Фрагмент документа "СПЕЦИАЛЬНЫЙ ДОКЛАД О СОБЛЮДЕНИИ НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА МИРНЫЕ СОБРАНИЯ".
2.1. Порядок подачи и приема уведомлений
о проведении публичных мероприятий
Закон предусматривает для органа власти единственный канал
общения с организатором публичного мероприятия до его проведения -
процедуру приема уведомления об этом. Вполне понятно поэтому, что за
неимением других законных средств именно процедура уведомления
используется некоторыми представителями власти для произвольного
ограничения права граждан на мирные собрания.
Федеральный закон (ч. 1 ст. 7) обязывает организатора публичного
мероприятия не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня его проведения
подать уведомление об этом. Уведомление о пикетировании группой лиц
подается не позднее чем за три дня до его проведения. Практика
подтверждает, что такие сроки достаточны для эффективной реализации
конституционного права на мирные собрания, отвечают требованию
соразмерности и выступают в качестве процедурной гарантии как для
организаторов публичного мероприятия, так и для органов власти.
Такие же сроки подачи уведомлений устанавливают нормативные
правовые акты практически всех субъектов Российской Федерации. В
отдельных регионах, например в Тюменской области, уведомление подается
строго за 10 дней до проведения публичного мероприятия. Впрочем, само
по себе такое ограничение, как представляется, мало влияет на
эффективность реализации конституционного права на мирные собрания.
Уведомление должно содержать полную информацию о цели, форме,
месте проведения и маршрутах движения участников, о дате, времени
начала и окончания мероприятия и т.д. Закон не предполагает
возможности отказа в приеме уведомления, в том числе даже
составленного неверно или не содержащего полной информации о
мероприятии. Со своей стороны, согласно пп. 1 и 2 ч. 1 ст. 12 того же
Закона, орган власти должен документально подтвердить получение
уведомления о проведении публичного мероприятия и в трехдневный срок
довести до сведения его организатора обоснованные предложения об
изменении места и (или) времени мероприятия, а также об устранении
несоответствия уведомления о нем требованиям закона.
Таким образом, Федеральный закон не предоставляет органу власти
права не принять уведомление о проведении публичного мероприятия. Но
зачастую законодатель в субъектах Российской Федерации пытается это
право себе присвоить, включая в собственные законы положения о
"признании уведомления не поданным", о "нерегистрации уведомления", об
"отказе в принятии уведомления" и т.п.
"Лидерство" по части изобретения казуистических формулировок,
позволяющих максимально усложнить и запутать сугубо техническую
процедуру подачи уведомления о проведении публичного мероприятия,
принадлежит властям Республики Башкортостан. В соответствии с ч. 5 ст.
4 Закона Республики Башкортостан "О порядке уведомления о проведении
публичного мероприятия" от 19 апреля 2005 года уполномоченный орган
власти может на первом этапе принять решение о регистрации или
нерегистрации поступившего уведомления, а на втором - о его принятии
или признании неподанным. "Изюминка" двухступенчатой процедуры в том,
что она позволяет органу власти объявить "неподанным" уже принятое и
зарегистрированное уведомление.
В соответствии с Федеральным законом "О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях" уведомление о проведении
публичного мероприятия может подаваться как в орган исполнительной
власти субъекта Российской Федерации, так и в орган местного
самоуправления. Нормативные акты субъектов Российской Федерации вводят
правовые основания для такой дифференциации.
Как правило, уведомление о проведении мирного собрания подается в
орган местного самоуправления муниципального образования. При этом,
однако, в большинстве регионов Российской Федерации структурное
подразделение или должностное лицо в органе местного самоуправления,
уполномоченное осуществлять прием, учет и рассмотрение уведомлений, не
определено нормативно и назначается распоряжением руководителя
соответствующей местной администрации по его усмотрению. В Республике
Хакасия уведомления рассматриваются Общим отделом, в Пензенской
области - Отделом делопроизводства, в Ивановской области -
Организационным отделом. Проблема, как представляется, не в названии
подразделения, призванного обеспечивать важнейшее конституционное
право граждан, а в легко угадывающемся за подобным разнобоем
восприятии работы с уведомлениями как второстепенной технической
функции, не требующей ни глубокого знания законодательства, ни
ответственности за принимаемые решения. В странах с устоявшимися
демократическими традициями такое восприятие может быть и уместно. В
России же оно чревато дополнительными "невынужденными" ошибками
должностных лиц, а порой и их откровенным произволом.
Уведомление подается в администрацию субъекта Российской
Федерации, если публичное мероприятие проводится на территории,
непосредственно прилегающей к зданиям, в которых размещаются
государственные органы субъекта Российской Федерации. Такой порядок
существует в Республике Башкортостан, в Удмуртской Республике, в
Челябинской, Омской, Астраханской, Липецкой и Костромской областях. В
Республике Татарстан, в Ставропольском крае, в Московской области, в
г. Санкт-Петербурге уведомление подается в администрацию субъекта
Российской Федерации, если публичное мероприятие проводится на
территории нескольких муниципальных районов, в Республике Башкортостан
- если оно проводится в виде демонстрации или шествия.
