Фрагмент документа "СПЕЦИАЛЬНЫЙ ДОКЛАД О ПРАКТИКЕ ИЗЪЯТИЯ РОССИЙСКИХ ПАСПОРТОВ У БЫВШИХ ГРАЖДАН СССР, ПЕРЕСЕЛИВШИХСЯ В РОССИЙСКУЮ ФЕДЕРАЦИЮ ИЗ СТРАН СНГ".
1. Особенности нормативного оформления
российского гражданства
До декабря 1992 года российское гражданство определялось только
по наличию в советском паспорте штампа постоянной прописки на
территории Российской Федерации на 6 февраля 1992 года. В дальнейшем
территориальные органы внутренних дел и консульская служба МИД России
приступили к выдаче вкладышей к советским паспортам и справок с
указанием основания и даты приобретения российского гражданства.
Наряду с выдачей вкладышей и справок о гражданстве консульские
учреждения Российской Федерации за границей иногда прибегали к
проставлению в советские паспорта штампа или внесению записи
"Гражданин Российской Федерации". Кроме того, российское гражданство
подтверждалось также впечатанным на форзаце советского паспорта
текстом о том, что владелец паспорта является гражданином Российской
Федерации.
Такое многообразие форм документов, подтверждающих российское
гражданство, было санкционировано Постановлением Правительства от
09.12.1992 N 950 "О временных документах, удостоверяющих гражданство
Российской Федерации". Этим Постановлением были введены в качестве
временных документов вкладыши к советскому паспорту, свидетельству о
рождении и удостоверению личности (военному билету) военнослужащего, а
также утвержден текст о принадлежности к российскому гражданству,
который вносился в изготавливавшиеся по-прежнему советские паспорта.
Следует также отметить, что до середины 2002 года наличие или
отсутствие подтверждения принадлежности к российскому гражданству не
оказывало заметного влияния на повседневную жизнь населения России.
Свобода передвижения по территории бывшего СССР была практически
неограниченной, все юридически значимые действия осуществлялись при
наличии регистрации по месту жительства или временного пребывания.
Вопросы, связанные с гражданством, обычно возникали при призыве на
военную службу и во время выборных кампаний. Впрочем, ни военкоматы,
ни избирательные комиссии в этих вопросах особенной скрупулезностью не
отличались, как правило, толкуя все неясности в пользу наличия у
конкретного лица гражданства Российской Федерации. К тому же поэтапную
замену советских паспортов на паспорт гражданина Российской Федерации
планировали завершить только к 1 июля 2004 года.
Именно на период сосуществования разных форм документов,
подтверждающих российское гражданство, пришелся наибольший приток в
Россию бывших советских граждан из стран СНГ. Достаточно сказать, что
в первой половине 90-х годов в Россию ежегодно переселялось до 1,5
миллиона соотечественников.
В целях облегчения адаптации переселенцев Постановлением
Правительства Российской Федерации от 12.03.1997 N 290 на бывших
граждан СССР, прибывших из стран СНГ и Балтии, было распространено
действие "Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с
регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в
пределах Российской Федерации". Однако директивное уравнивание в
правах на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства с
гражданами Российской Федерации в отсутствие системы информирования о
необходимости приобрести гражданство Российской Федерации сыграло с
переселенцами злую шутку.
Приехав в Россию и зарегистрировавшись по месту жительства в том
же порядке, что и граждане Российской Федерации, переселенцы из стран
СНГ ошибочно полагали, что одновременно с регистрацией они приобретают
и российское гражданство, поскольку, по прежнему советскому
законодательству, гражданами союзной республики признавались все
граждане СССР, постоянно проживающие в этой республике. Способствовало
этому заблуждению и то, что переселенцы и местные жители имели
одинаковые паспорта - граждан СССР. Проживая на территории России,
переселенцы из стран СНГ по своим советским паспортам получали
пенсионное, медицинское и другие виды социального обеспечения на тех
же условиях, что и граждане Российской Федерации.
Зачастую недостаточно высокая квалификация сотрудников паспортных
столов при жилищно-эксплуатационных конторах и отделениях
паспортно-визовой службы усиливала путаницу с правовым положением
переселенцев.
К примеру, их дети, не прошедшие процедуру приема в российское
гражданство, по достижению 14-летнего возраста официально получали
советские паспорта с впечатанным текстом, свидетельствующим о
принадлежности к гражданству Российской Федерации. Аргументация
сотрудников паспортно-визовых служб была достаточно простой - по
закону ребенка нужно документировать паспортом, а других бланков
паспортов не существует. Довод о том, что такой паспорт может быть
впоследствии изъят как незаконно выданный, в тот момент во внимание не
принимался.
