Страницы: 1 2
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 30 НОЯБРЯ 1994 ГОДА N 2137
"О МЕРОПРИЯТИЯХ ПО ВОССТАНОВЛЕНИЮ КОНСТИТУЦИОННОЙ
ЗАКОННОСТИ И ПРАВОПОРЯДКА НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ
РЕСПУБЛИКИ", УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 ГОДА N 2166 "О МЕРАХ ПО ПРЕСЕЧЕНИЮ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НЕЗАКОННЫХ ВООРУЖЕННЫХ ФОРМИРОВАНИЙ НА
ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ И В ЗОНЕ ОСЕТИНО -
ИНГУШСКОГО КОНФЛИКТА", ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 ГОДА N 1360
"ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ЦЕЛОСТНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ,
ЗАКОННОСТИ, ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН, РАЗОРУЖЕНИЯ НЕЗАКОННЫХ
ВООРУЖЕННЫХ ФОРМИРОВАНИЙ НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
И ПРИЛЕГАЮЩИХ К НЕЙ РЕГИОНОВ СЕВЕРНОГО КАВКАЗА", УКАЗА
ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 2 НОЯБРЯ 1993 ГОДА
N 1833 "ОБ ОСНОВНЫХ ПОЛОЖЕНИЯХ ВОЕННОЙ ДОКТРИНЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РФ
31 июля 1995 г.
N 10-П
(Д)
Именем Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя
В.А. Туманова, судей Э.М. Аметистова, М.В. Баглая, Н.В. Витрука, Г.А.
Гаджиева, Ю.М. Данилова, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина,
Т.Г. Морщаковой, В.И. Олейника, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, В.Г.
Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г.
Ярославцева,
с участием представителей Совета Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации И.М. Костоева, Е.Б. Мизулиной, Г.С. Яковлева;
представителей группы депутатов Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации Г.Ю. Карелина, Ю.Х. Калмыкова, А.И.
Лукьянова; представителей Президента Российской Федерации и
Правительства Российской Федерации Ю.М. Батурина, О.Е. Кутафина, С.М.
Шахрая,
руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции
Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой статьи 3,
частью первой статьи 21, частями первой, второй и третьей статьи 74,
статьей 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном
Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности
Указов Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 2137
"О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и
правопорядка на территории Чеченской Республики" и от 9 декабря 1994
года N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных
формирований на территории Чеченской Республики и в зоне
осетино-ингушского конфликта", постановления Правительства Российской
Федерации от 9 декабря 1994 года N 1360 "Об обеспечении
государственной безопасности и территориальной целостности Российской
Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных
вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и
прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указа Президента
Российской Федерации от 2 ноября 1993 года N 1833 "Об Основных
положениях военной доктрины Российской Федерации".
Поводом к рассмотрению дела, согласно части первой статьи 36
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации", явились: запрос группы депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации о
проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2
ноября 1993 года N 1833 "Об Основных положениях военной доктрины
Российской Федерации" в части, касающейся использования Вооруженных
Сил Российской Федерации при разрешении внутренних конфликтов, и
постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994
года N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и
территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и
свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на
территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного
Кавказа"; запрос Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации о проверке конституционности Указов Президента Российской
Федерации от 30 ноября 1994 года N 2137 "О мероприятиях по
восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории
Чеченской Республики" и от 9 декабря 1994 года N 2166 "О мерах по
пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на
территории Чеченской Республики и в зоне осетиноингушского конфликта"
и постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994
года N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и
территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и
свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на
территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного
Кавказа", а также запрос группы членов Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации аналогичного содержания. Определением
Конституционного Суда Российской Федерации в соответствии со статьей
48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации" дела по данным запросам, как касающиеся одного и
того же предмета, соединены в одном производстве.
Основанием к рассмотрению дела, согласно части второй статьи 36
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации", явилась обнаружившаяся неопределенность в
вопросе о том, соответствуют ли указанные в запросах акты Конституции
Российской Федерации.
Заслушав сообщение судей-докладчиков М.В. Баглая и О.И. Тиунова,
объяснения сторон, выступления экспертов и специалистов, исследовав
представленные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в
обоснование своих требований ссылается на то, что оспариваемые им
Указы Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 2137 и
от 9 декабря 1994 года N 2166 и постановление Правительства Российской
Федерации от 9 декабря 1994 года N 1360 составили единую систему
нормативных правовых актов и привели к неправомерному применению
Вооруженных Сил Российской Федерации, поскольку их использование на
территории Российской Федерации, а также иные предписанные в Указах
Президента Российской Федерации и постановлении Правительства
Российской Федерации меры и действия юридически возможны лишь в рамках
режима чрезвычайного или военного положения. В запросе подчеркивается,
что результатом этих мер явились незаконные ограничения и массовые
нарушения конституционных прав и свобод российских граждан.
Группа депутатов Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации в своем запросе оспаривает конституционность
Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года N 1833 в
части, касающейся возможности использования Вооруженных Сил Российской
Федерации при разрешении внутренних конфликтов, и постановления
Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 1360. По
их мнению, использование во исполнение этих актов на территории
Чеченской Республики Вооруженных Сил Российской Федерации, повлекшее
значительные жертвы среди гражданского населения, противоречит статье
15 Конституции Российской Федерации и международным обязательствам,
принятым на себя Российской Федерацией.
2. В 1991-1994 годах на территории Чеченской Республики,
являющейся субъектом Российской Федерации, сложилась экстраординарная
ситуация: отрицалось действие Конституции Российской Федерации и
федеральных законов, была разрушена система законных органов власти,
созданы регулярные незаконные вооруженные формирования, оснащенные
новейшей военной техникой, имели место массовые нарушения прав и
свобод граждан.
Осенью 1991 года был разогнан законно избранный Верховный Совет
республики. Проведенные 27 октября 1991 года новые выборы в высший
орган государственной власти и выборы Президента республики были
признаны 2 ноября 1991 года пятым Съездом народных депутатов РСФСР
незаконными, а принятые ими акты не подлежащими исполнению. Оценка
этих событий как антиконституционных и имеющих тяжелые последствия
была дана в Обращении седьмого Съезда народных депутатов Российской
Федерации от 10 декабря 1992 года к народу, органам власти и
управления Чеченской Республики, в других документах федеральных
властей. Решения Съезда подтверждены Государственной Думой
Федерального Собрания Российской Федерации 23 декабря 1994 года в
Заявлении в связи с резолюцией о положении в Чеченской Республике,
принятой Европейским парламентом. В Заявлении указывалось, что в
Чеченской Республике свободные выборы или референдум не проводились,
законные органы власти сформированы не были.
В дальнейшем внутриполитическая обстановка в Чеченской Республике
продолжала обостряться. Осенью 1994 года на ее территории имели место
вооруженные конфликты между враждующими группировками, грозившие
перерасти в гражданскую войну.
Эта экстраординарная ситуация исторически связана с тем, что в
период сталинских репрессий чеченский народ подвергся массовой
депортации, исправление последствий которой оказалось недостаточно
эффективным. Государственная власть сначала СССР, а затем России не
сумела правильно оценить справедливую обиду чеченцев, назревавшие в
республике события и их движущие силы. Федеральные органы власти
Российской Федерации ослабили правозащитную деятельность в Чеченской
Республике, не обеспечили охрану государственных складов оружия на ее
территории, в течение нескольких лет проявляли пассивность в решении
проблем взаимоотношений с этой республикой как субъектом Российской
Федерации. Конституция Российской Федерации, как и ранее действовавшая
Конституция 1978 года, не предусматривает возможности одностороннего
решения вопроса об изменении статуса субъекта Российской Федерации и о
его выходе из состава Российской Федерации. Согласно статье 66 (часть
5) Конституции Российской Федерации статус субъекта Российской
Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской
Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным
конституционным законом.
