| | Российской Федерации в части совершенствования |
| | и развития сети автомобильных дорог общего |
| | пользования регионального значения. |
| | Непосредственными исполнителями мероприятий |
| | подпрограммы являются учреждения, |
| | подведомственные Федеральному дорожному |
| | агентству, а также дорожные предприятия |
| | различных форм собственности |
|-----------------|-----------------------------------------------------|
| Объемы и | - при расчете показателей ресурсного обеспечения |
| источники | подпрограммы (объемы и источники |
| финансирования | финансирования) используется прогноз цен на |
| подпрограммы | соответствующие годы. |
| | Общая сумма расходов на реализацию |
| | мероприятий подпрограммы в 2002 - 2010 годы |
| | составляет 2101,2 млрд. рублей, в том числе |
| | за счет средств федерального бюджета - |
| | 1076,7 млрд. рублей и бюджетов субъектов |
| | Российской Федерации - 1024,5 млрд. рублей. |
| | Общая сумма инвестиций составляет |
| | 740,4 млрд. рублей, в том числе за счет |
| | средств федерального бюджета - |
| | 372,9 млрд. рублей и бюджетов субъектов |
| | Российской Федерации - 367,5 млрд. рублей. |
| | Расходы на предоставление за счет средств |
| | федерального бюджета субсидий бюджетам |
| | субъектов Российской Федерации на |
| | строительство и реконструкцию автомобильных |
| | дорог общего пользования регионального |
| | значения составляют 324,6 млрд. рублей. |
| | Подпрограммой предусмотрены также расходы на |
| | прочие нужды в размере 1034,4 млрд. рублей, в |
| | том числе за счет средств федерального |
| | бюджета - 377,4 млрд. рублей, из них |
| | субвенции на ремонт и реконструкцию |
| | автомобильных дорог общего пользования |
| | регионального значения - 22,9 млрд. рублей, |
| | за счет средств бюджетов субъектов Российской |
| | Федерации - 657 млрд. рублей. |
| | Подпрограммой предусмотрены расходы на |
| | проведение научно-исследовательских и опытно- |
| | конструкторских работ в размере |
| | 1,9 млрд. рублей |
|-----------------|-----------------------------------------------------|
| Ожидаемые | - в результате реализации подпрограммы |
| конечные | протяженность сети автомобильных дорог общего |
| результаты | пользования федерального и регионального |
| реализации | значения увеличится к 2010 году на 16,4 тыс. |
| подпрограммы | километров по сравнению с 2002 годом и |
| | составит 605,1 тыс. километров. |
| | Протяженность автомобильных дорог общего |
| | пользования федерального и регионального |
| | значения высших (I и II) категорий увеличится |
| | к 2010 году на 4,2 тыс. километров по |
| | сравнению с 2002 годом и составит 36,3 тыс. |
| | километров. |
| | Протяженность автомобильных дорог общего |
| | пользования федерального и регионального |
| | значения с капитальным и облегченным типом |
| | покрытия увеличится на 15,7 тыс. километров |
| | по сравнению с 2002 годом и достигнет к |
| | 2010 году 381 тыс. километров. |
| | Плотность сети автомобильных дорог общего |
| | пользования федерального и регионального |
| | значения увеличится с 3,9 км на 1000 человек |
| | населения в 2002 году до 4,2 км на 1000 |
| | человек населения в 2010 году. |
| | Доля протяженности автомобильных дорог общего |
| | пользования федерального и регионального |
| | значения, соответствующих нормативным |
| | требованиям к транспортно-эксплуатационным |
| | показателям: |
| | по сети автомобильных дорог общего |
| | пользования федерального значения увеличится |
| | на 1,1 процента и составит в 2010 году |
| | 39,1 процента (в 2002 году - 17,8 тыс. |
| | километров, в 2010 году - 18,7 тыс. километров), |
| | а по сети автомобильных дорог общего |
| | пользования регионального значения увеличится |
| | на 0,6 процента - с 22 процентов (119,2 тыс. |
| | километров) в 2002 году до 22,6 процента |
| | (125,9 тыс. километров) в 2010 году. |
| | Доля протяженности автомобильных дорог общего |
| | пользования федерального значения увеличится |
| | с 26,5 процента в 2002 году до 30,7 процента |
| | в 2010 году. |
| | Средняя скорость движения транспортных |
| | потоков по сети автомобильных дорог общего |
| | пользования федерального значения снизится на |
| | 1,5 процента, а по сети автомобильных дорог |
| | общего пользования регионального значения - |
| | на 0,5 процента. |
| | Количество дорожно-транспортных |
| | происшествий (в расчете на 1000 |
| | автотранспортных средств), произошедших из-за |
| | сопутствующих дорожных условий, снизится на |
| | 4,2 процента по сравнению с 2002 годом. |
| | Будет обеспечена постоянная круглогодичная |
| | связь 1,5 тыс. населенных пунктов с сетью |
| | дорог общего пользования федерального и |
| | регионального значения по автомобильным |
| | дорогам с твердым покрытием |
|-----------------|-----------------------------------------------------|
| Система | - контроль за ходом реализации подпрограммы |
| организации | осуществляется в порядке, установленном |
| контроля за | законодательством Российской Федерации |
| исполнением | |
| подпрограммы | |
-------------------------------------------------------------------------
Введение
Подпрограмма "Автомобильные дороги" Федеральной целевой программы
"Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 годы)" (далее -
подпрограмма) разработана на основании распоряжения Правительства
Российской Федерации от 16 февраля 2001 г. N 232-р.
При разработке подпрограммы использованы следующие документы:
послания Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному
Собранию Российской Федерации 2004 и 2005 годов;
основные направления деятельности Правительства Российской
Федерации на период до 2008 года, одобренные на заседании
Правительства Российской Федерации 8 июля 2004 г.;
Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006
- 2008 годах, одобренная распоряжением Правительства Российской
Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р;
стратегия развития транспорта Российской Федерации на период до
2010 г.;
Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2020
года, одобренная на заседании Правительства Российской Федерации 26
апреля 2005 г.;
Государственная концепция создания и развития сети автомобильных
дорог в Российской Федерации, одобренная Постановлением Правительства
Российской Федерации от 17 апреля 1999 г. N 438;
Федеральная целевая программа "Модернизация транспортной системы
России (2002 - 2010 годы)", утвержденная Постановлением Правительства
Российской Федерации от 5 декабря 2001 г. N 848, в том числе
подпрограмма;
Концепция Федеральной целевой программы "Повышение безопасности
дорожного движения в 2006 - 2012 годах", утвержденная распоряжением
Правительства Российской Федерации от 17 октября 2005 г. N 1707-р;
Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской
Федерации в 2004 - 2006 годах, одобренная Постановлением Правительства
Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249;
порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и
межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует
Российская Федерация, утвержденный Постановлением Правительства
Российской Федерации от 26 июня 1995 г. N 594 (с внесенными
изменениями).
Автомобильные дороги являются важнейшей составной частью
транспортной системы страны. От уровня транспортно-эксплуатационного
состояния и развития сети автомобильных дорог, обеспечивающих связь
между регионами и населенными пунктами Российской Федерации, а также с
дорожной сетью сопредельных государств, во многом зависит решение
задач достижения устойчивого экономического роста страны, улучшения
условий для предпринимательской деятельности и повышения качества
жизни населения, проведения структурных реформ, укрепления
национальной безопасности государства и интеграции транспортной
системы России в международную транспортную систему.
Согласно положениям Транспортной стратегии Российской Федерации
на период до 2020 года развитие сети автомобильных дорог должно
соответствовать темпам социально-экономического развития России и
обеспечивать потребность в перевозках в соответствии с ростом парка
автотранспортных средств. Подпрограмма должна учитывать
геополитические тенденции в мировой политике и экономике, а также
способствовать интеграции экономики страны в систему мировых
экономических связей.
В настоящее время социально-экономическое развитие России во
многом сдерживается по причине неудовлетворительного
транспортно-эксплуатационного состояния и недостаточного уровня
развития автомобильных дорог. Значительная часть автомобильных дорог
общего пользования федерального и регионального значения (далее -
автомобильные дороги федерального и регионального значения) имеет
высокую степень износа и практически исчерпала свою пропускную
способность. Постоянные транспортные заторы, особенно на автодорожных
подходах к крупным городам, значительно снижают скорость движения, что
резко увеличивает транспортные издержки. Недостаточное развитие сети
автомобильных дорог на севере страны, в Сибири и на Дальнем Востоке
сдерживает развитие и вовлечение в хозяйственный оборот огромных
территорий, богатых природными ресурсами. Около 50 тыс. населенных
пунктов не имеют круглогодичной связи с сетью автомобильных дорог
федерального и регионального значения по автомобильным дорогам с
твердым покрытием, что приводит к сокращению производства, в том числе
сельскохозяйственного, оттоку населения из этих регионов.
