О МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЯХ СУБЪЕКТАМ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЯМ
ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
ПРИКАЗ
МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ РФ
27 августа 2004 г.
N 243
(Д)
В целях обеспечения своевременной подготовки органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления к вступлению в действие Федерального закона
"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" и Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации" приказываю:
1. Утвердить Методические рекомендации субъектам Российской
Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных
отношений.
2. Департаменту межбюджетных отношений обеспечить предоставление
Методических рекомендаций финансовым органам государственной власти
субъектов Российской Федерации и давать разъяснения по вопросам
использования Методических рекомендаций.
3. Департаменту межбюджетных отношений осуществлять оперативную
подготовку изменений и дополнений в Методические рекомендации с учетом
изменения законодательства Российской Федерации.
4. Контроль за исполнением настоящего Приказа возложить на
директора Департамента межбюджетных отношений Силуанова А.Г.
Министр финансов
Российской Федерации
А.Л.КУДРИН
27 августа 2004 г.
N 243
Приложение
МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
СУБЪЕКТАМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЯМ
ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
ВВЕДЕНИЕ
Настоящие Методические рекомендации разработаны во исполнение п.
п. 26 и 29 Плана действий на 2001 - 2003 годы по реализации Программы
развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до
2005 года, одобренной Постановлением Правительства Российской
Федерации от 15 августа 2001 г. N 584, утвержденного распоряжением
Правительства Российской Федерации от 30 августа 2001 г. N 1167-р (с
изменениями, внесенными распоряжением Правительства Российской
Федерации от 30 августа 2002 г. N 1220-р).
Цель настоящих Методических рекомендаций - оказать содействие
субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям в
совершенствовании межбюджетных отношений с учетом новых требований
налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации, в том
числе Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении
изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и
Федерального закона от 6 октября 2004 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Методические рекомендации подлежат уточнению по мере внесения
изменений и дополнений в федеральное законодательство, а также
обобщения практического опыта их применения.
1. РАЗГРАНИЧЕНИЕ РАСХОДНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ
И ДОХОДНЫХ ИСТОЧНИКОВ
1.1. Разграничение расходных обязательств
1.1.1. Расходные полномочия органов местного самоуправления
Перечень вопросов местного значения для каждого из типов
муниципальных образований (поселение, муниципальный район, городской
округ) определен в статьях 14 - 18 Федерального закона от 06.10.2003 N
131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации". В нем подчеркивается, что вопросом местного
значения является именно организация предоставления бюджетных услуг
или само предоставление этих услуг. Таким образом, органы местного
самоуправления несут ответственность не за финансирование тех или иных
муниципальных учреждений, а за весь комплекс мероприятий, имеющий
конечной целью предоставление бюджетных услуг и результаты
предоставления бюджетных услуг. Соответственно, мерой эффективности
деятельности органов местного самоуправления является качество
предоставленных бюджетных услуг, а не своевременность и объемы
бюджетного финансирования.
Перечень вопросов местного значения, приведенный в Федеральном
законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации", определяет полномочия органов
местного самоуправления каждого типа муниципальных образований.
Полномочия публичной власти <*>, исполнение которых влечет
необходимость осуществления бюджетных расходов, являются правами и
обязанностями по нормативно-правовому регулированию, финансовому
обеспечению и исполнению (финансированию) расходных обязательств,
связанных с выполнением функций государства и местного самоуправления.
------------------------------------
<*> Органов государственной власти (Российской Федерации или
субъектов Российской Федерации) или органов местного самоуправления.
Нормативное правовое регулирование расходных обязательств состоит
в установлении законодательными и иными нормативными правовыми актами
целей, общих принципов, объема, порядка и условий осуществления
деятельности органов власти, требующей определенных бюджетных
расходов. Нормативное правовое регулирование осуществляется в форме
введения (определения общих целей, принципов и механизмов) и
установления (определения объема, структуры, порядка исполнения)
расходных обязательств.
Расходные обязательства муниципальных образований могут вводиться
как федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации (например,
наделение органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями), так и органами местного самоуправления муниципальных
образований (расходные обязательства, связанные с решением вопросов,
не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других
муниципальных образований, органов государственной власти, и не
исключенные из их компетенции федеральными законами и законами
субъектов Российской Федерации), но устанавливаться могут
исключительно органами местного самоуправления муниципальных
образований.
Финансовое обеспечение расходных обязательств заключается в
предоставлении бюджетных средств из состава собственных доходов <*>,
которые будут либо направлены на непосредственное финансирование
соответствующих расходов, либо переданы другим органам публичной
власти в виде субвенций.
------------------------------------
<*> В новой редакции Бюджетного кодекса собственные доходы - это
налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным
законодательством Российской Федерации и законодательством о налогах и
сборах; неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с
законодательством Российской Федерации; доходы, полученные бюджетами в
виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением
субвенций из Федерального фонда компенсаций и (или) региональных
фондов компенсаций.
Исполнение (финансирование) расходных обязательств состоит в
предоставлении бюджетных средств подразделениям органов власти и
бюджетным учреждениям, в заключении и оплате государственных или
муниципальных контрактов, предоставлении трансфертов населению,
субвенций и дотаций и т.д. за счет использования всех доходов бюджета.
Поскольку в случае собственных расходных обязательств финансовое
обеспечение и исполнение закреплены за одним и тем же уровнем
публичной власти, исполнение расходных обязательств производится за
счет собственных доходов соответствующего уровня власти, то есть
доходов без учета субвенций на исполнение передаваемых полномочий
другого уровня власти.
1.1.2. Наделение органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями
Органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными
государственными полномочиями Российской Федерации и (или)
государственными полномочиями субъекта Российской Федерации.
Наделение органов местного самоуправления государственными
полномочиями возникает, когда законодательные органы государственной
власти Российской Федерации и (или) субъектов Российской Федерации
принимают закон, исполнение которого непосредственно накладывает
дополнительные финансовые обязательства на местные бюджеты. В качестве
примера можно привести установление определенным категориям населения
льгот по оплате жилья и коммунальных услуг.
Целесообразность принятия такого решения заключается в том, что
исполнение (или организация исполнения) принятого нормативно-правового
акта эффективнее на муниципальном уровне. Примером могут служить
различные адресные выплаты населению, требующие детального учета и
контроля на местном уровне.
В случае наделения органов местного самоуправления полномочиями
субъекта Российской Федерации (делегированные полномочия)
нормативно-правовое регулирование (в форме установления расходных
обязательств) и финансовое обеспечение соответствующих расходных
обязательств остается за органами государственной власти субъекта
Российской Федерации, в то время как исполнение передается органам
местного самоуправления.
Для исполнения переданных органам местного самоуправления
государственных полномочий органы государственной власти субъектов
Российской Федерации должны обеспечить предоставление местным бюджетам
субвенций в объеме, установленном федеральным и (или) региональным
законодательством. Для финансирования переданных (делегированных) на
местный уровень полномочий в бюджете субъекта Российской Федерации
предусматривается фонд компенсаций.
Наделение органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями субъекта Российской Федерации может
осуществляться только законом субъекта Российской Федерации. Согласно
п. 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" положения законов субъектов
Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в
действие законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта
Российской Федерации на очередной финансовый год при условии, если
законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской
Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено
предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.
Согласно п. 6 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" закон
субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов
местного самоуправления отдельными государственными полномочиями,
должен содержать:
1) Вид или наименования муниципальных образований, органы
местного самоуправления которых наделяются соответствующими
полномочиями. Иными словами, в законе должно быть указано, что
полномочиями наделяются органы местного самоуправления муниципальных
районов и городских округов или поселений и городских округов (но не
два уровня вместе).
2) Перечень прав (использование собственных материальных и
финансовых ресурсов для осуществления переданных полномочий и др.) и
обязанностей (результаты исполнения переданных полномочий на уровне не
ниже определенных требований) органов местного самоуправления, а также
прав и обязанностей органов государственной власти (выделение
субвенций на финансирование, контроль за исполнением и т.д.) при
осуществлении соответствующих полномочий.
3) Способ (методику) расчета нормативов для определения общего
объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального
бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления
соответствующих полномочий и распределения их между муниципальными
образованиями.
4) Перечень или порядок определения перечня подлежащих передаче в
пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность
материальных средств, необходимых для осуществления передаваемых
полномочий.
5) Порядок предоставления отчетности органов местного
самоуправления об осуществлении переданных полномочий (форма
отчетности, а также периодичность и сроки ее представления).