Государственная целостность - одна из основ конституционного
строя Российской Федерации. Она закреплена в статьях 4 (часть 3), 5
(часть 3), 8, 65, 67 (часть 1), 71 (пункт "б") Конституции Российской
Федерации. Государственная целостность - важное условие равного
правового статуса всех граждан независимо от места их проживания, одна
из гарантий их конституционных прав и свобод.
Конституционная цель сохранения целостности Российского
государства согласуется c общепризнанными международными нормами о
праве народа на самоопределение. Из принятой 24 октября 1970 года
Декларации принципов международного права, касающихся дружественных
отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с
Уставом Организации Объединенных Наций, следует, что осуществление
права на самоопределение "не должно толковаться как санкционирующее
или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или
полному нарушению территориальной целостности или политического
единства суверенных и независимых государств, действующих с
соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов".
С учетом этого федеральными властями (Президентом,
Правительством, Федеральным Собранием) неоднократно предпринимались
попытки преодолеть возникший в Чеченской Республике кризис. Однако они
не привели к мирному политическому решению.
Оспариваемые Советом Федерации Указы Президента Российской
Федерации от 30 ноября 1994 года N 2137, от 9 декабря 1994 года N
2166, постановление Правительства Российской Федерации от 9 декабря
1994 года N 1360 предписывали применение мер государственного
принуждения для обеспечения государственной безопасности и
территориальной целостности Российской Федерации, разоружения
незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской
Республики.
В соответствии с частью второй статьи 3 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"
Конституционный Суд Российской Федерации не рассматривает в данном
деле вопрос о политической целесообразности принятых решений, равно
как об адекватности осуществлявшихся на их основе мер.
3. Указ Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N
2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и
правопорядка на территории Чеченской Республики" устанавливал время
начала ряда мероприятий по восстановлению конституционной законности и
правопорядка в Чеченской Республике (с 6 часов 00 минут 1 декабря 1994
года), предписывал создание группы для руководства действиями по
разоружению и ликвидации вооруженных формирований и введению на
территории республики режима чрезвычайного положения, а также
определял механизм координации деятельности федеральных органов
исполнительной власти и сил обеспечения безопасности при осуществлении
этих мер. Однако запланированные мероприятия в указанное время
проведены не были, а состав группы и ее полномочия были в дальнейшем
изменены.
Указ от 30 ноября 1994 года N 2137 впоследствии был признан
утратившим силу Указом Президента Российской Федерации от 11 декабря
1994 года N 2169 "О мерах по обеспечению законности, правопорядка и
общественной безопасности на территории Чеченской Республики" (пункт
5) в связи с невозможностью введения на территории Чеченской
Республики чрезвычайного положения, режим которого определен Законом
РСФСР от 17 мая 1991 года "О чрезвычайном положении". Названный Закон
по своему содержанию не рассчитан на экстраординарные ситуации,
подобные той, которая сложилась в Чеченской Республике, где
федеральным властям противостояли силы, опирающиеся на оснащенные
новейшей военной техникой незаконно созданные регулярные вооруженные
формирования.
За период с момента издания и до отмены Указа от 30 ноября 1994
года N 2137 предусмотренные в нем меры, которые могли затронуть
конституционные права и свободы граждан, реализованы не были, и,
следовательно, действие этого Указа не привело к их ограничению или
нарушению. С учетом изложенного Конституционный Суд Российской
Федерации считает, что в отношении данного Указа подлежит применению
часть вторая статьи 43 Федерального конституционного закона "О
Конституционном Суде Российской Федерации", согласно которой начатое
Конституционным Судом Российской Федерации производство может быть
прекращено, если к началу или в период рассмотрения дела акт,
конституционность которого оспаривается, был отменен или утратил силу
и его действием не нарушены права и свободы граждан.
4. Указом Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года
N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных
формирований на территории Чеченской Республики и в зоне
осетино-ингушского конфликта" Правительству Российской Федерации дано
поручение, реализуя его полномочия в соответствии с пунктами "д", "е"
части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации, использовать все
имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной
безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного
порядка, борьбы с преступностью, разоружения всех незаконных
вооруженных формирований.
Данный Указ адресован Правительству Российской Федерации и в силу
статьи 90 (часть 2) Конституции Российской Федерации обязателен для
исполнения. В соответствии с ним Правительству надлежало в пределах
своих конституционных полномочий устранить имевшие место в Чеченской
Республике нарушения статьи 13 (часть 5) Конституции Российской
Федерации, запрещающей деятельность общественных объединений, действия
которых направлены на насильственное изменение основ конституционного
строя, нарушение целостности Российской Федерации, подрыв
безопасности, а также создание вооруженных формирований. Указ не
предоставлял Правительству каких-либо полномочий, не вытекающих из
Конституции Российской Федерации.
В запросе Совета Федерации оспаривается полномочие Президента
Российской Федерации поручить Правительству применение особых мер,
включая использование Вооруженных Сил, для защиты в соответствии со
статьями 80 и 82 Конституции Российской Федерации основ
конституционного строя, суверенитета и государственной целостности,
поскольку использование Вооруженных Сил Российской Федерации на ее
территории при чрезвычайных обстоятельствах допускается лишь в рамках
санкционированного Советом Федерации чрезвычайного или военного
положения. Однако из Конституции Российской Федерации не следует, что
обеспечение государственной целостности и конституционного порядка в
экстраординарных ситуациях может быть осуществлено исключительно путем
введения чрезвычайного или военного положения. Конституционным
основанием Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994
года N 2166 являются статьи 71 (пункт "м"), 78 (часть 4), 80 (часть
2), 82, 87 (часть 1), 90 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
Из этих норм следует, что Президент обязан принимать меры по охране
суверенитета Российской Федерации, ее независимости, безопасности и
целостности государства. Президент и Правительство Российской
Федерации обеспечивают осуществление полномочий федеральной
государственной власти на всей территории Российской Федерации, в том
числе в такой сфере ведения федерации, как оборона и безопасность.
Конституция Российской Федерации определяет вместе с тем, что
Президент Российской Федерации действует в установленном Конституцией
порядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в
отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83-89 Конституции
Российской Федерации, их общие рамки определяются принципом разделения
властей (статья 10 Конституции) и требованием статьи 90 (часть 3)
Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента
Российской Федерации не должны противоречить Конституции и законам
Российской Федерации. Кроме того, реализация Президентом своей
компетенции в "установленном Конституцией Российской Федерации
порядке" предполагает также возложение им на Правительство Российской
Федерации в соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 114 Конституции
Российской Федерации задач во исполнение указов Президента.
Поручая Правительству Российской Федерации использовать "все
имеющиеся у государства средства", Президент вместе с тем, как видно
из текста Указа, исходил из того, что использование этих средств
ограничено полномочиями Правительства, установленными пунктами "д",
"е" части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации, согласно
которым Правительство Российской Федерации, среди прочего,
осуществляет меры "по обеспечению государственной безопасности" и "по
обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и
общественного порядка, борьбе с преступностью". Указание "использовать
все имеющиеся у государства средства" не может быть истолковано как
предоставление Правительству полномочия действовать вне рамок,
установленных для него Конституцией Российской Федерации и
действующими законами.
В преамбуле Указа от 9 декабря 1994 года N 2166 обоснованно
приводится ссылка на содержащийся в статье 13 (часть 5) Конституции
Российской Федерации запрет деятельности, направленной на нарушение
целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства,
создание вооруженных формирований, разжигание национальной и
религиозной розни.
Однако признание этой деятельности находящейся "вне закона" не
имеет правового значения, так как искажает текст приведенной
конституционной нормы и не имеет оснований в действующем
законодательстве.
5. В соответствии с принципами правового государства,
закрепленными Конституцией Российской Федерации, органы власти в своей
деятельности связаны как внутренним, так и международным правом.
Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные
договоры являются согласно статье 15 (часть 4) Конституции Российской
Федерации составной частью ее правовой системы и должны добросовестно
соблюдаться, в том числе путем их учета внутренним законодательством.
Верховный Совет СССР, ратифицировав 4 августа 1989 года
Дополнительный протокол к Женевским конвенциям от 12 августа 1949
года, касающийся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного
характера (Протокол II), поручил Совету Министров СССР подготовить и
представить в Верховный Совет СССР предложение о внесении
соответствующих изменений в законодательство. Однако это поручение не
было исполнено. Тем не менее положения данного Дополнительного
протокола о гуманном обращении со всеми лицами, не принимавшими
непосредственного участия или прекратившими принимать участие в
военных действиях, о раненых, больных, о защите гражданского
населения, объектов, необходимых для выживания гражданского населения,
установок и сооружений, содержащих опасные силы, о защите культурных
ценностей и мест отправления культа подлежат применению обеими
сторонами вооруженного конфликта.
Вместе с тем ненадлежащий учет данных положений во внутреннем
законодательстве послужил одной из причин несоблюдения правил
названного Дополнительного протокола, согласно которым применение силы
должно быть соизмеримо с целями и должны прилагаться все усилия к
тому, чтобы избежать ущерба гражданским лицам и их имуществу.
6. На момент издания Указа от 9 декабря 1994 года N 2166
законодательное регулирование допускало использование Вооруженных Сил
Российской Федерации для защиты государства не только от внешних
угроз, но также для собственно защиты населения, территории и
суверенитета (статья 1 Закона Российской Федерации от 24 сентября 1992
года "Об обороне") и для защиты от внутренних угроз, направленных
против личности, общества и государства, включая его конституционный
строй, суверенитет и территориальную целостность (статья 1 Закона
Российской Федерации от 5 марта 1992 года "О безопасности").
Президент Российской Федерации, являясь в соответствии со статьей
87 Конституции Российской Федерации Верховным Главнокомандующим
Вооруженными Силами, осуществляет общее руководство по их
использованию в качестве сил обеспечения безопасности, а также
принимает оперативные решения по обеспечению безопасности в пределах
определенной законом компетенции (статья 11 Закона Российской
Федерации "О безопасности"). При этом Конституция Российской Федерации
и законы "Об обороне" и "О безопасности" не связывают использование
Вооруженных Сил только с введением чрезвычайного или военного
положения.
Такая позиция законодателя подтверждается и деятельностью
Государственной Думы в связи с положением в Чеченской Республике и с
изданием Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года
N 2166. Принимая постановление от 23 декабря 1994 года,
Государственная Дума заявила, что разоружение созданных в этой
республике незаконных регулярных вооруженных формирований, оснащенных
танками, ракетными установками, артиллерийскими системами и боевыми
самолетами, "без использования сил армии невозможно в принципе".
Подобные ситуации не охватываются основаниями использования
Вооруженных Сил при стихийных бедствиях и авариях, предусмотренными
Законом РСФСР от 17 мая 1991 года "О чрезвычайном положении" (пункт
"б" статьи 4, часть третья статьи 21).
В ходе рассмотрения дела стороны неоднократно указывали на
пробелы, противоречия и устаревшие положения, имеющиеся в
законодательстве об обеспечении обороны и безопасности.
В постановлении Государственной Думы от 13 января 1995 года "Об
укреплении российской государственности и о мерах по выходу из
кризиса, возникшего в связи с ситуацией в Чеченской Республике" также
подтверждено, что "правовая основа использования Вооруженных Сил
Российской Федерации и других войск при обеспечении гарантий
конституционного строя несовершенна". Исправить это надлежало
законодателю, что своевременно сделано не было.
Такое состояние законодательства существенно увеличивает
значимость прямого применения конституционных норм. Защищаемая
представителями Совета Федерации точка зрения, согласно которой
полномочия Президента Российской Федерации могут быть реализованы
только при наличии соответствующего закона, означает отказ от принципа
прямого действия Конституции, закрепленного в статье 15 (часть 1)
Конституции Российской Федерации.
Из возможности использования Вооруженных Сил для защиты
национального единства и территориальной целостности государства
исходят также международные договоры, в которых участвует Российская
Федерация и которые в соответствии со статьей 15 (часть 4) Конституции
Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.
Учитывая подобные ситуации, международное сообщество формулирует в
Дополнительном протоколе к Женевским конвенциям от 12 августа 1949
года (Протокол II) правила относительно защиты жертв вооруженных
конфликтов немеждународного характера.
7. Основные положения военной доктрины Российской Федерации,
принятые Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года
N 1833, являются составной частью концепции безопасности Российской
Федерации и представляют собой систему официально принятых в
государстве взглядов по военным вопросам, в том числе по вопросу
использования Вооруженных Сил и других войск для защиты жизненно
важных интересов. В документе рассматриваются варианты возникновения
военных угроз, адекватного поведения государства и применения его
Вооруженных Сил.
Основные положения военной доктрины Российской Федерации не
содержат нормативных предписаний. Нормативное содержание отсутствует в
связи с этим и в Указе Президента Российской Федерации от 2 ноября
1993 года N 1833, которым они приняты. Таким образом, эти документы не
относятся к числу актов, которые могут проверяться Конституционным
Судом Российской Федерации на их соответствие Конституции Российской
Федерации, и, следовательно, производство по их проверке на основании
пункта 1 части первой статьи 43 и статьи 68 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"
подлежит прекращению.
8. В постановлении Правительства Российской Федерации от 9
декабря 1994 года N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности
и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и
свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на
территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного
Кавказа" предусмотрены конкретные меры во исполнение действующих
законов Российской Федерации и Указа Президента Российской Федерации
от 9 декабря 1994 года N 2166, в том числе и связанные с ограничениями
конституционных прав и свобод. Большинство из этих мер по своему
объему, содержанию и условиям применения не выходят за пределы тех
ограничений, которые в соответствии с Законом РСФСР от 18 апреля 1991
года "О милиции", законами Российской Федерации от 24 сентября 1992
года "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской
Федерации", от 13 марта 1992 года "Об оперативно-розыскной
деятельности в Российской Федерации" и другими законодательными актами
Российской Федерации возможны и допустимы при осуществлении
возложенных Правительством на соответствующие органы полномочий "по
изъятию незаконно хранящегося оружия, выявлению и задержанию лиц,
подозреваемых в совершении тяжких преступлений" (пункт 3
постановления), и, следовательно, соответствуют статье 55 (часть 3)
Конституции Российской Федерации.
Вместе с тем предписание части 5 абзаца первого пункта 3
постановления о "выдворении за пределы Чеченской Республики лиц,
представляющих угрозу общественной безопасности и личной безопасности
граждан и не проживающих на территории данной республики" не может
рассматриваться как тождественное установленному пунктом 22 статьи 11
Закона РСФСР "О милиции" праву милиции "не допускать граждан на
отдельные участки местности и объекты, обязывать их остаться там или
покинуть эти участки и объекты в целях защиты здоровья, жизни и
имущества граждан, проведения следственных и розыскных мероприятий".
Предписание части 5 абзаца первого пункта 3 постановления не
может опираться и на полномочия внутренних войск, установленные
пунктом "г" части второй статьи 23 Закона Российской Федерации "О
внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации",
поскольку эти полномочия, совпадающие по своему содержанию с
предусмотренными пунктом 22 статьи 11 Закона РСФСР "О милиции", могут
применяться внутренними войсками только в условиях правового режима
чрезвычайного положения.
Часть 5 абзаца первого пункта 3 постановления фактически
ограничивает установленное статьей 27 (часть 1) Конституции Российской
Федерации право каждого, кто законно находится на территории
Российской Федерации, свободно передвигаться, выбирать место
пребывания и жительства, что противоречит статье 55 (часть 3)
Конституции Российской Федерации, допускающей установление ограничений
прав и свобод человека и гражданина лишь федеральным законом.