Задача удвоения валового внутреннего продукта согласно прогнозу
приведет к увеличению объемов перевозок в 1,8 раза, что еще более
обострит ситуацию, связанную с обеспечением пропуска по автомобильным
дорогам возрастающих автотранспортных потоков, и может стать фактором,
сдерживающим экономический рост страны.
В создавшейся ситуации необходимо принять неотложные меры по
качественному изменению состояния автомобильных дорог федерального и
регионального значения, чтобы обеспечить их ускоренное развитие в
соответствии с потребностями экономики, населения и государства. Эту
комплексную и масштабную задачу предполагается решить на основе
подпрограммы.
Вместе с тем при обосновании системы мероприятий подпрограммы
были учтены следующие тенденции:
в течение длительного периода темпы износа сети автомобильных
дорог федерального и регионального значения были выше темпов ее
восстановления и развития. Ускоренный износ этих автомобильных дорог
был обусловлен высокими темпами роста парка автотранспортных средств и
интенсивности движения на опорной сети автомобильных дорог
федерального и регионального значения, а также увеличением в составе
автотранспортных потоков доли большегрузных автомобилей;
в ряде случаев имеет место ускоренный износ и преждевременное
разрушение автомобильных дорог федерального и регионального значения
из-за использования при первоначальном строительстве в 70 - 80-е годы
XX века некачественных грунтов для отсыпки земляного полотна и не
соответствующих по прочностным характеристикам каменных материалов для
устройства дорожной одежды, низкого качества работ, применения
устаревших дешевых дорожно-строительных материалов, техники и
технологий;
в течение длительного времени имело место накопление отставания в
выполнении ремонтных работ. При ежегодной потребности (исходя из
продолжительности жизненного цикла дороги) в выполнении ремонта и
капитального ремонта автомобильных дорог общего пользования
федерального значения (далее - автомобильные дороги федерального
значения) в объеме 6,5 - 7 тыс. километров со второй половины 90-х
годов только в 1998 году капитальный ремонт и ремонт автомобильных
дорог федерального значения был выполнен на участках общей
протяженностью 6,2 тыс. километров, в остальные годы объемы ремонтных
работ составляли не более двух третей потребности. Отставание в
выполнении ремонтных работ вызвало дополнительную потребность в
капитальном ремонте или реконструкции около 11 тыс. километров
автомобильных дорог федерального значения с потребностью в
финансировании, составляющей 110 - 120 млрд. рублей. При сохранении
такой тенденции в темпах выполнения ремонтных работ увеличение
дополнительной потребности в реконструкции или капитальном ремонте
автомобильных дорог федерального значения составит около 2 тыс.
километров в год (20 - 25 млрд. рублей).
Отставание в выполнении необходимых объемов работ по содержанию и
ремонту автомобильных дорог федерального значения усиливается из-за
несоответствия роста объемов выделяемых средств росту их протяженности
в связи с вводом в эксплуатацию новых и реконструированных
автомобильных дорог федерального значения. Таким образом, общая
ежегодная потребность в средствах для осуществления содержания,
ремонта и капитального ремонта автомобильных дорог федерального
значения с учетом ликвидации накопленного отставания в выполнении
ремонтных работ составляет 130 - 135 млрд. рублей. Указанные тенденции
привели к тому, что доля протяженности автомобильных дорог
федерального значения, соответствующих нормативным требованиям к
транспортно-эксплуатационным показателям, к 2006 году снизилась до
37,5 процента при 38 процентах в 2002 году. В зависимости от степени
разрушения дорожных покрытий пропускная способность указанных
автомобильных дорог снизилась на 20 - 30 процентов, себестоимость
автомобильных перевозок увеличилась в 1,2 - 1,8 раза. Это негативно
сказывается на эффективности работы автомобильно-дорожного комплекса и
приводит к понижению конкурентоспособности транспортной системы
страны.
Исходя из указанных тенденций система мероприятий подпрограммы
определена на основе сравнения вариантов ресурсного обеспечения и
достигаемых результатов. Рассмотрены варианты, учитывающие как
удовлетворение полной потребности в финансировании дорожного хозяйства
для достижения соответствия состояния автомобильных дорог федерального
и регионального значения нормативным требованиям, так и варианты
инерционного развития сети автомобильных дорог федерального и
регионального значения. При корректировке подпрограммы для дальнейшей
работы принят вариант, основанный на объемах ресурсного обеспечения,
определенный с учетом временных методических рекомендаций по учету
фактора инфляции при оценке паспортов федеральных целевых программ
(письмо Министерства экономического развития и торговли Российской
Федерации от 1 сентября 2005 г. N 13587-ВС/Д17) и прогнозируемых
предельных объемов расходов инвестиционного характера на 2007 - 2009
годы. Такой вариант не приводит к кардинальному изменению ситуации, но
позволяет не допустить дальнейшего ухудшения состояния сети
автомобильных дорог федерального и регионального значения.
Подпрограмма учитывает положения реформы органов государственной
власти и органов местного самоуправления, а также разграничение
полномочий между различными уровнями власти и управления в Российской
Федерации.
I. Содержание проблемы и обоснование необходимости
ее решения программными методами
Развитие сети автомобильных дорог федерального и регионального
значения в 2002 - 2005 годах осуществлялось в рамках Федеральной
целевой программы "Модернизация транспортной системы России (2002 -
2010 годы)", утвержденной Постановлением Правительства Российской
Федерации от 5 декабря 2001 г. N 848. В 2002 - 2005 годах работы по
строительству и реконструкции автомобильных дорог федерального и
регионального значения были выполнены на 44 процента, а по проведению
капитального ремонта и ремонта автомобильных дорог - на 67 процентов.
Всего отремонтировано около 79,3 тыс. километров автомобильных дорог
федерального и регионального значения.
Темпы дорожного строительства сегодня отстают от темпов роста
автомобильного парка страны. Так, за 2002 - 2004 годы протяженность
автомобильных дорог федерального и регионального значения увеличилась
на 3 процента при росте автомобильного парка страны на 20 процентов.
Рост парка автотранспортных средств сказывается на интенсивности
движения автотранспортных потоков, которая за последние годы на
опорной сети автомобильных дорог федерального и регионального значения
возросла более чем в 2 раза. Расчеты показали, что около 48 процентов
общего объема перевозок по автомобильным дорогам федерального значения
осуществляется в условиях превышения нормативного уровня загрузки этих
дорог. Это приводит к росту затрат на автомобильные перевозки на 20 -
30 процентов по сравнению с нормальными условиями движения. Проблемы
нарастания отставания в развитии автомобильных дорог федерального и
регионального значения по сравнению с ростом автомобильного парка
создают угрозу ограничения экономического роста и замедления
социального развития страны, приводят к возникновению системных
транспортных заторов из-за недостаточной пропускной способности сети
автомобильных дорог федерального и регионального значения. При
сохранении существующих объемов дорожного строительства решение
приоритетной задачи реконструкции и модернизации автомобильных дорог в
составе международных транспортных коридоров будет завершено не ранее
чем через 25 - 30 лет.
Особое беспокойство вызывает состояние сети автомобильных дорог
федерального и регионального значения. В 2004 - 2005 годах ежегодно
ремонтировалось около 16 тыс. километров автомобильных дорог
федерального и регионального значения, в том числе около 4 тыс.
километров автомобильных дорог федерального значения и 12 тыс.
километров автомобильных дорог общего пользования регионального
значения (далее - автомобильные дороги регионального значения), что
составляет около 30 процентов нормативной потребности. Это означает,
что не обеспечивается восстановление ежегодного износа автомобильных
дорог федерального и регионального значения и начинается необратимый
процесс разрушения государственного имущества, стоимость которого
оценивается почти в 1 трлн. рублей. Ремонт и восстановление
автомобильных дорог федерального и регионального значения в таких
условиях обойдется в 2,5 - 3 раза дороже, чем затраты на ремонт и
модернизацию при своевременном их проведении.
Указанные тенденции привели к тому, что сеть автомобильных дорог
федерального и регионального значения перестала отвечать потребностям
экономики страны. В настоящее время из-за несоответствия уровня
развития сети автомобильных дорог федерального и регионального
значения спросу на автомобильные перевозки экономика и население
страны несут значительные потери. Россия существенно отстает от
ведущих зарубежных стран по показателям подвижности населения,
скорости доставки грузов, плотности сети автомобильных дорог, что
приводит к снижению конкурентоспособности российских производителей,
большой доле транспортной составляющей в себестоимости продукции,
сдерживанию роста производительности труда и объемов инвестиций.
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию
Российской Федерации 2004 года отмечалось, что изношенность и низкая
плотность сети автомобильных дорог федерального и регионального
значения накладывают серьезное ограничение на развитие всей российской
экономики, что предприятия не могут нормально функционировать, если
нельзя недорого и быстро доставлять товары, и совершенно очевидно, что
при наших климатических условиях и протяженной территории
инфраструктурные издержки являются значительной частью стоимости
многих видов товаров и услуг.