6) Порядок осуществления органами государственной власти контроля
за осуществлением переданных полномочий и наименование контрольных
органов.
7) Условия и порядок прекращения исполнения органами местного
самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Согласно п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 4 июля 2003 г. N
95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" органы государственной власти субъектов Российской
Федерации обязаны предоставлять субвенции местным бюджетам на
исполнение следующих полномочий:
- реализация основных общеобразовательных программ в части
финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных
учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства
обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением
расходов по содержанию зданий и коммунальных расходов, отнесенных к
полномочиям местного самоуправления);
- выплата гражданам адресных субсидий на оплату жилья и
коммунальных услуг в соответствии с устанавливаемыми органами
государственной власти субъекта Российской Федерации стандартами
оплаты жилья и коммунальных услуг.
В соответствии с Федеральными законами N 131-ФЗ от 6 октября 2003
г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" и N 123-ФЗ от 7 июля 2003 г. "О внесении
изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных
учреждений" к вопросам местного значения муниципальных районов и
городских округов относится организация предоставления общедоступного
и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного)
общего образования по основным общеобразовательным программам, за
исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного
процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, а также организация предоставления
дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного
образования на территории муниципального района.
Данное положение означает, что учреждения начального общего,
основного общего, среднего (полного) общего образования находятся в
муниципальной собственности <*>. Их количество и размеры, число
занятых в них работников, размеры их оплаты труда (в части превышения
уровня, установленного региональным законом) определяются
представительными органами местного самоуправления муниципальных
районов и городских округов самостоятельно. Расходы на оплату труда
работников общеобразовательных учреждений, на учебные пособия,
технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные
нужды производятся из местных бюджетов за счет субвенций из бюджета
субъекта Российской Федерации на финансирование общеобразовательных
учреждений в части организации учебного процесса. Данные субвенции
рассчитываются для каждого муниципального района (городского округа)
исходя из численности учащихся, детей соответствующих возрастных
категорий, других параметров, отражающих потребность в получении
общеобразовательных услуг. Если исполнение (финансирование) местными
органами власти полномочий по организации образовательного процесса
будет осуществляться таким образом, что размер выделенной субвенции
будет недостаточным, органы местного самоуправления не могут
претендовать на увеличение субвенции.
------------------------------------
<*> Согласно подпункту 3 п. 1 статьи 85 Федерального закона
N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" органы государственной власти
субъектов Российской Федерации "до 1 января 2006 года обеспечивают
безвозмездную передачу в муниципальную собственность находящегося на
день вступления в силу настоящей главы (прим., то есть на день
принятия настоящего Закона) в собственности субъекта Российской
Федерации имущества, предназначенного для решения вопросов местного
значения в соответствии с настоящим Федеральным законом".
При этом распределение субвенций на указанные цели с
использованием показателей, характеризующих потребность
соответствующих категорий населения в получении общеобразовательных
бюджетных услуг, формирует устойчивую зависимость между спросом
граждан и его удовлетворением за счет бюджетных средств.
И, напротив, в случае использования "сметного" способа
распределения, когда объектом оценки расходов на предоставление
субвенций на финансирование общеобразовательного процесса является
школа, присутствующая на территории конкретного муниципалитета,
результатом такого подхода, особенно в среднесрочной перспективе,
будет, во-первых, консервация различий в обеспеченности населения
отдельных муниципальных образований школами, а во-вторых, создание
устойчивого стимула для органов местного самоуправления по обеспечению
деятельности именно бюджетных учреждений, а не предоставлению
общеобразовательных услуг всем детям соответствующих возрастных
категорий, формирует серьезные препятствия для оптимизации бюджетной
сети.
Эти же обстоятельства должны приниматься во внимание и при
распределении других субвенций, передаваемых муниципалитетам на
финансирование государственных полномочий. Исполнение данных
полномочий целесообразно делегировать органам местного самоуправления,
что непосредственно указано в тексте Закона.
Размер конкретной субвенции местному бюджету (далее - субвенции)
в общем случае рассчитывается по следующей формуле:
S = Р x П x КРП ,
i i i
где:
S - объем субвенции для i-го муниципального образования;
i
Р - расчетный норматив расходов на исполнение делегированного
государственного полномочия в расчете на одного потребителя бюджетных
услуг в среднем по субъекту Российской Федерации, устанавливаемый
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (либо
соответствующим федеральным законом);
П - количество потребителей соответствующих бюджетных услуг
i
(численность соответствующей категории населения, объектов социальной
сферы и т.д.) в i-ом муниципальном образовании;
КРП - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го
i
муниципального образования, отражающий объективные различия в
стоимости предоставления данным муниципальным образованием
соответствующих бюджетных услуг в расчете на одного потребителя.
Указанный коэффициент в общем виде определяется путем соотношения
значения показателя, который отражает наиболее существенные факторы,
влияющие на стоимость предоставления определенной бюджетной услуги в
конкретном муниципалитете, с аналогичным показателем в целом по
совокупности муниципалитетов (в среднем по субъекту Российской
Федерации). Так, например, для расчета поправочного коэффициента
расходных потребностей при распределении субвенций на
общеобразовательный процесс целесообразно использовать такие значения,
как стоимость набора товаров и услуг, входящих в состав прожиточного
минимума (в конкретном муниципалитете, относимый к средней по региону
стоимости минимального набора), поскольку именно этот показатель будет
отражать различный уровень потребности в расходах на заработную плату
учителей, составляющих большую часть затрат на учебный процесс. Можно
применять и районные коэффициенты к заработной плате.
Исполнение делегированного полномочия органами местного
самоуправления может быть связано с оказанием бюджетных услуг не
одной, а нескольким категориям потребителей бюджетных услуг, которые
объективно различаются в плане объема потребностей в подушевых
бюджетных расходах. В этом случае органы исполнительной власти
субъектов Российской Федерации обязаны устанавливать различные
нормативы расходов для разных категорий потребителей соответствующих
бюджетных услуг.
Формула для расчета такого поправочного коэффициента может быть
представлена в следующем виде:
КРП = K / K ,
i i r
где:
КРП - поправочный коэффициент для i-го муниципального
i
образования;
K - стоимость одинакового объема товаров и услуг, сопоставимого
i
по структуре с передаваемыми полномочиями, в i-ом муниципальном
образовании;
K - стоимость одинакового объема товаров и услуг, сопоставимого
r
по структуре с передаваемыми полномочиями, в среднем по субъекту
Российской Федерации (по всем муниципальным образованиям).
В случае сложного по экономической и функциональной структуре
характера расходов на реализацию передаваемых органам местного
самоуправления полномочий можно применять сразу несколько поправочных
коэффициентов. При этом, если соответствующие данным коэффициентам
затраты имеют различный удельный вес в общем составе расходов,
целесообразно использовать для различных коэффициентов соответствующие
удельные веса.
Так, например, если в составе расходов на передаваемые субвенции
на финансирование общеобразовательного учебного процесса заработная
плата с начислениями занимает 80%, а прочие расходы (расходы на
учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и
хозяйственные нужды) - 20%, то может использоваться следующая
формульная запись:
КРП = 0,8 x Z / Z + 0,2 x P / P ,
i i r i r
где:
КРП - поправочный коэффициент для i-го муниципального образования
i
для оценки различий в потребности осуществления расходов на
общеобразовательный учебный процесс;
0,8 - доля расходов на заработную плату с начислениями в общем
объеме расходов на общеобразовательный учебный процесс в среднем по
субъекту Российской Федерации;
Z - стоимость минимального набора товаров и услуг, отражающего
i
потребность в заработной плате (районный муниципальный коэффициент к
заработной плате), в i-ом муниципальном образовании;
Z - стоимость минимального набора товаров и услуг, отражающего
r
потребность в заработной плате (районный муниципальный коэффициент к
заработной плате), в среднем в субъекте Российской Федерации (во всех
муниципальных образованиях);
0,2 - доля расходов на учебные пособия, технические средства
обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды в общем объеме
расходов на общеобразовательный учебный процесс в среднем по субъекту
Российской Федерации;
P - средний уровень цен на соответствующие категории товаров в
i
i-ом муниципальном образовании;
P - средний уровень цен на соответствующие категории товаров в
r
среднем по субъекту Российской Федерации (во всех муниципальных
образованиях).
