Фрагмент документа "СПЕЦИАЛЬНЫЙ ДОКЛАД О СОБЛЮДЕНИИ НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА МИРНЫЕ СОБРАНИЯ".
1.2. Цели и место проведения публичного мероприятия
Закон исчерпывающе определяет публичное мероприятие как открытую,
мирную, доступную каждому, проводимую в форме собрания, митинга,
демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях
этих форм акцию, осуществляемую по инициативе граждан Российской
Федерации, политических партий, других общественных объединений и
религиозных объединений. Согласно Закону, целью публичного мероприятия
является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение
требований по различным вопросам политической, экономической,
социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики.
При этом, однако, следует иметь в виду, что буквальное толкование
норм закона может привести к тому, что многие публичные мероприятия,
организуемые гражданами для выражения их мнения, например по
конкретным вопросам жизни своего микрорайона или действий местной
администрации, окажутся вне сферы регулирования Закона "О собраниях,
митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях". Показательным в
этом смысле является случай, имевший место в г. Кирове, где
администрация города посчитала невозможным "согласовать" проведение
пикета комитетом жильцов на том основании, что заявленной целью акции
было выражение протеста против незаконного, по мнению жителей,
строительства здания на участке между домами. Администрация города
сочла, что организация пикета с такой целью не подпадает под действие
Федерального закона от 19.06.2004, регулирующего лишь публичные
мероприятия, проводимые для выражения мнений и выдвижения требований
по различным вопросам политической, экономической, социальной и
культурной жизни, а также внешней политики страны в целом. В итоге
пикет не состоялся.
Позиция администрации города представляется Уполномоченному
абсурдной. К сожалению, в связи с тем, что заявителями не была
соблюдена обязательная процедура предварительного судебного
обжалования решения органа власти, Уполномоченный был лишен
возможности вмешаться в ситуацию.
Проведение публичных мероприятий в целях предвыборной агитации и
агитации по вопросам референдума регулируется как Федеральным законом
"О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", так
и законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах.
Действие названного Федерального закона не распространяется на
религиозные обряды и церемонии, на спортивные, театральные и любые
другие публичные мероприятия, целью которых не является свободное
выражение и формирование мнений либо выдвижение требований по
различным вопросам политической, экономической, социальной и
культурной жизни страны и вопросам внешней политики.
Публичные мероприятия, в ходе которых звучат призывы к войне и
насилию, разжигается расовая, этническая или религиозная ненависть,
должны, конечно, рассматриваться как не подпадающие под определение
"мирные собрания" и подлежат прекращению. Следует согласиться с
рекомендациями, содержащимися в Руководящих принципах Бюро по
демократическим институтам и правам человека ОБСЕ, согласно которым,
например, призывы к насильственному изменению (свержению)
конституционного строя составляют достаточную основу для прекращения
публичного мероприятия. Соответственно, действия властей направленные
на прекращение подобного публичного мероприятия, не являются
нарушением права на мирные собрания. С другой стороны, публичное
осуждение действующих властей, призывы к их отставке или наказанию
законными средствами, равно как и публичное выражение мнения о
необходимости изменения конституционного строя путем применения
предусмотренных законом процедур, не должны ограничиваться, ибо они
вписываются в общепринятую концепцию обеспечения права на свободу
слова и собраний.
Большинство публичных мероприятий не имеет жесткой увязки с
конкретным объектом и может проводиться в любом пригодном для этого
месте. Однако такой вид публичного мероприятия, как, например,
пикетирование, всегда имеет конкретного адресата своих требований или
мнений. По этой причине его участники, как правило, обоснованно
негативно воспринимают предложения об изменении места проведения
своего мероприятия. Кроме того, как закон, так и элементарная логика
подсказывают, что любое публичное мероприятие вообще проводится для
привлечения внимания общества к каким-либо проблемам. Проведение
публичного мероприятия в таком месте, где сделать этого нельзя,
объективно лишено смысла.
Можно допустить, что, предлагая изменить место проведения
публичного мероприятия, органы исполнительной власти и местного
самоуправления исходят из таких аполитичных практических соображений,
как необходимость обеспечения безопасности его участников,
рационального использования территории с учетом ее максимально
возможной и минимально достаточной заполняемости и т.д. В свою
очередь, у организаторов публичных мероприятий могут быть не менее
убедительные причины не соглашаться с предложением властей.