В создавшейся ситуации необходимо принять неотложные меры по
качественному изменению состояния сети автомобильных дорог
федерального и регионального значения, чтобы обеспечить ее ускоренное
развитие в соответствии с потребностями экономики, населения и
государства.
Протяженность автомобильных дорог федерального и регионального
значения в Российской Федерации в 2002 году составила 588,7 тыс.
километров, а на 1 января 2005 г. - 600,6 тыс. километров, в том числе
47,1 тыс. километров автомобильных дорог федерального значения и 553,5
тыс. километров автомобильных дорог регионального значения. Более 99
процентов автомобильных дорог федерального значения и около 90
процентов автомобильных дорог регионального значения имеют твердое
покрытие.
Плотность автомобильных дорог федерального и регионального
значения с твердым покрытием на 1000 кв. километров составила около 44
километров (в США, например, плотность автомобильных дорог составляет
около 600 километров, в Канаде - около 300 километров на 1000 кв.
километров территории). По отношению к численности населения плотность
автомобильных дорог федерального и регионального значения с твердым
покрытием в Российской Федерации составляет около 5,3 километров на
1000 жителей, что несколько выше, чем в Украине или в Республике
Казахстан (3,3 и 5 километров соответственно), но ниже, чем во многих
других странах (в Финляндии, например, этот показатель составляет
около 10 километров, в США - около 13, во Франции - 15,1 километра на
1000 жителей).
В результате проведения реформы местного самоуправления к
автомобильным дорогам общего пользования отнесены автомобильные
дороги, находящиеся в собственности муниципальных образований (далее -
автомобильные дороги местного значения). По предварительным
результатам инвентаризации протяженность автомобильных дорог местного
значения оценивается в 544,3 тыс. километров.
Помимо автомобильных дорог федерального и регионального значения,
а также автомобильных дорог местного значения в Российской Федерации
имеется сеть ведомственных и частных автомобильных дорог, общая
протяженность которых составляет 299,2 тыс. километров.
Автомобильные дороги федерального значения относятся к
федеральной собственности, их содержание и развитие являются сферой
ответственности федеральных органов исполнительной власти и
осуществляются за счет средств федерального бюджета. На автомобильные
дороги федерального значения и сооружения на них приходится более 90
процентов общей балансовой стоимости федерального имущества в дорожном
хозяйстве, составляющей свыше 500 млрд. рублей.
Значительная часть автомобильных дорог федерального значения
соединяет столицу Российской Федерации со столицами республик,
находящихся в составе Российской Федерации, административными центрами
краев и областей. По автомобильным дорогам федерального значения
выполняется до 40 процентов общего объема автомобильных перевозок.
Международные автомобильные перевозки осуществляются преимущественно
по автомобильным дорогам федерального значения.
Конфигурация сети автомобильных дорог федерального значения имеет
ярко выраженную радиальную структуру, дополненную рядом обходных и
кольцевых автомобильных дорог с недостаточным числом соединительных и
хордовых дорог. На европейской территории Российской Федерации
радиальная структура автомобильных дорог федерального значения
ориентирована на г. Москву, в то время как ряд регионов, например на
северо-востоке, не имеет автодорожных связей между соседними
субъектами Российской Федерации по кратчайшим направлениям. Подобная
структура сети автомобильных дорог федерального значения показала свою
недостаточную эффективность, поскольку увеличение протяженности
маршрутов движения приводит к перепробегу автомобильного транспорта, а
также к концентрации автотранспортных потоков на радиальных
направлениях и перегрузке магистралей в районе Московского,
Санкт-Петербургского и ряда других крупных транспортных узлов.
Существенным недостатком следует считать наличие разрывов в сети
автомобильных дорог федерального значения в крупных городах и
населенных пунктах, где пропуск транзитного транспорта осуществляется
по улично-дорожной сети и мостам, порой не приспособленным для такого
движения.
Основная часть автомобильных дорог федерального значения (свыше
80 процентов) - это дороги II и III категорий, при этом протяженность
автомобильных дорог федерального значения I категории составляет лишь
около 8 процентов. Около 8 процентов протяженности автомобильных дорог
федерального значения имеют дорожные одежды переходного и низшего
типа. Для обеспечения пропуска современных большегрузных транспортных
средств необходимо проведение реконструкции на участках, составляющих
более одной трети протяженности автомобильных дорог федерального
значения.
Данные диагностики показали, что:
82 процента общей протяженности автомобильных дорог федерального
значения (37 тыс. километров) требуют ремонта дорожной одежды;
неудовлетворительную прочность дорожных одежд имеют 56 процентов
протяженности автомобильных дорог федерального значения;
неудовлетворительную ровность дорожных покрытий имеют 37
процентов протяженности автомобильных дорог федерального значения;
неудовлетворительные сцепные свойства дорожных покрытий имеют 36
процентов протяженности автомобильных дорог федерального значения.
Интенсивность движения на выходящих из г. Москвы радиальных
автомобильных дорогах федерального значения составляет от 40 до 100
тыс. автомобилей в сутки, а из других крупных городов (с населением
более 1 млн. жителей) - от 20 до 40 тыс. автомобилей в сутки. В летний
период, когда интенсивность движения превышает на 20 - 30 процентов
среднегодовой суточный показатель, многие участки автомобильных дорог
федерального значения работают в режиме перегрузки, в первую очередь
это участки автомобильных дорог федерального значения на подходах к
крупнейшим городам.
В настоящее время более 2 тыс. километров автомобильных дорог
федерального значения достигли предела пропускной способности, около 8
тыс. километров таких дорог работают в режиме перегрузки, что приводит
к систематическим транспортным заторам, особенно в летние месяцы.
Выполненные расчеты показывают, что в ближайшие годы будет
полностью исчерпана пропускная способность участков ряда автомобильных
дорог федерального значения, в том числе:
М-1 "Беларусь" на участке Московская кольцевая автомобильная
дорога - Одинцово;
М-8 "Холмогоры" на участке Московская кольцевая автомобильная
дорога - Пушкино;
А-104 Москва - Дмитров - Дубна на участке Московская кольцевая
автомобильная дорога - Долгопрудный;
М-10 "Россия" на участке Московская кольцевая автомобильная
дорога - Солнечногорск;
М-7 "Волга" на участке Московская кольцевая автомобильная дорога
- Ногинск;
М-5 "Урал" на участке Московская кольцевая автомобильная дорога -
Люберцы;
М-3 "Украина" на участке Внуково - Московское малое кольцо и т.д.
Аналогичные проблемы возникнут в г. г. Санкт-Петербурге,
Новосибирске, Екатеринбурге (автодорожный выход на г. Тюмень),
Владивостоке (автодорожный выход на г. Уссурийск), в районе Большого
Сочи и на автодорожных выходах из ряда других крупных городов страны.
На сети автомобильных дорог федерального значения эксплуатируются
5645 мостов и путепроводов общей протяженностью 347,1 тыс. погонных
метров, включая 72 деревянных моста и 2 паромные переправы. Результаты
диагностики искусственных сооружений показали, что в
неудовлетворительном состоянии находятся 846 мостов (15 процентов)
суммарной протяженностью 38,6 тыс. погонных метров, из которых 260
сооружений имеют габариты, не соответствующие категории автомобильной
дороги, 299 сооружений - недостаточную грузоподъемность, 60 сооружений
- низкий уровень безопасности движения и 32 сооружения - износ,
близкий к предельному. Около 20 процентов мостов и путепроводов
построены более 40 лет назад и не соответствуют современным
требованиям по грузоподъемности. Все не соответствующие нормативам
мостовые сооружения требуют усиления, частичной или полной замены
несущих конструкций пролетных строений и опор, а также значительного
расширения в целях доведения габарита проезжей части до норматива,
соответствующего категории автомобильной дороги.
Автомобильные дороги регионального значения относятся к
собственности субъектов Российской Федерации, их содержание и развитие
осуществляются за счет средств бюджетов субъектов Российской
Федерации, а также за счет субсидий, выделяемых из федерального
бюджета.
Основной задачей автомобильных дорог регионального значения
является обеспечение автотранспортных связей между населенными
пунктами субъектов Российской Федерации. Общая протяженность
автомобильных дорог регионального значения в 2002 году составила 538,1
тыс. километров, а к началу 2005 года - 553,5 тыс. километров. Во
многих регионах структура сети автомобильных дорог регионального
значения повторяет недостатки сети автомобильных дорог федерального
значения. Связь соседних районных центров или близко расположенных
сельских населенных пунктов часто осуществляется через региональные и
районные центры, что приводит к перепробегу автомобильного транспорта
и перегрузке автомобильных дорог регионального значения около
региональных центров. Прочностные характеристики автомобильных дорог
регионального значения и мостовых сооружений на них не позволяют
осуществлять движение тяжеловесных автотранспортных средств.
На автомобильных дорогах регионального значения эксплуатируются
более 36,4 тыс. мостов и путепроводов общей протяженностью около 1,3
тыс. километров, а также около 8 тыс. железнодорожных переездов и 128
паромных переправ.