В некоторых регионах необходимость подачи уведомления в
администрацию субъекта Российской Федерации обусловливается также
проведением публичного мероприятия на центральных магистралях и
площадях города, на территории, непосредственно прилегающей к зданиям
федеральных органов власти, представительств иностранных государств,
заявленной численностью участников мероприятия и т.д.
В принципе обширный и не единообразный перечень обстоятельств,
при которых уведомление о проведении публичного мероприятия должно
подаваться в администрацию субъекта Российской Федерации, не вступает
в противоречие с Федеральным законом "О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях". Рассмотрение уведомлений в
администрации субъекта Российской Федерации, наверное, можно было бы
даже приветствовать, как повышающее уровень ответственности за
принимаемые решения. Проблема, однако, в том, что по давней российской
традиции, чем выше уровень руководителя, тем ниже вероятность
наступления для него правовой ответственности за не вполне
согласующиеся с законом решения. Не случайно поэтому отдельные
руководители субъектов Российской Федерации порой смело берут на себя
ответственность за наложение прямого запрета на проведение конкретных
публичных мероприятий, чего по закону делать не могут.
Общее требование о содержании уведомления, закрепленное в ч. 3 и
4 ст. 7 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях,
шествиях и пикетированиях" в той или иной степени продублировано в
законодательстве субъектов Российской Федерации. Однако некоторые
субъекты Российской Федерации установили дополнительные требования,
вызывающие серьезные возражения.
Например, в ряде муниципальных образований Ульяновской области
установлена норма сбора подписей и образец прилагаемого к уведомлению
подписного листа. Подобное требование представляется чрезмерным и
неконституционным.
В ряде субъектов Российской Федерации (Волгоградская область,
Липецкая область и др.) организатор публичного мероприятия вместе с
уведомлением должен представить копию паспорта или иного документа,
удостоверяющего личность, копии учредительных документов политической
партии или общественного объединения, их решение о проведении
публичного мероприятия, а также документ, удостоверяющий его
полномочия. С некоторой натяжкой такое требование может, наверное,
быть признано допустимым. Однако требования законодателя Пермской
области (ныне Пермского края), обязывающего организатора публичного
мероприятия приложить к уведомлению о его проведении план-схему
расположения участников, копии паспортов лиц, уполномоченных выполнять
распорядительные функции, а также регламент мероприятия, явно
чрезмерны и, пожалуй, абсурдны. Они не имеют под собой правового
основания, поскольку, например, изменение расположения участников или
регламента публичного мероприятия, при соблюдении остальных требований
к его организации и проведению, не может трактоваться как нарушение
установленного законом порядка.
Больше всего документов к уведомлению о проведении публичного
мероприятия необходимо приложить в Республике Башкортостан. Полный
список требуемых документов включает:
1. Копии паспортов организатора публичного мероприятия и лиц,
уполномоченных выполнять на нем распорядительные функции.
2. Письменное согласие уполномоченных лиц на выполнение
распорядительных функций.
3. Решение политической партии (или иного объединения) о
проведении публичного мероприятия, скрепленное печатью и заверенное
уполномоченным лицом.
4. Копию протокола заседания политической партии (или иного
объединения), скрепленную печатью и заверенную уполномоченным лицом.
5. Нотариально заверенную копию документа о регистрации
политической партии (или иного объединения).
6. Нотариально заверенную копию устава политической партии (или
иного объединения) либо нотариально заверенную копию документа,
подтверждающего факт создания и деятельности объединения, действующего
не на основании устава.
Изучение приведенного списка требуемых документов, как
представляется, свидетельствует о том, что он придуман с единственной
целью - максимально затруднить гражданам России реализацию их
конституционного права на мирные собрания.
Сомнения прямо противоположного свойства вызывает практика подачи
одного уведомления сразу о нескольких публичных мероприятиях. В
частности, в первом полугодии 2006 года Саратовским региональным
отделением КПРФ было подано 16 уведомлений о проведении 911
мероприятий, Саратовским общественным объединением "Родина" - 10
уведомлений о проведении 832 мероприятий, Саратовским региональным
отделением партии "Единая Россия" - 10 уведомлений о проведении 2239
мероприятий.
Можно предположить, что уполномоченные органы власти не имели
трудностей с рассмотрением этих уведомлений и в целях экономии времени
предпочли "согласовать" все заявленные публичные мероприятия в
"пакете". Но ведь главная цель уведомления о публичном мероприятии
состоит в том, чтобы предоставить уполномоченным органам власти
возможность своевременно и полно подготовиться к выполнению своих
обязанностей по обеспечению общественного порядка и безопасности
граждан при проведении этого мероприятия, информировать о вопросах,
явившихся его причиной, тех кому эти вопросы адресуются, и т.д. При
рассмотрении уведомления сразу о двух с лишним сотнях мероприятий
сделать это можно в лучшем случае сугубо формально.
Представляется, что законодателю в субъектах Российской Федерации
следовало бы пересмотреть описанную практику, обеспечив строгое
соответствие количества подаваемых уведомлений количеству заявляемых
публичных мероприятий.
|
Фрагмент документа "СПЕЦИАЛЬНЫЙ ДОКЛАД О СОБЛЮДЕНИИ НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА МИРНЫЕ СОБРАНИЯ".