Количество поправочных коэффициентов, применяемых для расчета,
должно определяться так, чтобы их использование не приводило к
чрезмерному усложнению расчетов. Используемое значительное число
поправочных коэффициентов, не оказывающих существенного влияния на
результат, не только не приводит к достижению поставленной цели -
объективной оценки дифференциации затрат по муниципальным
образованиям, но и снижает проверяемость и объективность
распределения, вносит неоправданные с финансово-экономической точки
зрения искажения. Исходя из этого, общим правилом для определения
соответствующих поправочных коэффициентов должна являться минимизация
используемых для их определения показателей и формул.
К числу полномочий органов государственной власти субъектов
Российской Федерации по предметам совместного ведения также относится
"социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого
возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной
ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся
без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в
федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки
ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой
Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том
числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических
репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления
субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на
общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для
возмещения расходов муниципальных образований в связи с
предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным
категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи".
Перечисленные полномочия по решению вопросов социальной поддержки
и социального обслуживания отдельных категорий граждан на момент
принятия Федерального закона от 04.07.2003 N 95-ФЗ "О внесении
изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации"
регулировались федеральным законодательством. Начиная с 1 января 2005
г. нормативно-правовое регулирование и финансовое обеспечение решения
данных вопросов должно осуществляться органами государственной власти
субъектов Российской Федерации. В случае, если к этому сроку не будут
приняты соответствующие региональные законы, органы государственной
власти субъектов Российской Федерации должны будут осуществлять
финансовое обеспечение и исполнение данных полномочий в соответствии с
действующим на этот момент федеральным законодательством (см. абзац 2
ст. 3 Федерального закона N 95-ФЗ от 04.07.2003 "О внесении изменений
и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации").
Исходя из этого, важнейшим этапом подготовки к реализации
требований нового бюджетного законодательства должна стать работа по
принятию законов субъекта Российской Федерации по вопросам, отнесенным
к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской
Федерации.
При этом нормативно-правовое регулирование данных вопросов
законами субъектов Российской Федерации целесообразно осуществлять с
учетом не только соответствующих норм федерального законодательства,
но в ряде случаев подвергнув действовавшие расходные обязательства
изменениям.
Учитывая очевидные преимущества использования адресных денежных
выплат соответствующим категориям граждан перед предоставлением им
льгот в натуральном выражении - по оплате жилья, коммунальных услуг,
проезда на общественном транспорте и т.д., отдельные льготы можно
установить по-другому. Так, перевод множества социальных гарантий
отдельным категориям граждан в денежную форму на основе адресного
заявительного характера получения льготы не только существенным
образом облегчит планирование и исполнение соответствующих расходных
обязательств, но и позволит существенно снизить объемы необоснованных
и неэффективных затрат предприятий, оказывающих эти услуги гражданам,
непрозрачных в системе натуральных льгот.
Ниже приведен пример возможной замены действующих положений
Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических
репрессий" (выделено прописными буквами).
"Лица, подвергшиеся политическим репрессиям... имеют право на:
...
б) внеочередное оказание медицинской помощи и снижение стоимости
лекарств по рецепту врача на 50 процентов;
б) ЧАСТИЧНУЮ КОМПЕНСАЦИЮ РАСХОДОВ НА ПРИОБРЕТЕНИЕ ЛЕКАРСТВ ПО
РЕЦЕПТУ ВРАЧА В СООТВЕТСТВИИ С ПЕРЕЧНЕМ, УСТАНАВЛИВАЕМЫМ
УПОЛНОМОЧЕННЫМ ОРГАНОМ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ;
в) бесплатное обеспечение автомобилем класса ЗАЗ-968М при наличии
медицинских показаний на мотоколяску, при отсутствии противопоказаний
к вождению автомобиля;
в) ПОЛУЧЕНИЕ КРЕДИТА НА ЛЬГОТНЫХ ОСНОВАНИЯХ НА ПРИОБРЕТЕНИЕ
АВТОМОБИЛЯ КЛАССА ЗАЗ-968 ПРИ НАЛИЧИИ МЕДИЦИНСКИХ ПОКАЗАНИЙ НА
МОТОКОЛЯСКУ, ПРИ ОТСУТСТВИИ ПРОТИВОПОКАЗАНИЙ К ВОЖДЕНИЮ АВТОМОБИЛЯ;
г) бесплатный проезд всеми видами городского пассажирского
транспорта (кроме такси), а также автомобильным и водным транспортом
общего пользования (кроме такси) в пределах административного района
проживания;
д) бесплатный проезд на железнодорожном и водном транспорте
пригородного сообщения и в автобусах пригородных маршрутов;
е) бесплатный проезд (туда и обратно) один раз в год
железнодорожным транспортом, а в районах, не имеющих железнодорожного
сообщения, - водным, воздушным или междугородным автомобильным
транспортом со скидкой 50 процентов стоимости проезда;
г - е) ПРАВО НА ПРИОБРЕТЕНИЕ ПРОЕЗДНЫХ БИЛЕТОВ НА ЛЬГОТНЫХ
ОСНОВАНИЯХ НА ПРОЕЗД ВСЕМИ ВИДАМИ ГОРОДСКОГО ПАССАЖИРСКОГО ТРАНСПОРТА
(КРОМЕ ТАКСИ), А ТАКЖЕ АВТОМОБИЛЬНЫМ И ВОДНЫМ ТРАНСПОРТОМ ОБЩЕГО
ПОЛЬЗОВАНИЯ (КРОМЕ ТАКСИ) В ПРЕДЕЛАХ АДМИНИСТРАТИВНОГО РАЙОНА
ПРОЖИВАНИЯ, ПРОЕЗД НА ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОМ И ВОДНОМ ТРАНСПОРТЕ ПРИГОРОДНОГО
СООБЩЕНИЯ И В АВТОБУСАХ ПРИГОРОДНЫХ МАРШРУТОВ В ОРГАНАХ СОЦИАЛЬНОЙ
ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ ОРГАНА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ;
ж) снижение (для реабилитированных лиц и совместно с ними
проживающих членов их семей) размеров оплаты жилой площади и
коммунальных услуг на 50 процентов в пределах норм, предусмотренных
законодательством, а также стоимости топлива, приобретаемого в
пределах норм, установленных для продажи населению, проживающему в
домах без центрального отопления;
ж) ЧАСТИЧНУЮ КОМПЕНСАЦИЮ РАСХОДОВ НА ОПЛАТУ ЖИЛОЙ ПЛОЩАДИ И
КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ, СТОИМОСТИ ТОПЛИВА, ПРИОБРЕТАЕМОГО В ПРЕДЕЛАХ НОРМ,
УСТАНОВЛЕННЫХ ДЛЯ ПРОДАЖИ НАСЕЛЕНИЮ, ПРОЖИВАЮЩЕМУ В ДОМАХ БЕЗ
ЦЕНТРАЛЬНОГО ОТОПЛЕНИЯ (ДЛЯ РЕАБИЛИТИРОВАННЫХ ЛИЦ И СОВМЕСТНО С НИМИ
ПРОЖИВАЮЩИХ ЧЛЕНОВ ИХ СЕМЕЙ) В ПРЕДЕЛАХ СОЦИАЛЬНОЙ НОРМЫ ПЛОЩАДИ ЖИЛЬЯ
И СТАНДАРТОВ ОПЛАТЫ ЖИЛЬЯ И КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ, УСТАНАВЛИВАЕМЫХ
ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ;
...
и) бесплатную установку телефона;
и) ПОЛУЧЕНИЯ КРЕДИТА НА ЛЬГОТНЫХ ОСНОВАНИЯХ НА УСТАНОВКУ
ТЕЛЕФОНА;
...
л) внеочередной прием в дома-интернаты для престарелых и
инвалидов, проживание в них на полном государственном обеспечении с
выплатой не менее 25 процентов назначенной пенсии;
л) ВНЕОЧЕРЕДНОЙ ПРИЕМ В ДОМА-ИНТЕРНАТЫ ДЛЯ ПРЕСТАРЕЛЫХ И
ИНВАЛИДОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ЧАСТИЧНУЮ КОМПЕНСАЦИЮ
РАСХОДОВ НА ПРОЖИВАНИЕ В НИХ С ВЫПЛАТОЙ НЕ МЕНЕЕ 25 ПРОЦЕНТОВ
НАЗНАЧЕННОЙ ПЕНСИИ;
м) бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов (за
исключением протезов из драгоценных металлов), льготное обеспечение
другими протезно-ортопедическими изделиями;
м) ЧАСТИЧНУЮ КОМПЕНСАЦИЮ РАСХОДОВ НА ИЗГОТОВЛЕНИЕ И РЕМОНТ ЗУБНЫХ
ПРОТЕЗОВ (ЗА ИСКЛЮЧЕНИЕМ ПРОТЕЗОВ ИЗ ДРАГОЦЕННЫХ МЕТАЛЛОВ), ЛЬГОТНОЕ
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДРУГИМИ ПРОТЕЗНО-ОРТОПЕДИЧЕСКИМИ ИЗДЕЛИЯМИ".