Всего в 71 субъекте Российской Федерации на указанных
автомобильных дорогах эксплуатируется 7275 деревянных мостов (19,5
процента их общего количества).
В настоящее время около 50 тыс. населенных пунктов не имеют связи
с сетью автомобильных дорог федерального и регионального значения по
автомобильным дорогам с твердым покрытием. Сохраняется низкий уровень
развития сети автомобильных дорог в пределах аграрных территорий. В
отдельных регионах, особенно на Крайнем Севере, в Республике Саха
(Якутия), Магаданской области, Чукотском автономном округе и других,
не создана опорная сеть автомобильных дорог федерального и
регионального значения, что усложняет доставку товаров в районы с
ограниченным доступом и увеличивает расходы на северный завоз.
При сохранении тенденций развития дорожного хозяйства субъектов
Российской Федерации указанные проблемы могут быть решены не ранее
2050 года.
В последние годы увеличение экономической активности населения и
рост парка автотранспортных средств привели к резкому повышению числа
дорожно-транспортных происшествий. Так, количество
дорожно-транспортных происшествий в Российской Федерации за 2002 -
2004 годы увеличилось с 184,1 до 208,6 тысяч (на 13 процентов), при
этом в 2004 году их количество в городах и населенных пунктах
составило 148,7 тысяч (71,3 процента). Увеличение количества
дорожно-транспортных происшествий в последние годы сопровождалось
увеличением количества лиц, погибших и раненых в результате
дорожно-транспортных происшествий. Если в 2002 году количество лиц,
погибших в результате дорожно-транспортных происшествий, составило 33
тыс. человек, а раненых - 179,4 тыс. человек, то в 2004 году
количество лиц, погибших в результате дорожно-транспортных
происшествий, возросло до 34,5 тыс. человек, раненых - до 251,4 тыс.
человек.
Доля дорожно-транспортных происшествий, произошедших по причине
сопутствующих дорожных условий, связанных как с неудовлетворительным
содержанием автомобильных дорог, так и с их недостаточным техническим
оснащением, составляет 24 процента общего количества
дорожно-транспортных происшествий. Потери от дорожно-транспортных
происшествий составляют около 80 млрд. рублей в год.
К прочим причинам дорожно-транспортных происшествий относятся:
нарушение правил дорожного движения пешеходами (более 54
процентов происшествий, в том числе 13,4 процента - неожиданный выход
пешехода на проезжую часть и 17,5 процента - пребывание пешехода в
состоянии опьянения);
нарушение правил дорожного движения водителями автотранспортных
средств (29,3 процента - нарушение скоростного режима, 17,8 процента -
выезд на встречную полосу движения и 16,3 процента - состояние
опьянения водителя);
неисправность автотранспортных средств.
В целях сокращения количества дорожно-транспортных происшествий
требуется принятие специальных мер по изменению отношения водителей и
пешеходов к соблюдению правил дорожного движения. Кроме того,
необходимо ужесточение санкций в случае нарушения указанных правил.
Оснащение техническими средствами контроля за дорожным движением
в Российской Федерации существенно отстает от уровня аналогичного
оснащения в развитых странах, где используются современные системы
автоматического слежения и фиксации нарушений правил дорожного
движения, применяются средства видеонаблюдения, тахографы и др.
Учитывая количество дорожно-транспортных происшествий и количество
лиц, пострадавших в них, специального внимания требуют условия
дорожного движения в городах. Существенную угрозу для безопасности
дорожного движения представляет собой недостаточное обустройство
железнодорожных переездов.
Увеличение количества автотранспортных средств у населения и
увеличение интенсивности их эксплуатации будет обострять проблему
безопасности дорожного движения и при сохранении сложившихся тенденций
увеличивать человеческие и экономические потери, а также негативно
влиять на окружающую среду. Так, доля автомобильного транспорта в
суммарных выбросах загрязняющих веществ в атмосферу всеми техногенными
источниками достигает 45 процентов, а в шумовом воздействии на
население городов - 85 - 95 процентов. Численность городского
населения, проживающего в условиях акустического дискомфорта с
превышением допустимых уровней шума на 5 - 3 децибел, составляет около
30 млн. человек.
Рост парка автотранспортных средств, концентрация его в крупных
городах и вблизи важнейших транспортных узлов вместе с увеличением
загруженности автомобильных дорог и снижением средних скоростей
движения приводит к ухудшению экологической обстановки. В отдельных
районах валовые выбросы от автомобильного транспорта превышают выбросы
от стационарных источников. В крупных городах имеют место случаи
образования тропосферного озона (смога), формирующегося в условиях
жаркой солнечной погоды. Выбросы от автомобильного транспорта
представляют значительную опасность для населения, проживающего в
непосредственной близости от автомобильных дорог. Экологическая
ситуация существенно ухудшается при снижении средних скоростей
движения и образовании транспортных заторов.
Дорожное хозяйство и автомобильный транспорт оказывают негативное
воздействие на почвы, реки и водоемы, загрязняя их нефтепродуктами,
химическими реагентами, хлоридами, тяжелыми металлами, пылью и
мусором, вызывают изменение режима стока поверхностных и грунтовых
вод, эрозию почв и грунтов, акустическое, вибрационное,
электромагнитное загрязнение и т.д.
В дорожном хозяйстве к началу реформы органов государственной
власти работало 194 федеральных государственных унитарных дорожных
предприятия, 61 федеральное государственное учреждение, около 200
государственных унитарных предприятий субъектов Российской Федерации и
свыше 1 тыс. муниципальных дорожных предприятий. К сфере их
деятельности относилось содержание автомобильных дорог, подготовка
кадров, научная деятельность, информационное обеспечение и др. Всего в
дорожном хозяйстве более 3 тыс. предприятий осуществляют работы по
изысканию, проектированию, строительству, реконструкции, ремонту и
содержанию автомобильных дорог и искусственных сооружений на них, а
также по диагностике транспортно-эксплуатационного состояния
автомобильных дорог и мостовых сооружений, проведению прикладных
научных исследований, подготовке и переподготовке кадров, производству
и ремонту дорожной техники и др.
Финансирование работ, выполняемых на автомобильных дорогах
федерального значения осуществляется за счет средств федерального
бюджета. Для их строительства также привлечены кредиты Европейского
банка реконструкции и развития. Финансирование автомобильных дорог
регионального значения осуществляется за счет средств бюджетов
субъектов Российской Федерации, а также за счет субсидий из
федерального бюджета, выделяемых на их строительство и реконструкцию
при условии софинансирования из бюджетов субъектов Российской
Федерации.
В настоящее время из-за недостатка средств в значительной части
регионов объемы работ по ремонту автомобильных дорог регионального
значения не обеспечивают восстановления ежегодного износа, что
увеличивает последующие расходы на восстановление их сети. В остальных
регионах, где ремонтные работы выполняются в приоритетном порядке,
снижение общего объема расходов сказалось в первую очередь на
уменьшении инвестиций в строительство и реконструкцию автомобильных
дорог регионального значения. Результатом резкого сокращения расходов
на дорожное хозяйство стало замедление или замораживание строительства
и реконструкции ряда объектов, что привело к значительному снижению
эффективности осуществленных инвестиций.
С принятием Правил расчета и взимания платы за перевод лесных
земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с
ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом и за перевод
земель лесного фонда в земли иных (других) категорий, утвержденных
Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2004 г.
N 647, многократно возрос размер платы за возмещение потерь при
изъятии земель лесного фонда для строительства и реконструкции
автомобильных дорог федерального и регионального значения. На
возмещение потерь лесного хозяйства при строительстве и реконструкции
автомобильных дорог федерального и регионального значения было
направлено только в 2004 году 1,2 млрд. рублей из средств федерального
бюджета и 1,9 млрд. рублей - из средств бюджетов субъектов Российской
Федерации.
В настоящее время из-за несоответствия уровня развития и
транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных дорог в крупных
городах спросу на автомобильные перевозки участники дорожного движения
теряют в течение суток около 40 - 60 минут свободного или рабочего
времени из-за низких скоростей движения (25 - 35 км/ч) и простоев в
случае возникновения транспортных заторов.
По сравнению с участками, работающими в пределах нормативных
условий движения, на перегруженных участках автомобильных дорог
федерального значения затраты на автомобильные перевозки выше в 1,2 -
1,4 раза. На участках, работающих в режиме превышения пропускной
способности с периодическими транспортными заторами, затраты на
перевозки увеличиваются в 2,5 - 3 раза.
В результате недостаточного финансирования работ по содержанию и
ремонту автомобильных дорог федерального и регионального значения
несоответствие транспортно-эксплуатационных показателей этих дорог
нормативным требованиям приводит к дополнительному увеличению затрат
на автомобильные перевозки в 1,3 - 1,5 раза, а потерь от
дорожно-транспортных происшествий - на 12 - 15 процентов.
