муниципальных районов и городских округов.
Кроме того, данный вариант позволяет исключить возможное
возникновение диспропорций в выравнивании бюджетной обеспеченности
поселений, которые могут возникнуть при выравнивании бюджетной
обеспеченности поселений непосредственно одновременно с регионального
уровня и уровня муниципальных районов.
В разделах 2.3, 2.4 и 2.5 приводятся рекомендации по методологии
определения объемов и распределения средств фондов финансовой
поддержки.
2.1.2. Субвенции из местных бюджетов в фонды финансовой поддержки
("отрицательные трансферты")
Новым видом межбюджетных трансфертов, предусмотренных в Бюджетном
кодексе Российской Федерации, являются субвенции, перечисляемые из
местных бюджетов в бюджет субъекта Российской Федерации, -
"отрицательные трансферты". "Отрицательные трансферты" могут взиматься
с наиболее высоко обеспеченных муниципальных образований с целью
перераспределения этих средств другим, малообеспеченным
муниципалитетам. "Отрицательные трансферты", выплаченные из бюджетов
поселений, зачисляются в региональный ФФПП. "Отрицательные
трансферты", выплаченные из бюджетов муниципальных районов (городских
округов), зачисляются в региональный ФФПР.
Перечисление такой субвенции из бюджета поселения или
муниципального района (городского округа) в бюджет субъекта Российской
Федерации может быть предусмотрено в случае, если расчетные налоговые
доходы местных бюджетов соответствующего типа в два раза и более
превышают средний по всем муниципальным образованиям (того же типа)
уровень в расчете на одного жителя. При этом изъятию в виде
"отрицательного трансферта" подлежит не более 50% от объема превышения
двукратного уровня расчетных налоговых доходов среднего по субъекту
Российской Федерации уровня.
Порядок расчета "отрицательного трансферта" должен быть
установлен законом субъекта Российской Федерации.
Важно отметить, что в высокодотационных регионах, несмотря на то,
что разброс бюджетной обеспеченности налоговыми доходами
муниципалитетов может быть существенным, вполне вероятно, что ни один
из них не может покрывать свои расходные потребности за счет местных и
закрепленных налогов. В этом случае, хотя самые высокообеспеченные (по
налоговым доходам) муниципалитеты и в значительной мере более
обеспечены налоговыми доходами, их объем не достаточен для выполнения
собственных полномочий, что делает нецелесообразным использование
"отрицательных трансфертов", поскольку эти муниципалитеты все равно
будут нуждаться в финансовой помощи.
При применении "отрицательного трансферта" нужно учитывать
снижение доходов муниципалитетов, подвергшихся изъятию, с тем, чтобы
их бюджетная обеспеченность не оказалась ниже, чем у прочих
муниципальных образований после распределения средств финансовой
помощи. Дотации из фонда финансовой поддержки должны получать те
муниципальные образования, которые не перечисляют "отрицательных
трансфертов" из своих бюджетов.
Если муниципальное образование не исполняет обязательство по
перечислению указанной субвенции, органы государственной власти
субъекта Российской Федерации имеют право снизить для такого
муниципалитета нормативы отчислений от федеральных и (или)
региональных налогов, а также централизовать часть поступлений от
местных налогов в бюджет субъекта Российской Федерации в пределах
расчетной субвенции (более подробно см. раздел 2.3).
2.2. Выравнивание бюджетной обеспеченности
муниципальных образований
Фонды финансовой поддержки муниципальных образований создаются с
целью обеспечения муниципальных образований финансовыми ресурсами для
обеспечения полномочий органов местного самоуправления. Эта задача
решается путем сокращения отставания уровня бюджетной обеспеченности
муниципалитетов с низким уровнем бюджетной обеспеченности от уровня,
достаточного для выполнения муниципальных полномочий. Для разных
фондов расчет бюджетной обеспеченности потенциальных реципиентов
финансовой помощи и процедура выравнивания будет различной. В
настоящем разделе приведены общие принципы расчета бюджетной
обеспеченности муниципальных образований и возможные варианты ее
выравнивания.
Объектом бюджетного выравнивания является бюджетная
обеспеченность муниципальных образований. Бюджетная обеспеченность
(налоговыми доходами) определяется как отношение расчетных налоговых
доходов на одного жителя, которые могут быть получены муниципальным
образованием исходя из уровня его развития и структуры экономики
(налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по
муниципальным образованиям того же типа с учетом структуры населения,
социально-экономических, географических, климатических и иных
объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления
одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.
2.2.1. Расчет налогового потенциала
Расчетные налоговые доходы - налоговый потенциал - является
оценкой доходов, которые могут быть собраны в бюджет муниципального
образования из налоговых источников, закрепленных за бюджетом
муниципального образования. При расчете этой величины следует
использовать показатели, объективно характеризующие возможности
получать налоговые доходы с налоговой базы, закрепленной за
муниципальным образованием, а не данные о фактических доходах за
отчетный период. Данное требование имеет исключение в течение
переходного периода, когда часть средств отдельных фондов финансовой
поддержки может распределяться с использованием показателей
фактических и прогнозируемых доходов отдельных муниципалитетов (см.
раздел 2.2.4).
Использование данных о фактических доходах при расчете бюджетной
обеспеченности приводит к снижению стимулов у муниципальных
образований по мобилизации доходов, поскольку уменьшение доходов от
налоговых источников будет компенсировано (при учете их в расчетных
налоговых доходах) увеличением финансовой помощи в предстоящем году. И
наоборот, увеличение фактически полученных налоговых доходов местного
бюджета приведет к адекватному снижению объема финансовой поддержки,
то есть, в конечном итоге, к отсутствию прироста собственных доходов.
Расчет налогового потенциала может производиться на основе оценки
налоговой базы в разрезе муниципальных образований соответствующих
типов по агрегированному показателю (аналогичному валовому внутреннему
продукту, объему промышленного производства и товарооборота) либо с
использованием налоговой базы по видам налогов.
В случае использования агрегированного показателя, отражающего
общий уровень развития экономики муниципального образования (т.е.
налогового потенциала), расчет оценки налогового потенциала
производится по аналогии с методологией распределения средств
Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской
Федерации. То есть оценка ведется на основе соотношения объемов
добавленной стоимости (промышленного производства, фонда оплаты труда)
с прогнозируемым поступлением налогов с единицы добавленной стоимости
(промышленного производства, фонда оплаты труда). При необходимости
возможно применение поправочных коэффициентов на отраслевую структуру
экономики муниципалитета, отражающих различия в уровне налоговых
доходов, закрепленных за муниципалитетами, поступающих с равного
объема добавленной стоимости (промышленного производства, фонда оплаты
труда) в различных отраслях экономики.
Важно отметить, что применение поправочных коэффициентов будет
необходимо в случае принятия решения о передаче в муниципальные
бюджеты косвенных налогов (например, акцизов на алкоголь) и ресурсных
платежей, распределенных неравномерно относительно используемых
агрегированных показателей, не коррелирующих напрямую с добавленной
стоимостью, промышленным производством, фондом оплаты труда.
Расчет налогового потенциала в этом случае будет производиться по
следующей формуле:
НП = ПД x НБ x K / НБ,
i i i
где:
НП - объем налогового потенциала i-го муниципального образования;
i
НБ - объем добавленной стоимости (промышленного производства,
i
фонда оплаты труда) в i-ом муниципальном образовании;
ПД - суммарный по субъекту Российской Федерации прогноз
поступлений налоговых доходов в бюджеты всех муниципальных образований
данного типа;
НБ - суммарный по субъекту Российской Федерации объем добавленной
стоимости (промышленного производства, фонда оплаты труда);
K - поправочный коэффициент на отраслевую структуру экономики
i
i-го муниципального образования.
Поправочный коэффициент на отраслевую структуру экономики
муниципального образования определяется по формуле:
K = SUM {(Д / Д ) x (Г / Г) / (Д / Д)},
i ij i j j
где:
Д - объем добавленной стоимости (промышленного производства,
ij
фонда оплаты труда) по j-ой отрасли экономики (промышленности) в i-ом
муниципальном образовании;
Д - объем добавленной стоимости (промышленного производства,
i
фонда оплаты труда) по всем отраслям экономики (промышленности) в i-ом
муниципальном образовании;
Д - объем добавленной стоимости (промышленного производства,
j
фонда оплаты труда) по j-ой отрасли экономики (промышленности) по всем
муниципальным образованиям;
Д - объем добавленной стоимости (промышленного производства,
фонда оплаты труда) по всем отраслям экономики (промышленности) по
всем муниципальным образованиям;
Г - прогнозируемый (отчетный) объем всех налоговых доходов,
j
закрепленных за муниципальными образованиями, по j-ой отрасли
экономики (промышленности);
Г - прогнозируемый (отчетный) объем всех налоговых доходов,
закрепленных за муниципальными образованиями, по всем отраслям
экономики (промышленности).
