Фрагмент документа "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ МЕТОДИЧЕСКИХ УКАЗАНИЙ ПО РЕАЛИЗАЦИИ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ ГОРОДСКИХ И СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ, МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАЙОНОВ И МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО СОЗДАНИЮ УСЛОВИЙ ДЛЯ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО ТРАДИЦИОННОГО НАРОДНОГО ХУДОЖЕСТ".
ВВЕДЕНИЕ
В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации и
протоколом совещания у Руководителя Аппарата Правительства Российской
Федерации - Министра Российской Федерации С.Е. Нарышкина от 25 июля
2005 г. N СН-П16-21пр Министерство культуры и массовых коммуникаций
Российской Федерации разработало Методические указания по решению
вопросов местного значения в области культуры на основе Федерального
закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный
закон N 131-ФЗ) и действующего федерального законодательства в целях
оказания методической помощи главам муниципальных образований (главам
местных администраций), органам управления культурой муниципальных
образований и муниципальным организациям культуры.
Методические указания подготовлены с учетом изменений, внесенных
Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в
связи с совершенствованием разграничения полномочий".
Необходимые преобразования организаций культуры, связанные с
реформой местного самоуправления, должны обеспечить сохранение всех
положительных достижений в сфере культуры, учитывать специфику
образования сети общедоступных учреждений культуры, многообразие их
видов и организационно-правовых форм, условий хозяйственной
деятельности и финансирования, а также других сторон функционирования.
По состоянию на 1 января 2004 г. в муниципальной собственности
сосредоточено 121933 учреждения или 96% учреждений культуры Российской
Федерации. В повсеместной практике в качестве учредителей
муниципальных организаций культуры выступали районные органы
управления в лице отделов (управлений, комитетов) культуры и комитетов
по управлению имуществом.
К началу 2005 г. объем недвижимого имущества муниципальных
объектов культуры составлял 80% районного имущества по отношению к 20%
имущества сельских администраций. Оборудование, средства коммуникации
и транспорт на 90% являлись собственностью районов. Кроме того, в ряде
территорий России муниципальные объекты культуры принадлежали субъекту
федерации.
Оплата труда, финансирование текущих и коммунальных расходов
обеспечивались за счет консолидированного бюджета района. В случае
недостаточности местного бюджета из средств субъекта федерации
оказывалась финансовая помощь.
Характерной особенностью муниципальных организаций культуры
являлась высокая концентрация основных ресурсов по производству услуг
культуры и досуга на уровне муниципального района.
Муниципальные организации культуры традиционно представлены:
- библиотеками, объединенными в централизованные библиотечные
системы;
- клубами различных типов (Дома и Дворцы культуры, сельские
клубы, Центры культуры и досуга, национально-культурные Центры, Дома
народного творчества, Дома ремесел, Дома фольклора, молодежные
культурные Центры, передвижные Центры культуры и досуга);
- краеведческими и мемориальными музеями;
- детскими школами искусств, музыкальными, художественными и
хореографическими школами;
- парками культуры и отдыха;
- кинотеатрами и киноконцертными залами;
- выставочными залами и галереями;
- муниципальными творческими коллективами <1>.
--------------------------------
<1> Муниципальный творческий коллектив - это группа исполнителей
любого жанра творчества (хор, оркестр, цирковой, хореографический
коллектив, другое), которая в отличие от самодеятельного коллектива
получает финансирование из бюджета на штат и деятельность.
Муниципальный коллектив можно рассматривать как сетевую единицу без
образования юридического лица, его финансирование осуществляется по
отдельной смете.
Названные структуры различаются по: а) характеру выполняемых
функций; б) организации творческого процесса; в) особенностям
применяемого труда.
В силу географических особенностей нашей страны и слабой
коммуникационной инфраструктуры для сельского населения, жителей малых
городов, районов Крайнего Севера, Дальнего Востока и большинства
регионов Сибири муниципальные учреждения культуры являются
единственными структурами, обеспечивающими конституционные права
граждан на пользование учреждениями культуры и доступ к культурным
благам.
Доля общественных организаций в муниципальных образованиях,
обеспечивающих услуги культуры, по данным Всероссийского мониторинга
новых форм учреждений культуры составляет 0,10%. Доля частных
организаций, обеспечивающих услуги в сфере культуры и досуга в
муниципальных образованиях, составляет около 15% и в основном
сосредоточена в городах и районных центрах.