В абзаце втором пункта 6 рассматриваемого постановления
Временному информационному центру при Роскомпечати предписывается
немедленно лишать аккредитации журналистов, работающих в зоне
вооруженного конфликта, за передачу недостоверной информации,
пропаганду национальной или религиозной неприязни.
В соответствии с частью пятой статьи 48 Закона Российской
Федерации от 27 декабря 1991 года "О средствах массовой информации"
журналист может быть лишен аккредитации, если им или редакцией
нарушены установленные правила аккредитации либо распространены не
соответствующие действительности сведения, порочащие честь и
достоинство организации, аккредитовавшей журналиста, что подтверждено
вступившим в законную силу решением суда.
Таким образом, абзац второй пункта 6 рассматриваемого
постановления вводит новые основания и порядок лишения журналистов
аккредитации, не предусмотренные законом. Это противоречит статье 29
(части 4 и 5), закрепляющей право на свободу информации, статье 46,
гарантирующей судебную защиту прав и свобод, а также статье 55 (часть
3) Конституции Российской Федерации. На основании изложенного и
руководствуясь частью первой статьи 71, статьями 72 и 87 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
Конституционный Суд Российской Федерации постановил:
1. Прекратить на основании статьи 68 и части второй статьи 43
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации" производство по делу в части, касающейся
проверки конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30
ноября 1994 года N 2137 "О мероприятиях по восстановлению
конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской
Республики".
2. Признать, что Указ Президента Российской Федерации от 9
декабря 1994 года N 2166 "О мерах по пресечению деятельности
незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики
и в зоне осетино-ингушского конфликта" принят в пределах
конституционных полномочий Президента Российской Федерации,
предусмотренных статьями 71 (пункт "м"), 78 (часть 4), 80 (часть 2),
82 (часть 1), 87 (часть 1), 90 (часть 3) и 114 (пункт "ж" части 1)
Конституции Российской Федерации, и соответствует Конституции
Российской Федерации.
3. Признать содержащиеся в постановлении Правительства Российской
Федерации от 9 декабря 1994 года N 1360 "Об обеспечении
государственной безопасности и территориальной целостности Российской
Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных
вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и
прилегающих к ней регионов Северного Кавказа" положения о выдворении
за пределы Чеченской Республики лиц, представляющих угрозу
общественной безопасности и личной безопасности граждан (часть 5
абзаца первого пункта 3), а также о лишении аккредитации журналистов,
работающих в зоне вооруженного конфликта (абзац второй пункта 6), не
соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 27
(часть 1), 29 (части 4 и 5), 55 (часть 3) и 56.
4. Прекратить на основании статьи 68 и пункта 1 части первой
статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации" производство по делу в части, касающейся
проверки конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2
ноября 1993 года N 1833 "Об Основных положениях военной доктрины
Российской Федерации", а также в части, касающейся проверки
конституционности Основных положений военной доктрины Российской
Федерации.
5. Проверка конкретных действий сторон в ходе вооруженного
конфликта с точки зрения соблюдения Дополнительного протокола к
Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, касающегося защиты жертв
вооруженных конфликтов немеждународного характера (Протокол II), в
соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации и частями
первой, второй и третьей статьи 3 Федерального конституционного закона
"О Конституционном Суде Российской Федерации" не может быть предметом
рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации и должна быть
осуществлена другими компетентными органами.
В соответствии со статьями 52 и 53 Конституции Российской
Федерации и Международным пактом о гражданских и политических правах
(пункт 3 статьи 2) потерпевшим от любых нарушений, преступлений и
злоупотреблений властью должны быть обеспечены эффективные средства
правовой защиты и компенсации причиненного ущерба.
6. Федеральному Собранию Российской Федерации надлежит
упорядочить законодательство об использовании Вооруженных Сил
Российской Федерации, а также о регулировании других возникающих в
условиях экстраординарных ситуаций и конфликтов вопросов, в том числе
вытекающих из Дополнительного протокола к Женевским конвенциям от 12
августа 1949 года, касающегося защиты жертв вооруженных конфликтов
немеждународного характера (Протокол II).
7. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"
настоящее Постановление является окончательным, не подлежит
обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и
действует непосредственно.
8. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О
Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление
подлежит опубликованию в "Собрании законодательства Российской
Федерации", "Российской газете", иных официальных изданиях органов
государственной власти Российской Федерации, а также в "Вестнике
Конституционного Суда Российской Федерации".
Конституционный Суд
Российской Федерации
31 июля 1995 г.
N 10-П
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
судьи Конституционного Суда Российской Федерации
Э.М. АМЕТИСТОВА по делу о проверке конституционности Указа
Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года
N 2137 "О мероприятиях по восстановлению
конституционной законности и правопорядка на территории
Чеченской Республики", Указа Президента Российской
Федерации от 9 декабря 1994 года N 2166 "О мерах по
пресечению деятельности незаконных вооруженных
формирований на территории Чеченской Республики и в
зоне осетино-ингушского конфликта", постановления
Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994
года N 1360 "Об обеспечении государственной
безопасности и территориальной целостности Российской
Федерации, законности, прав и свобод граждан,
разоружения незаконных вооруженных формирований на
территории Чеченской Республики и прилегающих к ней
регионов Северного Кавказа", Указа Президента
Российской Федерации от 2 ноября 1993 года N 1833
"Об Основных положениях военной доктрины
Российской Федерации"
Поддерживая постановление по существу рассматриваемого дела,
выражаю свое особое мнение в связи с процедурой, примененной
Конституционным Судом в отношении Указа Президента Российской
Федерации от 9 декабря 1994 года N 2166 "О мерах по пресечению
деятельности незаконных вооруженных формирований на территории
Чеченской Республики и в зоне осетиноингушского конфликта".
Данным актом Правительству Российской Федерации поручается
использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения
государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан,
охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, разоружения всех
незаконных вооруженных формирований. При этом из Указа следует, что
это поручение дается Правительству в соответствии с пунктами "д" и "е"
части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации, согласно которым
Правительство, среди прочего, осуществляет меры по обеспечению
государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан,
охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.
В сочетании с такой отсылкой к упомянутым положениям Конституции
формула об использовании "всех имеющихся у государства средств" не
может быть истолкована как предоставление Президентом Правительству
каких-либо иных полномочий кроме тех, которые уже предписаны
Правительству Конституцией Российской Федерации и действующими
законами. Это подтверждается и в самом постановлении Конституционного
Суда (пункт 4 мотивировочной части).
Следовательно, своим Указом Президент не создал каких-либо новых
правил поведения Правительства, других органов и лиц, а значит, этот
Указ не является нормативным.
Однако в соответствии со статьей 125 (часть 2, пункт "а")
Конституции Российской Федерации и подпунктом "а" пункта 1 части
первой статьи 3 Федерального конституционного закона "О
Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд
разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации
нормативных актов Президента Российской Федерации.
Поэтому считаю, что разрешение вопроса о конституционности Указа
Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 2166 "О мерах
по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на
территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта"
не подведомственно Конституционному Суду Российской Федерации и
производство по делу в отношении этого акта следовало прекратить в
соответствии со статьей 68 и на основании пункта 1 части первой статьи
43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации".