При этом в целях обеспечения наиболее стабильного распределения
финансовой помощи рекомендуется использовать отчетные данные для
определения налогового потенциала за несколько периодов (лет).
Налоговый потенциал может оцениваться также по видам налогов,
если можно выделить и оценить косвенные показатели налоговой базы по
этим налогам в разрезе муниципалитетов. Например, для земельного
налога, который является основным местным налогом, в качестве такого
показателя можно было бы использовать кадастровую стоимость земли
(возможно, с корректировкой на федеральные и региональные льготы для
отдельных категорий налогоплательщиков и земель), подоходного налога -
доходы населения, объем фонда оплаты труда, налогов на малый бизнес -
объем товарооборота. Ниже в таблице приведен рекомендуемый перечень
показателей, которые могут использоваться для оценки косвенной
налоговой базы по отдельным налогам.
--------------------------------------------------------------------------
| Налог | Рекомендуемый показатель для оценки |
| | налоговой базы (в порядке убывания |
| | точности соответствия базы поступлениям |
| | налога) <*> |
|---------------------------|--------------------------------------------|
| налог на доходы | фонд оплаты труда, среднедушевые доходы |
| физических лиц | населения, добавленная стоимость, объем |
| | промышленного производства |
|---------------------------|--------------------------------------------|
| земельный налог | кадастровая стоимость земель, стоимость |
| | основных фондов, добавленная стоимость |
|---------------------------|--------------------------------------------|
| единый налог на вмененный | объем розничного товарооборота (в том |
| доход для определенных | числе по категориям продукции), |
| видов деятельности и | среднедушевые доходы населения, |
| единый налог, взимаемый в | добавленная стоимость |
| связи с применением | |
| упрощенной системы | |
| налогообложения | |
|---------------------------|--------------------------------------------|
| транспортный налог | количество транспортных средств, |
| | среднедушевые доходы населения, |
| | добавленная стоимость, объем |
| | промышленного производства, численность |
| | городского населения |
|---------------------------|--------------------------------------------|
| налог на имущество | стоимость имущества физических лиц, |
| физических лиц | среднедушевые доходы населения |
|---------------------------|--------------------------------------------|
| единый | объем выпуска сельскохозяйственной |
| сельскохозяйственный | продукции, кадастровая стоимость |
| налог | земель, численность сельского населения |
|---------------------------|--------------------------------------------|
| налог на имущество | стоимость основных фондов, стоимость |
| организаций | имущества, объем добавленной стоимости, |
| | объем выпуска промышленной продукции |
|---------------------------|--------------------------------------------|
| налог на прибыль | объем прибыли, объем выручки, объем |
| организаций | добавленной стоимости, объем выпуска |
| | промышленной продукции |
|---------------------------|--------------------------------------------|
| налог на игорный | количество игровых столов, автоматов, |
| бизнес | тотализаторов и букмекерских контор, |
| | среднедушевые доходы населения, |
| | численность городского населения |
|---------------------------|--------------------------------------------|
| акцизы на алкогольную | объем производства алкогольной |
| продукцию, пиво | продукции и пива, объем розничной |
| | продажи алкогольной продукции, пива |
|---------------------------|--------------------------------------------|
| акцизы на | объем реализации нефтепродуктов, объем |
| нефтепродукты | добавленной стоимости, количество |
| | автомобилей, протяженность автодорог, |
| | объем промышленного производства |
|---------------------------|--------------------------------------------|
| налог на добычу | объем добычи общераспространенных полезных |
| общераспространенных | ископаемых, стоимость общераспространенных |
| полезных ископаемых | полезных ископаемых |
--------------------------------------------------------------------------
------------------------------------
<*> Обязательным условием применения показателей является наличие
данных в разрезе муниципальных образований.
Налоговый потенциал по видам налогов оценивается исходя из
предположения, что имеющаяся на территории муниципального образования
налоговая база используется со средней по региону эффективностью (с
одной единицы измерения, в которых выражена налоговая база, собирается
одинаковый объем налога). Для этих налогов налоговый потенциал
оценивается путем умножения показателя, выбранного в качестве
налоговой базы, на среднюю репрезентативную налоговую ставку. Средняя
по субъекту Российской Федерации репрезентативная налоговая ставка
рассчитывается как среднее по всем муниципальным образованиям
соотношение между прогнозируемыми налоговыми сборами и налоговой базой
данного налога.
НП = НБ x ПД / НБ ,
ij ij j j
где:
НП - налоговый потенциал муниципального образования i по налогу
ij
j;
НБ - налоговая база налога j в муниципальном образовании i в
ij
прогнозном году;
ПД - суммарный по субъекту Российской Федерации прогноз
j
поступлений по налогу j в бюджеты всех муниципальных образований
данного типа;
НБ - суммарная по субъекту Российской Федерации налоговая база
j
налога j.
Таким образом, налоговый потенциал по всем видам налогов в целях
данного расчета будет определяться по формуле:
НП = SUM (НП ),
i ij
где НП - сумма налоговых потенциалов по видам налогов в
i
муниципальном образовании i (объем налогового потенциала).
Важно отметить, что как и при оценке различий в стоимости
бюджетных услуг расчет не должен быть чрезмерно сложным. Например, при
использовании оценки налогового потенциала на основе общих
агрегированных показателей не следует применять раздельный учет
значительного количества отраслей экономики и промышленности,
особенно, если учесть, что для большинства из них уровни налоговой
нагрузки практически не отличаются. Также и применение метода
репрезентативных налоговых ставок совсем не обязательно подразумевает
оценки каждого вида налога, тем более, если его доля в налоговых
доходах муниципальных образований незначительна.
2.2.2. Поправочный коэффициент расходных потребностей
Поправочный коэффициент расходных потребностей используется для
оценки различий между муниципальными образованиями одного типа в
стоимости предоставления одного и того же объема бюджетных услуг на
одного потребителя (жителя) муниципального образования.
Использование данного поправочного коэффициента при распределении
межбюджетных трансфертов предпочтительно для тех субъектов Российской
Федерации, муниципальные образования которых имеют существенные
объективные социально-демографические, климатические, географические,
транспортные и другие условия, обуславливающие более или менее высокую
стоимость затрат на приобретение одинакового набора товаров и услуг. В
случае, если эти различия незначительны, применение коэффициента
излишне.
В целом коэффициент должен показывать, насколько больше (меньше)
бюджетных средств на душу населения по сравнению со средним для всех
муниципальных образований одного (рассматриваемого) типа
(расположенным в границах соответствующей территории - субъект
Федерации, муниципальный район) уровнем необходимо затратить в данном
муниципальном образовании для реализации закрепленных за ним
полномочий по предоставлению бюджетных услуг с учетом ценовых
факторов.
В целом формула расчета поправочного коэффициента расходных
потребностей выглядит следующим образом:
КРП = SUM (Д x K / K ),
i j ij j
где:
КРП - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го
i
муниципального образования;
Д - доля влияния ценового фактора j в среднем по субъекту
j
Российской Федерации;
K - значение ценового фактора j в муниципальном образовании i;
ij
K - значение ценового фактора j в среднем по субъекту Российской
j
Федерации;
при этом SUM Д = 1.
j
В случае, если для расчета поправочного коэффициента расходных
потребностей (например, на жилищно-коммунальное хозяйство)
используется только один ценовой фактор (стоимость содержания
квадратного метра), доля влияния ценового фактора в расчетах не
используется.
Доля влияния ценового фактора определяется по формуле,
приведенной в разделе 1.1.2.
Поскольку у поселений и муниципальных районов (городских округов)
перечень вопросов, находящихся в их компетенции и требующих бюджетных
расходов, различен, порядок расчета поправочного коэффициента
расходных потребностей для поселений и муниципальных районов
(городских округов) может различаться.
2.2.3. Выравнивание бюджетной обеспеченности
Распределение фонда финансовой поддержки на основе оценки уровня
бюджетной обеспеченности осуществляется с целью повышения этого уровня
у наименее обеспеченных муниципалитетов.
Уровень бюджетной обеспеченности демонстрирует, во сколько раз
больше или меньше объем доходов бюджета конкретного муниципального
образования, приведенный к сопоставимому виду с помощью учета ценовых
факторов и численности потребителей бюджетных услуг (населения),
среднего по всем муниципальным образованиям данного типа объема
доходов на душу населения. Уровень бюджетной обеспеченности
муниципалитетов собственными доходами до распределения средств фондов
финансовой поддержки может быть определен по следующей формуле:
БО = (НП / {Н x КРП }) / (ПД / Н),
i i i i
где:
БО - уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования
i
i до распределения средств фонда финансовой поддержки;
НП - налоговый потенциал муниципального образования i;
i
Н - численность населения муниципального образования i;
i
КРП - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го
i
муниципального образования;
ПД - суммарный по субъекту Российской Федерации прогноз
поступлений налоговых доходов в бюджеты всех муниципальных образований
одного типа;
Н - численность населения субъекта Российской Федерации.