Общественные и частные организации активно используют в своей
деятельности творческие коллективы, кадровые, информационные и
методические ресурсы муниципальных организаций культуры. Развитие
некоммерческого сектора в сфере культуры на муниципальном уровне за
счет общественных и частных организаций во многом сдерживается в силу
следующих объективных причин: низкий уровень доходов населения, не
позволяющий оплачивать услуги культуры по рыночной цене; ограниченный
круг предложения общественных и частных организаций, позиционированный
на состоятельного потребителя; неразвитость общественных институтов;
географические и демографические особенности, требующие дифференциации
объемов и типов услуг культуры и досуга.
Явное преимущество муниципальных учреждений культуры перед
другими организаторами заключается в системной практике создания
культурной среды, в сохранении и преумножении культурных традиций и
местной идентичности, в создании условий для социальной интеграции
местного сообщества.
Базовым элементом создания услуг муниципальных учреждений
культуры являются самодеятельные объединения граждан по всем
направлениям творческой и социокультурной деятельности.
Муниципальные организации культуры создают комплексные услуги по
обеспечению культурного досуга в массовых, интерактивных и
индивидуальных формах. Концерты, театральные спектакли, выставки
художников и мастеров декоративно-прикладного творчества
обеспечиваются на муниципальном уровне силами участников
самодеятельных творческих коллективов и в силу этих особенностей имеют
достаточно высокую экономическую эффективность.
Муниципальные организации культуры обеспечивают библиотечные
услуги, создают и экспонируют местные музейные предметы и коллекции.
Муниципальные учреждения культуры исполняют функции центров
инициатив местного сообщества, патриотического воспитания граждан,
сохранения и развития национальных культур.
Массовым потребителем услуг муниципальных учреждений культуры
является молодежь, приток которой в творческие коллективы за последние
5 лет возрос на 25%. Это особенно актуально на фоне статистики
Министерства обороны Российской Федерации, по данным которого большая
часть личного состава Российской Армии состоит из жителей сел и малых
городов. Отличительной особенностью муниципальных организаций культуры
является целенаправленная работа с социально незащищенными слоями
населения, которая ведется на безвозмездной основе.
По итогам Всероссийского мониторинга досуговых предпочтений
населения в муниципальных образованиях учреждения культуры
позиционируются как центры информации, общения и социальных инициатив.
На основании репрезентативной выборки 87% опрошенных считают
муниципальные учреждения культуры основным источником культурной
деятельности и организации досуга.
Анализ регионального законодательства о культуре, региональных
программ развития культуры, других нормативных документов субъектов
Российской Федерации по вопросам культуры позволяет сделать вывод о
том, что муниципальные учреждения культуры позиционируются
руководителями органов власти и управления субъектов федерации и
муниципальных образований как фактор экономического развития и
социальной стабильности.
Конституцией Российской Федерации в статье 44 установлено право
граждан на участие в культурной жизни и пользование учреждениями
культуры, право на доступ к культурным ценностям.
Конституция возложила на Российскую Федерацию и субъекты
федерации обеспечение законности и правопорядка, имея в виду режим
строгого и неукоснительного соблюдения Конституции, законов и
основанных на них нормативных правовых актов. Поэтому обеспечение
законности означает соблюдение всеми органами государственной власти и
органами местного самоуправления правопорядка, требующего неуклонного
соблюдения Конституции и других нормативных правовых актов.
Исходя из совокупности норм российского законодательства по
вопросам в сфере культуры, в данных методических указаниях предложена
технология преобразования ныне действующей сети учреждений культуры в
соответствии с разграничением полномочий органов местного
самоуправления.
Настоящие Методические указания стремятся дать оперативный ответ
на решение проблем, возникших в ходе реализации Федерального закона N
131-ФЗ. В качестве основных проблем следует отметить:
- субъективное толкование на местах некоторых норм закона, что
повлекло за собой неоправданную ликвидацию ряда организаций культуры
(музеи, киноустановки, учреждения клубного типа, методические центры,
другое);
- разрушение единства библиотечных и музейных фондов;
- ликвидацию районных Домов и Центров культуры, централизованных
библиотечных систем, создающих комплексные услуги для населенных
пунктов, не обладающих ресурсами для производства услуг культуры;
- ликвидацию органов управления культуры.
В Методических указаниях предложена технология преобразовательных
процессов и образцы нормативных документов, необходимых для реализации
полномочий по вопросам культуры на уровне муниципальных образований.
Отдельный раздел посвящен правовому обоснованию создания и
определению функций органов управления культурой муниципального
района.
