Фрагмент документа "О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ГОРОДА МОСКВЫ (РЕДАКЦИЯ НА 10.11.2009)".
3. Проблемы развития законодательства и пути их решения
Законодательство города Москвы находится в постоянном развитии.
Это обусловлено как необходимостью совершенствования правового
регулирования по предметам ведения города Москвы, так и изменениями,
происходящими в федеральном законодательстве в сфере совместного
ведения.
Однако бурное развитие городского законодательства в эти годы
породило и целый ряд острых противоречий, иных существенных
недостатков, основными из которых являются:
- значительная неравномерность и несбалансированность
урегулирования важнейших сфер жизнедеятельности города;
- наличие большого количества дублирующих, а нередко и
противоречащих друг другу правовых актов, изданных в разное время с
учетом текущих потребностей;
- декларативность и безадресность многих правовых норм,
отсутствие эффективного механизма их реализации. Суть проблемы нередко
не в отсутствии правовых актов, а скорее в избытке правового
материала, который невозможно реализовать на практике. Отсутствие
единого правообеспечения на уровне как отдельных правовых актов, так и
целых отраслей или институтов права сводит к нулю эффект даже самых
нужных и прогрессивных законов;
- перераспределение предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти в рамках административной реформы не всегда
подкрепляется рациональным перераспределением законодательных функций
от центра к регионам, что ведет к сужению правового поля субъектов
Российской Федерации;
- не всегда правильно избирается объем правового регулирования,
что ведет к деформации законодательства, решению многих частных
вопросов при отсутствии общей стратегии правового регулирования;
- уязвимым местом остается поддержание стабильности
законодательства - важнейшего условия его эффективности. Слишком
частые и не всегда оправданные жизнью изменения "правил игры"
дезориентируют граждан и правоприменителей, вырабатывают неуважение к
закону, дестабилизируют правосознание населения, вносят сумятицу в
работу;
- отсутствие четкой иерархии правовых актов, единый порядок их
опубликования и вступления в силу;
- наличие в законах города большого количества отсылочных норм.
Это порождает огромный массив подзаконных актов, в котором сложно
порой бывает разобраться специалисту, не говоря уже о рядовом
москвиче;
- недостаточное внимание уделяется своевременной отмене актов. В
связи с этим назрела необходимость очищения законодательства города от
устаревших, малоэффективных актов, повышения социально-правовой
обоснованности правовых норм;
- недостаточные доступность и понимание москвичами принимаемых
нормативных правовых актов в городе.
Для дальнейшего повышения эффективности городского
законодательства в ближайшие годы необходимо:
- последовательно добиваться стабильности, полноты и
непротиворечивости актов законодательства города, обеспечивая тем
самым систематический подход к решению правовых задач;
- детально определить порядок принятия и вступления в силу
различных видов правовых актов и установить четкое иерархическое
сопоставление всех правовых актов города. Виды правовых актов города
закреплены в Уставе города Москвы (законы города Москвы, решения
Уставного суда города Москвы, постановления Московской городской Думы,
акты Мэра и Правительства Москвы, акты органов и должностных лиц
исполнительной власти). Однако порядок вступления в силу и
опубликования городских правовых актов, порядок признания утратившими
силу, их характеристики с точки зрения нормативного содержания либо
нигде не установлены, либо указываются крайне расплывчато. Даже в
области регулирования законотворческой деятельности действует не один,
а четыре законодательных акта: "О законах города Москвы и
постановлениях Московской городской Думы", "О толковании
законодательных актов города Москвы", "О порядке внесения изменений
(дополнений) в Устав города Москвы", "О гражданской законодательной
инициативе в городе Москве". Решение указанной задачи возможно путем
разработки специального консолидированного нормативного акта - закона
города Москвы о правовых актах города Москвы;
- создать единый реестр правовых актов города и внутригородских
муниципальных образований. Создание такого реестра требуется для
формирования непротиворечивой системы законодательства города. Реестр
позволит организовать четкий контроль за правотворческой деятельностью
в городе Москве;
- постоянно вести работу по систематизации и кодификации
законодательства. Систематизация законодательства имеет целью
упорядочение накопленного нормативно-правового материала и достижение
внутреннего единства правовых установлений. В первую очередь - это
всесторонний анализ законодательных актов с целью определения их
взаимосвязей, выявление противоречий, дублирования, пробелов и других
недостатков. Логическим завершением является выработка предложений по
совершенствованию самих исследуемых правовых актов. Как следствие
вместо нескольких отдельных законов необходима разработка комплексного
закона в определенной сфере. Собрание действующего законодательства
Москвы является основой для такой работы.
Наличие большого количества законов, регулирующих различные
отрасли жизни города, обуславливает необходимость более широкого
внедрения в практику законодательной деятельности кодификации актов.