После вступления в силу Федерального закона от 31.05.2002 N 62-ФЗ
"О гражданстве Российской Федерации" и Федерального закона от
25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в
Российской Федерации" контроль за документированием паспортами граждан
Российской Федерации стал более тщательным. Этому в немалой степени
способствовало существенное усложнение процедуры приема в российское
гражданство, в связи с чем число лиц, его получивших, сократилось.
Если до вступления в силу Федерального закона "О гражданстве
Российской Федерации" по линии МВД России российское гражданство
ежегодно приобретало 300 - 400 тыс. человек, то во втором полугодии
2002 года его не получил никто. В первом полугодии 2003 года в
российское гражданство были приняты 213 человек.
В связи с усложнением процедуры приема в российское гражданство
широкое распространение получила практика посреднических услуг,
предоставлявшихся разного рода коммерческими организациями, якобы
работавшими в непосредственном контакте с органами паспортно-визовой и
миграционной служб. Как правило, эти организации на платной основе
оказывали помощь по сбору документов, представляли интересы
претендентов на гражданство в государственных органах. Настоящий
доклад не ставит своей целью давать какую-либо оценку подобным
"услугам населению", следует только отметить, что периодические
кампании по проверке деятельности организаций такого рода особых
нарушений не выявили, а оформленные с их помощью паспорта гражданина
Российской Федерации были выданы на подлинных бланках.
В течение последних десяти лет специальные кампании по сплошной
проверке выданных паспортов проводились дважды.
Первый раз такая кампания осуществлялась во исполнение Указа
Президента Российской Федерации от 13.03.1997 N 232 "Об основном
документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на
территории Российской Федерации" и Постановления Правительства
Российской Федерации от 08.07.1997 N 828 "Об утверждении Положения о
паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания
паспорта гражданина Российской Федерации".
С этого момента началась поэтапная замена советских паспортов,
сопровождающаяся проверкой обоснованности приобретения российского
гражданства.
Проведенные мероприятия по обмену советских паспортов на паспорта
граждан Российской Федерации позволили обнаружить существенные
недостатки в применении законодательства о гражданстве Российской
Федерации и паспортно-визовой работе. Уже на первом этапе проверки
были выявлены целые категории лиц, которые, как выяснилось в ходе
обмена паспортов, не являлись гражданами Российской Федерации. Одну из
распространенных категорий составляли члены семей военнослужащих
Российской Армии, ранее проживавшие в жилом секторе военных городков,
дислоцированных за пределами России, а также на территории России в
закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО). К другой
категории можно отнести детей до 18 лет, переселившихся в Россию
вместе с родителями. Часть молодых людей была по ошибке призвана на
военную службу в Вооруженные Силы Российской Федерации, участвовала в
боевых действиях в "горячих точках" на территории бывшего СССР. Всем,
кто попал в эти категории, было отказано в выдаче паспортов граждан
Российской Федерации.
Предварительным итогом замены советских паспортов на паспорта
гражданина Российской Федерации стало то, что из 125,8 миллиона
российских паспортов, выданных до 1 января 2004 года, 4338 паспортов
были признаны выданными в нарушение действовавшего порядка.
Постановление Правительства Российской Федерации от 08.07.1997 N
828 "Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской
Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской
Федерации" предусматривало завершение работы по замене паспортов к 1
июля 2004 года. Однако еще до окончания срока обмена паспортов, в
соответствии с распоряжением МВД России от 22.03.2004 N 1/2074 "О
сплошной проверке всех ранее выданных паспортов", уполномоченные
государственные органы во второй раз начали проверку обоснованности
выдачи паспортов гражданина Российской Федерации.
В период действия этого распоряжения (до октября 2006 года)
органами внутренних дел было опять выдано в нарушение установленного
порядка: в 2004 году - 6855 паспортов, в 2005 году - 9347, в 2006 году
- 8271 паспорт, из них изъято 3299, 4658 и 5479 паспортов
соответственно. Повторная проверка фактически поставила под сомнение
как результаты первой, так и применявшуюся методику определения и
подтверждения гражданства Российской Федерации.
По итогам указанной повторной проверки можно констатировать, что
едва ли не во всех случаях в нарушение установленного порядка паспорта
выдавались по причинам низкой квалификации, преступной халатности или
корыстных побуждений сотрудников уполномоченных государственных
органов.
|
Фрагмент документа "СПЕЦИАЛЬНЫЙ ДОКЛАД О ПРАКТИКЕ ИЗЪЯТИЯ РОССИЙСКИХ ПАСПОРТОВ У БЫВШИХ ГРАЖДАН СССР, ПЕРЕСЕЛИВШИХСЯ В РОССИЙСКУЮ ФЕДЕРАЦИЮ ИЗ СТРАН СНГ".