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
судьи Конституционного Суда Российской Федерации
Т.Г. МОРЩАКОВОЙ по делу о проверке конституционности Указа
Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года
N 2137 "О мероприятиях по восстановлению
конституционной законности и правопорядка на территории
Чеченской Республики", Указа Президента Российской
Федерации от 9 декабря 1994 года N 2166 "О мерах по
пресечению деятельности незаконных вооруженных
формирований на территории Чеченской Республики и в
зоне осетино-ингушского конфликта", постановления
Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994
года N 1360 "Об обеспечении государственной
безопасности и территориальной целостности Российской
Федерации, законности, прав и свобод граждан,
разоружения незаконных вооруженных формирований на
территории Чеченской Республики и прилегающих к ней
регионов Северного Кавказа", Указа Президента
Российской Федерации от 2 ноября 1993 года N 1833
"Об Основных положениях военной доктрины
Российской Федерации"
I
Конституционным Судом прекращено производство по проверке
конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября
1994 года N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной
законности и правопорядка на территории Чеченской Республики",
поскольку он утратил силу и был заменен другими актами. Согласно части
второй статьи 43 Федерального конституционного закона "О
Конституционном Суде Российской Федерации" он вправе принять такое
решение.
Однако Закон в таких случаях не исключает и продолжения
производства. Полагаю, что в данном деле это было необходимо, учитывая
экстраординарность мер, осуществление которых предусматривалось в
соответствии с отмененным Указом. Фактически Указ планировал введение
чрезвычайного положения. Отдельные его предписания имели нормативный
характер и предполагали введение ограничений конституционных прав и
свобод граждан. Это относится прежде всего к предписаниям пункта 4 об
"организации установления особого режима въезда и выезда, а также
особого порядка передвижения в зоне чрезвычайного положения".
Вместе с тем Указ был введен в действие с момента его подписания
и считался не подлежащим опубликованию. Однако ни введение
чрезвычайного положения, ни проведение при этом мероприятий,
ограничивающих права граждан, не могут осуществляться на основании
секретных актов, без их опубликования для всеобщего сведения.
При подписании Указа, а также при принятии решения о том, что он
вступает в силу с момента его подписания и не подлежит опубликованию,
естественно, не предполагалось, что Указ не будет реализован. Если бы
в соответствии с этим Указом планируемые им мероприятия были
осуществлены, то его действие привело бы к нарушению прав граждан. В
такой ситуации Конституционный Суд был бы не вправе прекратить
производство по проверке конституционности данного акта даже в связи с
его последующей отменой.
Однако и принимая во внимание, что данный Указ реально не
действовал и признан утратившим силу, считаю, что в части положений,
ограничивающих права граждан, уже в момент подписания он не
соответствовал по порядку введения в действие и опубликования
Конституции Российской Федерации, а именно ее статье 15 (часть 3),
предусматривающей, что "любые нормативные правовые акты, затрагивающие
права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут
применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего
сведения". Введение такого рода актов в действие с момента подписания
не соответствует обязанности органов власти следовать Конституции и
законам.
II
1. Указ Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N
2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных
формирований на территории Чеченской Республики и в зоне
осетино-ингушского конфликта", адресованный Правительству Российской
Федерации, является распорядительным, а не нормативным актом.
Доводы Совета Федерации о том, что этот Указ, рассматриваемый в
системе с изданным на его основе постановлением Правительства,
приобретает нормативное значение, необоснованны. Рассмотрение
названных актов в их взаимосвязи имеет значение для установления
субъектов и содержания реализованных путем их издания правомочий, но
не придает Указу N 2166 нормативного характера. Данный Указ не
содержит материально-правовых норм, закрепляющих полномочия или
ответственность Правительства. В нем нет и установлений о порядке
принятия, опубликования и введения в действие какого-либо другого
нормативного, в частности правительственного, акта, которые в
соответствии с пунктом 3 части первой статьи 86 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"
могли бы рассматриваться в качестве элементов нормативных предписаний,
подлежащих проверке Конституционным Судом. Оценка же конституционности
Указа как распорядительного правового акта не подведомственна
Конституционному Суду, который разрешает дела о соответствии
Конституции лишь нормативных актов (статья 125, часть 2, Конституции,
пункт "а" части первой статьи 3 Закона о Конституционном Суде
Российской Федерации).
2. В запросе Совета Федерации о проверке конституционности Указа
N 2166 фактически оспаривается компетенция Президента. Совет Федерации
утверждает, что названным Указом нарушено установленное Конституцией
разграничение полномочий между органами государственной власти,
поскольку использование Вооруженных Сил Российской Федерации на ее
территории при чрезвычайных обстоятельствах возможно только при
чрезвычайном или военном положении и без согласия Совета Федерации не
допускается. Следовательно, Совет Федерации настаивает на своей
компетенции при решении данного вопроса.
Таким образом, обращение в Конституционный Суд вызвано, по
существу, спором о компетенции.
При разрешении такого спора предметом рассмотрения в
Конституционном Суде могут быть не только нормативные, но и иные
правовые акты или действия правового характера.
3. Совет Федерации в данном случае вправе оспаривать в
Конституционном Суде компетенцию Президента, реализованную в издании
ненормативного Указа N 2166. Советом Федерации ранее были приняты
несколько постановлений (от 8 декабря 1994 года, 17 декабря 1994 года
и 19 января 1995 года), в которых Президенту предлагалось дать
поручения органам исполнительной власти о неприменении силы на
территории Чеченской Республики до принятия в соответствии с
Конституцией Российской Федерации решения по этому вопросу
компетентными органами. Такое предварительное обращение к
государственному органу, компетенция которого оспаривается,
предусмотрено пунктами 5 и 6 части первой статьи 93 Закона о
Конституционном Суде в качестве условия допустимости рассмотрения
спора о компетенции.
Согласно части третьей статьи 74 названного Закона
Конституционный Суд не связан доводами сторон, в том числе их
обоснованием процедуры, в которой может быть проверена
конституционность акта, т.е. в данном случае ходатайством Совета
Федерации рассмотреть Указы Президента в порядке проверки нормативных
актов.
Суд вправе перейти к другой предусмотренной Законом процедуре и
проверить оспариваемый в данном деле распорядительный акт как предмет
спора о компетенции, поскольку это соответствует содержанию обращения
Совета Федерации и им фактически были соблюдены условия, при которых
ходатайство по такому спору является допустимым.
4. Конституционный Суд, руководствуясь статьей 94 Закона о
Конституционном Суде, рассматривает такие споры исключительно с точки
зрения установленного Конституцией разделения государственной власти
на законодательную, исполнительную и судебную, а также с точки зрения
разграничения компетенции между федеральными органами государственной
власти.
Результатом рассмотрения спора о компетенции должно быть
подтверждение или отрицание конституционных полномочий органа
государственной власти издать акт правового характера (статья 95
Закона). При этом вопрос об оценке содержания распорядительных
ненормативных актов не возникает, так как это содержание исчерпывается
осуществленным полномочием.
Вывод Конституционного Суда о том, что Указ Президента N 2166
принят в пределах его конституционных полномочий (пункт 2 резолютивной
части постановления), реализует возможности оценки распорядительного
акта Президента в споре о компетенции, предусмотренные частью первой
статьи 95 Закона.
Проверяя наличие конституционной компетенции, осуществленной
посредством принятия ненормативных правовых актов, Конституционный Суд
воздерживается от исследования их реализации. Исполнение подобных
актов не является правоприменительной практикой по смыслу Закона о
Конституционном Суде. Такая практика имеет значение лишь для выявления
содержания правовых норм, но не распорядительных предписаний.
Результаты исполнения последних - предмет исследования других судов.
III
Постановление Правительства Российской Федерации от 9 декабря
1994 года N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и
территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и
свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на
территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного
Кавказа" в соответствии со статьей 115 Конституции Российской
Федерации принято во исполнение как Указа Президента Российской
Федерации от 9 декабря 1994 года N 2166, так и иных действующих
законов, что видно из текста постановления. Проверке с точки зрения
соответствия Конституции подлежали только его нормативные положения
(пункт "а" части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации, статьи
84-87 Закона о Конституционном Суде). Однако некоторые из них по
своему характеру являются вторичными нормативными предписаниями, так
как воспроизводят нормы действующих законов, и даже при сомнении в их
конституционности не могут быть проверены в данном деле
Конституционным Судом по собственной инициативе.