Если уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования,
полученный с помощью данной формулы, больше единицы (например, 1,2),
это означает, что оно обеспечено доходами выше, чем все муниципальные
образования этого типа (на 20%). И, наоборот, если уровень бюджетной
обеспеченности меньше единицы (например, 0,6), значит это
муниципальное образование обеспечено доходами в меньшей степени, чем
муниципальные образования этого типа в среднем (на 60% от среднего
уровня).
Полученные уровни расчетной бюджетной обеспеченности служат базой
для дальнейших действий по расчету финансовой помощи из фондов
финансовой поддержки.
При этом в случае применения в субъекте Российской Федерации
"отрицательных трансфертов" необходимо учитывать соответствующее
снижение доходов сверхобеспеченных муниципальных образований.
После определения уровней бюджетной обеспеченности муниципальных
образований одного типа они могут быть ранжированы по уровням.
Графически это может быть представлено следующим образом <*>.
------------------------------------
<*> Здесь и далее графики не приводятся.
В самом общем виде задача распределения фондов финансовой
поддержки муниципальных образований заключается в сокращении различий
(выравнивании) уровня доходов местных бюджетов (приведенных к
сопоставимому виду с учетом численности населения и ценовых факторов)
путем увеличения объема финансовых ресурсов наименее обеспеченных
налоговыми доходами муниципалитетов с целью обеспечения наибольшего
числа граждан максимально возможным объемом бюджетных услуг (в части
полномочий органов местного самоуправления).
При этом не предполагается, что бюджетная обеспеченность всех
муниципалитетов в результате выравнивания обязательно должна стать
одинаковой. Полное выравнивание бюджетной обеспеченности обладает тем
недостатком, что при этом у получателей помощи снижаются стимулы к
развитию собственной налоговой базы.
Выравнивание бюджетной обеспеченности может производиться
различными методами, в частности методом пропорционального
выравнивания, выравнивания до максимально возможного уровня и
комбинированным методом.
Пропорциональный метод выравнивания бюджетной обеспеченности
заключается в распределении средств фондов финансовой поддержки
пропорционально отставанию уровня бюджетной обеспеченности
муниципалитетов от уровня бюджетной обеспеченности, выбранного в
качестве критерия выравнивания. То есть, в случае принятия решения о
том, что право на получение финансовой помощи на выравнивание
бюджетной обеспеченности имеют муниципалитеты, уровень бюджетной
обеспеченности которых отстает от среднего более чем на 30% (уровень
бюджетной обеспеченности которых находится в интервале от 0 до 0,7),
критерий выравнивания будет равен 0,7. Муниципальные образования,
имеющие уровень бюджетной обеспеченности выше данного критерия
выравнивания, не будут получать средства из фондов финансовой
поддержки.
Формула для расчета распределения средств на выравнивание
бюджетной обеспеченности будет выглядеть при этом следующим образом:
Ф = Ф x О / О,
i i
где:
Ф - объем средств фонда финансовой поддержки для муниципального
i
образования i;
Ф - объем средств фонда финансовой поддержки для всех
муниципальных образований (одного типа);
О - объем средств, недостающих для достижения муниципальным
i
образованием i уровня бюджетной обеспеченности, установленного в
качестве критерия выравнивания бюджетной обеспеченности;
О - объем средств, недостающих для достижения всеми
муниципальными образованиями i уровня бюджетной обеспеченности,
установленного в качестве критерия выравнивания бюджетной
обеспеченности.
Объем средств, недостающих для достижения уровня бюджетной
обеспеченности, установленного в качестве критерия выравнивания
бюджетной обеспеченности, определяется по формуле:
О = КРП x Н x Д x (К - БО ),
i i i i
где:
О - объем средств, недостающих для достижения муниципальным
i
образованием i уровня бюджетной обеспеченности, установленного в
качестве критерия выравнивания бюджетной обеспеченности;
КРП - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го
i
муниципального образования;
Н - численность населения муниципального образования i;
i
Д - средние подушевые налоговые доходы всех муниципальных
образований одного типа в прогнозируемом году;
К - критерий выравнивания бюджетной обеспеченности;
БО - уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования
i
i до распределения средств фонда финансовой поддержки.
Объем средств, недостающих для достижения муниципальным
образованием уровня бюджетной обеспеченности, установленного в
качестве критерия выравнивания бюджетной обеспеченности,
рассчитывается только по муниципалитетам, уровень бюджетной
обеспеченности которых меньше критерия выравнивания бюджетной
обеспеченности (БО < К).
i
Средние подушевые доходы всех муниципальных образований одного
типа в прогнозируемом году рассчитываются по формуле:
Д = ПД / Н,
где:
ПД - суммарный по субъекту Российской Федерации прогноз
поступлений налоговых доходов в бюджеты всех муниципальных образований
одного типа;
Н - численность населения субъекта Российской Федерации.
Уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований после
распределения средств финансовой помощи может быть определен по
следующей формуле:
БО1 = БО + Ф / (КРП x Н x Д),
i i i i i
где:
БО1 - уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования
i
i после распределения средств на выравнивание бюджетной
обеспеченности;
БО - уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования
i
i до распределения средств на выравнивание бюджетной обеспеченности;
Ф - объем средств фонда финансовой поддержки для муниципального
i
образования i;
КРП - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го
i
муниципального образования;
Н - численность населения муниципального образования i;
i
Д - средние подушевые налоговые доходы всех муниципальных
образований одного типа в прогнозируемом году.
Графически результаты выравнивания бюджетной обеспеченности могут
быть представлены так (для примера использован критерий выравнивания
бюджетной обеспеченности 0,7 и объем фонда финансовой поддержки,
позволяющий сократить разрыв на 50%).
Как видно из примера, для всех муниципальных образований уровень
бюджетной обеспеченности повысился пропорционально его отставанию от
критерия выравнивания.
Использование пропорционального выравнивания позволяет сократить,
но не полностью ликвидировать отставание менее обеспеченных
муниципалитетов от более обеспеченных, что создает стимулы для всех
получателей финансовой помощи способствовать развитию налоговой базы.
Выбор объема средств, направляемых на выравнивание бюджетной
обеспеченности осуществляется по двум направлениям: установление
критерия выравнивания бюджетной обеспеченности (дотационности) и
желаемой доли сокращения разрыва между этим критерием и бюджетной
обеспеченностью муниципалитетов до выравнивания.
Метод выравнивания бюджетной обеспеченности до максимально
возможного уровня заключается в распределении средств фондов
финансовой поддержки таким образом, чтобы после выравнивания уровень
бюджетной обеспеченности наименее экономически развитых
муниципалитетов был одинаков. В данном случае минимальный уровень
бюджетной обеспеченности определяется исходя из объема фонда
финансовой поддержки без использования критерия выравнивания бюджетной
обеспеченности.
Формула расчета средств на выравнивание бюджетной обеспеченности
до максимально возможного уровня выглядит следующим образом:
Ф = (БО - БО ) x (КРП x Н x Д),
i i i i
где:
Ф - объем средств фонда финансовой поддержки для муниципального
i
образования i;
БО - минимальный уровень бюджетной обеспеченности муниципальных
образований, до которого осуществляется выравнивание;
БО - уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования
i
i до распределения средств на выравнивание бюджетной обеспеченности;
КРП - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го
i
муниципального образования;
Н - численность населения муниципального образования i;
i
Д - средние подушевые налоговые доходы всех муниципальных
образований одного типа в прогнозируемом году (определяется по
формуле, используемой для пропорционального подтягивания).
Минимальный уровень бюджетной обеспеченности, до которого
осуществляется выравнивание, определяется на основе общего объема
средств на выравнивание бюджетной обеспеченности - фонда финансовой
поддержки. То есть, используя итерацию, последовательно определяется,
какой объем средств необходим для повышения уровня бюджетной
обеспеченности муниципалитета с меньшим уровнем бюджетной
обеспеченности до уровня следующего муниципалитета с большим уровнем
бюджетной обеспеченности. Затем определяется объем средств,
необходимый для повышения уровня бюджетной обеспеченности этих двух
муниципалитетов до уровня следующего муниципального образования с
большим уровнем бюджетной обеспеченности. Эта операция повторяется до
тех пор, пока не определен тот уровень бюджетной обеспеченности, для
подтягивания до которого достаточен объем фонда финансовой поддержки.
Либо можно заранее определить минимальный уровень расчетной бюджетной
обеспеченности, которая должна быть достигнута в результате
распределения средств фонда финансовой поддержки, объем которого,
таким образом, будет определяться исходя из потребности в средствах
для достижения поставленной задачи.