Протяженность таких участков на автомобильных дорогах федерального
значения составляет около 20 тыс. километров, на автомобильных дорогах
регионального значения - около 240 тыс. километров. Из-за
недостаточной плотности сети автомобильных дорог федерального и
регионального значения часть меж- и внутрирегиональных, а также
местных перевозок осуществляется со значительным перепробегом, что
обусловливает дополнительные транспортные расходы в целом по России на
8 - 10 процентов.
Отсутствие подъездов к мелким и отдаленным сельским населенным
пунктам по автомобильным дорогам с твердым покрытием обусловливает
значительные затраты на перевозки по грунтовым автомобильным дорогам,
которые в 1,8 - 2,2 раза выше, чем по автомобильным дорогам с твердым
покрытием, и в 3 - 4 раза выше, чем по дорогам с усовершенствованным
покрытием. Протяженность грунтовых автомобильных дорог к указанным
населенным пунктам составляет около 220 тыс. километров, движение и
подъезд к земельным угодьям по этим дорогам крайне затруднены в
осенне-весенний период, что приводит к несвоевременному выполнению
посевных, уборочных и других работ, а также вызывает значительные
потери сельскохозяйственных предприятий.
Неразвитость автомобильных дорог регионального значения
усугубляет проблемы в социальной сфере из-за несвоевременного оказания
срочной и профилактической медицинской помощи, дополнительных потерь
времени и ограничений на поездки. При сокращении транспортного
обслуживания населенных пунктов малой авиацией и отсутствии
автомобильных дорог жители многих населенных пунктов не имеют
возможности выезда в соседние населенные пункты и удаленные регионы.
Развитие сельских населенных пунктов сдерживается отсутствием
подъездов к ним по автомобильным дорогам с твердым покрытием.
Количество сельских населенных пунктов сократилось за последние 20 лет
более чем на 50 тысяч.
Недостаточный уровень развития сети автомобильных дорог
федерального и регионального значения в северных и восточных регионах
Российской Федерации обусловливает дополнительные затраты на
обеспечение северного завоза, объем финансирования которого в
настоящее время составляет 35 - 40 млрд. рублей. Указанные
дополнительные затраты возникают при проезде по автозимникам,
перевозках несколькими видами транспорта с повторной перевалкой
грузов, хранении грузов в межсезонье и т.д.
Отставание развития сети автомобильных дорог федерального и
регионального значения от темпов роста парка автотранспортных средств
приводит к сдерживанию социально-экономического развития страны из-за
невозможности расширения границ товарных рынков, а также слабого
развития российского и иностранного автотуризма, который в странах с
развитой сетью автомобильных дорог является существенным источником
доходов.
Потери от дорожно-транспортных происшествий, связанные с гибелью
и ранениями людей, а также с повреждением автотранспортных средств,
влекут за собой расходы бюджетной системы на медицинское обслуживание,
административные расходы и затраты на восстановление разрушенных
элементов автомобильных дорог. Указанные потери, связанные с
дорожно-транспортными происшествиями на автомобильных дорогах
федерального и регионального значения, в 2004 году составили свыше 80
млрд. рублей. Ежегодный ущерб от негативного воздействия дорожного
хозяйства и автомобильного транспорта на окружающую среду оценивается
в 100 млрд. рублей.
В целом за год общая сумма потерь и упущенной выгоды, связанных с
недостаточной развитостью сети автомобильных дорог федерального и
регионального значения и их техническим состоянием, оценивается в 450
- 500 млрд. рублей.
Если в ближайшие годы отставание развития сети автомобильных
дорог федерального и регионального значения от темпов увеличения парка
автотранспортных средств продолжится, то к 2010 году на участках
автодорожных подходов к г. г. Москве, Санкт-Петербургу и другим
крупнейшим городам будут иметь место системные транспортные заторы,
время проезда этих участков увеличится до нескольких часов, сохранится
самый высокий среди развитых стран уровень аварийности и еще больше
возрастет отрицательное воздействие на окружающую среду. Отставание в
развитии сети автомобильных дорог федерального и регионального
значения будет являться сдерживающим фактором экономического роста и
повышения качества жизни населения России.
Решение задачи по удвоению валового внутреннего продукта требует
проведения структурных преобразований экономики, ее диверсификации -
постепенного перехода от сырьевой направленности к увеличению роли
обрабатывающей промышленности, развитию сферы услуг и отраслей,
производящих продукцию с высокой долей добавленной стоимости.
Структурные сдвиги в экономике будут сопровождаться ростом спроса на
услуги автомобильного транспорта и увеличением его доли в общем объеме
грузовых и пассажирских перевозок всеми видами транспорта.
В условиях ускорения социально-экономического развития страны
сфера применения автомобильного транспорта интенсивно расширяется.
Автомобильный транспорт используется для перевозки высокоценных и
скоропортящихся грузов на дальние расстояния, а также занимает
доминирующее положение в перевозках на средние расстояния в 500 1000
километров и особенно в перевозках на короткие расстояния - до 100
километров.
Дальнейший рост объемов перевозок на автомобильном транспорте
будет связан с увеличением объемов производства, развитием
предпринимательской деятельности, расширением сферы услуг, повышением
уровня жизни населения, освоением новых территорий и месторождений
полезных ископаемых, ростом объемов международной торговли, развитием
транзитных перевозок по трассам международных транспортных коридоров,
проходящих по территории России.
Прогнозируемые высокие темпы роста контейнерных перевозок на
основных автодорожных маршрутах (до 30 процентов в год в течение
ближайших 6 лет) потребуют дополнительных срочных мер по повышению
несущей способности дорожных конструкций, увеличению ширины проезжей
части, параметров плана и продольного профиля автомобильных дорог,
габаритов мостов.
С учетом тенденций социально-экономического развития страны
прогнозируется, что на автомобильном транспорте к 2010 году:
объем перевозок грузов возрастет до 8,5 млрд. тонн, что составит
75 процентов общего объема грузовых перевозок всеми видами транспорта
в Российской Федерации (без учета трубопроводного транспорта);
объем перевозок пассажиров легковыми автомобилями и автобусами
увеличится до 27 млрд. пассажиров.
Дальнейшая интеграция России в мировую экономику и ее вступление
во Всемирную торговую организацию приведут к увеличению объемов
внешнеторгового оборота. В связи с увеличением во внешней торговле
страны объемов экспорта и импорта продукции с высокой долей
добавленной стоимости и повышением роли автомобильного транспорта в
перевозках грузов объем международных автомобильных перевозок грузов
увеличится к 2010 году в 1,7 - 1,8 раза и составит 35 - 40 млн. тонн.
Численность парка грузовых автомобилей в России возрастет к 2010
году до 5,4 млн. штук, автобусов - до 830 тыс. штук. При этом
ожидаются изменения в структуре парка автотранспортных средств -
увеличится удельный вес крупнотоннажных и малотоннажных грузовых
автомобилей грузоподъемностью до 1,5 тонны, автобусов средней и малой
вместимости.
Повышение уровня доходов населения будет способствовать росту
парка автотранспортных средств. К 2010 году прогнозируется увеличение
количества легковых автомобилей до 240 единиц на 1000 жителей.
Предполагается, что значительно возрастет мобильность населения за
счет массового использования личных легковых автомобилей, количество
которых увеличится до 33 млн. единиц. При этом доля личного легкового
автомобильного транспорта в объеме автомобильных пассажирских
перевозок страны возрастет до 20 - 25 процентов.
Прогнозируемый рост количества автотранспортных средств и
увеличение объема грузовых и пассажирских перевозок на автомобильном
транспорте приведет к повышению интенсивности движения, что в
существующих условиях будет способствовать появлению системных
транспортных заторов, снижению скоростей движения, росту транспортных
издержек и ухудшению экологической обстановки.
Прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации
предполагается увеличение темпов роста парка автотранспортных средств
и объемов автомобильных перевозок. В соответствии с этим необходима
реализация мероприятий по совершенствованию и развитию сети
автомобильных дорог федерального и регионального значения, в
частности, по повышению пропускной способности автомобильных
магистралей и развитию автотранспортных коридоров.
Оценка потребности в развитии сети автомобильных дорог
федерального и регионального значения, а также автомобильных дорог
местного значения была проведена с учетом того, что 50 тыс. населенных
пунктов лишены связей по автомобильным дорогам с твердым покрытием с
административными центрами субъектов Российской Федерации (в их числе
7,5 процента районных центров и 6,7 процента центральных усадеб
сельскохозяйственных предприятий). Условия обеспечения автомобильных
подъездов к населенным пунктам определяют необходимую потребность в
автомобильных дорогах федерального и регионального значения, а также в
автомобильных дорогах местного значения с твердым покрытием, которая
составляет 1150 - 1250 тыс. километров.
Решение поставленных задач помимо реконструкции существующих
автомобильных дорог федерального и регионального значения предполагает
увеличение протяженности автомобильных дорог федерального значения до
60 тыс. километров и автомобильных дорог регионального значения - до
800 тыс. километров. Потребность в увеличении протяженности
улично-дорожной сети городов и сети ведомственных автомобильных дорог
оценивается в 150 - 180 и 100 - 150 тыс. километров соответственно.