Своевременное принятие надлежащих законов субъектов Российской
Федерации по вопросам, отнесенным к их полномочиям, должно
способствовать построению максимально эффективной системы бюджетных
обязательств.
1.1.3. Ведение реестров расходных обязательств
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и
органы местного самоуправления обязаны вести реестр расходных
обязательств, представляющий собой перечень нормативных правовых актов
и заключенных органами государственной власти (органами местного
самоуправления) договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов,
подпунктов, абзацев), предусматривающих возникновение расходных
обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих
бюджетов.
Реестр расходных обязательств отражает сферу ответственности
органа публичной власти и служит основой для финансовой оценки
разграничения полномочий между уровнями публичной власти в Российской
Федерации.
По категориям расходных обязательств реестр расходных
обязательств субъекта Российской Федерации должен включать:
- расходные обязательства, по которым все расходные полномочия
осуществляются органами государственной власти субъекта Российской
Федерации;
- расходные обязательства, введение которых осуществляется
федеральными органами государственной власти, установление, финансовое
обеспечение и исполнение - органами государственной власти субъекта
Российской Федерации;
- расходные обязательства, введение, установление и финансовое
обеспечение которых осуществляются федеральными органами
государственной власти, исполнение - органами государственной власти
субъекта Российской Федерации;
- расходные обязательства, введение, установление и финансовое
обеспечение которых осуществляются органами государственной власти
субъекта Российской Федерации, исполнение - органами местного
самоуправления;
- расходные обязательства, введение которых осуществляется
федеральными органами государственной власти, установление и
финансовое обеспечение - органами государственной власти субъекта
Российской Федерации, исполнение - органами местного самоуправления.
В части расходных обязательств, введение, установление и
финансовое обеспечение которых осуществляются федеральными органами
государственной власти, а исполнение - органами государственной власти
субъекта Российской Федерации, реестр расходных обязательств субъекта
Российской Федерации должен соответствовать федеральному реестру
расходных обязательств.
По категориям расходных обязательств реестр расходных
обязательств муниципального образования должен включать:
- расходные обязательства, по которым все расходные полномочия
осуществляются органами местного самоуправления муниципального
образования;
- расходные обязательства, введение которых осуществляется
федеральными и региональными органами государственной власти,
установление, финансовое обеспечение и исполнение - органами местного
самоуправления муниципального образования;
- расходные обязательства, введение, установление и финансовое
обеспечение которых осуществляются федеральными и региональными
органами государственной власти, исполнение - органами местного
самоуправления муниципального образования.
В части расходных обязательств, введение, установление и
финансовое обеспечение которых осуществляются федеральными
(региональными) органами государственной власти, а исполнение -
органами местного самоуправления, реестр расходных обязательств
муниципального образования должен соответствовать федеральному
(региональному) реестру расходных обязательств.
Примерная структура реестра расходных обязательств содержит
следующие разделы:
1. Код субъекта Российской Федерации.
2. Код муниципального образования (для реестров муниципальных
образований).
3. Код расходного обязательства, установленный законодательством
субъекта Российской Федерации.
4. Вид расходного обязательства в разрезе функциональной и
экономической классификации.
5. Содержание расходного обязательства, раскрывающее конкретное
направление использования бюджетных средств.
6. Нормативное правовое регулирование расходного обязательства. В
этом разделе указывается, какой уровень публичной власти и каким
документом (реквизиты документа, статья, пункт, абзац) вводит и
устанавливает расходное обязательство.
Под введением расходных обязательств понимается определение
функций и задач органов публичной власти, требующих осуществления
бюджетных расходов, а также общих принципов финансового обеспечения и
исполнения расходных обязательств.
Под установлением расходных обязательств понимается определение
целей, направлений, объема, структуры, размеров бюджетных расходов,
необходимых для выполнения функций и задач органов публичной власти;
установление различных нормативов; определение мероприятий, программ и
проектов, категорий получателей бюджетных средств, связанных с
выполнением органами публичной власти соответствующих задач и функций,
а также конкретного порядка финансового обеспечения и исполнения
установленных расходных обязательств.
7. Финансовое обеспечение. Указывается, какой уровень публичной
власти и на основании какого документа (реквизиты документа, статья,
пункт, абзац) при составлении и утверждении соответствующих бюджетов
предусматривает бюджетные средства, необходимые для исполнения
расходных обязательств, либо субвенции бюджетам других уровней
бюджетной системы Российской Федерации на исполнение соответствующих
расходных обязательств.
8. Расходование средств. Указывается, какой уровень публичной
власти и на основании какого документа (реквизиты документа, статья,
пункт, абзац) осуществляет предоставление бюджетных средств на
исполнение расходного обязательства.
Примерные реестры расходных обязательств органов государственной
власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления
муниципального района и поселения приведены в Приложении 1.
Реестр расходных обязательств муниципального образования
представляется органом местного самоуправления в орган исполнительной
власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном органом
исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Субъект Российской Федерации составляет свод реестров
муниципальных образований.
1.1.4. Оценка расходных обязательств уровней бюджетной системы
Оценка расходов бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов
муниципальных районов, городских округов и поселений, реализация
которых должна осуществляться за счет собственных средств, в условиях
нового бюджетного законодательства должна предшествовать принятию
решений о дополнительном распределении доходов по соответствующим
уровням бюджетной системы, помимо закрепленных Бюджетным кодексом
Российской Федерации, а также является базой для определения
параметров распределения финансовой помощи.
В самом общем виде оценка может быть произведена двумя способами:
оценка изменений расходных обязательств на основе фактических данных
об исполнении региональных и местных бюджетов и оценка потребности
каждого уровня бюджетной системы в реализации собственных полномочий.
При подготовке финансово-экономического обоснования к проекту
Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный
кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных
отношений", принятый Государственной Думой Федерального Собрания
Российской Федерации в первом чтении 18.11.2003, Министерством
финансов Российской Федерации был использован первый способ, исходя из
достоверности исходных данных для проводимых расчетов.
Для реализации этого метода необходимо сначала привести отчетные
данные об исполнении бюджетов за последний или несколько последних
отчетных периодов к планируемому году, то есть проиндексировать
соответствующие статьи экономической и функциональной классификации,
так как отдельные составляющие бюджетных расходов могут расти более
высокими темпами, чем другие, - в первую очередь это относится к
заработной плате.
После этого необходимо выделить в составе расходов каждого уровня
бюджетной системы те категории обязательств, полномочия по которым
передаются от одного уровня публичной власти другому.
Например, для оценки изменения расходов между региональным и
местными бюджетами по финансированию субсидий населению по оплате
жилья и коммунальных услуг необходимо вычесть объем этих расходов из
расходов местного уровня и прибавить их к региональным обязательствам.
По расходам на дошкольное образование, соответственно, наоборот.
Для получения расходов, передаваемых с федерального уровня, ввиду
отсутствия этой информации в необходимом территориальном разрезе,
целесообразно использовать экспертную оценку.
Применение второго способа оценки расходных обязательств бюджетов
субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, городских
округов и поселений позволяет учесть уровень исполнения действующих до
2005 года обязательств, например с помощью учета кредиторской
задолженности. В то же время данный способ требует применения
множества допущений и прогнозов, что снижает достоверность получаемого
результата.
Результат такой оценки при использовании первого способа (на
основе фактических данных об исполнении бюджетов) может быть
продемонстрирован на примере нижеследующей таблицы (заполняется в
стоимостном выражении).