Первый опыт такого рода получен - принят Избирательный кодекс города
Москвы. На сегодняшний день вполне сложились условия для продолжения
процесса кодификации правовых актов по таким сферам, как жилищное,
градостроительное, экологическое законодательство.
Вместе с тем необходимо учитывать, что кодификация представляет
собой самую сложную форму систематизации законодательства, которая
предполагает его глубокий анализ и переработку. Кодификация не должна
являться самоцелью, здесь уместен принцип избирательности;
- сформировать электронный банк правовой информации на базе
Собрания действующего законодательства города Москвы. Существующие на
сегодняшний день электронные системы правовой информации не в полной
мере охватывают действующее законодательство города Москвы. В процессе
подготовки Собрания законодательства выявлены действующие акты города
30-х годов прошлого века. В то время как правовые системы обладают
сформированным банком законодательных актов начиная только с 1990
года. Создание электронного банка как источника систематизированной,
непротиворечивой правовой информации необходимо как для органов
исполнительной власти города, так и для населения;
- создать единую городскую систему правового мониторинга.
Мониторинг права как постоянный комплексный анализ правового
пространства города Москвы представляет собой системное наблюдение за
реализацией законодательства (конкретного закона) с целью оценки его
эффективности и последующей оптимизации. В процессе осуществления
мониторинга анализируется динамика достижения определенных результатов
в ходе применения законов, накапливается информация, необходимая для
оценки эффективности законодательства и дальнейшего его
совершенствования. При этом обеспечивается получение от
правоприменителей аналитической информации о состоянии регулируемых в
той или иной отрасли отношений, о выявленных пробелах, противоречиях в
правовом регулировании, недостатках механизмов реализации законов. Все
это способствует формированию общей картины о состоянии
законодательства и его применении.
Основными формами осуществления правового мониторинга являются
введение в практику работы органов исполнительной власти города Москвы
подготовки правовых актов о мерах по реализации принятых законов,
разработки системы правового мониторинга, изучение судебной практики
по делам об обжаловании законов города, проведение социологических
опросов населения города о качестве законодательной работы, тесное
взаимодействие с Прокуратурой города Москвы, органами юстиции,
органами внутренних дел и другими правоохранительными органами по
вопросам исполнения законов города Москвы.
Особое внимание следует уделить учету мнения москвичей о
реализации законов города Москвы. Важную роль при осуществлении
правового мониторинга имеет проведение регулярных социологических
опросов населения города Москвы о проблемах, возникающих у граждан при
реализации городского законодательства. Также существенное значение
при проведении правового мониторинга имеет проведение социологических
опросов в отношении проектов законов. Такого рода опросы позволят
избежать возможных трудностей в правоприменительной практике;
- разработать и осуществить систему мер по информированию
населения о городском законодательстве. Необходимо дальнейшее
расширение издания информационных материалов, включая отдельные
буклеты, популярные брошюры, комментарии к законам по наиболее
актуальным вопросам (социальные, трудовые, жилищные права и др.). При
этом следует обеспечить доступность для населения таких изданий путем
бесплатного их распространения в государственных и муниципальных
органах, а также в библиотеках.
Развитие и применение в настоящее время информационных и
коммуникационных технологий обуславливает и развитие правовой
информатизации - создание электронных версий нормативных правовых
актов, размещение различных изданий по вопросам законодательства в
сети Интернет, в том числе их обнародование на официальных сайтах
органов государственной власти Москвы, а также помещение информации на
электронных носителях;
- постоянно повышать уровень правовой культуры и профессионализма
всех управленческих кадров, в первую очередь - вовлеченных в
нормотворческий процесс. Реализация законодательства в значительной
степени зависит от уровня правовой культуры управленческих кадров.
Недостаточность правовых знаний у государственных и муниципальных
служащих зачастую служит препятствием для повышения эффективности
управленческих решений. Большое значение имеет правовое обучение
государственных и муниципальных служащих в рамках курсов
профессиональной подготовки и повышения квалификации;
- активизировать работу по правовому просвещению москвичей. В
правовом просвещении населения важную роль играют средства массовой
информации. Представляется оправданным выпуск регулярных циклов
публикаций, теле- и радиопередач о законодательстве и практике его
применения. Желательно введение постоянных правовых рубрик во всех
окружных и районных газетах. В целом следует иметь в виду, что только
комплексный, дифференцированный подход к организации правового
воспитания различных категорий москвичей может дать положительные
результаты. В уважительном отношении москвичей к законам видится и
важное условие эффективности законодательной деятельности.
|
Фрагмент документа "О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ГОРОДА МОСКВЫ (РЕДАКЦИЯ НА 10.11.2009)".