Законодательно же вопрос о том, чья точка зрения имеет приоритет, пока
в российском законодательстве четко не урегулирован.
Следует, однако, заметить, что Федеральный закон "О собраниях,
митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" имеет лазейку,
позволяющую властям не допустить проведения публичного мероприятия,
запретить которое они формально не могут. Согласно ч. 5 ст. 5
указанного Закона, организатор публичного мероприятия не вправе
проводить его, если с органом исполнительной власти или местного
самоуправления "не было согласовано" изменение по их мотивированному
предложению места и (или) времени проведения этого мероприятия.
Наличие в Законе приведенного выше положения чревато тем, что любые
разногласия, возникающие между органами власти и организаторами
публичного мероприятия относительно места и времени его проведения,
будут решаться в пользу первых. Что, по всей видимости, не в полной
мере согласуется с уведомительным порядком проведения публичных
мероприятий.
Наряду с Федеральным законом конституционное право на мирные
собрания регулируется также нормативными правовыми актами субъектов
Российской Федерации. Весьма спорной в этой связи представляется
устанавливаемая некоторыми такими актами практика нормативного
определения постоянных мест, где только и разрешается проводить
публичные мероприятия. В частности, согласно пункту 1.2 Постановления
Администрации Читинской области от 18.03.2003, органы местного
самоуправления определяют перечень мест проведения публичных
мероприятий с учетом конституционных прав и свобод всего населения
муниципального образования. Информацией о возникновении на этой почве
разногласий между властью и организаторами публичных мероприятий
Уполномоченный не располагает. Больше того, из источников в
неправительственных организациях области ему известно, что практика
проведения публичных мероприятий в раз и навсегда установленных местах
не вызывает возражений у большинства их организаторов. Вообще говоря,
рациональность подобной практики, как будто, очевидна. Вместе с тем
нельзя не констатировать, что она, в сущности, чревата ограничением
конституционного права на мирные собрания путем создания "обычая", не
обязательно совпадающего с буквой и духом Федерального закона. Этот
Закон определяет лишь места, где проведение публичных мероприятий
запрещается, тем самым позволяя их в любых других местах на основе
принципа "все, что не запрещено, - разрешено". Практика же, описанная
выше, опирается на прямо противоположный принцип - "все, что не
разрешено, - запрещено".
В действующем Федеральном законе "О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях" закреплен перечень мест, в
которых не допускается проведение публичного мероприятия. К ним
относятся:
1) территории, непосредственно прилегающие к опасным
производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых
требует соблюдения специальных правил техники безопасности;
2) путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода
железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий
электропередачи;
3) территории, непосредственно прилегающие к резиденциям
Президента Российской Федерации, к зданиям, занимаемым судами, к
зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы;
4) пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение
уполномоченных на то пограничных органов.
В соответствии с тем же Федеральным законом, порядок проведения
публичных мероприятий на территории Государственного
историко-культурного музея-заповедника "Московский Кремль",
включающего Красную площадь и Александровский сад, определяется
Президентом Российской Федерации.
Как будто в рамках той же логики Федеральный закон предоставляет
органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации право
определять порядок, т.е. по существу ограничивать проведение публичных
мероприятий на любых территориях, которые они своим решением объявят
памятниками истории и культуры. На деле, однако, это положение
Федерального закона представляется необоснованно расширительным и
допускающим произвольное толкование.
Постановлением администрации Алтайского края N 34 от 3 февраля
2006 года утвержден Порядок проведения публичных мероприятий на
территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры
Алтайского края, которым установлено, что, с учетом особого значения
площади Советов для сохранения культурного облика города Барнаула и
исторических традиций Алтайского края, она используется только для
проведения торжественных митингов и военно-патриотических мероприятий,
а также для празднования Дня города.
Решением Алтайского краевого суда от 22 ноября 2006 года,
подтвержденным кассационным Определением Верховного Суда РФ от 21
февраля 2007 года, данный раздел Постановления краевой администрации
признан недействующим со дня вступления судебного решения в законную
силу.