На I этапе реализации подпрограммы возник ряд проблем, требующих
корректировки и пересмотра отдельных ее положений.
При сохранении сложившихся тенденций в развитии сети
автомобильных дорог федерального и регионального значения и объемов
инвестиций в дорожное хозяйство такие приоритетные задачи развития
автомобильных дорог, как реконструкция перегруженных участков
автомобильных дорог федерального значения, строительство крупных
мостовых переходов, обеспечение автомобильных подъездов к сельским
населенным пунктам по дорогам с твердым покрытием и другие, могут быть
решены не ранее 2025 года, в то время как растущая загрузка и
увеличивающаяся потребность в развитии автомобильных дорог требуют
решения части важнейших задач уже к 2010 году.
Сохранение отставания темпов развития сети автомобильных дорог
федерального и регионального значения от темпов роста парка
автотранспортных средств и объемов автомобильных перевозок приведет к
возникновению систематических транспортных заторов на ряде участков
магистральных внегородских и городских автомобильных дорог. Отсутствие
необходимых автомобильных дорог регионального значения будет
препятствовать развитию территорий и сдерживать повышение уровня жизни
жителей сельских населенных пунктов и населенных пунктов в удаленных
районах. Все эти факторы будут препятствовать социально-экономическому
развитию Российской Федерации.
Включение в сеть автомобильных дорог общего пользования
автомобильных дорог местного значения, находящихся в собственности
муниципальных образований, потребовало пересмотра классификации
автомобильных дорог, изменения системы управления и системы
финансирования дорожного хозяйства. Остро стоят вопросы, связанные с
развитием автомобильных дорог местного значения, которые наравне с
автомобильными дорогами федерального и регионального значения
обеспечивают движение автотранспортных потоков, в том числе
транзитных. К приоритетным относятся мероприятия по строительству ряда
мостов через крупные реки в границах поселений, так как при сохранении
существующей тенденции ввод этих объектов в эксплуатацию не будет
обеспечен в ближайшие 15 - 20 лет.
Снижение инвестиционных возможностей бюджетной системы в дорожном
хозяйстве и невыполнение заложенных в подпрограмме плановых
показателей на 2002 - 2005 годы в результате реформирования системы
финансирования дорожного хозяйства привело к увеличению количества
объектов незавершенного строительства. Снижение объемов финансирования
не позволяет реализовать мероприятия по строительству и реконструкции
ряда перегруженных движением участков автомобильных дорог федерального
значения и крупных мостовых переходов.
Указанные факторы обусловливают необходимость корректировки
подпрограммы, ее заданий и величин целевых показателей.
II. Основные цели и задачи, сроки и этапы
реализации подпрограммы
Целью подпрограммы является содействие экономическому росту,
укреплению единого экономического пространства и обороноспособности
Российской Федерации, а также повышению уровня жизни населения за счет
формирования сети автомобильных дорог федерального и регионального
значения, соответствующей потребностям экономики, населения и
государства.
Цель подпрограммы соответствует стратегическим направлениям
социально-экономического развития страны, включающим повышение
качества жизни населения, обеспечение высоких темпов устойчивого
экономического роста, создание потенциала для будущего развития и
укрепление национальной безопасности, а также соответствует
приоритетам, определенным в посланиях Президента Российской Федерации
к Федеральному Собранию Российской Федерации и в основных направлениях
деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2008
года.
Цель подпрограммы отвечает миссии Министерства транспорта
Российской Федерации по содействию экономическому росту и повышению
благосостояния населения через доступ к безопасным и качественным
транспортным услугам, а также по превращению географических
особенностей России в ее конкурентные преимущества.
Подпрограмма основывается на следующих принципах:
развитие дорожного хозяйства в соответствии с общими
направлениями развития транспортной системы, принятыми в Транспортной
стратегии Российской Федерации на период до 2020 года;
обеспечение скоординированного развития сети автомобильных дорог
федерального и регионального значения;
обеспечение разработки нормативной правовой базы регулирования
дорожного хозяйства, совершенствования системы управления в дорожной
отрасли, повышения эффективности расходов на дорожное хозяйство;
формирование источников, сбалансированных по 3 уровням бюджетной
системы страны в соответствии с классификацией автомобильных дорог, а
также включение механизмов привлечения частных инвестиций для
реализации проектов развития сети автомобильных дорог федерального и
регионального значения.
В соответствии с Транспортной стратегией Российской Федерации на
период до 2020 года к приоритетным относятся следующие задачи
подпрограммы.
Первой задачей является формирование единой сети автомобильных
дорог федерального и регионального значения без разрывов и "узких"
мест, обеспечивающей безопасную, экономичную и удобную доставку грузов
и пассажиров и способствующей ускорению экономического роста,
улучшению транспортных связей между регионами Российской Федерации.
Основными результатами решения этой задачи должны стать:
улучшение транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных
дорог федерального значения и уменьшение доли протяженности таких
автомобильных дорог, обслуживающих движение в режиме перегрузки, после
проведения реконструкции и капитального ремонта автомобильных дорог,
параметры которых не соответствуют существующей и перспективной
интенсивности движения автотранспортных потоков, устройства
транспортных развязок и пешеходных тоннелей;
формирование опорной сети автомобильных дорог федерального
значения, связывающей все субъекты Российской Федерации, создание
новых направлений автомобильных дорог федерального значения в обход
населенных пунктов, реализация проектов строительства автодорожных
подходов к транспортным узлам, морским портам и железнодорожным
станциям, строительство новых подходов автомобильных дорог к городам.
Поскольку решение этой задачи связано с созданием чрезвычайно
капиталоемких, но зачастую привлекательных для инвесторов объектов, то
целесообразно рассматривать для их реализации привлечение внебюджетных
инвестиций на основе использования механизмов государственно-частного
партнерства.
Целевые показатели решения задачи:
увеличение протяженности построенных и реконструированных
автомобильных дорог федерального значения;
увеличение протяженности автомобильных дорог федерального
значения высших (I и II) категорий;
доля протяженности автомобильных дорог федерального значения,
обслуживающих движение в режиме перегрузки, в общей протяженности
автомобильных дорог федерального значения;
доля протяженности автомобильных дорог федерального значения,
соответствующих нормативным требованиям к транспортно-эксплуатационным
показателям, в общей протяженности сети автомобильных дорог
федерального значения.
В результате решения указанной задачи к 2010 году будет построено
и реконструировано 4 тыс. километров автомобильных дорог федерального
значения. Протяженность автомобильных дорог федерального и
регионального значения высших (I и II) категорий увеличится до 36,3
тыс. километров, однако, доля протяженности автомобильных дорог
федерального значения, обслуживающих движение в режиме перегрузки,
увеличится с 26,5 процента в 2002 году до 30,7 процента в 2010 году.
Доля протяженности автомобильных дорог федерального значения,
соответствующих нормативным требованиям к транспортно-эксплуатационным
показателям, к 2010 году увеличится на 1,1 процента по сравнению с
2002 годом и составит 39,1 процента.
Незначительное изменение транспортно-эксплуатационного состояния
автомобильных дорог федерального значения вызвано необходимостью
ликвидации ранее накопленного отставания в области восстановительных и
ремонтных работ, сложившейся динамикой деградации несущей способности
дорожных одежд, повышением уровня несоответствия технических
показателей требованиям, установленным с учетом возрастающей
интенсивности движения и транспортной нагрузки, с одной стороны, и
существенным сокращением объемов выполнения капитального ремонта и
реконструкции в 2005 году, с другой стороны, что усугубило указанные
тенденции.
Концентрация инвестиционных ресурсов подпрограммы на небольшом
количестве крупных капиталоемких объектов взамен ускоренной
реконструкции автомобильных дорог не позволит добиться улучшения
прочностных характеристик автомобильных дорог федерального значения.
Учитывая, что большие объемы работ по строительству и реконструкции
указанных дорог были выполнены в 70 - 90-х годах ХХ века и
продолжительность жизненного цикла дорог составляет 30 лет,
катастрофический характер деградации дорожной одежды и мостовых
сооружений (без принятия дополнительных мер сверх предусмотренных
подпрограммой) в рамках определенного в ней ресурсного обеспечения
проявит себя уже через 5 - 10 лет.
Второй задачей является повышение уровня доступности транспортных
услуг и сети автомобильных дорог федерального и регионального значения
для населения и хозяйствующих субъектов, а также содействие росту
мобильности населения за счет формирования единой сети автомобильных
дорог федерального и регионального значения, а также автомобильных
дорог местного значения.
Основными результатами решения этой задачи станут:
удовлетворение потребностей населения и представителей бизнеса в
государственных услугах, предоставляемых автомобильными дорогами,
обеспечение наиболее крупных населенных пунктов постоянной
круглогодичной связью с сетью автомобильных дорог федерального и
регионального значения по автомобильным дорогам с твердым покрытием,
реализация проектов строительства мостовых переходов через крупные
реки;
улучшение транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных
дорог федерального и регионального значения для снижения затрат
времени пользователей и расходов на автомобильные перевозки;
сокращение разрыва между ростом парка автотранспортных средств и
развитием сети автомобильных дорог федерального и регионального
значения с целью повышения скорости доставки грузов и мобильности
населения, стимулирования инвестиционной активности, роста стоимости
земель и недвижимости.