Уровень бюджетной обеспеченности после распределения средств на
выравнивание бюджетной обеспеченности определяется по формуле,
аналогичной использованной при описании метода пропорционального
подтягивания (для всех дотационных муниципалитетов он будет одинаков и
равен БО).
Графически результаты распределения методом выравнивания
бюджетной обеспеченности до максимально возможного уровня могут быть
представлены так (в примере использован такой объем фонда финансовой
поддержки, который может обеспечить минимальный уровень бюджетной
обеспеченности 60% от среднего по всем муниципалитетам одного типа).
Как видно из графика, в этом случае все муниципалитеты, имевшие
до распределения финансовой помощи уровень бюджетной обеспеченности
меньше минимального уровня (0,6), после распределения повысили его до
заданного значения.
Использование метода выравнивания бюджетной обеспеченности до
максимально возможного уровня обеспечивает полное выравнивание группы
наименее обеспеченных муниципалитетов. При этом, если до выравнивания
уровень бюджетной обеспеченности этих муниципалитетов различался, то
после выравнивания вся группа муниципальных образований получает
одинаковый объем финансовых ресурсов (приведенных к сопоставимому
виду).
Комбинированные методы предполагают либо использование,
последовательно, метода пропорционального выравнивания и метода
выравнивания до максимально возможного уровня, либо использование
метода пропорционального подтягивания несколько раз с различными
критериями выравнивания бюджетной обеспеченности. Фонд финансовой
поддержки при этом делится на части.
Для использования одновременно метода пропорционального
выравнивания и выравнивания до максимально возможного уровня
используются те же формулы. При этом, после распределения каждой части
фонда финансовой поддержки, определяется уровень бюджетной
обеспеченности муниципалитетов, который становится объектом
выравнивания для последующей части.
Графически использование этого комбинированного метода может
выглядеть следующим образом.
В этом случае обеспечивается стимулирующий эффект для одной
группы муниципалитетов, которые получают финансовую помощь по
пропорциональному методу, но не получают по обеспечению максимально
возможному, а для наименее обеспеченных муниципалитетов (получателей
двух частей фонда финансовой поддержки) осуществляется полное
выравнивание.
Пропорциональное подтягивание в несколько этапов осуществляется
для обеспечения более равномерного значения бюджетной обеспеченности
наименее обеспеченных муниципалитетов и менее равномерного для
муниципалитетов с более высоким уровнем бюджетной обеспеченности.
В этом случае устанавливается несколько критериев выравнивания
бюджетной обеспеченности, а также объем соответствующих частей фонда
финансовой поддержки.
Графически результаты распределения могут быть представлены
следующим образом (в примере использованы критерии выравнивания
бюджетной обеспеченности 0,25, 0,50 и 1,00 и для каждого этапа -
обеспечение 70% выравнивания от потребности).
Из графика видно, что несмотря на близкие уровни бюджетной
обеспеченности муниципалитетов, получающих средства на выравнивание
бюджетной обеспеченности, между ними сохраняется первоначальная
градация, обеспечивающая необходимый стимулирующий эффект: если
муниципалитет обладал большим уровнем бюджетной обеспеченности до
распределения фонда финансовой поддержки, то и после распределения он
сохранит свое преимущество.
В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса Российской
Федерации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных
образований может применяться и метод, заключающийся в предоставлении
одинакового объема финансовой помощи в расчете на одного жителя всем
муниципальным образованиям.
В этом случае каждое муниципальное образование получает
одинаковый объем финансовой помощи в расчете на одного жителя (с
возможной корректировкой на поправочный коэффициент бюджетных
расходов). Данный способ сохраняет относительные различия в уровне
бюджетной обеспеченности, но сокращает их (различия). Если объем
подушевой финансовой помощи велик по сравнению со среднедушевыми
расчетными доходами муниципальных образований, этот способ
распределения трансфертов может обеспечить весьма существенное
выравнивание бюджетной обеспеченности, независимо от ее исходной
дифференциации. Формула распределения средств финансовой помощи на
выравнивание бюджетной обеспеченности на основе равного объема на
одного жителя имеет такой вид:
Ф = Н x КРП x Ф / SUM (Н x КРП ),
i i i i i
где:
Ф - объем средств фонда финансовой поддержки для муниципального
i
образования i;
Н - численность населения муниципального образования i;
i
КРП - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го
i
муниципального образования;
Ф - объем средств фонда финансовой поддержки для всех
муниципальных образований (одного типа);
SUM (Н x КРП ) - численность населения по всем муниципальным
i i
образованиям с учетом поправочного коэффициента расходных
потребностей.
Графически результаты использования этого метода могут быть
представлены следующим образом.
Данный способ целесообразно использовать в том случае, если
объективная оценка налогового потенциала представляется
затруднительной, поскольку для его применения не требуется знать
значения бюджетной обеспеченности муниципалитетов, а лишь значения
численности населения (и, в случае необходимости, ценовых факторов).
Однако решение о применении этого способа следует принимать, учитывая
также изначальную дифференциацию бюджетной обеспеченности. Если в
регионе или муниципальном районе имеются высокообеспеченные
муниципалитеты, налоговый потенциал которых покрывает расходные
потребности, их следует исключить из числа получателей дотаций.
Согласно новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации это
можно сделать, если бюджетная обеспеченность таких муниципалитетов в
отчетном году в два или более раза превышает средний уровень бюджетной
обеспеченности по субъекту Российской Федерации (в этом случае
возникает возможность изъятия из бюджета муниципалитета
"отрицательного трансферта"). Как правило, использование этого способа
выравнивания бюджетной обеспеченности в большей мере подходит для
высокодотационных субъектов Российской Федерации, ввиду того, что
подавляющее большинство муниципальных образований, входящих в его
состав, обладают объемом закрепленных налоговых доходов, недостаточным
для исполнения собственных полномочий.
В любом случае при распределении финансовой помощи на
выравнивание бюджетной обеспеченности важно учитывать, что бюджетная
обеспеченность муниципальных образований, перечисляющих "отрицательный
трансферт", после распределения фонда (фондов) финансовой поддержки не
должна быть ниже бюджетной обеспеченности муниципальных образований,
получающих финансовую помощь из этих фондов.
В целях большей простоты процедуры распределения средств
рекомендуется для каждого вида фондов финансовой поддержки
использовать не более двух способов распределения. Для достижения
выбранной степени выравнивания, как правило, двух различных процедур
должно быть достаточно.
2.2.4. Выравнивание бюджетной обеспеченности, рассчитанной с
использованием данных о фактических и прогнозируемых доходах и
расходах отдельных муниципалитетов
Введение новой формулы расчета межбюджетных трансфертов потребует
предусмотреть переходный период, в течение которого будет происходить
адаптация органов государственной власти субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления к новым условиям
распределения финансовой помощи, а следовательно и изменению
результатов ее распределения по конкретным муниципальным образованиям.
С этой целью в проекте Федерального закона "О внесении изменений и
дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части
регулирования межбюджетных отношений" установлена возможность
распределения части средств региональных фондов финансовой поддержки с
использованием показателей фактических или прогнозируемых доходов и
расходов бюджетов отдельных муниципальных образований в переходный
период.
В этом случае в целях оценки доходов местного бюджета в качестве
налоговой базы используются частично расчетные (нормативные,
потенциальные) величины и, частично, фактические данные.
2.3. Региональный фонд финансовой поддержки поселений
Региональный фонд финансовой поддержки поселений (региональный
ФФПП) образуется в составе бюджета субъекта Российской Федерации с
целью выравнивания бюджетной обеспеченности поселений по исполнению
своих полномочий по решению вопросов местного значения поселений.
Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
городские округа входят в число получателей дотаций из регионального
ФФПП.
2.3.1. Объем фонда
В целях обеспечения стабильности межбюджетных отношений в законе
субъекта Российской Федерации целесообразно наряду с методикой
распределения средств фонда закрепить (возможно, в составе методики)
механизм определения объема фонда. Это позволит обеспечить большую
предсказуемость объемов доходов бюджетов поселений на долгосрочную
перспективу.
Размер регионального ФФПП можно определять исходя из разницы в
оценках суммарных расходных потребностей и доходных возможностей
поселений.
Для определения объема регионального ФФПП можно использовать
следующую формулу:
ФФПП = В x (Р - ПД),
где:
Р - суммарная оценка расходных потребностей на выполнение
полномочий поселенческого уровня;
ПД - суммарный прогноз доходов поселений по всем видам местных и
закрепленных налоговых и неналоговых доходов;
В - доля разницы оценок расходных потребностей и доходных
возможностей бюджетов поселенческого уровня, которая будет покрываться
из регионального ФФПП.