------------------------------------------------------------------------------------
| Изменение полномочий | Федеральный | Бюджет | Местные |
| | бюджет | субъекта | бюджеты |
| | | Российской | (в |
| | | Федерации | целом) |
|----------------------------------|---------------|---------------|---------------|
| передача полномочий по | увеличение | снижение | снижение |
| финансовому обеспечению | | | |
| Федерального закона "О ветеранах"| | | |
| (в части, касающейся инвалидов | | | |
| войны, участников Великой | | | |
| Отечественной войны, ветеранов | | | |
| боевых действий, жителей | | | |
| блокадного Ленинграда, лиц, | | | |
| работавших в период Великой | | | |
| Отечественной войны на объектах | | | |
| противовоздушной обороны, | | | |
| строительстве оборонительных | | | |
| сооружений и др., военнослужащих,| | | |
| проходивших военную службу в | | | |
| воинских частях, учреждениях, | | | |
| военных учебных заведениях, не | | | |
| входивших в состав действующей | | | |
| армии, членов семей погибших | | | |
| (умерших) инвалидов войны, | | | |
| участников войны и ветеранов | | | |
| боевых действий - всего 7 | | | |
| категорий) | | | |
|----------------------------------|---------------|---------------|---------------|
| передача полномочий по возмещению| увеличение | снижение | снижение |
| льгот по оплате проезда на | | | |
| внутригородском, пригородном, | | | |
| внутрирегиональном транспорте и | | | |
| иных льгот, установленных | | | |
| федеральными законами для | | | |
| военнослужащих, сотрудников | | | |
| правоохранительных органов, судей| | | |
| и иных государственных | | | |
| (федеральных) служащих | | | |
|----------------------------------|---------------|---------------|---------------|
| передача на региональный уровень | - | увеличение | снижение |
| полномочий по финансовому | | | |
| обеспечению льгот по проезду на | | | |
| транспорте и иных льгот, | | | |
| установленных федеральными | | | |
| законами для государственных | | | |
| служащих и прочих категорий | | | |
| работников субъектов Российской | | | |
| Федерации | | | |
|----------------------------------|---------------|---------------|---------------|
| организация учета и воинского | увеличение | снижение | снижение |
| призыва (включая подготовку | | | |
| граждан Российской Федерации по | | | |
| основам военной службы в | | | |
| образовательных учреждениях | | | |
| среднего (полного) общего | | | |
| образования, образовательных | | | |
| учреждениях начального и среднего| | | |
| профессионального образования, а | | | |
| также в учебных пунктах, | | | |
| создаваемых органами местного | | | |
| самоуправления, | | | |
| лечебно-оздоровительные | | | |
| мероприятия и проведение | | | |
| медицинского обследования | | | |
| граждан, обеспечение призывных | | | |
| комиссий) | | | |
|----------------------------------|---------------|---------------|---------------|
| передача полномочий по реализации| увеличение | снижение | снижение |
| Федерального закона "О недрах", | | | |
| законодательства о воде, | | | |
| лесовосстановлению, содержанию | | | |
| дендропарков, природных парков, | | | |
| ботанических садов | | | |
|----------------------------------|---------------|---------------|---------------|
| передача полномочий по | увеличение | снижение | снижение |
| осуществлению мероприятий по | | | |
| гражданской обороне, | | | |
| мобилизационной подготовке | | | |
| (Федеральные законы "О | | | |
| гражданской обороне", "О | | | |
| мобилизационной подготовке и | | | |
| мобилизации в Российской | | | |
| Федерации") | | | |
|----------------------------------|---------------|---------------|---------------|
| передача полномочий по | увеличение | снижение | снижение |
| переподготовке и повышению | | | |
| квалификации кадров | | | |
|----------------------------------|---------------|---------------|---------------|
| финансирование санитарно - | увеличение | снижение | снижение |
| эпидемиологического надзора | | | |
|----------------------------------|---------------|---------------|---------------|
| передача полномочий по | увеличение | снижение | - |
| финансированию федеральных | | | |
| органов исполнительной власти | | | |
|----------------------------------|---------------|---------------|---------------|
| передача полномочий по | увеличение | снижение | - |
| финансированию ПТУ и школ при | | | |
| исправительных учреждениях | | | |
| Министерства юстиции Российской | | | |
| Федерации | | | |
|----------------------------------|---------------|---------------|---------------|
| передача полномочий, связанных с | увеличение | снижение | - |
| государственной регистрацией прав| | | |
| на недвижимое имущество и сделок | | | |
| с ним | | | |
|----------------------------------|---------------|---------------|---------------|
| передача полномочий по | увеличение | снижение | снижение |
| государственной регистрации актов| | | |
| гражданского состояния | | | |
|----------------------------------|---------------|---------------|---------------|
| передача полномочий по | увеличение | - | снижение |
| финансовому обеспечению | | | |
| Федерального закона "О донорстве | | | |
| крови и ее компонентов" | | | |
|----------------------------------|---------------|---------------|---------------|
| передача полномочий по | снижение | увеличение | снижение |
| установлению и финансовому | | | |
| обеспечению льгот ветеранам труда| | | |
| и труженикам тыла | | | |
|----------------------------------|---------------|---------------|---------------|
| передача полномочий по | снижение | увеличение | снижение |
| предоставлению пособий гражданам,| | | |
| имеющим детей, органам | | | |
| государственной власти субъектов | | | |
| Российской Федерации (Федеральный| | | |
| закон "О государственных пособиях| | | |
| гражданам, имеющим детей") | | | |
|----------------------------------|---------------|---------------|---------------|
| передача полномочий по | увеличение | снижение | снижение |
| финансовому обеспечению | | | |
| Федерального закона "О социальной| | | |
| защите инвалидов в Российской | | | |
| Федерации" | | | |
|----------------------------------|---------------|---------------|---------------|
| передача основных полномочий по | снижение | увеличение | снижение |
| предоставлению дошкольного | | | |
| образования, общего образования, | | | |
| начального профессионального и | | | |
| среднего профессионального | | | |
| образования (Федеральный закон | | | |
| "Об образовании") | | | |
|----------------------------------|---------------|---------------|---------------|
| передача части расходов по | снижение | увеличение | снижение |
| субсидированию | | | |
| сельскохозяйственного | | | |
| производства | | | |
|----------------------------------|---------------|---------------|---------------|
| передача основных полномочий по | снижение | увеличение | снижение |
| обеспечению противопожарной | | | |
| безопасности, за исключением | | | |
| функций по ликвидации особо | | | |
| сложных пожаров (Федеральный | | | |
| закон "О пожарной безопасности") | | | |
|----------------------------------|---------------|---------------|---------------|
| передача полномочий по | снижение | увеличение | - |
| предоставлению и финансовому | | | |
| обеспечению льгот по проезду в | | | |
| междугородном транспорте для | | | |
| детей, нуждающихся в | | | |
| санаторнокурортном лечении | | | |
|----------------------------------|---------------|---------------|---------------|
| передача полномочий по социальной| снижение | увеличение | - |
| защите граждан, пострадавших от | | | |
| политических репрессий | | | |
|----------------------------------|---------------|---------------|---------------|
| передача полномочий по | - | увеличение | снижение |
| финансированию учебного процесса | | | |
| (включая выплату заработной | | | |
| платы) в общеобразовательных | | | |
| школах | | | |
|----------------------------------|---------------|---------------|---------------|
| передача полномочий по | - | увеличение | снижение |
| финансовому обеспечению | | | |
| школ-интернатов, домов ребенка, | | | |
| детских домов | | | |
|----------------------------------|---------------|---------------|---------------|
| передача полномочий по | - | увеличение | снижение |
| финансированию адресных жилищных | | | |
| субсидий населению в соответствии| | | |
| со стандартами и нормативами | | | |
| оплаты жилищно-коммунальных | | | |
| услуг, устанавливаемыми органами | | | |
| государственной власти субъектов | | | |
| Российской Федерации | | | |
|----------------------------------|---------------|---------------|---------------|
| передача полномочий по | - | увеличение | снижение |
| финансовому обеспечению платежей | | | |
| за неработающее население в | | | |
| систему обязательного | | | |
| медицинского страхования | | | |
|----------------------------------|---------------|---------------|---------------|
| передача полномочий по | - | увеличение | снижение |
| предоставлению высшего | | | |
| профессионального образования | | | |
|----------------------------------|---------------|---------------|---------------|
| передача полномочий по | - | увеличение | снижение |
| финансовому обеспечению | | | |
| социальной защиты населения | | | |
|----------------------------------|---------------|---------------|---------------|
| передача полномочий по оказанию | - | увеличение | снижение |
| социальной помощи населению | | | |
|----------------------------------|---------------|---------------|---------------|
| передача полномочий по содержанию| - | снижение | увеличение |
| дошкольных учреждений | | | |
|----------------------------------|---------------|---------------|---------------|
| передача управленческих функций | - | снижение | увеличение |
|----------------------------------|---------------|---------------|---------------|
| итого изменений | | | |
------------------------------------------------------------------------------------
Для получения окончательного результата оценки расходных
обязательств органов государственной власти субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления, обеспечиваемых за счет
собственных средств, может использоваться следующая таблица.
