Фрагмент документа "О МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЯХ СУБЪЕКТАМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЯМ ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ".
1.2. Разграничение доходов
Разграничение доходов между уровнями бюджетной системы Российской
Федерации должно обеспечивать возможность органам государственной
власти субъектов Российской Федерации и органам местного
самоуправления выполнять собственные полномочия за счет собственных
средств.
Разграничение доходов должно обеспечивать предсказуемость и
стабильность налоговых доходов каждого уровня бюджетной системы,
способствовать росту заинтересованности органов власти субъектов
Российской Федерации и местного самоуправления в экономическом
развитии соответствующих территорий, формировании благоприятного
инвестиционного и предпринимательского климата, а также предоставлять
широкие возможности для проведения долгосрочной экономической и
бюджетной политики, применения средне- и долгосрочного бюджетного
планирования.
1.2.1. Принципы разграничения доходов
Согласно новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации
(статья 58) разграничение доходов между органами местного
самоуправления, относящихся к одному типу, должно производиться в
соответствии с едиными принципами и требованиями.
Общие принципы разграничения доходов
Разграничение налоговых и других доходных источников между
органами государственной власти субъектов Российской Федерации и
органами местного самоуправления различных типов должно базироваться
на следующих принципах и правилах:
1. Распределение финансовых средств между бюджетами субъекта
Российской Федерации, а также поселений, муниципальных районов и
городских округов должно максимально соответствовать распределению
между ними расходных обязательств.
2. В целях формирования стимулов для органов местного
самоуправления по интенсификации социально-экономического развития
территории, повышения сбора доходов бюджетов предпочтительно передать
больше финансовых ресурсов в виде отчислений от налогов, а не
финансовой помощи для обеспечения исполнения полномочий органов
местного самоуправления.
3. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации
самостоятельно принимают решения по установлению дополнительных
нормативов отчислений по налогам в бюджеты муниципальных районов и
поселений сверх закрепленных Бюджетным и Налоговым кодексами
Российской Федерации.
4. Органы местного самоуправления муниципальных районов
самостоятельно принимают решения по установлению дополнительных
нормативов отчислений по налогам в бюджеты поселений сверх
закрепленных Бюджетным и Налоговым кодексами Российской Федерации и
законами субъектов Российской Федерации.
5. В случае передачи налоговых доходов в соответствующие местные
бюджеты нормативы (за исключением дополнительных нормативов по налогу
на доходы физических лиц) должны устанавливаться, соответственно,
законом субъекта Российской Федерации и решением органа местного
самоуправления муниципального района, не имеющим ограничения срока
действия.
6. Нормативы отчисления налоговых доходов в соответствующие
местные бюджеты, закрепленные на бессрочной основе, должны быть
едиными для всех муниципалитетов, относящихся к одному типу.
7. Доходы муниципальных образований по дополнительным
(дифференцированным) нормативам по налогу на доходы физических лиц
должны распределяться между местными бюджетами в рамках
формализованных методик распределения региональных и районных фондов
финансовой поддержки муниципальных образований.
8. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации
вменяется в обязанность передать местным бюджетам по единым и (или)
дополнительным (дифференцированным) нормативам отчислений не менее 10%
налоговых доходов от налога на доходы физических лиц, подлежащих
зачислению в соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса
Российской Федерации в консолидированные бюджеты субъектов Российской
Федерации. Передать 10% от этого налога органы государственной власти
субъекта Российской Федерации могут следующим образом:
- закрепив за бюджетами поселений (включая городские округа), а
также муниципальных районов (городских округов) единые (для каждой из
упомянутых групп муниципальных образований) нормативы отчислений на
бессрочной основе;
- закрепив за бюджетами муниципальных образований дополнительные
(дифференцированные) нормативы отчислений в качестве замещения и/или
дополнения трансферта из регионального фонда финансовой поддержки
поселений и регионального фонда финансовой поддержки муниципальных
районов (городских округов).
Принципы закрепления налоговых доходов
За бюджетами муниципальных районов и поселений (городских
округов) целесообразно закрепить по единым нормативам на постоянной
основе доходные источники, позволяющие финансировать как можно большую
часть полномочий органов местного самоуправления без ущерба для
формирования региональных фондов финансовой поддержки муниципальных
образований.