Можно использовать и другие способы расчета объема регионального
ФФПП:
1. Закрепленная доля от налоговых (неналоговых, финансовой
помощи) доходов бюджета субъекта Российской Федерации. Этот способ
позволяет обеспечить наибольшую зависимость между возможностями
регионального бюджета и объемом регионального ФФПП.
2. Закрепленная доля от объема расходных полномочий
поселенческого уровня. Этот способ позволяет обеспечить наибольшую
зависимость между объемом потребности бюджетов поселенческого уровня и
объемом регионального ФФПП.
3. Закрепление минимального уровня бюджетной обеспеченности. Этот
способ позволяет обеспечить заданный целевой уровень выравнивания
бюджетной обеспеченности муниципалитетов. При этом объем регионального
ФФПП определяется исходя из потребности в осуществлении заданного
выравнивания.
4. Индексация объема регионального ФФПП от уровня прошлого года.
Этот способ обеспечивает наиболее стабильный объем средств на
обеспечение выравнивания.
При использовании любого из способов следует в первую очередь
учитывать дифференциацию бюджетной обеспеченности муниципалитетов.
Если этот уровень велик - целесообразно более интенсивно использовать
региональный ФФПП. Если же налоговые доходы распределены по
муниципалитетам относительно более равномерно, существует возможность
для перераспределения меньшего объема финансовых ресурсов в виде
средств на выравнивание бюджетной обеспеченности и увеличения объема
дополнительно передаваемых муниципалитетам налоговых доходов.
В случае если предполагается изъятие "отрицательных трансфертов",
то размер фонда увеличивается на суммарный объем таких трансфертов.
В целях обеспечения стабильности доходов муниципалитетов объем
фонда не должен претерпевать существенных изменений в течение
длительного периода. Для этого необходимо закрепление законом субъекта
Российской Федерации с неограниченным сроком действия нормы,
устанавливающей порядок расчета объема фонда. Основанием для
пересмотра этого порядка может послужить только пересмотр Российской
Федерацией, субъектом Российской Федерации налоговых доходов бюджетов
поселений или существенные изменения в распределении расходных
полномочий между органами местного самоуправления поселений и органами
власти субъекта Российской Федерации.
Принятие решения о создании районных фондов финансовой поддержки
поселений относится к компетенции представительных органов местного
самоуправления муниципальных районов. Однако чем большая часть разрыва
между оценками расходных потребностей и доходных возможностей бюджетов
поселений будет покрыта из регионального фонда финансовой поддержки
поселений, тем меньше средств получат бюджеты муниципальных поселений
из районного ФФПП, поскольку при определении объема фонда будут
учитываться доходы, полученные поселениями из регионального ФФПП. В
результате, если будет принято решение полностью обеспечить
выравнивание поселенческих бюджетов за счет регионального ФФПП (доля В
равна 1), у большинства муниципальных районов (за исключением наиболее
высоко обеспеченных) не окажется средств для создания собственных
фондов финансовой поддержки поселений. С другой стороны, в создании
таких фондов не будет необходимости, поскольку выравнивание бюджетной
обеспеченности в достаточной степени будет производиться за счет
регионального бюджета.
Если же разброс доходных возможностей и, что более важно,
расходных потребностей в расчете на одного жителя достаточно
существенный, то распределение средств фонда должно производиться по
более сложной формуле. Расчет бюджетной обеспеченности должен более
детально учитывать различия в расходных потребностях поселений. В этом
случае за счет средств регионального ФФПП целесообразно осуществить
лишь первичное выравнивание, гарантируя бюджетам поселений
определенный минимум доходов, уровень которого устанавливается
органами государственной власти субъекта Российской Федерации. При
этом более точное выравнивание бюджетной обеспеченности, при расчете
которой более детально будут учтены различия в расходных потребностях,
будет достигаться за счет средств районных ФФПП.
Часть средств регионального ФФПП может передаваться поселениям
путем установления дополнительных нормативов отчислений от налога на
доходы физических лиц (см. раздел 2.3.3).
2.3.2. Особенности расчета поправочного коэффициента расходных
потребностей поселений
В случае распределения регионального ФФПП в целях учета
удорожающих и удешевляющих факторов стоимости предоставления бюджетных
услуг в части полномочий поселенческого уровня предлагается
использовать минимальное число факторов. Такой подход позволит
обеспечить достаточную прозрачность расчетов.
Так, можно использовать только один фактор - доля городского и
сельского поселения. Эта корректировка может быть оправдана тем, что в
городских поселениях перечень предоставляемых бюджетных услуг, в
частности водо- и теплоснабжение, водоотведение, а также спрос на
такие услуги, как правило, выше, чем в сельских. Практика учета типа
(городское или сельское) поселения имеет место во многих странах мира.
В случае, если поправочный коэффициент расходных потребностей
учитывает только различный тип поселения (долю городского и сельского
поселения), он определяется по следующей формуле:
КРП = Г x РГ + С x РС,
i i i
где:
КРП - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го
i
муниципального образования;
Г - доля городского населения муниципального образования i в
i
общей численности населения муниципального образования i;
РГ - поправочный коэффициент расходных потребностей для
городского населения;
С - доля сельского населения муниципального образования i в общей
i
численности населения муниципального образования i;
РС - поправочный коэффициент расходных потребностей для сельского
населения.
При этом должны выполняться следующие соотношения:
Г + С = 1;
i i
РГ x Г + РС x С = 1,
где:
Г - доля городского населения субъекта Российской Федерации (всех
муниципальных образований этого типа) в общей численности населения
субъекта Российской Федерации (муниципальных образований этого типа);
С - доля сельского населения субъекта Российской Федерации (всех
муниципальных образований этого типа) в общей численности населения
субъекта Российской Федерации (муниципальных образований этого типа).
образований
То есть если, например, установлено, что расходная потребность в
расчете на одного городского жителя превышает расходную потребность на
одного сельского жителя на 25% (РГ = РС x 1,25), а доля городского
населения составляет 60% от численности всего населения субъекта
Российской Федерации, то будут получены следующие значения:
1 = 0,6 x РС x 1,25 + РС x 0,4;
РС = 0,870 и РГ = 1,087.
В случае, если имеются другие существенные различия в стоимости
предоставления бюджетных услуг, при расчете поправочного коэффициента
можно также учесть различия в уровне потребительских цен,
установленные нормативными правовыми актами органов государственной
власти Российской Федерации районные коэффициенты к заработной плате,
региональные стандарты оплаты жилищно-коммунальных услуг.
В любом случае используется формула общего вида, приведенная в
разделе 2.2.2. При этом если для учета ценового фактора отсутствует
значение средней величины показателя по всем муниципальным
образованиям этого типа, то его можно определить по следующей формуле:
К = (SUM {К x Н }) / Н,
i i
где:
К - среднее по субъекту Российской Федерации (всем муниципальным
образованиям одного типа) значение показателя, характеризующего
величину стоимостного фактора (средневзвешенное е по численности
населения);
К - значение показателя, характеризующего величину стоимостного
i
фактора, по муниципальному образованию i;
Н - численность населения муниципального образования i;
i
Н - численность населения субъекта Российской Федерации.
2.3.3. Формы предоставления средств из фонда
Делегирование полномочий по расчету и предоставлению дотаций
муниципальным районам
В новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации
предусмотрена возможность наделения органов местного самоуправления
муниципальных районов законом субъекта Российской Федерации
полномочиями по расчету и предоставлению дотаций поселениям из бюджета
субъекта Российской Федерации. В этом случае региональный ФФПП
создается только в части предоставления средств на выравнивание
бюджетной обеспеченности городским округам. В составе регионального
фонда компенсаций предусматриваются субвенции бюджетам муниципальных
районов на исполнение данных полномочий. При этом объем средств
регионального ФФПП городским округам и субвенции на выравнивание
бюджетной обеспеченности поселений, передаваемые муниципальным
районам, должны рассчитываться одним способом, в рамках одной
методики.
Порядок расчета этих субвенций, а также методика, по которой из
объема предоставленных субвенций будут выделяться дотации бюджетам
поселений, находящихся на территории (в юрисдикции) муниципального
района, должны быть установлены законом субъекта Российской Федерации.
Указанные субвенции зачисляются в районный фонд финансовой поддержки
поселений.
Передача средств регионального ФФПП путем установления
дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических
лиц
Если органы государственной власти субъекта Российской Федерации
принимают решение предоставлять средства на выравнивание бюджетной
обеспеченности поселений из собственного бюджета, а не путем
делегирования муниципальным районам полномочий по расчету и
предоставлению дотаций, часть дотаций из регионального ФФПП, согласно
новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации, может
предоставляться бюджетам поселений путем закрепления за ними
дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических
лиц на очередной финансовый год.
