств муниципального района и находятся в
собственности района <13>. Разумеется, содержание (включая текущий и
капитальный ремонт) ЦБС, оплата труда осуществляется за счет средств
консолидированного бюджета района. Таким образом, жители поселений
получают библиотечное обслуживание в основном за счет средств бюджета
муниципального района.
--------------------------------
<12> В ряде субъектов Российской Федерации комплектование
книжного фонда муниципальных ЦБС осуществляется за счет средств
субъекта Российской Федерации через центральные научные библиотеки.
<13> Оборудование, расположенное в филиалах, обычно оформляется в
подотчет ответственным лицам, находящимся в штате ЦБС.
В связи с разграничением полномочий органов местного
самоуправления по вопросам библиотечного обслуживания предусмотрено
полномочие поселения и городского округа - "организация библиотечного
обслуживания населения, комплектование библиотечных фондов библиотек
поселения"; муниципального района - "организация библиотечного
обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование
их библиотечных фондов. Таким образом, Федеральным законом N 131-ФЗ в
пункте 19 части 1 статьи 15 предусмотрена возможность обеспечения
библиотечного обслуживания поселений теми услугами, которые
традиционно могут быть исполнены центральными библиотеками,
обладающими статусом районных библиотек. Прежде всего, речь идет о
комплектовании и обработке фондов, об информационном обеспечении,
других специфических функциях обслуживания поселений".
Учредитель может делегировать функции комплектования центральной
библиотеке, на основании нормы, определяющей полномочие муниципального
района по организации обслуживания населения межпоселенческими
библиотеками.
В соответствии с пунктом 1 статьи 20 Федерального закона N 78-ФЗ
органы местного самоуправления поселений, являющихся административными
центрами муниципальных районов, могут присваивать ведущей
универсальной библиотеке соответствующего поселения статус
межпоселенческой библиотеки.
Обеспечение библиотечного обслуживания жителей поселений через
систему межпоселенческой по принципу ЦБС экономически и организационно
оправдано. На основании указанных ранее статей Федерального закона N
131-ФЗ возможно использование нескольких вариантов обеспечения
деятельности ЦБС (табл. 5).
Таблица 5
ВАРИАНТЫ РЕОРГАНИЗАЦИИ
ЦЕНТРАЛЬНОЙ БИБЛИОТЕЧНОЙ СИСТЕМЫ (ЦБС)
В УСЛОВИЯХ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
-----------------------------------------------------------------------------
| Вариант | Преимущества | Недостатки |
| реорганизации ЦБС | | |
|-------------------|---------------------------|---------------------------|
| в межмуниципальные| создаются по решению | длительная процедура |
| хозяйственные | представительных | учреждения, |
| общества | органов местного | реорганизация |
| | самоуправления |---------------------------|
| | | проблемы распределения |
| | | имущественных долей |
| | | между учредителями |
| |---------------------------|---------------------------|
| | финансовая | низкая рыночная |
| | самостоятельность | привлекательность услуг, |
| |---------------------------| оказываемых ЦБС |
| | широкие возможности | |
| | для ведения коммерческой | |
| | деятельности | |
| |---------------------------| |
| | риск убытков | |
| | определяется долями | |
| | учредителями | |
| |---------------------------|---------------------------|
| | статус юридического | требуется государственная |
| | лица | регистрация |
|-------------------|---------------------------|---------------------------|
| в некоммерческие | создаются по решению | длительная процедура |
| организации | представительных | учреждения, |
| | органов местного | реорганизация |
| | самоуправления | |
| |---------------------------|---------------------------|
| | финансируются | |
| | полностью или | |
| | частично учредителем | |
| |---------------------------|---------------------------|
| | субсидиарную | |
| | ответственность | |
| | несет учредитель | |
| |---------------------------|---------------------------|
| | вправе осуществлять | ограничены виды |
| | деятельность, | уставной деятельности |
| | соответствующую их целям | |
|-------------------|---------------------------|---------------------------|
| в муниципальные | учреждаются по | |
| учреждения | решению местной | |
| | администрации или | |
| | органа культуры | |
-----------------------------------------------------------------------------
Реализация каждого из вариантов связана с необходимостью
проведения ряда организационных мероприятий.
1. Определение нового учредителя (смена учредителя) ЦБС. Это
обязательная процедура, поскольку в результате выборов произойдет
создание новых муниципальных образований с иными полномочиями и иной
системой финансового обеспечения. Учредителем ЦБС могут стать
администрация муниципального района или орган культуры муниципального
района, при условии, если ему делегированы соответствующие права
уставом муниципального района, которые закреплены соответственно в
уставе органа культуры.