е с тем введение каких-либо новых нормативных ограничений прав
граждан постановлением Правительства (или иным подзаконным актом)
противоречит статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации,
поскольку согласно этой конституционной норме такие ограничения
допускаются не иначе как на основании федерального закона.
Конституционный Суд, исходя из этих посылок, признал неконституционным
ряд ограничений, содержащихся в рассматриваемом постановлении.
о по тем же мотивам не соответствует Конституции положение части
2 абзаца первого пункта 3 постановления, допускающее "проверку
документов в местах скопления граждан". Эта мера, по действующему
законодательству, возможна только в режиме чрезвычайного положения.
Ее введение постановлением Правительства без объявления такого
положения нарушает статью 31 Конституции Российской Федерации,
гарантирующую право граждан на свободу собраний, митингов и
демонстраций, шествий и пикетирования.
Нормативное содержание, являющееся, по существу,
правоограничивающим и неконституционным, имеет также абзац первый
пункта 4 постановления, предписавший Министерству внутренних дел
Российской Федерации "обеспечить закрытие административных границ
Чеченской Республики". Данное предписание не согласуется с правом на
свободу передвижения, закрепленным в статье 27 Конституции. "Закрытие
границ" не совпадает по объему и содержанию с правомочием внутренних
войск проводить оцепление (блокирование) участков местности при
пресечении массовых беспорядков и групповых нарушений общественного
порядка, что допускается пунктом "ж" части первой статьи 23 Закона
Российской Федерации "О внутренних войсках Министерства внутренних дел
Российской Федерации".
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
судьи Конституционного Суда А.Л. Кононова по делу о проверке
конституционности Указов Президента Российской Федерации
от 2 ноября 1993 г., от 30 ноября и 9 декабря 1994 г.
и Постановления Правительства Российской Федерации
от 9 декабря 1994 г.
1. Исследуя и оценивая акты Президента Российской Федерации,
касающиеся известных событий в Чеченской Республике, Конституционный
Суд отступил от требований части 2 статьи 71 Закона о Конституционном
Суде о необходимости учитывать не только буквальный смысл
рассматриваемого акта, но и смысл, придаваемый ему толкованием или
правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе
правовых актов.
Расчленение этих актов на отдельные положения, оценка их
изолированно друг от друга и вне контекста их понимания
правоприменителем и наступивших последствий не позволяет, особенно в
данном случае, выявить их подлинный смысл, дает неправильное
представление об их нормативности именно вследствие некорректности
употребленной терминологии, умолчаний или намеренного по политическим
мотивам искажения сути принимаемых решений, противоречивости и
неясности ряда формулировок, допускающих произвольное толкование.
В целом же Указы Президента Российской Федерации от 30 ноября и 9
декабря 1994 г., Постановление Правительства от 9 декабря 1994 г. по
смыслу, содержанию, предмету регулирования, целям и даже по
наименованию представляют собой единую совокупность последовательных и
взаимодополняющих решений одного и того же вопроса - восстановления
влияния федеральной власти в Чеченской Республике силовым вооруженным
путем.
2. Рассматриваемые акты являются по сути известными в мировой и
отечественной практике так называемыми исключительными законами
(чрезвычайными указами и т.п.), рассчитанными на особую, внезапно
возникшую и крайне угрожающую ситуацию временного характера. Из
Конституции Российской Федерации (статьи 56,87, 88, 102) действующего
законодательства вытекают лишь два способа регулирования правового
режима таких ситуаций - военное и чрезвычайное положение. Их
характеризует как правило чрезвычайное усиление
военно-административных полномочий, введение для данных случаев
дополнительных ограничений прав и свобод граждан, применение для
охраны порядка и безопасности силовых методов (в том числе
вооруженных) как главное решающее средство разрешения экстраординарных
ситуаций и конфликтов. Все характерные признаки военного и
чрезвычайного положений отчетливо просматриваются в анализируемых
решениях.
Так, наиболее откровенный засекреченный Указ от 30 ноября
неоднократно упоминает о введении и поддержании режима чрезвычайного
положения в связи с вооруженным конфликтом в Чеченской Республике.
"Мероприятия" согласно прилагаемому плану осуществляются в зоне
конфликта с 6 часов 1 декабря 1994 г. В этих целях предусмотрено
создание "особых форм управления" (п. 4) под эгидой военных, в том
числе так называемая "группа руководства" (п. 2). Руководителю этой
группы (министру обороны!) предоставлены особые исключительные
полномочия по координации деятельности федеральных органов
исполнительной власти и сил обеспечения безопасности, право
привлечения к ответственности должностных лиц вплоть до отстранения их
от выполнения служебных обязанностей (п. 3).
Между прочим, объединенное командование военизированных сил
разных ведомств возможно только в исключительных случаях (ст. 18
Закона о чрезвычайном положении) и недопустимо в обычных условиях, о
чем прямо высказался Конституционный Суд в своем первом решении от 14
января 1992 г., однако группа продолжает существовать и после отмены
Указа.
На группу возложено, в частности, обеспечение "разоружения и
ликвидация вооруженных формирований", организация "особого режима
въезда и выезда, а также особого порядка передвижения в зоне
чрезвычайного положения" (п. 4). Мероприятиями также предусмотрено
закрытие административных и воздушных границ республики, введение
особого пропускного режима на границе. Режима усиленной охраны
объектов повышенной опасности (п.п. 4, 5, 14), организацию специально
ориентированных информационных, идеологических, дипломатических и т.п.
мер.
Известно, что на основании данного Указа, оформившего фактически
решение Совета безопасности от 26 ноября 1994 г., на территорию
Чеченской Республики были введены вооруженные силы Министерства
обороны и войска МВД, где с применением авиации, артиллерии и другого
тяжелого вооружения были начаты широкомасштабные военные действия.
Официально необъявленные, но фактически введенные меры чрезвычайного
характера неоспоримо повлекли массовые нарушения конституционных прав
и свобод граждан, что не позволяло Конституционному Суду, даже если
акт и был отменен впоследствии, уклониться от его оценки и прекратить
производство ввиду прямого запрета в части второй статьи 43 Закона о
Конституционном Суде.
3. Указ от 9 декабря 1994 г. по наименованию и сути вполне
идентичен предыдущему и является открытым вариантом того же самого
решения Совета безопасности, ссылку на которое он прямо содержит,
включая совпадающие формулировки причин, целей и способов разрешения
конфликта. Предназначенный для опубликования, он не предлагает перечня
конкретных мер и избегает упоминания о чрезвычайном положении, однако
в своей общей беспредельной формуле не только полностью охватывает
действующий на тот момент секретный указ, но и фактически
предоставляет неограниченные полномочия Правительству "использовать
все имеющиеся у государства средства" для достижения названных целей.
Указанная формулировка не содержит каких-либо различий и
ограничений в применении как военно-силовых, так и правовых средств,
не предусматривает никаких правовых гарантий, допускает совершенно
произвольное толкование. В чрезвычайных условиях, в сочетании с
абсолютно неправомерным заявлением в преамбуле, объявляющим
противостоящую в конфликте сторону вне закона, данная формула ясно
предписывает достичь желаемого результата любым способом и любой
ценой.
Именно так это и было воспринято правоприменителями и
исполнителями данных актов. Об этом свидетельствуют крайне жестокие и
запрещенные международным гуманитарным правом методы ведения войны,
применение неизбирательных средств массового поражения, массовая
гибель населения, колоссальный поток беженцев, глобальные разрушения
жилых и производственных объектов экологически опасных сооружений,
культурных и культовых ценностей, карательные экспедиции с т.н.