Средства, полученные бюджетом поселения по дополнительному
нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц сверх или ниже
объема, утвержденного законом субъекта Российской Федерации о бюджете
субъекта Российской Федерации на соответствующий год, не подлежат
изъятию в бюджет субъекта Российской Федерации или компенсации из
бюджета субъекта Российской Федерации, а также не могут учитываться
при последующем распределении финансовой помощи. Данное положение
делает использование этой возможности весьма привлекательным
инструментом повышения заинтересованности органов власти поселений
увеличивать собираемость налога на доходы физических лиц.
В новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации
устанавливается, что значение дополнительного норматива рассчитывается
как отношение планируемого объема дотации поселению из регионального
ФФПП к рассчитанному по единой методике прогнозному объему поступлений
от налога на доходы физических лиц в бюджеты всех уровней бюджетной
системы Российской Федерации по территории соответствующего поселения.
Если полученный дополнительный норматив превышает максимальное
значение норматива, который может быть дополнительно закреплен за
бюджетом поселения, следует закрепить максимально возможный норматив,
а недостающие средства передать в бюджет поселения в форме дотации.
Расчетное значение дополнительного норматива при этом
рассчитывается по следующей формуле:
Л = 100% x ФП / НДФЛ ,
i i i
где:
Л - расчетное значение дополнительного норматива на доходы
i
физических лиц, передаваемого в целях выравнивания бюджетной
обеспеченности муниципального образования i;
ФП - планируемый объем средств фонда финансовой поддержки для
i
муниципального образования i;
НДФЛ - прогнозируемый на очередной финансовый год объем налога на
i
доходы физических лиц в консолидированный бюджет субъекта Российской
Федерации по муниципальному образованию i.
При этом, если расчетное значение дополнительного норматива на
доходы физических лиц, передаваемое в целях выравнивания бюджетной
обеспеченности муниципальному образованию, превышает максимально
возможный норматив, разница между планируемым объемом средств фонда
финансовой поддержки и передаваемым по дополнительному нормативу
налогу на доходы физических лиц определяется по формуле:
Ф = ФП - Л x 100% x НДФЛ ,
i i max i
где:
Ф - объем средств фонда финансовой поддержки для муниципального
i
образования i;
ФП - планируемый объем средств фонда финансовой поддержки для
i
муниципального образования i;
Л - максимальное значение дополнительного норматива на
max
доходы физических лиц, передаваемого в целях выравнивания бюджетной
обеспеченности (этот норматив может принимать значение не больше 60%,
поскольку 40% налога на доходы физических лиц подлежат безусловному
зачислению в местные бюджеты);
НДФЛ - прогнозируемый на очередной финансовый год объем налога на
i
доходы физических лиц в консолидированный бюджет субъекта Российской
Федерации по муниципальному образованию i.
В результате те муниципалитеты, для которых объем поступлений
подоходного налога по максимально возможному нормативу на доходы
физических лиц превышает планируемый объем средств фонда финансовой
поддержки, не будут получать средства на выравнивание бюджетной
обеспеченности. Для муниципалитетов, у которых расчетное значение
дополнительного норматива превышает максимально возможное,
устанавливается максимально возможное значение норматива налога на
доходы физических лиц и сохраняется часть планируемого объема средств
на выравнивание бюджетной обеспеченности.
Прогнозируемый объем поступлений налога на доходы физических лиц
по муниципальным образованиям следует рассчитывать в соответствии с
положениями раздела 2.2.1.
2.4. Региональный фонд финансовой поддержки
муниципальных районов (городских округов)
Региональный ФФПР создается в составе бюджета субъекта Российской
Федерации с целью выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных
районов (городских округов) по исполнению своих полномочий по решению
вопросов местного значения муниципальных районов.
2.4.1. Объем фонда
Объем регионального ФФПР, так же как и регионального фонда
финансовой поддержки поселений, целесообразно сделать максимально
стабильным, закрепив порядок формирования фонда законом субъекта
Российской Федерации. Общие правила и возможности по расчету объема
регионального ФФПР аналогичны предложенным для регионального ФФПП.
2.4.2. Особенности расчета поправочного коэффициента расходных
потребностей муниципальных районов
Для оценки расходных потребностей бюджетов муниципальных районов
и городских округов, относительной мерой которых является поправочный
коэффициент расходных потребностей, помимо общих методов, предложенных
для регионального ФФПП, можно использовать метод репрезентативной
системы расходов <*>. Этот метод предполагает, что все муниципальные
образования предоставляют своему населению бюджетные услуги по единому
перечню, однако спрос на бюджетные услуги в разных муниципалитетах
разный в зависимости от демографического состава населения,
социально-экономической ситуации, климатических условий и прочих
факторов. Таким образом, центральным моментом в применении этого
метода является выбор показателей, позволяющих соизмерять объективную
потребность в бюджетных услугах в разных муниципалитетах.
------------------------------------
<*> Этот же метод можно использовать и в целях распределения
региональных ФФПП.
Численность лиц, фактически являвшихся получателями бюджетных
услуг в базовом году, не может считаться объективным показателем
потребности, поскольку степень охвата населения бюджетными услугами
может зависеть от политики местных властей или от обеспеченности
территории объектами социальной инфраструктуры. Обеспеченность
территории объектами социальной инфраструктуры, содержание которых
финансируется из местных бюджетов, не может считаться объективной
мерой расходных потребностей, поскольку "мощность" или "пропускная
способность" имеющейся сети таких учреждений часто не соответствует
реальному спросу населения на услуги подобных учреждений. Объективным
показателем спроса на бюджетные услуги (показателем, отражающим
потребность в бюджетных расходах) является численность тех категорий
населения, на удовлетворение потребности которых направлена та или
иная услуга. Таким образом, для расчета расходных потребностей
муниципалитетов методом репрезентативной системы расходов необходимо,
прежде всего, определить репрезентативный перечень бюджетных услуг или
функций и для каждого вида бюджетных услуг, включенных в этот
перечень, определить целевую группу потребителей.
Соотношение численностей целевых групп потребителей по каждому
виду услуг в разных муниципалитетах и будет служить мерой
относительной потребности каждого муниципалитета в соответствующих
услугах. Так, если численность детей школьного возраста в одном
муниципалитете в два раза больше, чем в другом, то потребность в
услугах школьного образования в первом муниципалитете будет в два раза
выше, чем в другом. Помимо относительной численности целевых групп
потребителей каждого вида услуг на объем потребности в предоставлении
услуг или их стоимости в расчете на одного жителя могут влиять другие
факторы. Например, если та или иная категория населения предъявляет
повышенный спрос на бюджетные услуги, как, например, дети и пенсионеры
предъявляют повышенный спрос на услуги здравоохранения, то для таких
демографических групп следует вводить повышающий коэффициент. То же
относится и к жителям муниципалитетов, в которых спрос на бюджетные
услуги по объективным причинам выше, чем в других. Например, при более
длительном, чем в других муниципалитетах, отопительном сезоне
повышающий коэффициент может быть применен к численности всех жителей
данного муниципалитета, являющихся потребителями жилищно-коммунальных
услуг.
Так, потребителями услуг начального и среднего образования
естественно считать детей в возрасте от 6 до 16 лет. В качестве
удорожающих факторов можно использовать коэффициент, учитывающий
малокомплектность школ в сельских районах, а также, возможно,
коэффициент цен (для регионов, в которых наблюдаются существенные
различия в уровнях цен по территории региона). В случае использования
коэффициента малокомплектности он должен рассчитываться исходя из
существующей системы расселения (плотности населения), а не
фактической численности учащихся.
Потребителями услуг транспортного обслуживания следует считать
все население.
В случае применения метода репрезентативной системы расходов
необходимо определить репрезентативный перечень бюджетных услуг,
оказываемых органами местного самоуправления муниципальных районов и
городских округов, которые будут учтены при расчете распределения
средств регионального ФФПР. Данный перечень не должен включать виды
услуг, оказываемых в рамках исполнения полномочий делегированных
региональными и федеральными органами власти.
По каждому виду услуг (включенных в репрезентативный перечень)
должна быть определена категория потребителей, а также перечень
удорожающих факторов, влияющих на стоимость (объем) предоставляемых
услуг в расчете на одного потребителя. Некоторые варианты категорий
потребителей и ценовых факторов, применяемых в расчете промежуточных
(отраслевых) корректирующих коэффициентов бюджетных расходов,
приведены в нижеследующей таблице.