-------------------------------------------------------------------------------
| Бюджет субъекта | Местные | Местные | Местные |
| Российской Федерации | бюджеты | бюджеты | бюджеты |
| | (в целом) | районного | поселенческого |
| | | уровня <*> | уровня |
|---------------------------|-------------|-----------------|-----------------|
| итого расходов в условиях | | | |
| действующего | | | |
| законодательства без | | | |
| учета субвенций, | | | |
| передаваемых на | | | |
| реализацию переданных | | | |
| полномочий из бюджета | | | |
| вышестоящего уровня | | | |
| бюджетной системы | | | |
|---------------------------|-------------|-----------------|-----------------|
| изменение расходных | | | |
| обязательств | | | |
|---------------------------|-------------|-----------------|-----------------|
| итого расходов в условиях | | | |
| изменения | | | |
| законодательства без | | | |
| учета субвенций, | | | |
| передаваемых на | | | |
| реализацию переданных | | | |
| полномочий из бюджета | | | |
| вышестоящего уровня | | | |
| бюджетной системы | | | |
-------------------------------------------------------------------------------
------------------------------------
<*> В целях данных расчетов расходные обязательства городских
округов распределяются между поселенческим и районным уровнями.
1.2. Разграничение доходов
Разграничение доходов между уровнями бюджетной системы Российской
Федерации должно обеспечивать возможность органам государственной
власти субъектов Российской Федерации и органам местного
самоуправления выполнять собственные полномочия за счет собственных
средств.
Разграничение доходов должно обеспечивать предсказуемость и
стабильность налоговых доходов каждого уровня бюджетной системы,
способствовать росту заинтересованности органов власти субъектов
Российской Федерации и местного самоуправления в экономическом
развитии соответствующих территорий, формировании благоприятного
инвестиционного и предпринимательского климата, а также предоставлять
широкие возможности для проведения долгосрочной экономической и
бюджетной политики, применения средне- и долгосрочного бюджетного
планирования.
1.2.1. Принципы разграничения доходов
Согласно новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации
(статья 58) разграничение доходов между органами местного
самоуправления, относящихся к одному типу, должно производиться в
соответствии с едиными принципами и требованиями.
Общие принципы разграничения доходов
Разграничение налоговых и других доходных источников между
органами государственной власти субъектов Российской Федерации и
органами местного самоуправления различных типов должно базироваться
на следующих принципах и правилах:
1. Распределение финансовых средств между бюджетами субъекта
Российской Федерации, а также поселений, муниципальных районов и
городских округов должно максимально соответствовать распределению
между ними расходных обязательств.
2. В целях формирования стимулов для органов местного
самоуправления по интенсификации социально-экономического развития
территории, повышения сбора доходов бюджетов предпочтительно передать
больше финансовых ресурсов в виде отчислений от налогов, а не
финансовой помощи для обеспечения исполнения полномочий органов
местного самоуправления.
3. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации
самостоятельно принимают решения по установлению дополнительных
нормативов отчислений по налогам в бюджеты муниципальных районов и
поселений сверх закрепленных Бюджетным и Налоговым кодексами
Российской Федерации.
4. Органы местного самоуправления муниципальных районов
самостоятельно принимают решения по установлению дополнительных
нормативов отчислений по налогам в бюджеты поселений сверх
закрепленных Бюджетным и Налоговым кодексами Российской Федерации и
законами субъектов Российской Федерации.
5. В случае передачи налоговых доходов в соответствующие местные
бюджеты нормативы (за исключением дополнительных нормативов по налогу
на доходы физических лиц) должны устанавливаться, соответственно,
законом субъекта Российской Федерации и решением органа местного
самоуправления муниципального района, не имеющим ограничения срока
действия.
6. Нормативы отчисления налоговых доходов в соответствующие
местные бюджеты, закрепленные на бессрочной основе, должны быть
едиными для всех муниципалитетов, относящихся к одному типу.
7. Доходы муниципальных образований по дополнительным
(дифференцированным) нормативам по налогу на доходы физических лиц
должны распределяться между местными бюджетами в рамках
формализованных методик распределения региональных и районных фондов
финансовой поддержки муниципальных образований.
8. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации
вменяется в обязанность передать местным бюджетам по единым и (или)
дополнительным (дифференцированным) нормативам отчислений не менее 10%
налоговых доходов от налога на доходы физических лиц, подлежащих
зачислению в соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса
Российской Федерации в консолидированные бюджеты субъектов Российской
Федерации. Передать 10% от этого налога органы государственной власти
субъекта Российской Федерации могут следующим образом:
- закрепив за бюджетами поселений (включая городские округа), а
также муниципальных районов (городских округов) единые (для каждой из
упомянутых групп муниципальных образований) нормативы отчислений на
бессрочной основе;
- закрепив за бюджетами муниципальных образований дополнительные
(дифференцированные) нормативы отчислений в качестве замещения и/или
дополнения трансферта из регионального фонда финансовой поддержки
поселений и регионального фонда финансовой поддержки муниципальных
районов (городских округов).
Принципы закрепления налоговых доходов
За бюджетами муниципальных районов и поселений (городских
округов) целесообразно закрепить по единым нормативам на постоянной
основе доходные источники, позволяющие финансировать как можно большую
часть полномочий органов местного самоуправления без ущерба для
формирования региональных фондов финансовой поддержки муниципальных
образований.
За местными бюджетами рекомендуется закреплять налоговые
источники, которые в наибольшей степени отвечают следующим критериям:
1. Органы местного самоуправления муниципальных образований имеют
возможность существенным образом влиять на базу налогообложения и
собираемость налогов. При этом органы государственной власти субъектов
Российской Федерации не должны вводить различные налоговые ставки и
льготы для разных категорий налогоплательщиков по передаваемым
налогам, поскольку это приведет в том числе к искажению бюджетной
обеспеченности муниципалитетов.
2. Налоговая база равномерно размещена по территории субъекта
Российской Федерации.
3. Мобильность налоговой базы (способность налогоплательщика в
короткие сроки на законных основаниях переносить возникновение своих
налоговых обязательств по данному налоговому источнику с территории
одного муниципального образования на территорию другого - Приложение
2) относительно невысока.
4. Налоги непосредственно связаны с уровнем благосостояния
(доходами и собственностью) населения, проживающего на данной
территории.
В Приложении 2 приводится таблица с оценкой налогов, зачисляемых
в бюджеты субъектов Российской Федерации по всем вышеперечисленным
критериям.
1.2.2. Собственные доходы местных бюджетов
В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса Российской
Федерации источниками формирования доходов местных бюджетов могут
являться:
1. Собственные доходы.
2. Субвенции, предоставляемые на осуществление органами местного
самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им
федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации
(субвенции на осуществление полномочий органов местного самоуправления
муниципальных районов, передаваемые поселениям).
К собственным доходам местных бюджетов относятся:
1. Налоговые доходы, подлежащие зачислению в бюджеты
муниципальных образований в соответствии с федеральным
законодательством (Бюджетным и Налоговым кодексами Российской
Федерации).
2. Налоговые доходы, подлежащие зачислению в бюджеты
муниципальных образований в соответствии с законами субъекта
Российской Федерации и решениями представительных органов местного
самоуправления муниципальных районов (для поселений).
3. Доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и
безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из Федерального
или регионального фондов компенсаций (финансовая помощь).
4. Неналоговые доходы, подлежащие зачислению в бюджеты
муниципальных образований в соответствии с законодательством
Российской Федерации.
1.2.3. Критерии выбора между налоговыми отчислениями и финансовой
помощью
Исходя из целесообразности обеспечения собственных полномочий
органов местного самоуправления, в первую очередь за счет налоговых
доходов, создающих предпосылки для заинтересованности муниципальных
администраций в повышении этих доходов, передача налоговых доходов в
виде дифференцированных нормативов и финансовой помощи является
дополнительным инструментом бюджетного регулирования.
Вместе с тем следует учесть, что передаваемые местным бюджетам
налоговые доходы, как правило, не могут обеспечить равномерное
распределение финансовых ресурсов по муниципалитетам, гарантировать
определенный объем доходов муниципалитетам с низким уровнем
социально-экономического развития. Эта задача должна решаться с
помощью передачи налога на доходы физических лиц по дифференцированным
нормативам и финансовой помощи из соответствующих фондов финансовой
поддержки муниципальных образований.
Помимо требования передачи местным бюджетам дополнительно 10%
налога на доходы физических лиц, новая редакция Бюджетного кодекса
Российской Федерации не налагает иных ограничений на размеры
дополнительно передаваемых отчислений налогов в местные бюджеты.
Субъект Российской Федерации самостоятельно принимает решение о том,
какую часть этих дополнительных средств он передает в виде налоговых
отчислений, а какую - в виде финансовой помощи из регионального фонда
финансовой поддержки поселений и регионального фонда финансовой
поддержки муниципальных районов (городских округов).
Таким образом, конкретный объем (доля) средств, передаваемых
местным бюджетам в виде налоговых отчислений, должен зависеть, помимо
стратегического выбора органов государственной власти субъектов
Российской Федерации между максимальным выравниванием бюджетной
обеспеченности муниципалитетов и поддержанием максимальной
заинтересованности органов местного самоуправления в развитии
налоговой базы, от равномерности распределения налоговой базы по
муниципалитетам. В тех субъектах Российской Федерации, где налоговая
база распределена между муниципалитетами относительно равномерно,
рекомендуется закреплять за муниципальными образованиями как можно
больше налоговых доходов в виде единых нормативов дополнительных
отчислений от федеральных и региональных налогов. Эта мера обеспечит
муниципальным образованиям большую самостоятельность в вопросах
регулирования собственной бюджетной обеспеченности и определенность в
долгосрочном планировании доходов. В тех субъектах, где налоговая база
распределена между муниципальными образованиями неравномерно,
целесообразнее перераспределять больше средств из региональных фондов
финансовой поддержки муниципальных образований.
Критерии выбора того или иного механизма передачи финансовых
средств для органов местного самоуправления муниципальных районов в
данном случае те же, что и на региональном уровне.
1.2.4. Рекомендации по зачислению налоговых доходов в бюджеты
муниципальных образований
Новая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации позволяет
органам государственной власти субъекта Российской Федерации
устанавливать дополнительные отчисления от отдельных федеральных и
региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта
Российской Федерации, в местные бюджеты. Нормативы этих отчислений
должны быть едиными для всех муниципальных образований, относящихся к
одному типу (поселение, муниципальный район, городской округ или
внутригородская территория города федерального значений), и
устанавливаться законом на неограниченный срок. При этом норматив
отчислений от таких налогов, установленный для городского округа,
должен быть равен сумме нормативов, закрепленных за поселением и
муниципальным районом конкретного субъекта Российской Федерации.
Предусмотрена также возможность зачислять в бюджеты поселений
налоговые доходы от федеральных, региональных и (или) местных налогов
и сборов по нормативам отчислений, установленным представительными
органами муниципальных районов. Для всех поселений конкретного района
эти нормативы также должны быть едиными и установленными на бессрочной
основе.
Указанные требования не распространяются на налог на доходы
физических лиц, нормативы отчислений от которого могут быть
дифференцированными и устанавливаться законом субъекта Российской
Федерации на ограниченный срок.
В отношении распределения 10% налога на доходы физических лиц
целесообразно придерживаться следующих правил.
Указанные 10% налога, которые должны обязательно быть переданы
одному (или обоим в любых пропорциях) уровню местных бюджетов, не были
закреплены ни за поселенческим, ни за районным уровнем ввиду
возможности возникновения существенных отличий по субъектам Российской
Федерации в обеспеченности бюджетов районного и поселенческого
уровней. Подобная ситуация может быть вызвана как различной величиной
соотношения земельного налога, налогов на малый бизнес по субъектам
Российской Федерации, так и обусловленным региональной спецификой
различным соотношением между полномочиями районного и поселенческого
уровня.
То есть, в случае если при закреплении налоговых доходов за
местными бюджетами без учета этих 10% налога на доходы физических лиц
уровень бюджетной обеспеченности налоговыми доходами поселений
окажется выше, чем у районов, то, при прочих равных условиях, большую
часть 10% налога на доходы физических лиц следует закрепить за
районами. И наоборот.
Результатом закрепления этой части налога на доходы физических
лиц должно стать сокращение различий между бюджетной обеспеченностью
налоговыми доходами районного и поселенческого уровней в целом. При
этом представляется целесообразным, чтобы обеспеченность районного
уровня после распределения 10% налога на доходы физических лиц была
выше, чем у поселенческого, поскольку из бюджетов муниципальных
районов должны также выделяться средства на оказание финансовой
поддержки поселений.
Налоговые доходы, наиболее подходящие для дополнительного
зачисления в бюджеты муниципальных образований в соответствии с
законами субъекта Российской Федерации и решениями представительных
органов местного самоуправления муниципальных районов
Как показывает практика, в наибольшей мере соответствующими
рекомендуемым принципам закрепления налоговых доходов и,
следовательно, наиболее подходящими для дополнительного закрепления за
бюджетами муниципальных образований являются:
1. Налог на доходы физических лиц.
2. Единый налог на вмененный доход для отдельных видов
деятельности.
Они достаточно равномерны и в большей степени, нежели остальные
налоги, отражают уровень благосостояния граждан. Дополнительное
закрепление единых нормативов отчислений именно от этих налогов за
бюджетами муниципальных образований будет способствовать повышению
информированности и заинтересованности населения, проживающего на его
территории, в улучшении деятельности муниципальных органов управления
в виду того, что оно (население) фактически оплачивает как содержание
органов местного самоуправления, призванных организовать
предоставление населению бюджетных услуг, так и сами бюджетные услуги.
Как следствие, граждане будут проявлять больший интерес к тому, как
тратятся их деньги, что является необходимой предпосылкой для создания
реального самоуправления.
В несколько меньшей степени, в зависимости от специфики субъекта
Российской Федерации, указанным требованиям могут удовлетворять
следующие налоги:
1. Единый сельскохозяйственный налог.
2. Единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной
системы налогообложения.
3. Налог на имущество организаций.
Равномерность распределения базы налогообложения единого
сельскохозяйственного налога зависит как от территориального состава
муниципальных образований и различий в кадастровой стоимости участков
сельскохозяйственных земель, находящихся в границах муниципальных
образований. Принимая во внимание, как правило, низкий уровень
бюджетной обеспеченности сельских поселений, передача этого налога
муниципалитетам может оказать и существенный выравнивающий эффект.
Вместе с тем, учитывая, что решение по изменению налоговой ставки
для отдельных категорий налогоплательщиков находится в компетенции
органов государственной власти субъектов Российской Федерации,
необходимо принять меры по максимальной стабилизации ставок в целях
повышения определенности органов местного самоуправления в объеме
будущих налоговых поступлений.
В отношении единого налога, взимаемого в связи с применением
упрощенной системы налогообложения, можно отметить, что по своим
характеристикам он во многом близок к единому налогу на вмененный
доход для отдельных видов деятельности, но его база налогообложения,
как правило, менее равномерно распределена по муниципальным
образованиям.
Равномерность распределения базы налогообложения налога на
имущество организаций по муниципальным образованиям значительно
уступает равномерности базы подоходного налога и налога на вмененный
доход для отдельных видов деятельности и сопоставима с равномерностью
размещения базы налога на прибыль организаций. Но, в отличие от
последнего, она имеет весьма низкую мобильность, что удовлетворяет
одному из основных доводов в пользу передачи его на местный уровень.
При этом, в случае передачи налога на местный уровень, необходимо, как
и для единого сельскохозяйственного налога, соблюдать ограничения по
изменению ставок и состава налоговой базы для отдельных
налогоплательщиков на региональном уровне.
Все остальные налоги и сборы, поступающие в бюджет субъекта
Российской Федерации или бюджеты муниципальных районов, в меньшей
степени подходят для дополнительного закрепления за бюджетами
муниципальных образований, хотя новая редакция Бюджетного кодекса
Российской Федерации предусматривает такую возможность по отношению ко
всем налогам, подлежащим зачислению в бюджеты субъектов Российской
Федерации и муниципальных районов.
Рекомендации по закреплению дополнительных единых нормативов
отчислений от налогов и сборов за бюджетами муниципальных образований
Исходя из критериев закрепления налоговых доходов за местными
бюджетами, сформулированных в разделе 1.2.1, и с целью создания
стимулов для проведения на местном уровне рациональной и ответственной
налогово-бюджетной политики, развития и эффективного использования
налогового потенциала муниципального образования, повышения
эффективности бюджетных расходов и минимизации встречных финансовых
потоков рекомендуется дополнительно устанавливать единые нормативы
отчислений от налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет
субъекта Российской Федерации, в бюджеты муниципальных образований:
- от налога на доходы физических лиц;
- от единого сельскохозяйственного налога (в случае установления
законом субъекта Российской Федерации единых налоговых ставок и льгот
для всех категорий налогоплательщиков);
- от единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной
системы налогообложения;
- от налога на имущество организаций (в случае установления
законом субъекта Российской Федерации единых налоговых ставок и льгот
для всех категорий налогоплательщиков).