За местными бюджетами рекомендуется закреплять налоговые
источники, которые в наибольшей степени отвечают следующим критериям:
1. Органы местного самоуправления муниципальных образований имеют
возможность существенным образом влиять на базу налогообложения и
собираемость налогов. При этом органы государственной власти субъектов
Российской Федерации не должны вводить различные налоговые ставки и
льготы для разных категорий налогоплательщиков по передаваемым
налогам, поскольку это приведет в том числе к искажению бюджетной
обеспеченности муниципалитетов.
2. Налоговая база равномерно размещена по территории субъекта
Российской Федерации.
3. Мобильность налоговой базы (способность налогоплательщика в
короткие сроки на законных основаниях переносить возникновение своих
налоговых обязательств по данному налоговому источнику с территории
одного муниципального образования на территорию другого - Приложение
2) относительно невысока.
4. Налоги непосредственно связаны с уровнем благосостояния
(доходами и собственностью) населения, проживающего на данной
территории.
В Приложении 2 приводится таблица с оценкой налогов, зачисляемых
в бюджеты субъектов Российской Федерации по всем вышеперечисленным
критериям.
1.2.2. Собственные доходы местных бюджетов
В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса Российской
Федерации источниками формирования доходов местных бюджетов могут
являться:
1. Собственные доходы.
2. Субвенции, предоставляемые на осуществление органами местного
самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им
федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации
(субвенции на осуществление полномочий органов местного самоуправления
муниципальных районов, передаваемые поселениям).
К собственным доходам местных бюджетов относятся:
1. Налоговые доходы, подлежащие зачислению в бюджеты
муниципальных образований в соответствии с федеральным
законодательством (Бюджетным и Налоговым кодексами Российской
Федерации).
2. Налоговые доходы, подлежащие зачислению в бюджеты
муниципальных образований в соответствии с законами субъекта
Российской Федерации и решениями представительных органов местного
самоуправления муниципальных районов (для поселений).
3. Доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и
безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из Федерального
или регионального фондов компенсаций (финансовая помощь).
4. Неналоговые доходы, подлежащие зачислению в бюджеты
муниципальных образований в соответствии с законодательством
Российской Федерации.
1.2.3. Критерии выбора между налоговыми отчислениями и финансовой
помощью
Исходя из целесообразности обеспечения собственных полномочий
органов местного самоуправления, в первую очередь за счет налоговых
доходов, создающих предпосылки для заинтересованности муниципальных
администраций в повышении этих доходов, передача налоговых доходов в
виде дифференцированных нормативов и финансовой помощи является
дополнительным инструментом бюджетного регулирования.
Вместе с тем следует учесть, что передаваемые местным бюджетам
налоговые доходы, как правило, не могут обеспечить равномерное
распределение финансовых ресурсов по муниципалитетам, гарантировать
определенный объем доходов муниципалитетам с низким уровнем
социально-экономического развития. Эта задача должна решаться с
помощью передачи налога на доходы физических лиц по дифференцированным
нормативам и финансовой помощи из соответствующих фондов финансовой
поддержки муниципальных образований.
Помимо требования передачи местным бюджетам дополнительно 10%
налога на доходы физических лиц, новая редакция Бюджетного кодекса
Российской Федерации не налагает иных ограничений на размеры
дополнительно передаваемых отчислений налогов в местные бюджеты.
Субъект Российской Федерации самостоятельно принимает решение о том,
какую часть этих дополнительных средств он передает в виде налоговых
отчислений, а какую - в виде финансовой помощи из регионального фонда
финансовой поддержки поселений и регионального фонда финансовой
поддержки муниципальных районов (городских округов).
Таким образом, конкретный объем (доля) средств, передаваемых
местным бюджетам в виде налоговых отчислений, должен зависеть, помимо
стратегического выбора органов государственной власти субъектов
Российской Федерации между максимальным выравниванием бюджетной
обеспеченности муниципалитетов и поддержанием максимальной
заинтересованности органов местного самоуправления в развитии
налоговой базы, от равномерности распределения налоговой базы по
муниципалитетам. В тех субъектах Российской Федерации, где налоговая
база распределена между муниципалитетами относительно равномерно,
рекомендуется закреплять за муниципальными образованиями как можно
больше налоговых доходов в виде единых нормативов дополнительных
отчислений от федеральных и региональных налогов. Эта мера обеспечит
муниципальным образованиям большую самостоятельность в вопросах
регулирования собственной бюджетной обеспеченности и определенность в
долгосрочном планировании доходов. В тех субъектах, где налоговая база
распределена между муниципальными образованиями неравномерно,
целесообразнее перераспределять больше средств из региональных фондов
финансовой поддержки муниципальных образований.