-------------------------------------------------------------------------------------
| Наименование полномочия |Категория |Показатели для расчета |
| |потребителей |промежуточных корректирующих |
| |бюджетных услуг |коэффициентов бюджетных расходов |
|------------------------------|------------------|---------------------------------|
| организация в границах |население |доля городского и сельского |
| муниципального района | |населения, стандарты стоимости |
| электро- и газоснабжения | |предоставления |
| поселений | |жилищно-коммунальных услуг |
|------------------------------|------------------|---------------------------------|
| содержание и строительство |население |стоимость фиксированного набора |
| автомобильных дорог общего | |товаров и услуг, плотность |
| пользования между населенными| |автомобильных дорог |
| пунктами, мостов и иных | | |
| транспортных инженерных | | |
| сооружений вне границ | | |
| населенных пунктов в границах| | |
| муниципального района, за | | |
| исключением автомобильных | | |
| дорог общего пользования, | | |
| мостов и иных транспортных | | |
| инженерных сооружений | | |
| федерального и регионального | | |
| значения; создание условий | | |
| для предоставления | | |
| транспортных услуг населению | | |
| и организация транспортного | | |
| обслуживания населения между | | |
| поселениями в границах | | |
| муниципального района | | |
|------------------------------|------------------|---------------------------------|
| организация охраны |население |стоимость фиксированного набора |
| общественного порядка на | |товаров и услуг, доля городского |
| территории муниципального | |и сельского населения, районные |
| района муниципальной милицией| |коэффициенты к заработной плате |
|------------------------------|------------------|---------------------------------|
| организация предоставления |население, дети в |стоимость фиксированного набора |
| общедоступного и бесплатного |возрасте от 6 до |товаров и услуг, доля городского |
| начального общего, основного |16 лет, дети |и сельского населения, районные |
| общего, среднего (полного) |дошкольного |коэффициенты к заработной плате, |
| общего образования по |возраста |стандарты стоимости |
| основным общеобразовательным | |предоставления |
| программам, за исключением | |жилищнокоммунальных услуг |
| полномочий по финансовому | | |
| обеспечению образовательного | | |
| процесса, отнесенных к | | |
| полномочиям органов | | |
| государственной власти | | |
| субъектов Российской | | |
| Федерации; организация | | |
| предоставления | | |
| дополнительного образования и| | |
| общедоступного бесплатного | | |
| дошкольного образования на | | |
| территории муниципального | | |
| района, а также организация | | |
| отдыха детей в каникулярное | | |
| время | | |
|------------------------------|------------------|---------------------------------|
| организация оказания на |население |стоимость фиксированного набора |
| территории муниципального | |товаров и услуг, доля городского |
| района скорой медицинской | |и сельского населения, доля |
| помощи (за исключением | |населения младшего возраста и |
| санитарно-авиационной), | |лиц пенсионного возраста, |
| первичной медико-санитарной | |районные коэффициенты к |
| помощи в | |заработной плате, стандарты |
| амбулаторнополиклинических и | |стоимости предоставления |
| больничных учреждениях, | |жилищно-коммунальных услуг |
| медицинской помощи женщинам в| | |
| период беременности, во время| | |
| и после родов | | |
|------------------------------|------------------|---------------------------------|
| опека и попечительство |население, лица |стоимость фиксированного набора |
| |младшего возраста |товаров и услуг, доля городского |
| |и лица пенсионного|и сельского населения, доля |
| |возраста |населения младшего возраста и |
| | |лиц пенсионного возраста, |
| | |районные коэффициенты к |
| | |заработной плате, стандарты |
| | |стоимости предоставления |
| | |жилищно-коммунальных услуг |
|------------------------------|------------------|---------------------------------|
| организация утилизации и |население |стоимость фиксированного набора |
| переработки бытовых и | |товаров и услуг, доля городского |
| промышленных отходов | |и сельского населения, стандарты |
| | |стоимости предоставления |
| | |жилищно-коммунальных услуг |
|------------------------------|------------------|---------------------------------|
| организация библиотечного |население |стоимость фиксированного набора |
| обслуживания поселений | |товаров и услуг, доля населения |
| (обеспечение услугами | |дошкольного, школьного возраста, |
| библиотечного коллектора) | |районные коэффициенты к |
| | |заработной плате |
|------------------------------|------------------|---------------------------------|
| Наименование полномочия |Категория |Показатели для расчета |
| |потребителей |промежуточных корректирующих |
| |бюджетных услуг |коэффициентов бюджетных расходов |
|------------------------------|------------------|---------------------------------|
| организация в границах |население |доля городского и сельского |
| поселения электро-, тепло, | |населения, стандарты стоимости |
| газо- и водоснабжения | |предоставления |
| населения, водоотведения, | |жилищно-коммунальных услуг |
| снабжения населения топливом | | |
|------------------------------|------------------|---------------------------------|
| содержание и строительство |население |стоимость фиксированного набора |
| автомобильных дорог общего | |товаров и услуг, плотность |
| пользования, мостов и иных | |автомобильных дорог |
| транспортных инженерных | | |
| сооружений в границах | | |
| населенных пунктов поселения,| | |
| за исключением автомобильных | | |
| дорог общего пользования, | | |
| мостов и иных транспортных | | |
| инженерных сооружений | | |
| федерального и регионального | | |
| значения | | |
|------------------------------|------------------|---------------------------------|
| обеспечение малоимущих |население |уровень среднедушевых доходов |
| граждан, проживающих в | |населения, стоимость |
| поселении и нуждающихся в | |фиксированного набора товаров и |
| улучшении жилищных условий, | |услуг, стандарты стоимости |
| жилыми помещениями в | |предоставления |
| соответствии с жилищным | |жилищно-коммунальных услуг |
| законодательством, | | |
| организация строительства и | | |
| содержания муниципального | | |
| жилищного фонда, создание | | |
| условий для жилищного | | |
| строительства | | |
|------------------------------|------------------|---------------------------------|
| организация сбора и вывоза |население |стоимость фиксированного набора |
| бытовых отходов и мусора; | |товаров и услуг, доля городского |
| организация освещения улиц и | |и сельского населения, стандарты |
| установки указателей с | |стоимости предоставления |
| названиями улиц и номерами | |жилищно-коммунальных услуг |
| домов | | |
|------------------------------|------------------|---------------------------------|
| организация библиотечного |население |стоимость фиксированного набора |
| обслуживания населения; | |товаров и услуг, доля населения |
| создание условий для | |дошкольного, школьного возраста, |
| организации досуга и | |районные коэффициенты к |
| обеспечения жителей поселения| |заработной плате |
| услугами организаций | | |
| культуры; обеспечение условий| | |
| для развития на территории | | |
| поселения массовой физической| | |
| культуры и спорта | | |
|------------------------------|------------------|---------------------------------|
| Наименование полномочия |Категория |Показатели для расчета |
| |потребителей |промежуточных корректирующих |
| |бюджетных услуг |коэффициентов бюджетных расходов |
|------------------------------|------------------|---------------------------------|
| Финансовое обеспечение |дети в возрасте от|доля городского и сельского |
| образовательного процесса в |6 до 17 лет |населения, стандарты стоимости |
| учреждениях начального | |предоставления |
| общего, основного общего, | |жилищнокоммунальных услуг, |
| среднего (полного) общего | |районные коэффициенты к |
| образования | |заработной плате, стоимость |
| | |фиксированного набора товаров и |
| | |услуг |
|------------------------------|------------------|---------------------------------|
| Выплата субсидий на оплату |население |среднедушевой доход населения, |
| жилья и коммунальных услуг | |стандарты стоимости |
| | |предоставления |
| | |жилищно-коммунальных услуг |
|------------------------------|------------------|---------------------------------|
| Предоставление пособий |дети |стоимость фиксированного набора |
| отдельным категориям граждан,|соответствующих |товаров и услуг |
| имеющих детей |категорий граждан | |
-------------------------------------------------------------------------------------
2.4.3. Методика распределения средств
Поскольку органы местного самоуправления муниципальных районов и
городских округов должны предоставлять больший объем социально
значимых услуг (в частности, услуг образования и здравоохранения), чем
поселения, а также, возможно, должны будут осуществлять выравнивание
бюджетной обеспеченности поселений, целесообразно осуществлять
выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (и
городских округов) более интенсивно, чем выравнивание бюджетной
обеспеченности поселений.
Переходный период
В период с 2006 по 2008 гг. часть средств регионального ФФПР
может распределяться с использованием показателей фактических или
прогнозируемых доходов и расходов бюджетов муниципальных районов
(городских округов). В 2006 г. указанная часть может составлять до 40%
объема регионального ФФПР, в 2007 г. - до 30%, в 2008 г. - до 20%.
2.5. Районный фонд финансовой поддержки поселений
Районный ФФПП образуется в составе бюджета муниципального района
с целью выравнивания бюджетной обеспеченности поселений по исполнению
своих полномочий по решению вопросов местного значения поселений.
Такое выравнивание является дополнительным по отношению к тому,
которое было достигнуто в результате распределения средств из
регионального ФФПП.
Согласно новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации
методика распределения средств районных ФФПП утверждается законом
субъекта Российской Федерации.