Целевые показатели решения задачи:
увеличение протяженности автомобильных дорог федерального и
регионального значения, на которых проведен капитальный ремонт;
увеличение протяженности автомобильных дорог федерального и
регионального значения с твердым покрытием;
прирост средней скорости движения транспортных потоков по сети
автомобильных дорог федерального и регионального значения.
К 2010 году будет проведен капитальный ремонт 34,1 тыс.
километров автомобильных дорог федерального и регионального значения
(5,6 - 5,8 процента общей протяженности сети этих дорог).
Протяженность автомобильных дорог федерального и регионального
значения с покрытием капитального и облегченного типа составит 381
тыс. километров.
Средняя скорость движения автотранспортных потоков к 2010 году по
сравнению с 2002 годом снизится:
по сети автомобильных дорог федерального значения - на 1,5
процента;
по сети автомобильных дорог регионального значения - на 0,5
процента.
Будет обеспечена постоянная круглогодичная связь 1,5 тыс.
населенных пунктов с сетью автомобильных дорог федерального и
регионального значения по автомобильным дорогам с твердым покрытием.
Третьей задачей является обеспечение реализации транзитного
потенциала страны, повышение экспорта транспортных услуг России.
Основными результатами решения этой задачи станут:
обеспечение соответствия состояния автомобильных дорог
федерального и регионального значения, входящих в состав международных
транспортных коридоров, требованиям, предъявляемым к международным
магистралям для интеграции в европейскую и азиатскую сеть
автомобильных дорог;
создание автодорожных подъездов к морским портам, узловым
аэропортам и к основным пунктам пропуска через Государственную границу
Российской Федерации, обеспечивающих движение автотранспортных средств
с современными нагрузками и габаритами.
Целевые показатели решения указанной задачи:
протяженность построенных и реконструированных автомобильных
дорог федерального и регионального значения, входящих в состав
международных транспортных коридоров;
доля протяженности участков автомобильных дорог федерального
значения, которые соответствуют нормативным требованиям к
транспортно-эксплуатационным показателям, входящих в состав
международных транспортных коридоров;
доля протяженности участков автомобильных дорог федерального
значения, которые обслуживают движение в режиме перегрузки, входящих в
состав международных транспортных коридоров.
Предусматривается комплексное развитие автодорожной
инфраструктуры на направлениях международных транспортных коридоров
"Транссиб" и "Север - Юг".
Четвертой задачей является повышение безопасности движения
автотранспортных потоков, снижение негативных воздействий
автомобильного транспорта и автомобильных дорог на состояние
окружающей среды.
Основным результатом решения этой задачи станет снижение
количества дорожно-транспортных происшествий из-за сопутствующих
дорожных условий.
Целевым показателем решения указанной задачи является снижение
количества дорожно-транспортных происшествий на 1 тыс.
автотранспортных средств из-за сопутствующих дорожных условий.
К 2010 году количество дорожно-транспортных происшествий в
расчете на 1 тыс. автотранспортных средств из-за сопутствующих
дорожных условий снизится на 4,2 процента по сравнению с 2002 годом.
Целевые показатели подпрограммы представлены в Приложении N 1.
Система целевых показателей ориентирована на использование
программно-целевых методов бюджетного планирования в дорожном
хозяйстве и отражает взаимосвязи между:
основными целями и задачами совершенствования и развития сети
автомобильных дорог федерального и регионального значения;
расходными обязательствами по развитию и эксплуатации
автомобильных дорог федерального и регионального значения;
достигнутыми в отчетном периоде и планируемыми на среднесрочную
перспективу измеримыми результатами (количественными оценками уровня
достижения целей), а также ориентированными на их достижение задачами
подпрограммы;
распределением бюджетных расходов по целям и задачам в отчетном и
планируемом периодах.
Целевые показатели устанавливаются для:
определения обязательств по уровню содержания автомобильных дорог
федерального и регионального значения и перспективам их развития;
установления необходимых объемов дорожных работ и их
финансированию с целью выполнения взятых обязательств;
формирования расходных обязательств по задачам подпрограммы,
концентрации финансовых ресурсов на реализации приоритетных
направлений развития сети автомобильных дорог федерального и
регионального значения;
проведения оценки эффективности работы органов управления
автомобильными дорогами федерального и регионального значения.
В качестве целевых показателей подпрограммы выбраны
количественные показатели, отвечающие требованиям:
комплексного и всестороннего отражения динамики и тенденций
(положительных и отрицательных) развития дорожного хозяйства страны;
объективной оценки уровня достижения конечных результатов;
отражения не объема затрат, а конечных общественно значимых
результатов развития дорожного хозяйства.
Большинство из целевых показателей могут быть рассчитаны на
основе соответствующих методик и форм государственной статистической
отчетности с учетом ведомственных источников информации путем анализа
соответствующих документов. Например, оценка
транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных дорог и
обеспеченной расчетной скорости осуществляется в соответствии с
отраслевой дорожной методикой ОДМ 218.0.006-2002. Применение указанной
методики связано с необходимостью формирования и обновления базы
данных по диагностике автомобильных дорог федерального и регионального
значения и искусственных сооружений на них.
Оценка пропускной способности и уровня загрузки движением
автомобильных дорог осуществляется в соответствии с руководством по
оценке пропускной способности, разработанным в 1982 году и не в полной
мере позволяющим учесть новые характеристики автотранспортных средств.
Применение указанного руководства также связано с необходимостью
формирования и обновления данных диагностики автомобильных дорог
федерального значения и искусственных сооружений на них.
Оценка безопасности движения и аварийности на автомобильных
дорогах федерального и регионального значения может быть произведена в
соответствии с методическими рекомендациями по назначению мероприятий
для повышения безопасности движения на участках концентрации
дорожно-транспортных происшествий и другими ведомственными
методическими документами, однако, указанные документы требуют
совершенствования и развития.
Поэтому для организации оценки целевых показателей подпрограммы,
с учетом внедрения методов бюджетного планирования, ориентированных на
результат, требуется совершенствование методик сбора и обработки
информации, создание и ведение отраслевых баз данных мониторинга
выполнения подпрограммы и оценки ее результатов, организация
регулярных статистических наблюдений, проведение социологических
опросов среди населения и субъектов хозяйственной деятельности по
вопросам совершенствования и развития сети автомобильных дорог
федерального и регионального значения.
Для достижения планируемых целевых показателей подпрограммы
предусматривается в 2002 - 2010 годах:
круглогодичное содержание сети автомобильных дорог федерального и
регионального значения;
строительство и реконструкция 27,2 тыс. километров автомобильных
дорог федерального и регионального значения, в том числе 3,8 тыс.
километров автомобильных дорог федерального значения и 23,4 тыс.
километров автомобильных дорог регионального значения;
проведение капитального ремонта 34,4 тыс. километров
автомобильных дорог федерального и регионального значения, в том числе
9,6 тыс. километров автомобильных дорог федерального значения и 24,8
тыс. километров автомобильных дорог регионального значения;
выполнение ремонта 120,2 тыс. километров автомобильных дорог
федерального и регионального значения, в том числе 24,7 тыс.
километров автомобильных дорог федерального значения и 95,5 тыс.
километров автомобильных дорог регионального значения.
Показатели подпрограммы представлены в Приложении N 2.
Реализация подпрограммы рассчитана на 2002 - 2010 годы и
осуществляется в два этапа:
На I этапе (2002 - 2007 годы) будут выполняться работы, связанные
с повышением комплексности работ по содержанию автомобильных дорог
федерального и регионального значения, обеспечением их
эксплуатационного состояния, обусловленного требованиями в отношении
безопасности дорожного движения, а также будут реализовываться
первоочередные мероприятия, направленные на устранение очагов
аварийности.
Продолжится реализация наиболее эффективных инвестиционных
проектов в перегруженных движением Московском, Санкт-Петербургском и
других автодорожных узлах, строительство объектов, обеспечивающих
геополитические интересы и безопасность государства, а также ввод в
эксплуатацию объектов незавершенного строительства высокой степени
готовности, реконструкция наиболее загруженных участков сети
автомобильных дорог федерального значения, в первую очередь в составе
международных транспортных коридоров.
Начиная с 2005 года проводится подготовка и реализация пилотных
проектов платных автомобильных дорог с целью привлечения внебюджетных
средств для строительства и последующей эксплуатации таких дорог на
коммерческой основе.
В 2005 - 2006 годах осуществляется совершенствование системы
управления дорожным хозяйством, результатом которого станут
реструктуризация и повышение результативности и эффективности
деятельности подведомственных федеральных государственных учреждений и
федеральных государственных унитарных предприятий.