Критерии выбора того или иного механизма передачи финансовых
средств для органов местного самоуправления муниципальных районов в
данном случае те же, что и на региональном уровне.
1.2.4. Рекомендации по зачислению налоговых доходов в бюджеты
муниципальных образований
Новая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации позволяет
органам государственной власти субъекта Российской Федерации
устанавливать дополнительные отчисления от отдельных федеральных и
региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта
Российской Федерации, в местные бюджеты. Нормативы этих отчислений
должны быть едиными для всех муниципальных образований, относящихся к
одному типу (поселение, муниципальный район, городской округ или
внутригородская территория города федерального значений), и
устанавливаться законом на неограниченный срок. При этом норматив
отчислений от таких налогов, установленный для городского округа,
должен быть равен сумме нормативов, закрепленных за поселением и
муниципальным районом конкретного субъекта Российской Федерации.
Предусмотрена также возможность зачислять в бюджеты поселений
налоговые доходы от федеральных, региональных и (или) местных налогов
и сборов по нормативам отчислений, установленным представительными
органами муниципальных районов. Для всех поселений конкретного района
эти нормативы также должны быть едиными и установленными на бессрочной
основе.
Указанные требования не распространяются на налог на доходы
физических лиц, нормативы отчислений от которого могут быть
дифференцированными и устанавливаться законом субъекта Российской
Федерации на ограниченный срок.
В отношении распределения 10% налога на доходы физических лиц
целесообразно придерживаться следующих правил.
Указанные 10% налога, которые должны обязательно быть переданы
одному (или обоим в любых пропорциях) уровню местных бюджетов, не были
закреплены ни за поселенческим, ни за районным уровнем ввиду
возможности возникновения существенных отличий по субъектам Российской
Федерации в обеспеченности бюджетов районного и поселенческого
уровней. Подобная ситуация может быть вызвана как различной величиной
соотношения земельного налога, налогов на малый бизнес по субъектам
Российской Федерации, так и обусловленным региональной спецификой
различным соотношением между полномочиями районного и поселенческого
уровня.
То есть, в случае если при закреплении налоговых доходов за
местными бюджетами без учета этих 10% налога на доходы физических лиц
уровень бюджетной обеспеченности налоговыми доходами поселений
окажется выше, чем у районов, то, при прочих равных условиях, большую
часть 10% налога на доходы физических лиц следует закрепить за
районами. И наоборот.
Результатом закрепления этой части налога на доходы физических
лиц должно стать сокращение различий между бюджетной обеспеченностью
налоговыми доходами районного и поселенческого уровней в целом. При
этом представляется целесообразным, чтобы обеспеченность районного
уровня после распределения 10% налога на доходы физических лиц была
выше, чем у поселенческого, поскольку из бюджетов муниципальных
районов должны также выделяться средства на оказание финансовой
поддержки поселений.
Налоговые доходы, наиболее подходящие для дополнительного
зачисления в бюджеты муниципальных образований в соответствии с
законами субъекта Российской Федерации и решениями представительных
органов местного самоуправления муниципальных районов
Как показывает практика, в наибольшей мере соответствующими
рекомендуемым принципам закрепления налоговых доходов и,
следовательно, наиболее подходящими для дополнительного закрепления за
бюджетами муниципальных образований являются:
1. Налог на доходы физических лиц.
2. Единый налог на вмененный доход для отдельных видов
деятельности.
Они достаточно равномерны и в большей степени, нежели остальные
налоги, отражают уровень благосостояния граждан. Дополнительное
закрепление единых нормативов отчислений именно от этих налогов за
бюджетами муниципальных образований будет способствовать повышению
информированности и заинтересованности населения, проживающего на его
территории, в улучшении деятельности муниципальных органов управления
в виду того, что оно (население) фактически оплачивает как содержание
органов местного самоуправления, призванных организовать
предоставление населению бюджетных услуг, так и сами бюджетные услуги.