В указания включены главы по урегулированию вопросов
библиотечного обслуживания, обеспечению сохранения нематериального
культурного наследия <2> (клубы, творческие коллективы), организации
досуга и массового отдыха населения. Принимая во внимание тот факт,
что основная доля организаций культуры приходится на учреждения
культуры клубного типа и библиотеки, разработчики сосредоточили
внимание на примерах, касающихся именно этих типов организаций
культуры. Приведены образцы нормативных правовых актов по их созданию
и организации деятельности.
--------------------------------
<2> Нематериальное культурное наследие - обычаи, знания, навыки,
предметы, культурные пространства, признанные сообществами в качестве
культурного наследия и свидетельствующие о культурном разнообразии
народов мира (см. Конвенцию ЮНЕСКО от 17 октября 2003 г.).
Нематериальное культурное наследие проявляется в следующих областях:
устные традиции; исполнительские искусства; обычаи, обряды,
празднества; знания и навыки, связанные с традиционными ремеслами.
Сохранение (охрана) - означает принятие мер с целью обеспечения
жизнеспособности, включая идентификацию, документирование,
исследование, популяризацию с помощью формального и неформального
образования, возрождение различных аспектов такого наследия.
В отношении других учреждений культуры и досуга, составляющих
инфраструктуру муниципальной сети, разработчики сочли целесообразным
привести образцы положений нормативных документов. Такая позиция
обусловлена тем, что готовятся изменения в Федеральный закон "О
Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации",
а также по вопросам деятельности музеев Роскультурой готовится новая
инструкция. В связи с тем, что Минкультуры России готовит предложения
о переводе кинотеатров и парков культуры и отдыха в другие
организационно-правовые формы, разработчики сочли целесообразным не
затрагивать в данных Методических указаниях вопросы регулирования
деятельности этих учреждений.
По мнению разработчиков настоящих указаний, вопросы, касающиеся
полномочия органов местного самоуправления по охране и сохранению
объектов культурного наследия, требуют рассмотрения в отдельных
методических рекомендациях в связи с подготовкой ряда изменений в
комплекс законодательных актов Российской Федерации, регулирующих
отношения в области охраны и сохранения объектов культурного наследия,
которые затронут компетенцию органов местного самоуправления в данной
сфере общественных отношений.
С учетом многочисленных запросов органов исполнительной власти и
специалистов учреждений культуры из территорий, в Методических
указаниях даны разъяснения о делегировании полномочий от поселения -
муниципальному району, от субъекта федерации - к муниципальному
району, а также уделено внимание обеспечению деятельности организаций
культуры, исполняющих функции межпоселенческого характера. Приведены
образцы нормативных правовых актов, соглашений и договоров.
В отдельной главе приведены разъяснения по составлению реестра
расходных обязательств муниципального образования, касающиеся вопросов
культуры.
Согласно Федеральному закону от 12 октября 2005 г. N 129-ФЗ "О
внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации",
Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской
Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" и в статью 7
Федерального закона "О внесении изменений в части первую и вторую
Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу
некоторых законодательных актов (положений законодательных актов)
Российской Федерации о налогах и сборах" до 1 января 2009 г. введен
переходный период. В связи с чем, в переходный период вновь
образованные поселения, на основании закона субъекта Российской
Федерации, могут решать вопросы местного значения в сфере культуры,
исходя из степени готовности, либо решение этих вопросов, до окончания
переходного периода, остается в компетенции муниципальных районов.
Настоящие Методические указания разработаны Департаментом
культуры Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской
Федерации (директор Департамента - Ю.А. Шубин, заместитель директора
Департамента - С.Н. Горушкина, заместитель начальника
координационно-аналитического отдела И.А. Тозыякова) при
консультационно-аналитической поддержке Института реформирования
общественных финансов (директор - В.В. Климанов) и Центра научных
исследований социально-экономических проблем культуры (директор - Е.Л.
Игнатьева), согласованы с Министерством регионального развития
Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации,
Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации
и Министерством юстиции Российской Федерации.
При разработке указаний были использованы материалы,
предоставленные органами управления культуры Красноярского и
Ставропольского краев, Белгородской, Вологодской, Новосибирской,
Омской, Свердловской и Томской областей, а также других субъектов
Российской Федерации.
|
Фрагмент документа "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ МЕТОДИЧЕСКИХ УКАЗАНИЙ ПО РЕАЛИЗАЦИИ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ ГОРОДСКИХ И СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ, МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАЙОНОВ И МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО СОЗДАНИЮ УСЛОВИЙ ДЛЯ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО ТРАДИЦИОННОГО НАРОДНОГО ХУДОЖЕСТ".