2.5.1. Объем фонда
Объем районного ФФПП утверждается решением представительного
органа муниципального района о бюджете на очередной финансовый год.
В случае, если представительный орган муниципального района
формируется согласно подпункту 1 пункта 3 статьи 35 Федерального
закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации", расходы муниципального района
на выполнение межмуниципальных функций должны финансироваться за счет
субвенций из бюджетов поселений (более подробно см. раздел 2.6). В
этом случае суммарная оценка расходных потребностей поселений должна
учитывать расходы бюджетов поселений на предоставление указанных
субвенций.
2.5.2. Поправочный коэффициент расходных потребностей
Расчет поправочного коэффициента расходных потребностей
проводится так же, как и для региональных фондов финансовой поддержки.
В случае использования репрезентативной системы бюджетных расходов
можно воспользоваться данными нижеследующей таблицы.
-------------------------------------------------------------------------------------
| Наименование полномочия | Категория | Показатели для |
| | потребителей | расчета промежуточных |
| | бюджетных услуг | корректирующих |
| | | коэффициентов |
| | | бюджетных расходов |
|--------------------------------|------------------|-------------------------------|
| организация в границах | население | доля городского и сельского |
| поселения электро-, тепло-, | | населения, стандарты |
| газо- и водоснабжения | | стоимости предоставления |
| населения, водоотведения, | | жилищно-коммунальных услуг |
| снабжения населения | | |
| топливом | | |
|--------------------------------|------------------|-------------------------------|
| содержание и строительство | население | стоимость фиксированного |
| автомобильных дорог общего | | набора товаров и услуг, |
| пользования, мостов и иных | | плотность автомобильных дорог |
| транспортных инженерных | | обеспечение малоимущих |
| сооружений в границах | | граждан, проживающих в |
| населенных пунктов поселения, | | поселении и нуждающихся в |
| за исключением автомобильных | | улучшении жилищных условий, |
| дорог общего пользования, | | жилыми помещениями в |
| мостов и иных транспортных | | соответствии с жилищным |
| инженерных сооружений | | законодательством |
| федерального и регионального | | |
| значения | | |
|--------------------------------|------------------|-------------------------------|
| организация строительства и | население | уровень среднедушевых доходов |
| содержания муниципального | | населения, стоимость |
| жилищного фонда, создание | | фиксированного набора товаров |
| условий для жилищного | | и услуг, стандарты стоимости |
| строительства | | предоставления |
| | | жилищно-коммунальных услуг |
| | | |
| | | |
|--------------------------------|------------------|-------------------------------|
| организация сбора и вывоза | население | стоимость фиксированного |
| бытовых отходов и мусора; | | набора товаров и услуг, доля |
| организация освещения улиц | | городского и сельского |
| и установки указателей с | | населения, стандарты |
| названиями улиц и номерами | | стоимости предоставления |
| домов | | жилищно-коммунальных услуг |
| | | организация библиотечного |
| | | обслуживания населения |
|--------------------------------|------------------|-------------------------------|
| создание условий для | население | стоимость фиксированного |
| организации досуга и | | набора товаров и услуг, доля |
| обеспечения жителей поселения | | населения дошкольного, |
| услугами организаций культуры; | | школьного возраста, районные |
| обеспечение условий для | | коэффициенты к заработной |
| развития на территории | | плате |
| поселения массовой физической | | |
| культуры и спорта | | |
-------------------------------------------------------------------------------------
2.5.3. Методика распределения средств
В период с 2006 по 2009 гг. часть средств районных ФФПП может
распределяться с использованием показателей фактических или
прогнозируемых доходов и расходов бюджетов муниципальных районов
(городских округов). В 2006 г. указанная часть может составлять до 50%
объема районного ФФПП, в 2007 г. - до 40%, в 2008 г. - до 30%, в 2009
- до 20%.
2.6. Субвенции из бюджетов поселений в бюджеты
муниципальных районов на межмуниципальные функции
Согласно новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации,
в случае если представительный орган муниципального района формируется
из глав поселений, расположенных в границах муниципального района, и
из депутатов представительных органов соответствующих поселений,
избираемых представительными органами поселений из своего состава,
поселения, входящие в его состав, обязаны перечислять субвенции в
бюджет муниципального района на решение вопросов местного значения
межмуниципального характера. Определены следующие вопросы местного
значения муниципальных районов в качестве вопросов межмуниципального
характера, расходы на решение которых должны осуществляться в пределах
и за счет субвенций из бюджетов поселений:
- содержание и строительство автомобильных дорог общего
пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных
инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах
муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего
пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений
федерального и регионального значения;
- создание условий для предоставления транспортных услуг
населению и организация транспортного обслуживания населения между
поселениями в границах муниципального района;
- организация оказания на территории муниципального района скорой
медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной),
стационарной и амбулаторной первичной медико-санитарной помощи,
медицинской помощи женщинам в период беременности, родов и
послеродовой период;
- опека и попечительство;
- организация утилизации и переработки бытовых и промышленных
отходов;
- организация и содержание муниципального архива, включая
хранение архивных фондов поселений.
Данные субвенции являются по своей сути формой оплаты услуг,
которые органы местного самоуправления муниципального района
предоставляют жителям поселений. Такой механизм создает у органов
местного самоуправления поселений больше стимулов контролировать
качество предоставления услуг, которые оказывается более эффективно
оказывать на уровне муниципального района.
Порядок расчета, перечисления и использования данных субвенций
устанавливается уставом муниципального района или иным нормативным
правовым актом представительного органа муниципального района. Размер
субвенций устанавливается решением представительного органа
муниципального района о бюджете на очередной финансовый год по единому
нормативу в расчете на одного жителя или потребителя бюджетных услуг.
В случае невыполнения органом местного самоуправления поселения
предписания о перечислении субвенции в бюджет муниципального района
решением представительного органа муниципального района в порядке,
установленном законом субъекта Российской Федерации, может быть
предусмотрено снижение для данного поселения нормативов отчислений от
федеральных, региональных и (или) местных налогов до уровня,
обеспечивающего поступления в бюджет муниципального района в объеме
указанной субвенции.
2.7. Другие виды финансовой помощи
В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса Российской
Федерации в составе бюджета субъекта Российской Федерации могут быть
созданы фонд муниципального развития, фонд софинансирования социальных
расходов. Кроме того, из регионального бюджета могут предоставляться
бюджетные кредиты.
В отношении муниципальных районов установлено, что межбюджетные
трансферты из местных бюджетов могут предоставляться в иных формах,
что также подразумевает возможность использования этих инструментов
оказания финансовой помощи.
Ниже представлены общие рекомендации по формированию и
распределению данных средств на субнациональном уровне.
2.7.1. Фонд муниципального развития
Основное назначение данного фонда - способствовать
социально-экономическому развитию, повышению обеспеченности населения
объектами социальной и инженерной инфраструктуры.
Переход при распределении средств на выравнивание бюджетной
обеспеченности от метода "прямого счета", используемого при оценке
бюджетных расходов, к оценке расходных обязательств на основе
контингента потребителей бюджетных услуг подразумевает усиление роли
механизмов выравнивания обеспеченности нижестоящих бюджетов объектами
социальной и инженерной инфраструктуры.
При этом важно отметить, что, поскольку вопросы развития объектов
социальной и инженерной инфраструктуры для решения вопросов,
относящихся к полномочиям органов местного самоуправления, должны
решаться в первую очередь за счет собственных средств муниципалитетов,
при распределении средств фонда муниципального развития (ФМР)
целесообразно учитывать не только уровень обеспеченности граждан
объектами социальной сферы, но и уровень бюджетной обеспеченности.
Распределение средств ФМР может основываться как по формуле,
общей для всех муниципальных образований, так и на основе процедур
конкурсного отбора инвестиционных проектов (программ) муниципальных
образований. Возможна также комбинация этих методов.
Можно выделить следующие общие принципы предоставления субсидий
из ФМР:
1. Соответствие целей и задач ФМР приоритетам среднесрочной
программы социально-экономического развития субъекта Российской
Федерации в части поддержки социальной и инженерной инфраструктуры
муниципальных образований.
2. Осуществление целевой поддержки капитальных вложений в
социальную и инженерную инфраструктуру на условиях софинансирования из
бюджетов муниципальных образований.
3. Осуществление мониторинга, контроля и оценки эффективности
расходования средств ФМР.
Кроме того, рекомендуемым условием предоставления субсидии
является соблюдение муниципальными образованиями требований к
организации инвестиционного процесса, включая наличие инвестиционного
проекта (программы).
Расчет субсидии из ФМР по формуле
В случае использования формульного подхода размер субсидии из ФМР
может рассчитываться следующим образом:
ФМР = ФМР x П / П,
|