Как следствие, граждане будут проявлять больший интерес к тому, как
тратятся их деньги, что является необходимой предпосылкой для создания
реального самоуправления.
В несколько меньшей степени, в зависимости от специфики субъекта
Российской Федерации, указанным требованиям могут удовлетворять
следующие налоги:
1. Единый сельскохозяйственный налог.
2. Единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной
системы налогообложения.
3. Налог на имущество организаций.
Равномерность распределения базы налогообложения единого
сельскохозяйственного налога зависит как от территориального состава
муниципальных образований и различий в кадастровой стоимости участков
сельскохозяйственных земель, находящихся в границах муниципальных
образований. Принимая во внимание, как правило, низкий уровень
бюджетной обеспеченности сельских поселений, передача этого налога
муниципалитетам может оказать и существенный выравнивающий эффект.
Вместе с тем, учитывая, что решение по изменению налоговой ставки
для отдельных категорий налогоплательщиков находится в компетенции
органов государственной власти субъектов Российской Федерации,
необходимо принять меры по максимальной стабилизации ставок в целях
повышения определенности органов местного самоуправления в объеме
будущих налоговых поступлений.
В отношении единого налога, взимаемого в связи с применением
упрощенной системы налогообложения, можно отметить, что по своим
характеристикам он во многом близок к единому налогу на вмененный
доход для отдельных видов деятельности, но его база налогообложения,
как правило, менее равномерно распределена по муниципальным
образованиям.
Равномерность распределения базы налогообложения налога на
имущество организаций по муниципальным образованиям значительно
уступает равномерности базы подоходного налога и налога на вмененный
доход для отдельных видов деятельности и сопоставима с равномерностью
размещения базы налога на прибыль организаций. Но, в отличие от
последнего, она имеет весьма низкую мобильность, что удовлетворяет
одному из основных доводов в пользу передачи его на местный уровень.
При этом, в случае передачи налога на местный уровень, необходимо, как
и для единого сельскохозяйственного налога, соблюдать ограничения по
изменению ставок и состава налоговой базы для отдельных
налогоплательщиков на региональном уровне.
Все остальные налоги и сборы, поступающие в бюджет субъекта
Российской Федерации или бюджеты муниципальных районов, в меньшей
степени подходят для дополнительного закрепления за бюджетами
муниципальных образований, хотя новая редакция Бюджетного кодекса
Российской Федерации предусматривает такую возможность по отношению ко
всем налогам, подлежащим зачислению в бюджеты субъектов Российской
Федерации и муниципальных районов.
Рекомендации по закреплению дополнительных единых нормативов
отчислений от налогов и сборов за бюджетами муниципальных образований
Исходя из критериев закрепления налоговых доходов за местными
бюджетами, сформулированных в разделе 1.2.1, и с целью создания
стимулов для проведения на местном уровне рациональной и ответственной
налогово-бюджетной политики, развития и эффективного использования
налогового потенциала муниципального образования, повышения
эффективности бюджетных расходов и минимизации встречных финансовых
потоков рекомендуется дополнительно устанавливать единые нормативы
отчислений от налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет
субъекта Российской Федерации, в бюджеты муниципальных образований:
- от налога на доходы физических лиц;
- от единого сельскохозяйственного налога (в случае установления
законом субъекта Российской Федерации единых налоговых ставок и льгот
для всех категорий налогоплательщиков);
- от единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной
системы налогообложения;
- от налога на имущество организаций (в случае установления
законом субъекта Российской Федерации единых налоговых ставок и льгот
для всех категорий налогоплательщиков).
Рекомендуется дополнительно устанавливать единые нормативы
отчислений от налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет
муниципального района, за бюджетами поселений:
- от налога на доходы физических лиц;
- от единого налога на вмененный доход для отдельных видов
деятельности;
- от единого сельскохозяйственного налога (в случае установления
законом субъекта Российской Федерации единых налоговых ставок и льгот
для всех категорий налогоплательщиков).
|
Фрагмент документа "О МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЯХ СУБЪЕКТАМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЯМ ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ".