Страницы: 1 2
необратимые последствия, положило начало ограничениям прав и свобод
граждан в Чеченской Республике, а в известной степени и на прилегающих
к ней территориях других субъектов Российской Федерации.
Таким образом, выражая несогласие с выводами Суда по Указу от 30
ноября 1994 года N 2137, я полагаю, что им допускалось использование
Вооруженных Сил при разрешении внутреннего конфликта, не исключающее
ограничения и нарушения прав и свобод граждан. Указ не соответствует
Конституции Российской Федерации, поскольку не опирается на ее
конкретные нормы.
2. Признание Конституционным Судом Указа Президента Российской
Федерации от 9 декабря 1994 года N 2166 "О мерах по пресечению
деятельности незаконных вооруженных формирований на территории
Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" принятым в
пределах конституционных полномочий Президента Российской Федерации,
предусмотренных статьями 71 (пункт "м"), 78 (часть 4), 80 (часть 2),
82 (часть 1), 87 (часть 1), 90 (часть 3) и 114 (пункт "ж" части 1)
Конституции, и соответствующим Конституции Российской Федерации
означает по существу выход Конституционного Суда за пределы предмета
обращений заявителей. Ими не ставился вопрос о разрешении спора о
компетенции в соответствии со статьями 93 и 94 Закона "О
Конституционном Суде Российской Федерации". Согласно части 3 статьи 74
названного Закона Конституционный Суд принимает постановления только
по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части
акта, конституционность которых подвергается сомнению в обращении.
Таким образом, использование Судом двойной формулы итогового решения
по делу противоречит части 3 статьи 74 и статье 87 Закона "О
Конституционном Суде Российской Федерации".
Пункт "м" статьи 71 Конституции даже при очень большой натяжке не
может служить основанием Указа. В нем говорится, что "оборона и
безопасность; оборонное производство;..." находятся в ведении
Российской Федерации. Подчеркну: не Президента, а Российской Федерации
в целом. Полномочия ее реализуют как Президент, так и все ветви
федеральной власти: законодательная, исполнительная и судебная.
Президент единолично не располагает "всеми имеющимися у
государства средствами", не может использовать их бесконтрольно, по
своему усмотрению, тем более - наделять такими полномочиями
Правительство. Это противоречило бы статье 10 Конституции,
устанавливающей разделение властей. Не подтверждает конституционность
Указа часть 4 статьи 78 Конституции. В ней нет и намека на право
Президента использовать "все имеющиеся у государства средства" либо
делегировать подобные полномочия Правительству. Они обеспечивают
осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей
территории Российской Федерации, но делают это не произвольно, а
согласно Конституции.
Признание Указа от 9 декабря 1994 года N 2166 соответствующим
Конституции Российской Федерации вызывает возражение с позиций
толкования Судом части 2 статьи 80 Конституции. По моему мнению,
данная норма закрепляет и характеризует статус Президента, его
функции, направления деятельности, но не определяет его полномочия,
которым посвящены статьи 83-89 Конституции. Более того, часть 2 статьи
80 предписывает, что он принимает меры "по охране суверенитета
Российской Федерации..." в установленном Конституцией порядке. Поэтому
попытка выйти на общеправовой принцип "разрешено все, что не запрещено
законом" некорректна, во-первых, в связи с недопустимостью
распространения данного принципа на сферу действия публичной власти,
во-вторых, это означало бы наделение Президента дискреционными
полномочиями, правом принимать акты и совершать действия,
руководствуясь только усмотрением, целесообразностью, а не законом.
Неубедительны также в Постановлении Суда ссылки на статьи 82
(часть 1) и 87 (часть 1), поскольку они определяют отдельные элементы
статуса Президента (присяга и вытекающая из его должностного положения
роль Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской
Федерации), а не полномочия. Обоснование соответствия Указа N 2166
Конституции перечисленными нормами означает признание наличия у
Президента скрытых полномочий, подразумеваемых текстом Конституции, но
достаточно четко и однозначно не сформулированных. Такая позиция для
меня неприемлема. Я убежден, что полномочия Президента не могут
произвольно выводиться из его статуса.
Не создает надежной правовой опоры для Указа N 2166 часть 3
статьи 90 Конституции, устанавливающая иерархическое место Указов и
распоряжений Президента, но вовсе не затрагивающая его компетенцию.
Впрочем, эта статья достойна упоминания, но с точностью наоборот -
для подтверждения неконституционности Указа.
Не прибавляет конституционности Указу и ссылка на пункт "ж" части
1 статьи 114 Конституции. На мой взгляд, Президент не вправе возлагать
не принадлежащие ему полномочия на Правительство, не опасаясь нарушить
при этом принцип разделения властей.
Отсутствие в перечисленных статьях Конституции конкретных
полномочий Президента использовать Вооруженные Силы для разрешения
внутренних конфликтов объясняется не тем, что глава государства (кроме
двух случаев, как настаивал на процессе С.М. Шахрай) вправе делать это
по собственному усмотрению. Причина до банальности проста - создатели
новой Конституции не могли открыто допустить, что в демократическом
правовом государстве Президенту придется восстанавливать
конституционный строй в каком-либо из субъектов Федерации с помощью
армии. Да и с настроением региональных лидеров нельзя было не
считаться. А теперь эту оплошность или наивность пытаются
компенсировать скрытыми полномочиями Президента. Нет таких полномочий
и в действующих федеральных законах "Об обороне", "О безопасности", "О
милиции", "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской
Федерации" и других.
Среди полномочий Президента и Правительства Российской Федерации
в области обороны (статьи 5 и 6 Закона "Об обороне") невозможно
обнаружить те, которые бы позволяли им использовать Вооруженные
Силы для разрешения внутреннего конфликта. Это естественно, ибо они
имеют иное предназначение - "для отражения агрессии и нанесения
агрессору поражения, а также для выполнения задач в соответствии с
международными обязательствами Российской Федерации" (статья 10 часть
2). Часть 3-я данной статьи (я сейчас не касаюсь правомерности отмены
ее Президентом) допускала привлечение частей, подразделений и других
формирований Вооруженных Сил к выполнению задач, не связанных с их
предназначением, но "только на основании закона или по постановлению
Верховного Совета Российской Федерации".
Законы "О воинской обязанности и военной службе" (статьи 35 и
36), "О статусе военнослужащих" (статья 24) не могут корректировать
статью 10 Закона "Об обороне", поскольку прямо не регулируют
использования Вооруженных Сил внутри страны.
Закон "О безопасности" не предусматривает полномочий Президента
либо Правительства использовать "все имеющиеся у государства
средства", в том числе Вооруженные Силы, для разрешения внутреннего
конфликта и никоим образом не может быть истолкован в пользу
конституционности актов Президента и Правительства.
Отнесение к объектам безопасности государства его
конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности
(статья 1), а Вооруженных Сил - к силам обеспечения безопасности
(статья 12) еще не означает, что они могут быть использованы для
разрешения внутренних конфликтов. Действие данных статей не должно
выходить за рамки статьи 10 Закона "Об обороне", определяющей в
качестве основного назначения Вооруженных Сил обеспечение внешней
безопасности, защиту от внешней агрессии.
В соответствии со статьей 11 Закона "О безопасности" общее
руководство государственными органами обеспечения безопасности
осуществляет Президент Российской Федерации. Ему предоставлено право
принимать оперативные решения по обеспечению безопасности, но лишь "в
пределах определенной законом компетенции".
Органы исполнительной власти осуществляют систему мероприятий по
обеспечению безопасности личности, общества и государства и опять же
"в пределах своей компетенции" (статья 10 часть 3). В Законе нет ни
одного предписания, которое уполномочивало бы Президента и
Правительство использовать Вооруженные Силы для разрешения внутренних
конфликтов.
В процессе реализации рассматриваемых актов (прежде всего в силу
содержащихся в них допусков, а не только вследствие эксцессов
исполнителей) были нарушены такие принципы обеспечения безопасности,
как законность, соблюдение баланса жизненно важных интересов личности,
общества и государства (статьи 5); не были выполнены требования,
согласно которым при обеспечении безопасности "не допускается
ограничение прав и свобод граждан, за исключением случаев, прямо
предусмотренных законом" (статья 7). Отсутствие в них конкретных
полномочий Президента применять Вооруженные Силы для защиты,
восстановления конституционного строя в каком-либо субъекте Российской
Федерации также отвечает характеристике ее как демократического
правового государства.
3. Статья 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации, статья
3 (часть 1) Федерального конституционного закона "О Конституционном
Суде Российской Федерации", устанавливая полномочия Суда, определили,
что он разрешает дела о соответствии Конституции нормативных актов
Президента, Правительства Российской Федерации. Ни Конституция, ни
Закон о Конституционном Суде не предписывают Суду рассматривать и
разрешать дела о соответствии как Конституции, так и федеральным
конституционным либо федеральным законам нормативных правовых актов
федеральных органов государственной власти, в том числе Указов
Президента России, постановлений Правительства Российской Федерации.
Следовательно, единственным мерилом разрешения Конституционным Судом
вопроса о соответствии (несоответствии) Конституции любого
нормативного акта является только сама Конституция, а не федеральный
закон. Решение вопроса о конституционности Указов Президента,
постановлений Правительства опосредованным путем, через признание их
Судом соответствующими или нет федеральным законам, исходя из
презумпции конституционности последних, разрушает основы
конституционного правосудия в Российской Федерации, означает переход
на иную модель конституционной юрисдикции. Опосредованное признание
конституционности оспариваемых нормативных актов Президента и
Правительства возможно лишь при условии подтверждения
конституционности тех законов, с которыми они сравниваются.
4. Постановление Суда вслед за аргументами стороны, издавшей
оспариваемые акты, воспринимает тезис об "экстраординарной" ситуации в
Чеченской Республике, в связи с чем на ее территории не были введены
ни правовой режим чрезвычайного, ни военного положения, а использован
"особый режим восстановления конституционного правопорядка, защиты
суверенитета, целостности Российской Федерации". Между тем правовые
основы названного режима в Российской Федерации отсутствуют: ни
Конституция, ни федеральные законы не предусматривают известный
законодательству и практике ряда зарубежных государств институт
федерального вмешательства, так называемой "федеральной интервенции",
допускающий применение вооруженных сил на территории субъектов
федерации в случаях, определенных национальным законодательством.
Именно отсутствие законодательной основы "режима восстановления
конституционного правопорядка" переводит всю ситуацию и принятые в
этой связи акты в режим неконституционности.
5. Конституционный Суд ограничился признанием не соответствующими
Конституции Российской Федерации, ее статьям 27 (часть 1), 29 (части 4
и 5), 55 (часть 3) и 56 только пунктов 3 (абзац 1, часть 5) и 6 (абзац
2) Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994
года N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и
территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и
свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на
территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного
Кавказа", оставив акт в целом, без общего вывода о его
конституционности либо неконституционности. Я считаю названное
Постановление Правительства неконституционным в целом, поскольку его
нормы логически вытекают из Указов Президента от 30 ноября 1994 г. и 9
декабря 1994 года, воспроизводят их положения, предписывают фактически
те же меры, мероприятия и т.д. Оно неконституционно в силу смещения
полномочий Президента и Правительства, недопустимости возложения на
Правительство обязанности "использовать все имеющиеся у государства
средства", означающее свободный, ничем и никем не ограниченный выбор
Правительством мер, средств и форм их применения.
6. Не могу согласиться с прекращением производства по делу о
проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2
ноября 1993 года N 1833 "Об Основных положениях военной доктрины
Российской Федерации", а также о проверке самих основных положений
этой доктрины. Выводы Суда о том, что положения военной доктрины не
содержат нормативных предписаний, не имеют юридически обязательного
характера и не могут проверяться Конституционным Судом на их
соответствие Конституции России, а Указ Президента не может считаться
действующим впредь до внесения в него необходимых изменений, я
воспринимаю как недоразумение. Утверждение Указом Президента того или
иного документа (доктрины, положения, программы) придает ему характер
официального общеобязательного акта.
Указ Президента от 2 ноября 1993 года и основные положения
военной доктрины содержат различные, в том числе нормативные
предписания, поскольку они обращены к неперсонифицированным субъектам,
подлежат многократному применению, предусматривают тот или иной вид
ответственности за их несоблюдение. Здесь важно заметить, что в
соответствии со вторым разделом "Заключительные и переходные
положения" Конституции Российской Федерации (пункт 2) законы и другие
правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до
вступления в силу новой Конституции, применяются в части, не
противоречащей Конституции. Так как основные положения военной
доктрины изначально содержали формулу о допустимости использования
Вооруженных Сил при разрешении внутренних конфликтов, в этой своей
части они противоречат разделу второму Конституции и поэтому не должны
применяться.
7. Акты Президента и Правительства, ставшие предметом
рассмотрения в Конституционном Суде, находятся в противоречии с
международными обязательствами Российской Федерации. В 1989 году мы
ратифицировали дополнительный протокол к Женевским конвенциям 1949 г.,
касающийся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного
характера. Присоединяясь к протоколу, мы пообещали, что никогда не
будем в качестве метода военных действий "подвергать нападению:
уничтожать, вывозить или приводить в негодность объекты, необходимые
для выживания гражданского населения" (статья 14), и никогда объектом
нападения не должны становится "установки и сооружения, содержащие
опасные силы", "даже в тех случаях, когда такие объекты являются
военными объектами, если такое нападение может вызвать высвобождение
опасных сил и последующие потери среди гражданского населения" (статья
15).
Вместо заключения. В 1991-1994 годах на территории Чеченской
Республики - субъекта Российской Федерации - сложилась
"экстраординарная" ситуация, когда отрицалось действие Конституции
Российской Федерации и федеральных законов, была разрушена система
конституционных органов власти, созданы регулярные незаконные
вооруженные формирования, оснащенные новейшей военной техникой, имели
место массовые нарушения прав и свобод граждан, возникла угроза
целостности Российского государства. Все это диктовало необходимость
восстановления конституционного строя в Республике.
Однако какой бы не была эта ситуация, она не может служить
доказательством конституционности принятых мер, установление которой
лежит в правовой, а не в политической плоскости. И никакие ссылки на
"целесообразность", "обстоятельства" не в состоянии оправдать
неконституционность рассмотренных актов. Использованию Вооруженных Сил
при разрешении внутренних конфликтов (тем более - неправомерному!)
всегда существует альтернатива, сохраняется возможность мирных
переговоров, компромиссов, политических решений. Только следуя этому
курсу, создавая условия для заинтересованного участия всех субъектов в
государственно-правовом объединении, можно обеспечить суверенитет
Российской Федерации, ее независимость и государственную целостность.
В последнее время все более очевидным становится стремление
определенных кругов российского руководства и некоторых средств
массовой информации объяснить чеченскую трагедию эксцессами
исполнителей и возложить на них всю вину, сделать Вооруженные Силы
заложниками политики. Никто не хочет платить за допущенные
стратегические просчеты, за то, что предполагаемый бескровный
блиц-криг обернулся затяжными крупномасштабными боевыми действиями,
унесшими многие тысячи человеческих жизней. Но отвечать должны и в
первую очередь те, кто принимал политические решения, и лишь затем -
все остальные в рамках "эксцессов исполнения".
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
судьи Конституционного Суда В.Д.Зорькина о постановлении
Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке
конституционности Указа Президента Российской Федерации от
30 ноября 1994 года N 2137 "О мероприятиях по восстановлению
конституционной законности и правопорядка на территории
Чеченской Республики", Указа Президента Российской Федерации
от 9 декабря 1994 года N 2166 "О мерах по пресечению деятельности
незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской
Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", постановления
Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 1360
"Об обеспечении государственной безопасности и территориальной
целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод
граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований
на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов
Северного Кавказа", Указа Президента Российской Федерации
от 2 ноября 1993 года N 1833 "Об Основных положениях военной
доктрины Российской Федерации"
1. Конституционный Суд проделал большую работу. Эта работу
позволяет сделать определенные выводы. Они состоят в том, что ситуация
в Чеченской Республике на момент введения федеральных войск
действительно сложилась экстраординарная. Это вытекает из тех
материалов, которые имеются в распоряжении Суда. И здесь у меня нет
расхождений в теми, кто дает самый крайние оценки случившемуся.
Почему же в таком случае я заявляю особое мнение? Потому, что
экстраординарность бывает разного рода и предполагает соответственно
применение разных мер реагирования на нее. Одной из таких правовых
мер, предусмотренных Конституцией, является введение режима
чрезвычайного положения. Почему тогда не было введено ЧП? Если
необходимо было применение армии, тогда почему не было введено военное
положение? Нужно было выяснить правовые параметры происшедшего и
действовать соответственно. Само понятие экстраординарной ситуации не
имеет определенного юридического значения и конкретного содержания. Но
в том-то и дело, что качество имевшей место ситуации и ее конкретные
юридические признаки не были выявлены. Надлежащая доказательственная
база для юридического определения данной экстраординарности не была
собрана. И мы не знаем, с чем конкретно имеем дело, Что это было:
мятеж, война или нечто выходящее и за рамки этих понятий.
Для реагирования на экстраординарные ситуации у Президента и всей
системы исполнительной власти имеется весьма широкий круг полномочий,
прямо предусмотренных в Конституции и действующих законах. Весь это
набор полномочий не был применен. Президент прибег к способам и
методам, непосредственно не закрепленным Конституцией и законом. Если
Президент полагал, что нельзя было действовать по закону о
чрезвычайном положении или закону об обороне, то почему он не выступил
с законодательной инициативой о внесении нужных поправок к этим
законам? И наконец, если это требовало слишком много времени, то ведь
после принятия новой Конституции уже сложилась практика ускорения
нормативно-юридического регулирования жизненно важных процессов без
ломки правовых процедур. Уже много раз чисто нормативные указы
Президента по различного рода весьма острым и актуальным вопросам
принимались с опережением соответствующих законов, то есть раньше, чем
создавалась надлежащая законодательная база под эти указы. Так,
экономическая жизнь страны в очень большой степени строится в логике
опережающих нормативных указов при параллельном внесении в парламент
необходимых законопроектов. Почему такой механизм не был задействован
для решения конфликта в Чечне?
Суд не исследовал формат чеченских событий и не соотнес качество
случившегося с уровнем принятых мер. Апелляция к скрытым полномочиям
всегда опасна. Ни разгул банд, ни интервенция такой апелляции не
оправдывает, а то, что ее оправдывает (т.е. сложно построенный мятеж),
нам не доказано и Судом не выявлено. И если мы это примем сегодня, то
завтра для использования так называемых скрытых полномочий окажется
достаточно ничтожных поводов, может быть разбитых витрин универмага. А
это путь не к господству права и закона, а к произволу и тирании.
Этого допустить нельзя.
Поэтому нужна иная доказательная база. Могут спросить, чего не
хватает конкретно? Не совсекретные агентурно-оперативные материалы
были бы, по моему мнению нужны Суду в первую очередь, хотя для
определения качества экстраординарности необходимо и их детальное
исследование возможно в закрытом заседании. Слишком велик риск при
неправильно принятом решении, слишком велика ответственность. И все же
главное, то требуется Суду для адекватного решения - это материалы
заседаний Совета Безопасности, а также Правительства Российской
Федерации по событиям в Чечне, стенограммы этих заседаний и
прилагаемые к ним материалы. Я имею в виду все заседания по этой теме,
включая те заседания, на которых принимались решения о вводе войск, и
те информационно-аналитические материалы, которые служили базой для
принятия решений. Всего этого не предъявлено. Не осуществлен также
вызов в суд всех лиц, участвовавших в принятии решений, включая самого
Президента. Без этого невозможно определить качество
экстраординарности и формат необходимых мер.
2. В своем решении Суд постановил, что "не рассматривает в данном
деле вопрос о политической целесообразности принятых решений, равно
как об адекватности осуществлявшихся на их основе мер" (стр. 7).
Действительно, КС решает "исключительно вопросы права" (ст. 3 ФКЗоКС).
Но решает вопросы права чего? Право - не пустая форма. Содержание-то
при этом какое? Выборы средств (тем более когда были выбраны
экстраординарные средства, прямо не предусмотренные в Конституции и
законах) - это вопрос не только политический, но и юридической
целесообразности, то есть именно вопрос права. Суд же своим
утверждением вывел за рамки права вопрос о политической
целесообразности и адекватности мер, т.е. фактически отказался от
исследования их юридического характера. А без такого исследования
невозможно было приступить к оценке, соответствуют ли рассматриваемые
акты Конституции.
3. Необходимо было, как это предписано Законом о Конституционном
Суде, исследовать фактические обстоятельства, насколько это относится
к сфере конституционного судопроизводства (статья 3); выяснить
обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения дела,
исследовать соответствующие доказательства (статьи 49, 50, 67);
оценить не только буквальный смысл рассматриваемых актов, но и смысл,
придаваемый им официальным и иным толкованием, сложившейся
правоприменительной практикой (статья 74); оценить эти акты не в их
изолированности, а исходя из их места, которое они заняли в
существующей, действующей системе правовых (нормативных и
ненормативных) актов (статья 74). Все эти требования играют ключевую
роль. Не выполнив их, Суд не может выяснить объективную истину по делу
и, следовательно, принять обоснованное, правильное решение.
К сожалению, Суд не выяснил многих других обстоятельств (помимо
отмеченных выше в п. 1), имеющих существенное значение для разрешения
дела, не исследовал целый ряд доказательств. В своем решении КС
ограничился главным образом оценкой лишь буквального смысла указов и
не оценил смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием,
сложившейся применительной практикой в той степени, в какой это входит
в предмет конституционного судопроизводства, не исследовал
причинно-следственные связи применительно к вопросам данного дела,
приказы "силовых" министерств и ведомств, которым эти акты адресованы,
- все то, без чего невозможно понять реальны смысл, действие и
последствия рассматриваемых указом Президента и постановления
Правительства.
Суд полагает, что содержащееся в Указе от 9 декабря 1994 г.
предписание "использовать все имеющиеся у государства средства"
означает средства в рамках закона, а слова о том, что деятельность,
направленная на подрыв безопасности государства, находится "вне
закона", поскольку они помещены в преамбуле Указа, не имеют
юридического значения (стр. 11 постановления КС). Но без исследования
фактической реализации данного Указа невозможно оценить подлинный
смысл указанных выражений. А смысл этот может быть и
неконституционным. Все зависит от того, как их истолкуют
правоприменители на практике.
Если рассматриваемые акты, как признал КС, конституционны, тогда
массовые нарушения прав человека и огромные разрушения гражданских
объектов (о чем упоминалось на процессе) - это тоже конституционно или
это результат "отдельных эксцессов" исполнителей, прежде всего
действий армии, которая вышла из подчинения своему Верховному
Главнокомандующему? Но ведь, приняв указ об использовании Вооруженных
Сил в Чечне, Президент специально обратился к воинам, что они
находятся под защитой Конституции. И тогда что же? Суд ответа на этот
вопрос не дал, заявив, что такого рода действия должны быть оценены
"другими компетентными органами". Действительно, "другие органы", а
именно суды по уголовным делам выяснит вопрос о том, совершил ли кто
конкретно уголовно наказуемые деяния. Но вопрос о
причинно-следственной связи между буквой рассматриваемый актов и
практикой их применения должен был рассмотреть именно Конституционный
Суд. Не сделав это, он не имел права давать итоговую оценку
конституционности президентско-правительственных актов.
Суд не выяснил, когда был (и был ли фактически) отменен Указ от
30 ноября 1994 года, были ли данным Указом нарушены конституционные
права граждан. Не было исследовано, действовал ли на самом деле в
качестве нормативного юридического акта указ об основных положениях
военной доктрины. В таком случае Суд не имел достаточных оснований
прекратить производство по делу в отношении данных актов.
4. В этой ситуации, какое бы итоговое решение по существу вопроса
(то есть о конституционности или внеконституционности рассматриваемых
актов) ни было принято, оно будет уязвимым с позиций собственно
правовых. Суд не имел права принимать данное решение, поскольку для
него отсутствовала достаточная доказательственная база.
5. Сознавая всю меру ответственности за принимаемые решения и всю
критичность сложившейся ситуации, Конституционный Суд должен был бы
заявить следующее.
1) События в Чечне на момент введения федеральных войск
действительно имели экстраординарный характер. Однако качество этой
экстраординарности не определено ввиду недостатка доказательственной
базы. Суду не предъявлены все необходимые документы. В этих условиях
не ясен объем превышения прав исполнительной власти. Не ясны
юридическая форма и содержание рассматриваемой ситуации, имеет место
неопределенность, угрожающая самим основам конституционного строя и
принципам правового государства. Долг Суда снять эту неопределенность.
2) Состояние исследования в Суде событий в Чечне обладают той
недоговоренностью, которые недопустимы с правовой точки зрения и особо
разрушительно в условиях, когда трагедия в Чечне очевидно для всего
народа становится картой в политических, а точнее просто в
политиканских баталиях. Недоговоренность и недовыявленность должны
быть сняты. Конституционный Суд проведет глубокое расследование
чеченской истории, глубокого разбирательства ее природы и сути. Суд
обращается к Президенту с требованием предоставить ему для этого все
необходимую информацию. Президент должен издать соответствующее
распоряжение, обязав все ведомства к содействию работы Суда по данным
вопросам и оговорив категорическую недопустимость сокрытия от Суда
какой-либо официальной информации со ссылками на закрытость это
информации и ее причастность тайнам государственной безопасности.
Следует понимать, что большей угрозы государственной безопасности, чем
та, которая уже возникла, просто не может быть.
3) Суд приступает к доследованию начатого дела немедленно,
наметив четкий план действий и сроки завершения работы. С учетом
выполнения поставленной задачи и предстоящего объема работы
оптимальный срок - три месяца. По результатам работы будет принято
соответствующее решение КС.
4) Ввиду экстраординарности сложившейся ситуации вплоть до
завершения работы КС по данному делу должен быть объявлен мораторий на
военные действия в Чечне. В случае его нарушения федеральные войска
должны реагировать соответствующим образом. Ни вывод войск из Чечни,
ни компромиссы в ущерб конституционному строю России в этой ситуации
столь же невозможны, как и любые другие крайности. Все политики,
представляющие интересы нашей страны, должны понять меру своей
ответственности. Наивно было бы в этих условиях любой из сторон
рассуждать о чьих-то победах. Мы у грани, за которой народы России
просто могут исчезнуть в столь масштабных братоубийственных конфликтах
и войнах, по отношению к которым чеченская трагедия может стать
эпизодом мирного прошлого.
Предложенный вариант решения адресуется не только к оценке
прошлого, но и к настоящему и будущему. Как хранитель Конституции,
конституционного развития страны Конституционный Суд должен проявить
настойчивость и мудрость и отказаться от любых решений в условиях
сокрытия от него информации. В противном случае будут дискредитированы
в глаза народа и институт, и сама сущность правовой власти. Пройдет
немного времени - и общество поймет, что правда в таком и только в
таком решении. Скоропалительность также неприемлема сейчас, как и
уклончивость. От нас ждут внятной позиции, и общество не простит нам
ее отсутствия.
Именно поэтому я в соответствии со статьями 67 и 69 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"
настаивал на возобновлении рассмотрения вопроса по данному делу.
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
судьи Конституционного Суда Б.С.Эбзеева по делу о проверке
конституционности Указа Президента Российской Федерации от
30 ноября 1994 года N 2137 "О мероприятиях по восстановлению
конституционной законности и правопорядка на территории
Чеченской Республики", Указа Президента Российской Федерации
от 9 декабря 1994 года N 2166 "О мерах по пресечению деятельности
незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской
Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", постановления
Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 1360
"Об обеспечении государственной безопасности и территориальной
целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод
граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований
на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов
Северного Кавказа", Указа Президента Российской Федерации
от 2 ноября 1993 года N 1833 "Об Основных положениях военной
доктрины Российской Федерации"
На основании части первой статьи 76 Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" излагаю следующее
особое мнение.
1. Полагаю безосновательным прекращение производства по делу о
проверке конституционного Указа Президента РФ "О мероприятиях по
восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории
Чеченской Республики" N 2137 от 30 ноября 1994 года, помеченного
грифом "секретно". В данном случае действие Указа N 2137 (а в части
второй статьи 43 Закона о Конституционном Суде говорится именно о
действии проверяемого акта) отождествлено с его реализацией. Между тем
права человека и гражданина были ограничены самим изданием этого акта,
и поэтому Суд был обязан рассмотреть его соответствие Конституции РФ
по существу, имя при этом, в частности, в виду, что согласно части 3
статьи 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты,
затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не
могут применяться, если они не опубликованы официального для всеобщего
сведения.
Обращаю внимание также на то, что при этом нарушена логика
подхода к оценке проверяемых Судом актов: если в одном случае
результаты из реализации признаны не имеющими значения для вывода об
их конституционности, в другом именно последствия реализации (по
мнению суда, их отсутствие) положены в основу содержащегося в пункте 1
Постановления Конституционного Суда РФ решения.
3. Оцениваемые Конституционным Судом РФ акты в процессе их
реализации оказались репрессивной мерой, в конечном счете наносящей
ущерб основам конституционного строя Российской Федерации. В
частности, избранные в соответствии с этими актами способы охраны
Конституции Российской Федерации на территории Чеченской Республики
привели к нарушению принципа демократического правового государства
(часть 1 статьи 1 Конституции РФ), согласно которому конституционные
органы государственной власти могут действовать только в рамках
установленных Конституцией полномочий и в предписанных ею пределах. В
данном контексте противоречит Конституции РФ содержащаяся в пункте 2
Постановления Конституционного суда посылка о существовании у
Президента РФ исключительных полномочий на основе надпозитивного права
государственной необходимости.
Неадекватность использовавшихся для достижения указанных в
оспариваемых актах средств провозглашенным в них целям привела к
нарушению закрепленного в статье 2 Конституции РФ принципа, согласно
которому человек, его права и свободы являются высшей ценностью.
Обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека
и гражданина охватывает как нормотворчество, так и правореализацию на
всех ее стадиях и в любых формах, и невыполнение этой конституционной
обязанности государства, его органов и должностных лиц не может быть
оправдано так называемыми "эксцессами исполнителя". Конституционная
ответственность за выполнение актов публичной власти не может
возлагаться на непосредственного исполнителя.
3. В менее общем плане обращаю внимание на пункт 1 Указа
Президента РФ N 2166 от 9 декабря 1994 года, которым Правительству РФ
в соответствии с пунктами "д" и "е" статьи 114 Конституции РФ
поручается использовать все имеющиеся у государства средства для
обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод
граждан и пр. Такое поручение соответствует конституционному типу
отношений главы государства и федеральной исполнительной власти (часть
2 статьи 80, часть 1 статьи 115, пункты "б" и "е" статьи 114
Конституции РФ), но лишь при условии, что речь идет об обычных
конституционных полномочиях самого Правительства. Между тем требование
об использовании "всех имеющихся у государства средств" сопрягается с
содержащимся в преамбуле данного Указа (абзац второй) положением, что
на территории России находится "вне закона" деятельность, направленная
на реализацию антиконституционных целей (часть 5 статьи 12 Конституции
РФ).
Таким образом, с одной стороны, игнорируется закрепленный в
статье 10 Конституции РФ принцип разделения государственной власти на
законодательную, исполнительную и судебную, каждая из которых обладает
собственной компетенцией при реализации нормы, содержащейся в части 5
статьи 13 Конституции РФ.
С другой стороны, в строго юридическом смысле постановка "вне
закона" означает изъятие граждан и их ассоциаций из-под защиты закона.
Тем самым у граждан отчуждаются неотчуждаемые и принадлежащие каждому
человеку от рождения права и свободы, что является нарушением статей
17, 18, 19 Конституции Российской Федерации.
Данным Указом Президента РФ предопределяется нормативное
содержание Постановления Правительства Российской Федерации от 9
декабря 1994 года N 1360, которое одновременно может рассматриваться
как форма официального толкования акта главы государства. В частности,
в пункте 1 настоящего Постановления Министерству обороны вменяется
(совместно с МВД РФ) осуществить разоружение незаконных формирований
на территории Чеченской Республики, а в случае невозможности изъятия -
уничтожить авиационную, бронетанковую технику, артиллерию и тяжелое
вооружение. Тем самым санкционируются военные действия частей и
подразделений Вооруженных Сил РФ против указанных формирований.
Одновременно в пункте 3 данного акта предусмотрен ряд
ограничительных мер для граждан, характерных обычно для чрезвычайного
положения. При этом, однако, не установлены ограничения для действий
органов государства и их должностных лиц, на которых возложено
исполнение данного акта, не определены масштабы применения военной
силы и не указаны гарантии защиты гражданского населения,
предусмотренные Дополнительным протоколом к Женевским конвенциям от 12
августа 1949 года, касающимся защиты жертв вооруженных конфликтов
немеждународного характера. Тем самым не соблюдены обязательства по
международным договорам РФ, которые согласно части 4 статьи 15
Конституции Российской Федерации, являются составной частью ее
правовой системы.
Таким образом, имеется причинно-следственная связь между
проверяемыми актами и жертвами и разрешениями в Чеченской Республике.
Неадекватность этих актов и особенно мер по их реализации
потребностям восстановления конституционного строя им самим придает
характер посягательства на основы конституционного строя Российской
Федерации.
31 июля 1995 года
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
судьи Конституционного Суда Г.А. Гаджиева по пунктам 2 и 3
резолютивной части постановления Конституционного Суда
Российской Федерации от 31 июля 1995 года
На основании части первой статьи 76 Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" излагаю свое
особое мнение по пунктам 2 и 3 резолютивной части постановления
Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 года,
соглашаясь с другими пунктами этого постановления.
1. В преамбуле Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря
1994 года N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных
вооруженных формирований на территории Чеченской республики и в зоне
осетино-ингушского конфликта" отмечается, что "в соответствии с частью
5 статьи 13 Конституции Российской Федерации на территории России
запрещена и находится вне закона деятельность, направленная на
нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности
государства, создание вооруженных формирований, разжигание
национальной и религиозной розни".
Данная формулировка не соответствует положению, содержащемуся в
статье 13 (часть 5) Конституции Российской Федерации, поскольку им
регламентируется деятельность только общественных объединений, а не
незаконных органов государственной власти и их силовых структур. Между
тем в постановлении Съезда народных депутатов РСФСР от 2 ноября 1991
года констатировалось, что проведенные в Чечено-Ингушской Республике
27 октября 1991 года выборы депутатов в высший орган государственной
власти (Верховный Совет) и Президента республики являются незаконными,
а значит, и сами эти органы также незаконны.
Кроме того, статьи 13 (часть 5) Конституции не предусматривает
возможности объявления вне закона деятельности общественных
объединений. В соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 года
"Об общественных объединениях" общественное объединение может быть
ликвидировано только по решению суда. Каким образом и какими способами
должна прекращаться деятельность органов государственной власти,
признанных незаконными, действующим законодательством не урегулировано.
В пункте 1 рассматриваемого Указа Правительству Российской
Федерации поручается в соответствии с пунктами "д" и "е" части 1
статьи 114 Конституции "использовать все имеющиеся у государства
средства для обеспечения государственной безопасности, законности,
прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с
преступностью, разоружения всех незаконных вооруженных формирований".
Возникает необходимость истолкования, что имеется в виду в Указе
под "всеми имеющимися у государства средствами". При толковании
нормативных актов, проверяемых на их соответствие Конституции, следует
исходит и презумпции конституционности этих актов и исчерпать все
допустимые методы интерпретации исследуемого акта, прежде чем
объявлять о его неконституционности.
Интерпретируя положение Указа о применении "всех имеющихся у
государства средств" в свете конституционных принципов, и прежде всего
принципа правового государства (статья 1, часть Конституции Российской
Федерации), можно утверждать, что это положение предполагает только
законные средства и исключает незаконные (поощрение наемничества в
Вооруженных Силах, оказание вооруженной помощи оппозиции и т.д.).
Однако в соответствии с частью второй статьи 74
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации", принимая решение по делу, необходимо оценить не
только буквальный смысл пункта 1 Указа Президента Российской
Федерации, но и смысл, придаваемый ему официальным толкованием или
сложившейся правоприменительной практикой. В качестве акта
официального толкования положения о "всех имеющихся у государства
средствах" в данном случае вступает постановление Правительства
Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 1360 "Об обеспечении
государственной безопасности и территориальной целостности Российской
Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных
вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и
прилегающих к ней регионов Северного Кавказа". Именно поэтому Указ
Президента от 9 декабря 1994 года N 2166 и постановление Правительства
от 9 декабря 1994 года N 1360 следует рассматривать как единую и
нераздельную цепь нормативных актов.
Поручение Президента "использовать все имеющиеся у государства
средства" было истолковано Правительством как право использовать и
такую имеющуюся у государства меру, как нормативное регулирование
отношений, возникающих в условиях экстраординарной ситуации. Это
подтверждает тем, что в пунктах 3, 4, 6 постановления содержатся
нормы, не известные федеральному законодательству. Правительство
исходило из того, что в силу статьи 80 Конституции Президент "является
гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека
и гражданина", что он "принимает меры по охране суверенитета
Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности
обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов
государственной власти" и что он вправе делегировать свои полномочия
Правительству.
На основании статей 114 (пункт "ж" части 1) и 115 (часть 1)
Конституции Правительство в своем постановлении определило меры,
необходимые в условиях экстраординарной ситуации, сложившейся в
Чеченской Республике, в том числе меры по ограничению прав граждан.
Таким образом, Правительство в соответствии с Указом Президента
установило нормативную базу особого режима, отличного от режимов
чрезвычайного и военного положения, но также связанного с
ограничениями прав граждан, и ввело его. Между тем правительство не
вправе было делать этого в силу статьи 55 (часть 3 ) Конституции, и
Президент не мог делегировать ему в этой части свои полномочия, даже
если признать, что в силу экстраординарности обстановки он сам и
обладал ими.
Причем если в условиях чрезвычайного положения устанавливается
только исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод
граждан (часть первой статьи 22 Закона РСФСР "О чрезвычайном
положении"), то абзац седьмой пункта 3 постановления Правительства от
9 декабря 1994 года N 1360 свидетельствует о том, что перечень
вводимых ограничений прав граждан не является ни исчерпывающим, ни
временным. При этом рядом Указов Президента Российской Федерации,
касающихся Чеченской Республики, были установлены особые формы
государственного управления, что характерно для периода чрезвычайного
положения.
Таким образом, Указом Президента и постановлением Правительства
от 9 декабря 1994 года был создан особый правовой режим,
сопровождающийся ограничением прав граждан. Этот особый правовой режим
не является ни режимом чрезвычайного положения, ни режимом военного
положения. Однако, поскольку и при создании нормативной базы этого
режима, и при его введении ограничиваются права и свободы человека и
гражданина, в соответствии со статьей 55 (часть 3) Конституции
Российской Федерации осуществить такое ограничение прав и свобод можно
было только путем принятия федерального закона.
Вся логика конституционного регулирования такого рода ситуаций
подтверждает данный вывод. В силу статьи 56 (часть 1) Конституции
Российской Федерации чрезвычайное положение может быть урегулировано
только федеральным конституционным законом. В соответствии со статьей
87 (часть 3) Конституции режим военного положения определяется только
федеральным конституционным законом. Указы же о введении военного и
чрезвычайного положения подлежат утверждению Советом Федерации 9статья
102, часть 1, пункты "б", "в" Конституции).
Статья 10 Конституции Российской Федерации закрепляет принцип
разделения властей, предполагающий систему сдержек и противовесов.
Применительно к сложившейся в Чеченской Республике ситуации это
означает, что нормативное регулирование прав граждан могло быть
осуществлено только федеральным законодателем. Издавая рассматриваемые
акты от 9 декабря 1994 года, Президент и Правительство Российской
Федерации исходили из идеальной ситуации, предполагающей применение
государственного принуждения путем ввода войск, не сопровождаемое
новым нормативным ограничением прав и свобод граждан. Это
предположение оказалось несостоятельным.
Такой крайний способ решения проблем, возникших в Чеченской
республике, как использование сил и средств Министерства обороны
Российской Федерации для разоружения незаконных вооруженных
формирований, включающих большое количество ополченцев, для
уничтожения авиационной, бронетанковой техники, артиллерии и тяжелого
вооружения, невозможен вне рамок определенного правового режима,
связанного с ограничением прав и свобод граждан, даже если этот
правовой режим и отличается от правового режима чрезвычайного либо
военного положения.
Попытка Правительства в постановлении от 9 декабря 1994 года
N 1360 во исполнение действующих законов предусмотреть комплекс мер по
изъятию незаконно хранящегося оружия, выявлению и задержанию лиц,
подозреваемых в совершении тяжких преступлений, включая меры,
связанные с ограничениями конституционных прав и свобод,
подтверждает,что невозможно применение мер государственного
принуждения с использованием Вооруженных Сил вне рамок
определенного правового режима, предусматривающего не только
соответствующие полномочия органов власти, но и гарантии соблюдения
прав и свобод граждан. Решение об использовании военной силы не может
не сопровождаться особо опасным потенциальным вторжением власти в
сферу прав и свобод граждан.
Свидетельством того, что предусмотренный данным постановлением
"комплекс мер по изъятию незаконно хранящегося оружия, выявлению и
задержанию ли, подозреваемых в совершении тяжких преступлений" по
сути дела является особым правовым режимом, служит его пункт 4,
предусматривающий в том числе закрытие административных границ
Чеченской Республики. Данное нормативное положение не может
содержаться в постановлении Правительства и противоречит Конституции
Российской Федерации.
2. Ввиду необходимости срочного введения войск для предотвращения
в Чеченской Республике гражданской войны допустима нормативная
регламентация отношений, возникших в результате экстраординарной
ситуации, Указом Президента, поскольку издание нормативных указов
Президента, содержащих нормы законодательного уровня в случаях
пробельности законодательства, предусмотрено статьей 90 Конституции
Российской Федерации. В рамках принципа разделения властей допустимо
использование в таком нормативном указе формулы:
"Внести на рассмотрение Федерального Собрания проект федерального
закона, вытекающего из положений настоящего Указа".
Таким образом, Указ Президента Российской Федерации от 9 декабря
1994 года N 2166 в части, предусматривающей проведение специальной
боевой операции, сводящейся к вводу войск Министерства обороны и
Министерства внутренних сил для блокирования границ Чеченской
республики и города Грозного, не противоречит Конституции Российской
Федерации, ее статьям 71 (пункт "м"), 78 (часть 4), 80, 82, 87 (часть
1), 90.
Вместе с тем Указ Президента от 9 декабря 1994 года N 2166 в той
части, в которой Правительству поручается использовать "все имеющиеся
у государства средства", в том числе средства законодательного
регулирования ограничения прав и свобод граждан, противоречит статьям
10 и 55 Конституции Российской Федерации.
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
судьи Конституционного Суда Н.В.Витрука по делу о проверке
конституционности Указа Президента Российской Федерации от
30 ноября 1994 года N 2137 "О мероприятиях по восстановлению
конституционной законности и правопорядка на территории
Чеченской Республики", Указа Президента Российской Федерации
от 9 декабря 1994 года N 2166 "О мерах по пресечению деятельности
незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской
Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", постановления
Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 1360
"Об обеспечении государственной безопасности и территориальной
целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод
граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований
на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов
Северного Кавказа", Указа Президента Российской Федерации
от 2 ноября 1993 года N 1833 "Об Основных положениях военной
доктрины Российской Федерации"
На основании части 1 статьи 76 Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" излагаю свое
особое мнение по данному делу.
В соответствии со статьей 65 Конституции Российской Федерации
Чеченская Республика является субъектом Российской Федерации
и находится в составе Российской Федерации.
В 1991-1994 годах в Чеченской республике была чрезвычайная
экстраординарная ситуация: на ее территории не действовала федеральная
Конституция, что на практике означало полное игнорирование принципа
федерализма и вело к нарушениям основных прав и свобод российских
граждан. Эта ситуация требовала активных практических действий
федеральных властей, не исключая применения силовых методов,
направленных на восстановление действия Конституции Российской
Федерации на территории Чеченской Республики в полном объеме. Однако
все действия федеральных органов государственной власти в условиях
правового государства должны осуществляться на основаниях и в порядке,
предусмотренных Конституцией Российской Федерации и действующими
законами.
Указ Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года
N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и
правопорядка на территории Чеченской Республики" (в дальнейшем - "Указ
Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 2166 "О мерах
по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на
территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта"
(в дальнейшем - "Указ Президента N 2166"), постановление Правительства
Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 1360 "Об обеспечении
государственной безопасности и территориальной целостности Российской
Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных
вооруженных формирований на территории Чеченской республики и
прилегающих к ней регионов "Северного Кавказа" (в дальнейшем -
"Постановление Правительства N 1350") и Указ Президента Российской
Федерации от 11 декабря 1994 года N 2169 "О мерах по обеспечению
законности, правопорядка и общественной безопасности на территории
Чеченской Республики" (Сноска 1) (в дальнейшем - "Указ Президента N
2169") составляют систему, объединенную единством предмета
регулирования, целей и задач по решению одних и тех же проблем. Указы
Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации
направлены на восстановление конституционного строя, конституционного
правопорядка и законности в Чеченской Республике и представляют
единство по своему содержанию: они последовательно раскрывают систему
соответствующих мер с той или иной степенью конкретизации,
направленную на достижение указанных целей. Поэтому нельзя давать
конституционную оценку какому-либо акту в отрыве от других актов этого
ряда.
Именно системное рассмотрение Указов Президента Российской
Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации
обнаруживает их нормативную природу и нормативное значение.
Нормативный характер исследуемых актов определяется не только
содержанием в них норм как правил поведения, в которых одна сторона
является носителем права, а другая - соответствующей обязанности, но и
наличием норм специфического характера - норм-принципов, норм-целей,
норм-программ, норм-рекомендаций. При таком понимании нормы все части
нормативного акта имеют нормативное значение, включая и его преамбулу,
которая определяет цели, характер и назначение всех других норм
(норм-правил, норм-рекомендаций и т.д.), содержащихся в нормативном
акте.
--------------------
Сноска 1. Стороны не ходатайствовали о проверке конституционного
данного Указа Президента Российской Федерации.
Указ Президента N 2137 нормативен в силу того, что он
предусматривает осуществление мер по восстановлению конституционной
законности и правопорядка в режиме чрезвычайного положения на
территории Чеченской республики со всеми вытекающими отсюда
последствиями (ограничением ряда прав граждан и др.), предоставляет
особые полномочия Группе руководства действиями по разоружению и
ликвидации вооруженных формирований, введению и поддержанию режима
чрезвычайного положения в Чеченской Республике, руководителю Группы, в
том числе полномочия, не предусмотренные Конституцией Российской
Федерации и действующими законами в Российской Федерации.
Указ Президента N 2166 нормативен в силу того, что он
представляет исключительные полномочия Правительству Российской
Федерации "использовать все имеющиеся у государства средства для
обеспечения государственной безопасности, законности прав и свобод
граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью,
разоружения всех незаконных вооруженных формирований".
Постановление Правительства N 1360 нормативно в силу того, что
оно возлагает на ряд министерств и ведомств обязанности по введению и
поддержанию на территории Чеченской Республики особого режима без
объявления там чрезвычайного или военного положения, а также в силу
распространения норм действующего законодательства на военнослужащих,
выполняющих задачи, предусмотренные настоящим Постановлением.
Указ Президента N 2169 нормативе в силу того, что он отменяет
нормативный Указ Президента N2 137, а также по тем основаниям, что он
предусматривает, что Группа руководства по обеспечению законности,
правопорядка и общей безопасности, разоружению и ликвидации незаконных
вооруженных формирований на территории Чеченской Республики действует
вне режима чрезвычайного положения, в течение неопределенного периода
времени, с новым распределением функций между ее руководителями.
Группе руководства, ее руководителям, Министерству обороны Российской
Федерации предоставлялся ряд полномочий, в том числе не
предусмотренных Конституцией Российской Федерации и действующими
законами.
Уяснение целей, сформулированных в преамбулах исследуемых актов,
вне связи с теми мерами, которые ими предусматривались, показывает их
соответствие Конституции Российской Федерации. Так, целью Указа
президента N 2137 было осуществление мер по восстановлению
конституционной законности и правопорядка в режиме чрезвычайного
положения в связи с обстоятельствами, указанными в преамбуле данного
Указа (продолжение вооруженного конфликта в Чеченской Республике и
т.д.).
Указ Президента N 2166 ставил целью обеспечение государственной
безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного
порядка, борьбы с преступностью, разоружения всех незаконных
вооруженных формирований.
Целью постановления Правительства Российской Федерации N 1360
служит обеспечение государственной безопасности и территориальной
целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан,
борьбы с преступностью, разоружения незаконных вооруженных
формирований на территории Чеченской Республики. Указ Президента
N 2169 преследовал цель обеспечения законности, правопорядка и
общественной безопасности на территории Чеченской Республики.
Однако меры, намеченные рассматриваемыми актами для достижения
указанных целей, противоречили положениям Конституции Российской
Федерации.
Уяснение содержания рассматриваемых актов в их логико-смысловой и
временной последовательности показывает, что они были направлены на
установление и поддержание на территории Чеченской Республики
специального (особого) правового режима, не совпадающего по своим
характеристикам ни с чрезвычайным положением, ни с военным положением.
Как известно, возможность введения чрезвычайного положения или
военного положения предусматривается статьями 56, 87 (части 2 и 3), 88
Конституции Российской Федерации.
Представитель Президента и Правительства, доказывая правовую
невозможность введения Президентом чрезвычайного положения или
военного положения, признавал, что вводимый правовой режим является
особым, самостоятельным видом, который он квалифицировал как режим
восстановления основ конституционного строя, конституционной
законности и правопорядка на территории субъекта Российской Федерации.
Нечто подобное имеет место в мировой политике в виде так называемого
"федерального вторжения". Однако подобное "вторжение" федеральных
властей не может быть произвольным, оно должно иметь соответствующую
конституционно-правовую основу. Такой конституционно-правовой основы
на момент издания рассматриваемых Указов Президента и Постановления
Правительства в Российской Федерации не было.
Специальный правовой режим требовал предварительного правового
оформления и регулирования в форме федерального закона. В особенности
это касается таких элементов указанного правового режима, как
использование Вооруженных Сил Российской Федерации для разрешения
конституционного кризиса и ограничение прав свобод человека и
гражданина. В соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской
Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены
федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях
защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и
законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и
безопасности государства. Федеральные органы государственной власти в
период с 1991 по 1994 год могли на основании как Конституции РСФСР
1978 года (с последующими дополнениями и изменениями), так и
Конституции Российской Федерации 1993 года инициировать и принять
закон о правовом режиме восстановления конституционного строя,
конституционного правопорядка и законности в случаях неправомерного
прекращения действия федеральной Конституции на территории субъекта
Российской Федерации.
Правовой режим, введенный на территории Чеченской Республики,
отличающийся от чрезвычайного положения и военного положения,
характеризуется по крайней мере двумя существенными особенностями.
Первая особенность состоит в крупномасштабном использовании
Вооруженных Сил (армии), внутренних войск МВД Российской Федерации,
спецподразделений ФСБ и других ведомств для разрешения внутреннего
конфликта между федеральными властями и властями Чеченской Республики
как одного из субъектов Российской Федерации, приведшем по существу к
вооруженному военному конфликту немеждународного характера.
Вторая особенность состоит в существенном ограничении основных
прав и свобод человека и гражданина.
Специальный (особый) правовой режим, введенный рассматриваемыми
актами Президента и Правительства, не предусмотрен Конституцией
Российской Федерации и действующими законами в Российской Федерации,
ими не определены основания и порядок его введения и поддержания на
всей территории Чеченской Республики как одного из субъектов
Российской Федерации. Ссылки представителя Президента и Правительства
на положения законов "О безопасности", "Об обороне", "О внутренних
войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации", "О
милиции", "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской
Федерации" и других юридически некорректны, так как они предметно не
регулируют отношения в той ситуации, которая сложилась на территории
субъекта Российской Федерации объявившего себя суверенным государством
с выходом его из состава Российской Федерации.
Некорректной является и ссылка на "Основные положения военной
доктрины Российской Федерации", утвержденные Указом Президента
Российской Федерации от 2 ноября 1993 года N 1833, в той их части, в
которой указывается на возможность использования Вооруженных Сил и
других войск Российской Федерации для разрешения конфликтов внутренней
жизни российского общества и государства (внутренних военных угроз).
Данный Указ Президента Российской Федерации является нормативным
актом, в котором преобладают нормы-принципы, нормы-цели и
нормы-программы. Указанная установка "Основных положений военной
доктрины Российской Федерации" не соответствует Конституции Российской
Федерации и частям 2 и 3 статьи 10 Закона "Об обороне". Указы и
распоряжения Президента Российской Федерации, согласно части 3 статьи
90 Конституции Российской Федерации, не должны противоречить
Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Поэтому
рассматриваемая установка "Основных положений военной доктрины
Российской Федерации" должны быть приведена в соответствие с
Конституцией Российской Федерации и Законом "Об обороне".
Президент Российской Федерации, издавая Указы N 2137, N 2166 и
N 2169, вышел за пределы своих полномочий, предусмотренными статьями
83-90 Конституции Российской Федерации. Обосновывая конституционность
издания названных выше указов, представитель Президента и
Правительства ссылался на положения части 2 статьи 80 Конституции
Российской Федерации. Представляется, что реализуя требования части 2
статьи 80, а также пункта "м" статьи 71, части 4 статьи 78, части 1
статьи 87 Конституции Российской Федерации. Президент не свободен в
выборе тех или иных вариантов поведения, так как эти варианты должны
соответствовать Конституции и действующим законам (часть 3 статьи 90
Конституции Российской Федерации), и он должен учитывать действие
правового принципа в отношении всех должностных лиц государств: им
разрешено лишь то, что прямо предписано Конституцией и законом.
Однозначно об этом говорит и сама статья 80 Конституции Российской
Федерации, согласно части 2 которой Президента Российской Федерации в
установленном Конституцией Российской Федерации порядке принимает меры
по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и
государственной целостности, обеспечивает согласованное
функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
На необходимость действия Президента в рамках его полномочий есть
указание и в клятве Президента народу: "Клянусь при осуществлении
полномочий Президента Российской Федерации (разрядка наша. - Н.В.)
уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и
защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и
независимость, безопасность и целостность государства, верно служить
народу" (часть 1 статьи 82 Конституции Российской Федерации).
Признание полномочий Президента Российской Федерации, не
перечисленных в статьях 83-90 Конституции, исходя из тех целей и
ценностей, в отношении которых Президент выступает гарантом и
защитником (часть 2 статьи 80, часть 1 статьи 82 Конституции
Российской Федерации), означает введение в конституционную практику
России института "скрытых (подразумеваемых)" полномочий Президента.
Институт "скрытых (подразумеваемых)" полномочий органов
государственной власти известен мировой конституционной практике,
однако он используется с достаточной степенью осторожности и лишь в
целях обеспечения эффективного действия принципа разделения властей,
системы сдержек и противовесов с тем, чтобы не допустить произвольного
усиления одной ветви власти за счет другой.
Признание существования "скрытых (подразумеваемых)" полномочий
Президента Российской Федерации в условиях действия только что
принятой федеральной Конституции и писаных законов, конкретизирующих
нормы Конституции, означает неправомерное расширение полномочий
президента как главы государства за счет полномочий федерального
парламента и федерального правительства.
Конституционный Суд признав наличие существования "скрытых
полномочий", исходя из содержания части 2 статьи 80 и других статей
Конституции Российской Федерации, тем самым по существу творит,
создает новые нормы Конституции, что входит в противоречие с его
природой и назначением.
Все это, вместе взятое, чревато негативными последствиями для
утверждения институтов демократии, формирования правового государства
в обществе, в котором далеко не изжиты произвол властей, правовой
нигилизм, пренебрежение властей к правам человека и гражданина.
Принцип прямого действия Конституции в соответствии с положениями
части 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации не означает
произвольного толкования ее положений, приводящих к нарушению других
конституционных принципов и норм.
Президент Российской Федерации своим Указом N 2166 по существу
делегировал (передал) Правительству полномочия, которыми, как он
считает, обладает сам, а именно полномочия по использованию "всех
средств, имеющихся в распоряжении государства". Однако это
противоречит Конституции Российской Федерации, которая определяет
разграничение полномочий между Президентом как главой государства
(часть 1 статьи 80) и Правительством, осуществляющим исполнительную
власть Российской Федерации (часть 1 статьи 110).
Указы Президента N 2137, N 2166, N 2169 предоставили
Правительству Российской Федерации неограниченные возможности в
использовании армии со всем арсеналом ее средств для разоружения и
ликвидации незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской
Республики, равно как и Правительство Российской Федерации
предоставляло такие же неограниченные возможности непосредственным
исполнителям - Министру обороны, Министру внутренних дел, директору
ФСК и т.д., что далеко выходило за рамки полномочий, предусмотренных,
в частности, пунктами "д" и "е" части 1 статьи 114 Конституции
Российской Федерации, действующими законами относительно полномочий
указанных выше федеральных государственных органов и высших
должностных лиц государства. Это подтверждается формулой, используемой
в Указе Президента N 2166: всякая запрещенная деятельность находится
вне закона".
Рассматриваемые акты Президента и Правительства по своему
содержанию противоречат иерархии конституционных принципов и
ценностей. Представитель Президента и Правительства выдвинул тезис о
равном значении всех конституционных принципов и ценностей, о их
однопорядковости. Этот тезис имеет рациональное зерно, но он не нашел
отражения в Конституции Российской Федерации. Об однопорядковом
характере можно говорить в отношении конституционных принципов
равноправия и самоопределения народов, незыблемости демократической
основы Российской государственности, государственного суверенитета и
безопасности, государственной целостности и территориального единства
и других за исключением конституционного принципа уважения прав и
свобод человека и гражданина, достоинства человека, его жизни, свободы
других человеческих ценностей.
Конституция Российской Федерации закрепила первенство (приоритет)
этого принципа. "Человек, его права и свободы являются высшей
ценностей", - гласит статья 2 Конституции Российской Федерации, а
статья 18 Конституции устанавливает: "Права и свободы человека и
гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют
смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной
и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются
правосудием". Принцип приоритетности ценности человека, его прав и
свобод пронизывает буквально все содержание Конституции Российской
Федерации (в том числе содержание части 2 статьи 80, части 1 статьи 82
Конституции Российской Федерации). Это конституционная реальность, с
которой нельзя не считаться.
На первом месте среди ценностей, подлежащих обеспечению и защите,
стоят права и свободы человека и гражданина и в законах "О
безопасности", "Об обороне", "О милиции", "О внутренних войсках
Министерстве внутренних дел Российской Федерации", "Об
оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации" и т.д.
К сожалению, ориентировка Указов Президента и Постановления
Правительства на применение "всех средств, имеющихся в распоряжении
государства", и прежде всего Вооруженных Сил, без надлежащих гарантий
от злоупотребления ими, при отсутствии какого-либо механизма по
предотвращению нарушений прав и свобод мирного населения, не
состоящего в незаконных вооруженных формированиях Чеченской
Республики, привело к нарушениям прав и свобод российских граждан, к
тяжелым негативным последствия для мирного населения.
На основании изложенного прихожу к выводу, что Указ Президента
Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 2137 "О мероприятиях по
восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории
Чеченской республики", Указ президента Российской Федерации от 9
декабря 1994 года N 2166 "О мерах по пресечению деятельности
незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики
и в зоне осетино-ингушского конфликта" и Постановление Правительства
Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 1360 "Об обеспечении
государственной безопасности и территориальной целостности Российской
Федерации, законности прав и свобод граждан, разоружения незаконных
вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и
прилегающих к ней регионов Северного Кавказа" не соответствуют
Конституции Российской Федерации по своему содержанию ибо нарушают
конституционный принцип уважения прав и свобод человека и гражданина,
закрепленного в статьях 2, 6 (часть 2), 17 (части 1 и 2), 18, 55, а
также с точки зрения установленного Конституцией Российской Федерации
разграничения компетенции между федеральными органами государственной
власти, так как их издание выходит за пределы полномочий Президента и
Правительства, предоставленных им Конституцией Российской Федерации.
Указ Президента от 30 ноября 1994 года N 2137 "О мероприятиях по
восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории
Чеченской Республики" не соответствует Конституции Российской
Федерации и по порядку опубликования и введения его в действие, т.к.
действием этого акта были нарушены конституционные права и свободы
граждан и он не был опубликован, тем самым было нарушено требование
части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации: "Любые нормативные
правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и
гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально
для всеобщего сведения". В соответствии с частью 2 статьи 43
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации" производство относительно проверки
конституционности данного Указа президента Российской Федерации не
может быть прекращено в силу того, что, хотя акт, конституционность
которого оспаривается, был отменен и утратил силу к началу
рассмотрения настоящего дела, но действием этого акта с 30 ноября по
11 декабря 1994 года были нарушены конституционные права и свободы
граждан в форме их неправомерного ограничения.
Постановление Правительства Российской Федерации от 9 декабря
1924 года N 1360 не соответствует Конституции Российской Федерации и
по порядку его принятия, так как но не было принято Правительством
Российской Федерации как коллегиальным органом.
Вопрос об уголовной, административной, дисциплинарной,
имущественной ответственности исполнителей рассматриваемых актов
Президента и Правительства за конкретные правонарушения являются
предметом рассмотрения компетентных органов на основании и в порядке,
предусмотренных Конституцией Российской Федерации и действующими
законами в Российской Федерации.
Вопрос о массовых и грубых нарушениях прав человека как
международном преступлении относится к компетенции международных
судебных органов.
Нельзя не обратить внимание на низкую культуру подготовки
рассматриваемых актов Президента Российской Федерации и Правительства
Российской Федерации. Обозначение одних и тех же явлений различными
терминами, двусмысленность употребляемых терминов, понятий и
формулировок, явное искажение текста части 5 статьи 13 Конституции
Российской Федерации в преамбуле Указа Президента N 2166 - вот
неполный перечень изъянов рассматриваемых актов. И совсем не допустимо
выражение в преамбуле Указа Президента N 2166 о том, что запрещенная
деятельность в Российской Федерации "находятся вне закона".
Все это оставляет впечатление спешки и поверхностного подхода к
осмыслению проблем правового характера, от решения которых зависит
судьба России, перспективы ее развития как правового федеративного
демократического государства в соответствии с требованиями части 1
статьи 1 Конституции Российской Федерации.
31 июля 1995 г.
N 3-13/1аСтраницы: 1 2 |