Судом установлено, что площадь Советов, являющаяся центральной
площадью г. Барнаула, в государственные списки недвижимых памятников
истории и культуры не была внесена и к объектам культурного наследия в
установленном порядке не отнесена.
Имеющиеся на ее территории четыре памятника истории и культуры не
могут служить основанием для автоматического отнесения к памятникам
истории самой площади, поскольку статьей 3 Федерального закона N 54-ФЗ
как объекты истории и культуры определены отдельные памятники, а не
объединяющая их территория.
При таких обстоятельствах ограничения, связанные с проведением
публичных мероприятий на площади Советов г. Барнаула, были признаны
судом противоречащими федеральному законодательству.
Столь же неоднозначным оказывается на практике и используемое в
Федеральном законе понятие "непосредственно прилегающая территория".
Согласно Закону, "территории, непосредственно прилегающие к зданиям и
другим объектам, - это земельные участки, границы которых определяются
решениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
или органов местного самоуправления в соответствии с нормативными
правовыми актами, регулирующими отношения в сфере землеустройства,
землепользования и градостроительства". По состоянию на сегодня,
Уполномоченный не имеет информации о наличии хотя бы в одном субъекте
Российской Федерации полного и четкого нормативного определения
понятия "непосредственно прилегающей территории". Едва ли не
единственное исключение - Постановление Правительства Санкт-Петербурга
от 26.12.2005, вводящее вокруг станций метрополитена
пятидесятиметровую зону, в которой рекомендовано воздержаться от
проведения публичных мероприятий.
Отсутствие нормативного определения указанного понятия открывает
простор для его произвольного толкования. К примеру, в столице
Республики Бурятия г. Улан-Удэ для проведения публичных мероприятий
закрыта площадь Советов, целиком рассматриваемая властями как
непосредственно прилегающая к зданию Конституционного суда Республики.
Подобные примеры произвольного и необоснованно расширительного
толкования понятия "непосредственно прилегающие территории"
обнаруживаются в нормативных правовых актах и других субъектов
Российской Федерации.
В связи с этим следует подчеркнуть, что отсутствие нормативного
определения понятия "непосредственно прилегающей территории" нарушает
принцип правовой определенности, в результате чего, даже действуя с
должной осмотрительностью, организаторы и участники публичных
мероприятий не всегда могут в достаточной степени предусмотреть
последствия своих действий.
Житель Екатеринбурга Ш. привлечен к административной
ответственности за нарушение порядка проведения пикетирования. Место
для проведения пикета было избрано им в пределах видимости
Свердловского областного суда, но без захода на окружающий здание суда
участок, обозначенный толстой металлической цепью на расстоянии 25 -
30 метров от фасада здания. Посчитав, что эта металлическая цепь
обозначает территорию, непосредственно прилегающую к зданию суда, Ш.
проводил пикет за ее пределами, но был задержан сотрудниками милиции.
В отношении Ш. был составлен протокол об административном
правонарушении. В ходе рассмотрения дела Ш. мировым судьей выяснилось,
что определить границы земельного участка, непосредственно
прилегающего к зданию областного суда, невозможно по причине
отсутствия необходимого для этого документа - межевого дела. Тем не
менее Ш. был признан виновным в пикетировании в запрещенном месте - на
территории, непосредственно прилегающей к зданию суда. При этом суд
исходил из положений пункта 7 статьи 36 Земельного кодекса РФ,
согласно которому границы и размеры земельного участка, определяются с
учетом его фактически используемой площади. Такая позиция суда была
поддержана во всех судебных инстанциях, включая Верховный Суд РФ.
По мнению Уполномоченного, нормативное регулирование, примененное
при вынесении всех судебных решений по этому делу, нарушает принцип
правовой определенности, поскольку не позволяет гражданину предвидеть
фактические и юридические последствия реализации своего
конституционного права на мирное собрание. В этой связи Уполномоченный
обратился в Конституционный Суд РФ с жалобой на несоответствие
указанного нормативного регулирования статьям 31 и 55 (часть 3)
Конституции Российской Федерации.
|
Фрагмент документа "СПЕЦИАЛЬНЫЙ ДОКЛАД О СОБЛЮДЕНИИ НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА МИРНЫЕ СОБРАНИЯ".