"зачисткой территорий", создание абсолютно беззаконных фильтрационных
пунктов, факты бессудных расстрелов и казней, применения истязаний и
пыток.
4. Постановление Правительства от 9 декабря 1994 г. издано
одновременно и во исполнение вышеназванного Указа. Как было
установлено в судебном заседании данное Постановление составом
Правительства не обсуждалось и не было результатом коллегиального
решения, что само по себе дискредитирует порядок его принятия (ч. 1
ст. 15 Конституции Российской Федерации).
В Постановлении признается, что на территории Чеченской
Республики существует зона вооруженного конфликта, что в этой зоне
силами армии, МВД и др. осуществляется разоружение незаконных
формирований вплоть до уничтожения военной техники, и что в этой зоне
вводится "комплекс мер", включая целый ряд ограничений прав и свобод
граждан, предусмотренных Законом о чрезвычайном положении, но без его
упоминания и обозначения характера правового режима.
Аргументы стороны, издавшей акт, что перечисленные репрессивные
меры являются обычными полномочиями органов внутренних дел, не
представляются убедительными. Законодатель однозначно отнес эти меры к
чрезвычайным, применяемым только в условиях чрезвычайного положения, о
чем прямо упоминается в статьях 22 и 23 закона "О чрезвычайном
положении", откуда они и были текстуально воспроизведены в
Постановлении 9 декабря. Ряд мер (проверка документов, досмотр
транспорта и т.п.) применяются органами милиции в обычной обстановке
только эпизодически при наличии специально оговоренных условий и
гарантий ("при наличии достаточных оснований подозревать" и т.п.),
чего нет при чрезвычайном положении в силу заведомой опасности самой
ситуации. Правительство также осознавало эти различия. Так, в пункте 3
Постановления после перечисления ограничений чрезвычайного характера
имеется ссылка на "иные меры, предусмотренные в соответствии с
компетенцией" органов внутренних дел. Наконец, в пункте 10 гарантии и
компенсации военнослужащим в зоне данного вооруженного конфликта прямо
приравнены к условиям чрезвычайного положения, что было закреплено
позже и в Федеральном законе от 16 мая 1995 г.
Анализ указанных выше актов в их совокупности с учетом практики
их применения и фактических последствий позволяет идентифицировать
употребленные в них термины "ликвидация вооруженных формирований" как
вооруженный конфликт немеждународного характера, "мероприятия по
разоружению" - как режим чрезвычайного положения, а формулу "все
имеющиеся у государства средства" - как неограниченные полномочия
исполнительной власти в выборе средств и способов действия в данной
ситуации.
В свете этого не вызывает сомнения нормативный характер всех
указанных актов, содержащих правоорганизующие положения, обязательные
для исполнения неопределенным числом лиц.
5. Ни Президент, ни Правительство Российской Федерации не
обладают неограниченными полномочиями в принятии решений, в том числе
и в сфере защиты конституционного строя. Принимая меры по охране
суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной
целостности, Президент связан "установленным Конституцией порядком"
(ст. 80 ч. 2 Конституции Российской Федерации), Конституцией и
Федеральными законами (ст. 90 ч. 3), общепризнанными принципами и
нормами международного права и международными договорами, являющимися
частью правовой системы (ст. 15 ч. 4). Аналогичным образом ограничены
и полномочия Правительства (ст. ст. 114, 115 ч. 1). Ни в части 1
статьи 15, ни в статье 82, ни в других конституционных нормах не
содержится каких-либо иных скрытых полномочий Президента и
Правительства Российской Федерации, позволяющих им выйти за пределы,
очерченные действующим законодательством, либо в опережающем порядке
заполнить пробелы в правовом регулировании вопреки существующим
запретам и ограничениям.
Фактическим изданием норм исключительного характера и введением
особого правового режима с элементами военного и чрезвычайного
положений Президент и Правительство Российской Федерации нарушили
требования статей 55 ч. 3, 56, 80 ч. 2, 87, 88, 90 ч.3, 102 ч. 1 пп.
"б", "в" Конституции Российской Федерации, действующего и
соответствующего Конституции Закона "О чрезвычайном положении" от 17
мая 1991 г., статьи 4 Международного пакта о гражданских и
политических правах 1966 г.
Рассматриваемые акты в части использования вооруженных сил, кроме
того, противоречат статьям 87 и 90 ч. 3 Конституции Российской
Федерации, поскольку эти силы были вовлечены в данный конфликт вопреки
их предназначению, определенному специальной нормой статьи 10 Закона
"Об обороне" от 24 сентября 1992 г. Часть третья данной статьи,
которую мы полагаем действующей, т.к. она не может быть отменена
Указом Президента Российской Федерации (ст. 90 ч, 3 Конституции
Российской Федерации), прямо запрещает привлечение вооруженных сил к
выполнению задач, не связанных с их предназначением (кроме как
отражением агрессии, нанесения агрессору поражения, выполнения
международных обязательств), по основаниям, не указанным в законе.
По этим же основаниям Конституционный Суд должен был признать не
соответствующим Конституции Российской Федерации Указ Президента
Российской Федерации от 2 ноября 1993 г., утверждающий Основные
положения доктрины Российской Федерации. Нормативный характер этому
акту придают реализованные Президентом полномочия, предусмотренные п.
"з" статьи 83 Конституции Российской Федерации, статья 1 Закона "Об
обороне", а также сами особенности "официально принятых в государстве
взглядов", сформулированных в нормативной форме именно в той части,
где представлен неоправданно широкий и противоречащий закону перечень
случаев использования вооруженных сил.
Как указывалось выше, рассматриваемые акты Президента и
Правительства Российской Федерации по существу предоставляли их
исполнителям неограниченные полномочия, никак не оговаривали
какой-либо порядок выбора средств и способов ведения военных действий,
обращения с комбатантами, защиты гражданского населения, гражданских
объектов и вообще не имели какого-либо соотношения с нормами
международного гуманитарного права. Выступивший в судебном заседании
Маршал В.Г.Куликов подтвердил, в частности, что командованию и тем
более рядовым военнослужащим эти международные нормы были просто
неизвестны. Был нарушен основной принцип этих норм, гласящий, что
права конфликтующих сторон выбирать методы и средства ведения войны не
являются неограниченными. В результате издания и применения этих актов
грубейшим образом были нарушены нормы, содержащиеся в Женевской
конвенции 1949 г., дополнительных протоколах к ней и прямо относящиеся
к данному случаю нормы второго протокола от 12 августа 1949 г.,
касающиеся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного
характера.
Указанные акты Президента и Правительства Российской Федерации не
содержали также достаточной защиты и эффективных правовых средств
против незаконного применения ограничений прав человека и
злоупотребления этими ограничениями. В целом как по своему содержанию,
так и вытекающим из него последствиям ими был нарушен целый ряд
конституционных норм, касающихся прав и свобод человека, в том числе
статьи 17-23, 25, 27, 29 ч. 4, 5, 35, 40 ч. 1, 42, 45 ч. 1, 46, 48 ч.
2, 52, 53, 55 ч. 3 Конституции Российской Федерации.
6. Не представляется убедительным с конституционной точки
зрения и ряд аргументов стороны, издавшей акты, о целесообразности и
крайней необходимости предпринятых мер.
Содержащиеся в актах решения обосновываются преимущественно
необходимостью защиты суверенитета, территориальной целостности,
конституционного порядка, государственной безопасности и прочих
государственных интересов. Права человека стоят в этом перечне на
последнем месте. Однако их нельзя признать однопорядковыми. Статья 2
Конституции Российской Федерации недвусмысленно и однозначно относит
Человека, его Права и Свободы к высшей ценности. Этот основной
отличительный принцип настоящей Конституции был грубо нарушен в пользу
государственных предпочтений.