2. Разработка новой редакции устава ЦБС, в которой необходимо
отразить:
- нового учредителя (точное наименование);
- стратегические цели и задачи ЦБС, ее роль в решении вопросов
межпоселенческого значения;
- субъекта, определяющего структуру ЦБС и распределение функций
центральной библиотеки и филиалов ЦБС (учредитель, орган культуры или
руководитель ЦБС, в том числе с правом самостоятельно заключать
договоры с поселениями);
- условия финансирования ЦБС (полное и прямое бюджетное
финансирование или на других условиях);
- четкое разграничение объектов имущества: библиотечные фонды,
другие активы, оборудование, недвижимое имущество (в том числе земля).
3. Подготовка проекта правового акта об учреждении ЦБС
(постановление (распоряжение) главы администрации, приказ органа
управления культурой). Если ЦБС учреждается как межпоселенческая
организация, то необходимы постановления всех представительных органов
местного самоуправления, которые приняли решение об участии в такой
организации.
4. Регистрация ЦБС как юридического лица в установленном законом
порядке.
Важнейшее условие обеспечения деятельности ЦБС в условиях реформы
местного самоуправления - выстраивание системы договорных отношений
между ЦБС как юридическим лицом и ее учредителями, а также с
муниципальными образованиями и пользователями библиотек.
В связи с вышеизложенным, уместно рассмотреть примерный вариант
обеспечения деятельности межпоселенческой библиотечной системы.
В результате создания новых муниципальных образований, входившие
ранее в систему ЦБС, филиалы условно отошли к ведению трех сельских
поселений. Штатный персонал филиалов предусматривает одного - трех
сотрудников, количество обслуживаемого населения неоднородно по
структуре потребительского спроса. Очевидно, что кадровый ресурс не
позволяет производить все виды библиотечных услуг в поселении, а также
с учетом небольшого объема запросов на специализированную литературу -
нет смысла комплектовать филиал широким ассортиментом литературы и
периодики.
Таким образом, для создания качественной библиотечной услуги, а
также с учетом экономии финансовых средств, необходимо и достаточно
закрепить за одной из библиотек, обладающей наиболее мощными
кадровыми, информационными и иными ресурсами, статус центральной
библиотеки. Функции центральной библиотеки должны предусматривать
создание специализированного продукта, необходимого для работы всех
библиотек поселений, входящих в состав муниципального района. Прежде
всего, комплектование и обработка библиотечных фондов, обслуживание
межбиблиотечного абонемента, формирование и предоставление
пользователям универсального собрания документов, создание каталогов и
автоматизированных баз данных, оказание методической помощи.
Библиотеки-филиалы будут оказывать услуги по книговыдаче.
Тем самым библиотечная система сохраняется по соображениям
экономичности и целостности единого библиотечного и информационного
пространства на основе кооперирования и взаимодействия библиотек в
пределах муниципального района.
Учреждение межпоселенческой (централизованной) библиотечной
системы требует проведения следующих организационных мероприятий:
1) провести смену учредителя ЦБС;
2) внести изменения в устав ЦБС;
3) закрепить учреждение ЦБС соответствующим документом
учредителя;
4) перерегистрировать ЦБС как юридическое лицо в установленном
законом порядке.
В построении системы договорных взаимоотношений межпоселенческой
библиотеки с администрациями муниципальных образований следует учесть
формы собственности на объекты недвижимого имущества, например:
- филиалы группы А (расположены в поселениях в помещениях,
принадлежащих администрации поселения, и используются на условиях
оперативного управления);
- филиалы группы Б (расположены в поселениях в помещениях,
принадлежащих фермерским хозяйствам, и используются на условиях
договора аренды);
- филиалы группы В (расположены в поселениях в помещениях школ и
используются на условиях договора пользования).
Таким образом, в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса и
Концепцией реформирования бюджетного процесса, ЦБС как юридическое
лицо, обеспечивающее функцию библиотечного обслуживания, должна
заключить соответствующие договоры с администрацией сельских
поселений:
- для обеспечения деятельности филиалов группы А - на право
оперативного управления имуществом;
- для обеспечения деятельности филиалов групп Б и В - на право
пользования и с другими собственниками договоры аренды.
Только после заключения договоров, закрепляющих право
использования имущества, переданного ЦБС, наступает право оплачивать
коммунальные услуги. Также ЦБС обеспечивает заключение договоров с
поставщиками коммунальных услуг.