Рекомендуется дополнительно устанавливать единые нормативы
отчислений от налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет
муниципального района, за бюджетами поселений:
- от налога на доходы физических лиц;
- от единого налога на вмененный доход для отдельных видов
деятельности;
- от единого сельскохозяйственного налога (в случае установления
законом субъекта Российской Федерации единых налоговых ставок и льгот
для всех категорий налогоплательщиков).
2. ФИНАНСОВАЯ ПОМОЩЬ БЮДЖЕТАМ ДРУГИХ УРОВНЕЙ
2.1. Основные инструменты межбюджетного регулирования
Межбюджетное регулирование на региональном уровне служит цели
обеспечения бюджетов муниципальных образований средствами для
исполнения возложенных на них полномочий. Основными инструментами
межбюджетного регулирования являются:
1. Установление нормативов отчислений в местные бюджеты от
налогов, подлежащих зачислению в вышестоящий бюджет (бюджет субъекта
Российской Федерации или муниципального района).
2. Дотации местным бюджетам на выравнивание их бюджетной
обеспеченности через фонды финансовой поддержки и другая финансовая
помощь.
3. Перечисления из местных бюджетов в вышестоящие бюджеты
("отрицательные трансферты" из бюджетов наиболее обеспеченных
бюджетными доходами муниципальных образований).
Эти инструменты позволяют органам власти субъекта Российской
Федерации обеспечить местные бюджеты собственными доходами. Перед ними
стоит задача выбора, в какой пропорции разделить основные средства
межбюджетного регулирования между этими каналами передачи средств в
местные бюджеты. Этот выбор рекомендуется производить один раз на
длительный срок.
Исходя из требований новой редакции Бюджетного кодекса Российской
Федерации (статья 58), единые нормативы отчислений от федеральных и
региональных налогов в местные бюджеты не могут устанавливаться
законом, имеющим ограниченный срок действия (в частности, законом о
бюджете). Преимущества закрепления нормативов отчислений на длительный
срок заключаются в том числе в создании возможности для местных
органов власти самостоятельно прогнозировать собственные доходы на
длительный период и, как следствие, осуществлять долгосрочные
программы развития и повышении стимулов у муниципальных образований к
увеличению собираемости налогов и развитию имеющейся на их территории
налоговой базы.
Однако данный инструмент имеет определенные ограничения:
неравномерность размещения налоговой базы по территории субъекта
Российской Федерации может привести к существенным различиям бюджетной
обеспеченности различных муниципальных образований в результате
закрепления единых нормативов.
В случае использования нецелевой финансовой помощи для
обеспечения муниципалитетов собственными доходами можно обеспечить
более равномерное распределение средств между местными бюджетами,
однако при этом может снизиться заинтересованность местных органов
власти в повышении собираемости налогов и развитии собственной
налоговой базы.
Предоставление финансовых средств муниципальным образованиям в
виде субсидий, в свою очередь, позволяет органам государственной
власти субъекта Российской Федерации в значительной степени влиять на
бюджетную политику органов местного самоуправления в соответствии с
приоритетами, установленными на региональном уровне.
Таким образом, выбор пропорции между объемом средств,
передаваемых местным бюджетам в форме отчислений от налогов, дотаций и
субсидий, должен заключаться в выборе соотношения приоритетов:
стимулирования муниципальных органов власти к развитию налоговой базы
и равномерности распределения финансовых ресурсов.
Данный выбор необходимо сделать также и органам местного
самоуправления муниципальных районов в отношении находящихся на их
территории поселений, поскольку районы также обладают правом
использования этих инструментов. Однако следует учесть, что поселения,
помимо финансовой помощи из районных бюджетов, могут получать также
финансовую помощь из регионального бюджета, причем ее объем будет
определяться ежегодно, в то время как нормативы отчислений в бюджеты
поселений должны быть установлены решением представительного органа
муниципального района, которое должно иметь неограниченный срок
действия. Поэтому условия выбора, стоящего перед органами местного
самоуправления муниципальных районов в год принятия единых нормативов
отчислений от налогов в бюджеты поселений, могут несколько измениться
в последующие годы. В связи с этим у районов с большей вероятностью,
чем у региональных органов власти, могут возникнуть основания для
пересмотра нормативов отчислений в бюджеты поселений.
Четвертый инструмент межбюджетного регулирования - "отрицательные
трансферты" - позволяет увеличить соотношение единые нормы отчислений
- финансовая помощь в сторону использования первых. С помощью
"отрицательных трансфертов" установление более высоких нормативов
отчислений в местные бюджеты, приводящее к существенному увеличению
бюджетной обеспеченности у отдельных муниципалитетов, может быть
компенсировано перераспределением части возникающих у них излишков
средств в менее обеспеченные местные бюджеты. При этом стимулирующая
роль более высоких нормативов полностью сохраняется как у
муниципалитетов, которые не перечисляют "отрицательные трансферты",
так и у муниципальных образований, подпадающих под критерий взимания
"отрицательного трансферта", поскольку изъятой окажется лишь некоторая
доля (не более 50%, см. раздел 2.3 ниже) от суммы превышения их
доходов двукратного среднего уровня.
Средства на исполнение делегированных полномочий не имеют
отношения к собственным доходам и сбалансированности местных бюджетов
и предназначены для финансового обеспечения полномочий того уровня
власти, который передает эти средства. Распределение этих средств
должно полностью определяться наличием в муниципалитетах потребителей
соответствующих бюджетных услуг и, в случае необходимости,
стоимостными удорожающими (удешевляющими) факторами.
В нижеследующих разделах настоящей главы рассматриваются вопросы
реализации требований, заложенных в новой редакции Бюджетного кодекса
Российской Федерации в отношении установленных в нем форм межбюджетных
трансфертов:
1. Средства, предоставляемые местным бюджетам на выравнивание их
бюджетной обеспеченности через фонды финансовой поддержки:
- дотации из региональных фондов финансовой поддержки поселений
(далее - региональный ФФПП);
- дотации из региональных фондов финансовой поддержки
муниципальных районов (городских округов) (далее - региональный ФФПР);
- дотации из районного фонда финансовой поддержки поселений
(далее - районный ФФПП).
2. "Отрицательные трансферты" из бюджетов наиболее обеспеченных
бюджетными доходами муниципальных образований:
- субвенции, перечисляемые в региональные ФФПП и региональные
ФФПР.
3. Субвенции, перечисляемые из бюджетов поселений в бюджеты
муниципальных районов на выполнение межмуниципальных функций:
- средства, предоставляемые местным бюджетам на исполнение
делегированных полномочий через фонды компенсаций.
Кроме того, новой редакцией Бюджетного кодекса Российской
Федерации установлена возможность создания фонда муниципального
развития в целях передачи местным бюджетам субсидий для долевого
финансирования инвестиционных программ (проектов) развития
общественной инфраструктуры муниципального значения, а также
регионального фонда софинансирования социальных расходов в целях
передачи средств в целях поддержки финансового обеспечения
приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов.
Аналогичная возможность существует и в отношении муниципальных
районов. Кодексом также допускается возможность использования и иных
форм финансовой поддержки муниципалитетов, в том числе бюджетных
кредитов.
Распределение средств через любой из фондов должно осуществляться
по единой методике и/или исходя из единых для всех муниципальных
образований данного типа критериев и условий, установленных законом
субъекта Российской Федерации (решением муниципального района).
2.1.1. Фонды финансовой поддержки местных бюджетов
Региональные фонды финансовой поддержки поселений, региональные
фонды финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и
районные фонды финансовой поддержки поселений предназначены для
предоставления нецелевой финансовой помощи (дотаций), вопросы
использования которой находятся в компетенции получателя средств.
Распределение средств через эти фонды преследует цель обеспечения
соответствующих местных бюджетов финансовыми ресурсами для решения
вопросов, находящихся в компетенции органов местного самоуправления
соответствующих уровней бюджетной системы.
В новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации
закреплена возможность делегирования муниципальным районам полномочий
по предоставлению дотаций поселениям за счет средств регионального
бюджета. Средства на исполнение указанных делегированных полномочий
должны предоставляться районным бюджетам из регионального фонда
компенсаций.
Использование такой возможности может оказаться удобным в
субъектах Российской Федерации с большим числом поселений. В этом
случае вместо того, чтобы напрямую формировать финансовые
взаимоотношения с органами местного самоуправления нескольких сотен
поселений (и городских округов), органы государственной власти
субъекта Российской Федерации могут ограничиться взаимодействием с
гораздо меньшим количеством органов местного самоуправления
|