Предусматривается переход к 3-уровневой сети автомобильных дорог
общего пользования, включающей автомобильные дороги федерального и
регионального значения, а также автомобильные дороги местного
значения, приведение в соответствие с ней механизмов финансирования и
распределения финансовой помощи на поддержку дорожного хозяйства.
В результате реструктуризации дорожной отрасли планируется
доведение присутствия государственного сектора на рынке дорожных работ
и услуг до уровня, не превышающего 50 процентов.
На II этапе (2008 - 2010 годы) деятельность дорожного хозяйства
предусматривается в следующих направлениях:
проведение работ по обеспечению сохранности автомобильных дорог
федерального и регионального значения, улучшению
транспортно-эксплуатационного состояния сети этих автомобильных дорог,
повышению безопасности и улучшению условий движения;
ввод в эксплуатацию объектов незавершенного строительства высокой
степени готовности, реконструкция наиболее загруженных участков сети
автомобильных дорог федерального и регионального значения на подходах
к крупным городам, строительство автодорожных обходов населенных
пунктов и развитие автомобильных дорог федерального и регионального
значения в составе транспортных коридоров;
реализация проектов строительства платных автомобильных дорог
федерального и регионального значения;
привлечение внебюджетных средств, в том числе заемных, для
строительства и эксплуатации автомобильных дорог федерального и
регионального значения на коммерческой основе.
Показатели состояния сети автомобильных дорог общего пользования
федерального и регионального значения представлены в Приложении N 3.
В результате реализации подпрограммы протяженность сети
автомобильных дорог федерального и регионального значения увеличится к
2010 году до 605,1 тыс. километров (возрастет на 16,4 тыс. километров
по сравнению с 2002 годом).
Протяженность автомобильных дорог федерального и регионального
значения высших (I и II) категорий увеличится к 2010 году до 36,3 тыс.
километров (возрастет на 4,2 тыс. километров по сравнению с 2002
годом).
Протяженность автомобильных дорог федерального и регионального
значения с дорожной одеждой капитального и облегченного типа достигнет
к 2010 году 381 тыс. километров (возрастет на 15,7 тыс. километров по
сравнению с 2002 годом).
Плотность сети автомобильных дорог федерального и регионального
значения увеличится с 3,9 километра на 1000 человек населения в 2002
году до 4,2 километра на 1000 человек населения в 2010 году.
Решение предусмотренных подпрограммой задач с учетом
прогнозируемых финансовых возможностей будет достигаться за счет
реализации оптимальной инвестиционной политики, концентрации
финансовых и иных ресурсов на приоритетных направлениях развития сети
автомобильных дорог федерального и регионального значения и проектах,
обеспечивающих наибольший мультипликативный эффект от инвестиций. По
мере улучшения транспортно-эксплуатационного состояния существующих
автомобильных дорог федерального и регионального значения и
искусственных сооружений на них предусмотрено совершенствовать
воспроизводственную структуру инвестиций в автомобильные дороги
федерального и регионального значения с переходом к увеличению доли
средств, направляемых на строительство и реконструкцию автомобильных
дорог федерального и регионального значения. Вместе с тем выделенные и
учтенные в подпрограмме объемы ресурсного обеспечения на 2006 - 2009
годы позволяют обеспечить завершение в установленные сроки ряда
инвестиционных проектов, реализуемых во исполнение поручений
Президента Российской Федерации, в том числе 1-й стадии строительства
автомобильной дороги Чита - Хабаровск, 1-й и 2-й очередей
автодорожного обхода г. Сочи, обеспечение сквозного проезда по
автомобильной дороге "Колыма" и другим, только при условии выделения
дополнительных ресурсов из федерального бюджета в указанный период.
III. Подготовка законодательной базы и нормативного
правового обеспечения, меры по совершенствованию
финансирования дорожного хозяйства
В целях приведения структуры сети автомобильных дорог
федерального и регионального значения, а также автомобильных дорог
местного значения, системы управления этими дорогами и их
финансирования в соответствие с положениями законодательства в области
разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными
органами государственной власти, органами государственной власти
субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления
Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2006 г.
N 209 внесены изменения в классификацию автомобильных дорог. Указанные
изменения предусматривают включение в сеть автомобильных дорог общего
пользования помимо автомобильных дорог федерального и регионального
значения автомобильных дорог местного значения, которые должны
ликвидировать имеющиеся разрывы на автомобильных дорогах федерального
и регионального значения в городах и других населенных пунктах.
В соответствии с указанными изменениями сеть автомобильных дорог
включает:
автомобильные дороги федерального значения, находящиеся в
собственности Российской Федерации;
автомобильные дороги регионального значения, находящиеся в
собственности субъектов Российской Федерации;
автомобильные дороги местного значения, находящиеся в
собственности городских округов, муниципальных районов, городских и
сельских поселений.
В целях формирования указанной структуры сети автомобильных дорог
общего пользования необходимо реализовать следующие мероприятия:
установление органов, ответственных за состояние и развитие
соответствующих автомобильных дорог, установление полномочий по
управлению, организации и финансированию работ для каждого уровня сети
автомобильных дорог общего пользования;
определение расходных обязательств федерального бюджета, бюджетов
субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований по
финансированию дорожного хозяйства в соответствии с нормативами;
инвентаризация сети автомобильных дорог общего пользования с
учетом положений и критериев новой классификации;
приведение закрепления автомобильных дорог общего пользования или
их участков, а также иного имущества за органами управления дорожным
хозяйством федерального, регионального и местного уровня в
соответствие с установленными полномочиями;
приведение форм государственной статистической отчетности по
автомобильным дорогам в соответствие с принятой структурой сети
автомобильных дорог общего пользования, системой управления и
финансирования указанных дорог.
С учетом неопределенности объемов изменения протяженности сети
автомобильных дорог общего пользования мероприятия подпрограммы
приведены с учетом показателей ранее действовавшей классификации,
предусматривавшей разделение автомобильных дорог общего пользования на
федеральные и территориальные автомобильные дороги. По результатам
передачи участков дорожной сети от одного уровня управления к другому
уровню должно быть произведено уточнение целевых показателей
подпрограммы.
До передачи автомобильных дорог регионального значения в ведение
органов местного самоуправления рекомендуется осуществлять
строительство или приведение в нормативное состояние таких дорог за
счет средств субъектов Российской Федерации с привлечением для этих
целей в отдельных случаях средств бюджетов муниципальных образований.
В целях приведения в соответствие с требованиями законодательства
в области разграничения предметов ведения и полномочий между
федеральными органами государственной власти, органами государственной
власти субъектов Российской Федерации и органами местного
самоуправления, а также в целях обеспечения достижения поставленных
целей и задач в рамках подпрограммы следует реализовать меры по
совершенствованию системы финансирования дорожного хозяйства с учетом
протяженности сети автомобильных дорог федерального и регионального
значения, ее загрузки и потребностей в совершенствовании и развитии.
Необходимо переработать и утвердить в установленном порядке
нормативы содержания и ремонта автомобильных дорог федерального и
регионального значения, учитывающие их категорию, интенсивность
движения транспортных средств и дорожно-климатические условия.
Для повышения обоснованности предложений по формированию бюджета
дорожного хозяйства, обеспечения стабильности финансирования крупных
инвестиционных проектов, имеющих длительный инвестиционный цикл, в
2005 - 2007 годах будет осуществлен переход на бюджетирование,
ориентированное на достижение конечных результатов и целевых
показателей в увязке со среднесрочным планированием.
Перспективное планирование реконструкции и строительства
автомобильных дорог федерального и регионального значения будет
основываться на своевременной разработке и актуализации предпроектной
и проектной документации с учетом длительности инвестиционного цикла
дорожных проектов, сроков разработки, рассмотрения и утверждения
проектной документации.
В целях снижения нагрузки на государственный бюджет в период
реализации подпрограммы предусматривается привлечение внебюджетных
источников финансирования, в том числе средств внешних и внутренних
займов, кредитов, облигационных займов, средств частных инвесторов,
грантов для строительства и эксплуатации автомобильных дорог
федерального и регионального значения, внедрение принципов
государственно-частного партнерства в дорожном хозяйстве.
Совершенствование системы финансирования дорожного хозяйства
будет сопровождаться разработкой и реализацией ряда мероприятий по
обеспечению прозрачности системы финансирования и бюджетного
планирования, повышению эффективности инвестиций и текущих расходов,
адресности расходования средств, исключающей их нецелевое
использование, усилению ответственности соответствующих органов власти
за эффективное и целевое использование средств, направляемых на
финансирование автомобильных дорог федерального и регионального
значения.
Эффективность инвестиций в дорожное хозяйство должна
обеспечиваться за счет:
приоритетного финансирования ремонта и содержания автомобильных
дорог федерального и регионального значения;
сокращения количества объектов незавершенного строительства путем
концентрации финансовых ресурсов на финансировании объектов высокой
степени готовности и ввода их в эксплуатацию для скорейшего получения
|