СПЕЦИАЛЬНЫЙ ДОКЛАД О СОБЛЮДЕНИИ НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА МИРНЫЕ СОБРАНИЯ. Не задано. Уполномоченный по правам человека в РФ. --.--.--

1.3. О прекращении публичного мероприятия

     Действующий    Федеральный    закон   "О   собраниях,   митингах,
демонстрациях,  шествиях  и пикетированиях" не устанавливает оснований
для  временного  запрета публичных мероприятий в отдельных районах или
населенных пунктах страны. Между тем целесообразность сохранения столь
очевидного  пробела  как  минимум  не бесспорна. Нельзя в частности не
упомянуть   о  том,  что  Европейская  комиссия  по  правам  человека,
рассматривая  дела,  поступившие  из Швейцарии и Великобритании, сочла
приемлемым  временный  запрет  всех  публичных мероприятий в отдельных
населенных  пунктах в случае, если их проведение сопряжено с серьезной
угрозой  общественной  безопасности  и  общественному  порядку. Вполне
понятно,  однако,  что  наличие  такой  угрозы должно быть убедительно
аргументировано,  а  запрет  на  публичные  мероприятия  не может быть
выборочным.
     Федеральный  закон  четко  регламентирует действия уполномоченных
представителей  органов  исполнительной  власти  или  органов местного
самоуправления по прекращению публичных мероприятий. Весьма характерно
при    этом,   что   Закон   не   делит   публичные   мероприятия   на
"санкционированные"   и   "несанкционированные"   и,  естественно,  не
устанавливает какой-то особый порядок для прекращения последних.
     Согласно  Закону,  прекращение  публичного  мероприятия  - это не
одномоментный  акт,  а многоэтапная процедура, по сути дела нацеленная
на  то,  чтобы избежать или максимально снизить вероятность применения
силы  к его участникам. Именно поэтому ч. 1 ст. 17 Федерального закона
"О  собраниях,  митингах,  демонстрациях,  шествиях  и пикетированиях"
устанавливает,  что  обоснованное  указание  о  прекращении публичного
мероприятия должно быть дано сначала его организаторам, и только затем
напрямую  его участникам. И что в обоих случаях как организаторам, так
и  участникам  публичного мероприятия необходимо предоставить разумное
время для выполнения указания о его прекращении.
     Применение  силы  для  прекращения публичного мероприятия, как бы
"зашифрованное"  в  стандартной  формуле  "действия  в  соответствии с
законодательством  Российской  Федерации", согласно ч. 2 и ч. 3 ст. 17
Федерального  закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и
пикетированиях"  допускается  только в случаях невыполнения указания о
прекращении   публичного   мероприятия   или   возникновения  массовых
беспорядков,   погромов,   поджогов   и   других  ситуаций,  требующих
экстренных  действий.  При  этом  ясно,  что  и  в  указанных  случаях
применение силы должно быть сведено к необходимому минимуму.
     В  целом  же  должностные лица по поддержанию правопорядка должны
избегать   применения   силы  для  прекращения  публичных  мероприятий
ненасильственного   характера.  Именно  на  такой  подход  ориентируют
общепринятые  международные  стандарты и в частности Основные принципы
применена   силы   и  огнестрельного  оружия  должностными  лицами  по
поддержанию   правопорядка,   одобренные  восьмым  Конгрессом  ООН  по
предупреждению  преступности и обращению с правонарушениями в сентябре
1990 года. Принципиально важно при этом, что, как подчеркивается в ст.
8  этого  документа, "внутренняя политическая нестабильность или любые
другие  чрезвычайные общественные явления не могут служить оправданием
для любого отступления от настоящих Основных принципов".
     Отдельно  следует сказать об установленных Федеральным законом "О
собраниях,   митингах,   демонстрациях,   шествиях  и  пикетированиях"
гарантиях   реализации   права   граждан   на   проведение  публичного
мероприятия.  Принципиально  важной  представляется норма, обязывающая
органы  государственной  власти  или  местного самоуправления, которым
адресованы    вопросы,    ставшие   причиной   проведения   публичного
мероприятия, рассмотреть их по существу и сообщить о принятых решениях
организатору  мероприятия  (ч.  2  ст.  18).  Такие  решения совсем не
обязательно  должны предусматривать согласие с требованиями участников
публичного  мероприятия. Однако приниматься они должны всегда, хотя бы
в знак уважения государства к мнению своих собравшихся на манифестацию
граждан.
     Не менее важно и предусмотренное ст. 19 того же Закона положение,
согласно  которому  решения  и действия (бездействие) органов власти и
должностных  лиц,  нарушающих  право  граждан на проведение публичного
мероприятия, могут быть обжалованы в суде.
     Л. обратился в суд с заявлением о признании недействующими глав 2
и  3  Закона  Калининградской области N 110 от 12.02.1999 "О собраниях
(сходах)  граждан  в  Калининградской  области", ссылаясь на то, что в
соответствии   с   ними  собрание  граждан  допускается  только  после
получения  разрешения  от  органа  местного самоуправления, в то время
как,    согласно   Федеральному   закону   "О   собраниях,   митингах,
демонстрациях,  шествиях  и пикетированиях", процедура созыва собрания
носит уведомительный характер.
     Решением   Калининградского   областного  суда  от  21.10.2004  в
удовлетворении    заявленного   требования   отказано   по   следующим
основаниям.  В  соответствии  с  Федеральным законом от 28.08.1995 "Об
общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  Российской
Федерации"  одной  из форм прямого волеизъявления населения в вопросах
местного  значения является собрание (сход) граждан. При этом правовое
регулирование  вопросов  порядка  созыва и проведения собраний (схода)
отнесено  к  компетенции субъекта Российской Федерации. Таким образом,
Федеральный  закон  "О  собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и
пикетированиях"   регулирует  порядок  созыва  и  проведения  собрания
граждан  как публичного мероприятия, а Закон Калининградской области N
110   устанавливает   порядок   осуществления   гражданами  Российской
Федерации  своего  права  на  местное  самоуправление  в форме прямого
волеизъявления  на  собрании  (сходе).  При  этом понятия "собрания" в
приведенных   Законах   носят   различный   правовой   характер,  как,
собственно, и правовые последствия принятых на этих собраниях решений.
     Решение  суда  в  принципе  представляется обоснованным. Вместе с
тем,  законодателю следует, видимо, избегать использования одних и тех
же  терминов  для обозначения различных правовых категорий, особенно в
тех  случаях,  когда  речь  идет  о  реализации  конституционных  прав
граждан.