Не может служить непреодолимым препятствием праву народа на
самоопределение и принцип территориальной целостности. Являясь одним
из основных прав и открывая международный пакт о гражданских и
политических правах 1996 г., право народа на самоопределение не
содержит здесь никаких оговорок и ограничений, является реально
действующим в международной практике, отражает прогрессивную
историческую тенденцию и в силу части 4 ст. 15 Конституции Российской
Федерации включено в систему основных конституционных прав. Это право
выражается и в статье 3 Конституции через принцип народовластия и в
статье 66, предусматривающей возможность изменения статуса субъекта
Федерации в определенном порядке. Представляется, что территориальная
целостность не может утверждаться насильственно, вопреки выраженному в
законной форме самоопределению народа, и конфликт должен быть разрешен
цивилизованным путем в пользу последнего.
Не могут служить доказательством добросовестности введения
чрезвычайных мер и оправданием военного конфликта ссылки на крайнюю
необходимость.
Сиракузские принципы толкования ограничений и отступлений от
положений Международного пакта о гражданских и политических правах
(1984 г.) определяют, что такие ограничения и отступления
государства-участники могут применять только в случаях исключительной
и действительной или неминуемой опасности, которая угрожает жизни
нации" и "только тогда, когда существуют достаточные гарантии и
эффективные средства правовой защиты против злоупотреблений". "На
национальную безопасность нельзя ссылаться в качестве причины, когда
речь идет о предотвращении только местной или относительно
изолированной угрозы закону или порядку". Очевидно, что указанные
принципы в данном случае не были соблюдены.
Кроме того, крайняя необходимость оправдана лишь при условии, что
причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный.
Известные же уже сейчас последствия предпринятых акций представляются
явно несоизмеримыми с декларированными целями и предполагавшимся
результатом.
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
судьи Конституционного Суда В.О. Лучина по делу о конституционности
Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года
N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной
законности и правопорядка на территории Чеченской Республики",
Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 2166
"О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных
формирований на территории Чеченской Республики и в зоне
осетино-ингушского конфликта", постановления Правительства
Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 1360 "Об
обеспечении государственной безопасности и территориальной
целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод
граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований
на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов
Северного Кавказа", Указа Президента Российской Федерации
от 2 ноября 1993 года N 1833 "Об Основных положениях военной
доктрины Российской Федерации"
На основании части 1 статьи 76 Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" кратко излагаю
свое особое мнение по настоящему делу.
Суть моей правовой позиции состоит в следующем: рассмотренные
Конституционным Судом нормативные акты Президента и Правительства
Российской Федерации, в той мере и поскольку они не основывались на
конкретных конституционных нормах, допускали использование Вооруженных
Сил при разрешении внутреннего конфликта, сопровождающееся незаконным
ограничением и массовым нарушением прав и свобод граждан, а также
разрешением социальной инфраструктуры на территории Чеченской
Республики, - не соответствуют Конституции Российской Федерации.
Если согласиться с тем, что Указы Президента и постановления
Правительства соответствуют Конституции, невольно возникает вопрос: а
что представляет собой сама Конституция, на основе которой могут быть
приняты решения, открывающие пути к войне с собственным народом?
Данные акты Президента и Правительства Российской Федерации
составляют по своему предмету, содержанию, целям и задачам единую
систему. Путь от подписания до их реализации силовыми действиями
прослеживается достаточно четко. Невозможно отрицать
причинно-следственную связь Указов Президента и постановления
Правительства с известными трагическим и событиями в Чеченской
Республике. Она настолько очевидна, что не может быть дезавуирована
даже организованным сопротивлением восстановлению конституционного
строя и правопорядка в республике. Федеральная власть, избрав
вооруженный метод решения чеченского вопроса, не приняла всех
необходимых мер по защите основных прав и свобод граждан. Такое
несоответствие благих целей средствам достижения их никак не может
быть объяснено и оправдано.
Суверенитет Российской Федерации, ее независимость и
государственная целостность - ценности очень высокого порядка, но они
(я исключаю противопоставление) инструментальны по отношению к другой
- высшей конституционной ценности - правам и свободам человека (статья
2). В иерархии ценностей, которые Президент поклялся уважать и
охранять, права и свободы человека и гражданина также стоят на первом
месте (статья 82). Он является их конституционным гарантом (статья
80). Согласно 18-й статье Конституции именно права и свободы граждан
определяют смысл, содержание и принятие законов и действий
законодательной и исполнительной властей. На деле же опрокинутой
оказалась вся пирамида основных конституционных ценностей.
Конституционный строй утверждался через жертвы и разрешения. Разве
можно защищать интересы одной части общества, угнетаемой правящим
режимом, за счет жизни другой части чеченского общества? Как можно
говорить о защите государственной целостности Российской Федерации,
если в результате якобы "точечных" бомбовых и ракетных ударов гибнут
невинные люди, уничтожаются жилые дома? Фактически ликвидированы
гарантии права граждан на жизнь (статья 20 Конституции), на
неприкосновенность жилища (статья 25), на свободное передвижение,
выбор места пребывания и жительства (статья 27) и др. Растоптано
достоинство личности (статья 21).
Конституционный строй, замешанный на крови, людском горе и бедах,
как дорога, не ведущая в храм, теряет свое основное предназначение -
служить Человеку.
Утверждение о том, что акты Президента и Правительства
предусматривали действия, адекватные сопротивлению правящего в Чечне
режима, и таковыми они были фактически, выглядит неискренним.
Разумеется, в актах Президента и Правительства нет указаний убивать,
разрушать, они не пренебрегают общей декларативной формулой об
обеспечении прав и свобод граждан, но это, по выражению С.А.Ковалева,
"лицемерные документы" (стенограмма 13 июля 1995 года, с. 13). И чтобы
понять истинное содержание, необходимо с учетом части 2 статьи 74
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации" оценивать как буквальный их смысл, так и смысл,
придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся
правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе
правовых актов. Материалы процесса позволяют мне сделать однозначный
вывод: смысл рассматриваемых Указов Президента и Правительства для
тех, кто их исполнял, был совершенно ясен и никаких сомнений не
вызывал. Эти акты реально стали правовой базой для использования
Вооруженных Сил на территории Чеченской Республики и, соответственно,
незаконного ограничения и массового нарушения конституционных прав и
свобод граждан. Президент Российской Федерации был полностью
осведомлен об основных чеченских событиях и связанных с ними
негативных явлениях (это также нашло подтверждение в процессе).
Поскольку он не дезавуировал акты силовых министерств и ведомств,
следовательно, был согласен с тем смыслом, который они придавали его
Указам.
1. Прекращение КС производства по делу в части, касающейся
проверки конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30
ноября 1994 года N 2137 "О мероприятиях по восстановлению
конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской
Республики" со ссылкой на часть вторую статьи 43 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"
необоснованно, поскольку данная норма запрещает прекращение
производства как раз в случаях, когда действием акта были нарушены
конституционные права и свободы граждан. Неопубликование как и
последующая отмена Указа от 30 ноября 1994 года не дают оснований для
отказа в определении его конституционности. Во-первых, прекращение
производства по такому делу не является обязанностью Конституционного
Суда. Во-вторых, действием Указа были нарушены конституционные права и
свободы граждан, вследствие чего производство по делу не может быть
прекращено.
В равной мере неправомерна ссылка на статью 68 названного Закона,
поскольку в ходе судебного заседания не было установлено, что
разрешаемый проверяемым нормативным актом Президента Российской
Федерации вопрос не получил разрешения в Конституции России или по
своему характеру и значению не относится к числу конституционных.
Указ Президента от 30 ноября 1994 года N 2137 не столь безобиден,
как пыталась представить его президентская сторона. Он выполнил роль
стартера, запустил военную машину, которая затем уже набирала обороты
по своим законам. Его принятие и действие в течение 11 дней вызвало
Страницы: 1 2 |