Эти договоры становятся основанием для расходных обязательств
муниципального района <14>, либо возможны варианты выстраивания
возможных финансовых взаимоотношений:
- финансирование может быть отдано поселением муниципальному
району в составе субвенции на основании делегирования части
полномочий. Муниципальный район, в свою очередь, должен предусмотреть
соответствующие расходы в смете ЦБС и перечислять, средства в составе
общего финансирования;
- финансирование может происходить согласно договору напрямую от
поселения к ЦБС.
--------------------------------
<14> Поселения не имеют права осуществлять оплату коммунальных
расходов, находящихся на их территории филиалов ЦБС, поскольку на это
у них нет оснований. ЦБС - межпоселенческая библиотека, создана на
основании нормативного акта представительного органа муниципального
района, следовательно, это расходы бюджета муниципального района. Для
обеспечения расходов по содержанию филиала поселение передает
субвенцию в муниципальный район в объеме, равном затратам на
коммунальные услуги филиала и денежное содержание сотрудников.
Очевидна финансовая выгода, которая заключается в переносе затрат на
создание базовых библиотечных услуг на уровень другого бюджета.
Выплата заработной платы может производиться:
- из средств муниципального района как сотрудникам центральной
библиотеки, так и сотрудникам библиотек-филиалов. В таком случае ФОТ
должен быть предусмотрен в полном объеме в бюджете муниципального
района и, соответственно, в смете ЦБС при условии делегирования
поселением муниципальному району части своих полномочий, оформленных в
надлежащем порядке;
- из средств поселений сотрудникам филиалов. В таком случае ФОТ
должен быть предусмотрен в бюджете поселения. Средства на оплату труда
должны быть перечислены юридическому лицу - ЦБС;
- из средств поселений на сотрудников филиалов и частично на
содержание специалистов ЦБС. ФОТ должен быть предусмотрен в бюджете
поселений. Аналогично, средства должны быть перечислены юридическому
лицу по договору.
При условии использования варианта оплаты поселениями услуг
центральной библиотеки на основании договора, необходимо внести
договор в реестр расходных обязательств поселения. Принимая решение о
делегировании полномочий по библиотечному обслуживанию на уровень
муниципального района, необходимо принять нормативный правовой акт о
делегировании отдельной части полномочий по библиотечному
обслуживанию.
Комплектование книжного фонда (в том числе периодики) может
производиться:
- за счет средств муниципального района (расходы должны быть
предусмотрены в бюджете муниципального района и в смете ЦБС);
- за счет средств муниципального района производится
финансирование только комплектования книжного фонда (соответствующие
расходы должны быть предусмотрены в бюджете муниципального района и
отданы по смете ЦБС), а приобретение периодики предусматривается
поселениями в своих бюджетах для обеспечения филиалов ЦБС;
- за счет средств поселения путем передачи в качестве субсидии на
комплектование книжного фонда и (или) периодики, на комплекс
информационных ресурсов (электронные базы данных, Интернет) по
договору с ЦБС;
- за счет средств субъекта Российской Федерации в порядке
делегирования отдельной части полномочий по обеспечению библиотечного
обслуживания, предусмотренных в Федеральном законе N 184-ФЗ. Субвенции
на осуществление отдельных государственных полномочий местным бюджетам
предусмотрены также частью 2 статьи 63 Федерального закона N 131-ФЗ.
Этот вариант более подходит там, где традиционно комплектование
книжного фонда происходит через научные или национальные библиотеки.
Если поселения, входящие в состав муниципального района, будут
иметь недостаточный уровень расчетной бюджетной обеспеченности, то
дотации могут быть предоставлены из соответствующих фондов финансовой
поддержки в целях межбюджетного выравнивания на основании статей 53,
60, 61 Федерального закона N 131-ФЗ.
При этом нужно иметь в виду, что согласно требованиям реформы
бюджетной сферы финансирование должно происходить не на ЦБС, а на
услуги, оказываемые ЦБС (не за факт существования организации, а за
определенный вид работы, имеющий конечный результат). В силу этого
требования долевое участие муниципальных образований в обеспечении
работы ЦБС является законным, эффективным и справедливым.
|
Фрагмент документа "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ МЕТОДИЧЕСКИХ УКАЗАНИЙ ПО РЕАЛИЗАЦИИ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ ГОРОДСКИХ И СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ, МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАЙОНОВ И МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО СОЗДАНИЮ УСЛОВИЙ ДЛЯ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО ТРАДИЦИОННОГО НАРОДНОГО ХУДОЖЕСТ".